自然災害應急管理探討

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自然災害應急管理探討:自然災害與農業經濟論文

1前言

農業發展對自然環境有著較強的依賴性，是暴露在自然氣候風險的特殊行業。山東省由于其特殊的地理、地貌、地形特點，導致其成為國內受自然災害損失最為嚴重的省份之一。近年大規模的開發活動，加重了各種災害的頻度。農業將面臨各種各樣的災害損失，災害的發生和損失的出現，影響人們的生活、投資與消費行為。

2山東農業經濟受自然災害影響的分析

2.1自然災害對糧食產量及價格的影響

自然災害對糧食產量帶來很大的影響，僅從這幾年旱災影響來看，就能說明這一點。2000年糧食產量3838萬t，受旱災面積達到了333.6萬hm2；2003年糧食產量為3721萬t，受旱災面積達到了216萬hm2；2006年糧食產量為4100萬t，受旱災面積達到了166.1萬hm2；2009年糧食產量為4091萬t，受旱災面積達到了199.5萬hm2。比較分析，2006年糧食產量最大為4100萬t，受旱災面積達也最小。由此可見，自然災害是影響糧食產量的至關因素。

2.2自然災害對農民經濟收入的影響

這些年，一系列惠農、支農政策的頒布實施，有效地調動了農民農作生產的積極性，農民農業增收潛力得到了有效的激發，農村整體經濟實力在幾年內得到了有效的改善。作為農業大省，2013年農業農村繼續保持了良好發展勢頭。據統計，2013年，山東糧食總產452.8億kg，實現“十一連增”，棉花、油料、蔬菜、果品、肉蛋奶、水產品等都保持平穩發展，預計山東農業增加值達到4500億元左右。雖然如此，但是農民經濟收入較前幾年明顯出現增勢減緩的態勢。據統計顯示：山東農民收入年增長率“九五”、“十五”期間分別為10.31%、8.38%，而“十一五”增長率僅為7.91%，增幅明顯放緩。同時，與城鎮居民人均年可支配收入相比，差額也相對突出。2000年，城鄉人均年可支配收入比為1.85：1；2005年，城鄉人均年可支配收入比為2.49：1；2009年，城鄉人均年可支配收入比為2.19：1。展望今后，農民增收的不利因素逐漸增多，壓力加大。工資性收入作為農民收入的主要增長點，2007年、2008年對農民增收的貢獻率分別達45.3%和47.7%。而受各種不確定因素的影響，農民在今后一個時期內農作性收入難以大幅度增長。同時，農副產品價格上漲是近幾年農民增收的重要因素，但今年一季度山東農產品生產價格下降11.3%，不再對農民增收產生拉動作用。而且，2014年為大旱之年，農業大市濰坊遭遇到建國以來最嚴重的旱災。濰坊市抗旱防汛指揮部辦公室副主任馬長亭介紹，今年以來，濰坊平均降水量156mm，比歷年同期偏少五成。因罕見的秋冬春夏四季連旱，降水少，蓄水也少，26座大中型水庫無有效降水補給。至7月20日，濰坊受旱農田達到28.07萬hm2，其中，重旱面積15.2萬hm2，有9萬群眾出現飲水困難。濰坊市農業技術專家鄭以宏介紹道，因連續干旱缺水，全市農田大多處在干渴狀態，部分莊稼已出現死苗的情況，將嚴重影響農民經濟收入的穩定性。

3山東省農業經濟發展減少自然災害受災率的思考建議

著名科學家庫普曼斯將出現的不確定性問題界定為制約社會經濟可持續發展的關鍵因素，而自然災害的出現則是諸多不確定因素中最為突出的一個。由此，解決好自然災害問題在整個社會經濟發展中占據著非常突出的地位。尤其是在山東這樣一個自然災害頻發、受災影響嚴重的省份，更應該尋求有效的應對自然災害頻發的對策。解除自然災害對山東農業經濟發展的影響，必須要綜合考慮山東地理、氣候特征，因地制宜從實際出發，將工程措施和生物措施、災前預防和災后救助結合起來，切實提升山東農業經濟抗自然災害能力。

3.1調整山東農業經濟產業結構

針對山東省農業經濟發展受旱澇災害嚴重的地理及氣候特點，建議因地制宜進行農業產業結構調整，將農業建設與生態保護有機結合起來，形成集農業、林業、牧業為一體的良性循環體系。

3.2加強水利設施建設

山東農業經濟可持續發展的心腹大患為旱澇災害，為了確保本省農業的可持續發展，今后必須要著重思考如何變水患為水利，用水利克服旱災。而實現這一目標的工作重點就在于水利基礎設施的建設力度上，通過水利基礎設施的大投入，實現抵御旱澇災害的最終目標。在今后的工作實踐中，一是重點整治黃河人堤及湖區防洪工程，積極規劃防洪工作，抓好黃河大堤防洪及湖區清淤排漬工作；二是抓好山區防洪工程的建設和整治工作；三是大力開展渠道防滲、低壓輸水、渠道田間改造等工程建設，保障工農業及城鄉水資源的有效供給，改善人民的生存環境提高生活質量。

3.3加大補災減損力度

農業經濟發展受制于自然災害影響較為明顯，如果想完全避開自然災害也是不現實的。最為有效的應對策略是擺正心態、多管齊下、主動出擊，建立強有力的補災減損機制和網絡。一是完善自然災害預警機制，借助先進的氣象技術和手段，準確、科學、及時地預報自然災害。并根據災害可能發生的情況，制備較為完善的化解方案；二是是加強資金和物質支持。政府通過建立經常性的財政基金、專項性銀行信貸資金、公益性社會募投資金和向上爭取救災資金等途徑給農民以資金支持，保證農民救災補損的資金需要。三是加大技術和信息服務力度。政府部門應不斷把有價值、實用的信息傳遞給農民，對救災補損工作進行有效引導和指導。同時要組織科技人員對農民進行技術培訓和技術指導，讓農民全面準確地掌握種養品種的技術要領和要求，減少因技術不到位而影響恢復生產的效果。

3.4加大農業保險推廣

農業保險在轉移農業風險、減輕政府負擔等方面有著重要的作用。但是由于費用高、農戶參保意識差等問題的出現，一直以來制約著農業保險工作的推廣。作為準公共產品，它的社會公益性決定著其更需要更多的政策的扶持與推動。一方面，各級財政應對工作成本高、保費收繳難的農險業務給予必要的經營費用補貼，另一方面切實提高中央財政對農業保險的保費補貼比例，特別是對種植業保險的保費補貼比例，同時，探索建立農業保險再保險制度及巨災風險保險體系，建立市場化的風險分擔機制，由此鼓勵老百姓積極購買農業保險，推動整個農業保險推廣。

作者:劉翠玲 單位:煙臺市農業科學研究院

自然災害應急管理探討:自然災害間接經濟損失評估理論與方法

摘要：我國地質條件和氣候條件復雜，自然災害頻發。對自然災害損失的科學評估是防災減災領域內的一項基礎性工作，災害損失中的直接經濟損失評估多為技術性問題，然而間接經濟損失評估過程中不僅存在技術性問題，更存在很多尚未解決的科學問題。本文將在介紹自然災害間接經濟損失內涵以及構成的基礎上，介紹間接經濟損失的評估方法體系，分析現有的間接經濟損失評估理論的缺陷，并進行初步改進。

關鍵詞：自然災害 間接經濟損失 損失評估

一、引言

2013年4月27日四川省雅安市蘆山縣發生7.0級地震，造成大量人員傷亡和經濟損失。由于雅安地理位置靠近汶川，有人開始猜想雅安地震是汶川地震的延續，即雅安地震是汶川地震的間接影響，這就反映出災害的間接影響具有后向延時效應。

與直接經濟損失相比，自然災害對經濟系統間接影響的深度和時間更加深遠。由于災害間接經濟損失的時、空差異特性的存在，對災害間接經濟損失評估尤為重要，對間接經濟損失的科學度量可以為災后恢復重建決策和防災減災規劃提供有效地決策工具，意義重大，本文將對間接經濟損失評估理論與方法進行介紹，希望探索出更加科學的方法。

二、文獻綜述

目前災害間接經濟損失的評估方法有兩大方法系統，即存量-流量方法系統和投入-產出方法體系，除了這兩大方法系統，還有調查分析法。這兩大方法系統分別從不同角度對自然災害的經濟損失進行評估。現階段的間接損失評估方法存在弊端，對間接損失的評估有較大的波動性。

本文在深入介紹的自然災害間接經濟損失評估理論與方法的基礎上，做出一定的創新，對現有的間接經濟損失評估理論與方法做出完善。

三、現有的自然災害間接經濟損失評估理論與方法

3.1自然災害間接經濟損失內涵

不同的統計學家對自然災害間接經濟損失的劃分與定義不同，現在對自然災害間接經濟損失的定義主要是從如下兩個方面：一是社會經濟核算角度；二是從災害損失的時間和空間傳播的角度進行界定。

3.1.1基于社會經濟核算的角度

（1）存量-流量損失

Parker等基于經濟學中“存量”和“流量”的差異對災害的損失做了清晰定義：存量是指在某一個時間點上某一變量的量值（如同圖1中水槽中盛的水），屬靜態概念，對應于災害中的直接經濟損失；流量是指在一個時段上所累積變動的量 （如同圖1中通過水槽的水流量變化），流量對應于間接經濟損失，其大小有時間維度。間接經濟損失又分為初始間接損失和次生間接損失。對產業來說，直接經濟損失包括與地產、機械設備等固定資產，家庭資產和庫存相關的價值損失；初始間接損失是指經濟生產中斷引起的流量損失；而次生間接損失是經濟系統產業鏈的關聯效應損失。

圖1. 存量與流量的關系

（2）產業關聯損失

Cochrane認為間接損失是由于災害引起經濟部門前向產出（依賴于區域市場產出） 和后向供給（依賴于區域資源） 錯位，引起的生產運轉中斷導致的損失。若產業部門 B 因災害遭到破壞，則可能引起部門 A 的后向關聯損失、部門 C 的前向關聯損失，并影響最終需求和消費，造成市場供需不平衡，引起物價、勞動力就業與失業、國民收入、儲蓄和投資水平等的變化，進而影響國民經濟總值和經濟增長速度。

圖2. 產業關聯損失示意圖

3.1.2基于災害損失的時間和空間傳播的角度

由于存在經濟系統產出落后于投入的延遲過程，間接經濟損失具有時間維度，即間接經濟損失發生時間具有不確定性。災害發生時的初始損失為直接損失，是靜態的。因此，直接經濟損失是因災害發生所造成的可統計的人、財、物的損失，它的度量單位是國民生產總值（GNP）的減少。間接經濟損失是災害造成的總經濟損失中直接經濟損失以外的經濟損失，是災害引起的間接的對經濟的影響，是一種深層次的經濟損失。包括間接停減產損失、中間投入積壓增加的經濟損失和投資溢價損失。

3.2 現有的間接經濟損失評估方法

3.2.1存量-流量方法體系

存量-流量方法體系包括比例系數法、馬爾科夫模擬法以及系統動力學模型與動態投入產出模型相結合的方法。

首先，由于間接經濟損失與直接經濟損失之間存在密切聯系，間接經濟損失伴隨直接經濟損失發生，直接經濟損失越嚴重，造成的間接經濟損失越大，影響越持久。由此假定，間接經濟損失與直接經濟損失之間存在一定的比例關系，記為：IEL=λ?DEL，考慮到不同產業時，比例系數還可按部門分類計算，然后將各部門分類統計的間接經濟損失相加，得出總的間接經濟損失，表示為：IEL=Σλi?DELi，式中：IEL表示間接經濟損失（單位：元）；λ表示比例系數；DEL表示直接經濟損失（單位：元）。存量損失對應于直接經濟損失，流量損失對應于間接經濟損失，因此，直接損失和間接損失的比例系數就是存量和流量關系的反映；

第二，馬爾科夫模擬方法反應出了直接經濟損失和間接經濟損失之間的非簡單線性關系；

第三，系統動力學模型考慮了投入-產出的非線性關系，建立用于自然災害間接經濟損失下限預評估及災后最優恢復重建策略的最優控制模型。

3.2.2投入-產出方法體系

投入-產出方法體系包括經濟增長模型、投入-產出模型和可計算一般均衡模型。

首先，傳統的經濟增長模型是基于生產函數理論由參數估計方法得到的，它是從生產要素損失的角度來進行災害損失評估的方法，其生產要素損失可以看作是經濟系統的投入損失，經濟增長損失就是產出損失，所以，其實質就是投入產出分析，是將單一生產部門投入與產出分析拓展到宏觀經濟層面。

其次，可計算一般均衡理論方法（CGE）不僅反映了經濟因素和活動的相互依賴關系，而且克服了投入-產出模型線性、缺乏行為響應、市場價格缺失等缺點。它的數據基礎是投入產出表，它是投入產出與線性規劃相結合的優化模型方法，所以可將其歸為投入-產出的衍生方法。

3.2.3調查分析法

調查分析法是在災情調查的基礎上從生活、生產、交通、生命線、農田等五個主要影響方面對間接經濟損失進行分析。由于承災對象復雜，含有許多不確定因素，并且災害影響還波及周邊許多地區，可用修正系數的方式對損失結果適當放大，修正系數的取值視具體情況或實際經驗而定。

3.3現有的自然災害間接經濟損失的不足

首先，比例系數的確定含有經驗性，有較大的不確定性，導致間接經濟損失的評估具有較大的任意性，對其進行準確評估有較大的難度。

其次，現階段對自然災害的計量較粗略，沒有考慮到各個經濟體之間的內在差別，特別是沒有考慮不同發展程度下經濟的脆弱性差別。

四、對現有間接損失評估方法的改進

4.1對比例系數法的改進

在比例系數法中，將間接經濟損失看做直接經濟損失的線性函數，即有IEL=λ?DEL，這種方法精度較差，而且由于確定λ的主觀性，導致通過比例系數法確定的間接經濟損失有很大的波動性。往年發生的自然災害產生間接經濟損失的比例系數可以較好的反應出該地區的地理環境特征和經濟發展狀態，因此我們通過計算最近一次發生的自然災害的比例系數，來預測這一期自然災害導致的間接經濟損失。

往年自然災害造成的間接經濟損失用公式表達為：IEL=∫∞t1[f1（t） f2（t）]dt，其中 f1（t）為發生前GDP預計發展曲線； f2（t）為自然災害發生后實際GDP曲線； t1地震發生時刻。直接經濟損失DEL可以直接計算出來，表示為自然災害發生的t1期的預期GDP的百分比x?GDPt1，IEL與x?GDPt1的比值即為比例系數。

4.2淺析經濟系統內部和外部彈性與間接經濟損失

經濟越發達的國家和地區經濟系統中產業之間的關聯度越高，經濟系統的脆弱性越大，自然災害造成的間接經濟損失也越嚴重。Kellenberg and Mobarak的研究顯示，經濟發展水平和災害的影響呈庫茲涅茨倒“U”型曲線關系（如圖3）。可以看出，隨著經濟發達程度的提高，間接經濟損失呈上升趨勢。

圖3. 經濟系統脆弱性與經濟發展水平的關系示意圖

因此，在計量自然災害的間接經濟損失時，根據經濟發達程度對受災地區賦值，最發達地區為5，最不發達地區為1。除了這種直接賦值的方法，還可以通過統計的方法計算出經濟系統脆弱性和間接經濟損失的數量關系，考量產業關聯度對間接經濟損失的擴大效應。

自然災害應急管理探討:草畜雙承包制度下牧民抗擊自然災害的能力減弱與合作經濟組織的減貧效應

哈日高畢嘎查位于內蒙古錫林郭勒盟東烏旗西南部，有179戶牧民，1999年曾被選為自治區百強嘎查，2001年沒有貧困戶。在雙承包制度下，自然災害的風險無法被有效緩解，導致了相當數量牧民的貧困。而嘎查基于自己組織優勢的努力，使得貧困化趨勢被遏制。

一、草畜雙承包制度下牧民抗擊自然災害能力的減弱

1983年，制度解體，嘎查開始實行家畜承包制。家畜承包制實行初期，家畜數量有了更多的增長。主要表現在羊的增長，而大牲畜則減少，因此，如果按羊單位來算的話，牲畜并不見得有特別大的增長。但是，羊的增加、定居的進一步發展，都使得畜牧生產對草場的利用強度增加，開始逐步使得草場退化。

1997年開始進行草場的家庭承包。1999年，該嘎查被評為自治區百強嘎查，當時，有7萬多頭牲畜。也就是從1999年開始，嘎查開始劃分草場。對于當時的3戶貧困戶，政府專門給了扶持，但當時的貧困戶也是有自己的牲畜的。全嘎查沒有一戶無畜戶。

1999年可以看作全嘎查生產和生活發展最好的年份。但是，對于草原畜牧業的生產來說，草場的資源承載量、氣候條件、畜種結構和草場資源的匹配程度是基本的條件。這些條件中的一部分正因為雙承包包制的施行而悄悄發生變化。牲畜和草場的雙承包制在短期內沒有讓牧民們見到不好的方面。由于的牲畜本來就是以牧戶的私有牲畜入“畜股”形成的，搞家畜承包事實上就是將家畜重新劃歸牧戶私有，草場也在事實上成了牧民的私有財產，劃分后并沒有跟進嚴格的草原生態監測。雙承包制使得牧民不僅根據草場短期內可以容納的牲畜數量，而且開始根據自己不斷增長的消費需要擴大牲畜數量。這也就是1999年牲畜數量增加到7萬多頭的直接原因。但是，在牲畜頭數增加的同時，牲畜的畜種結構在發生明顯的變化，大牲畜減少，羊大量增加，多數草場面積存在過度放牧情況。但是，這些對畜牧業生產的影響還沒有等到徹底暴露出來，2001年的一場大旱災就將生態和生產之間的矛盾以極端的形式暴露給牧民。

2001年的旱災使全嘎查的牲畜頭數銳減了一半，一些人家成為無畜戶。然后是連年的干旱。據說，2006年的干旱又是50年不遇的大旱災。在這幾年中嘎查的貧困人口日益增加，到2007年10月，全嘎查牲畜頭數只有1.8萬頭只，還不到1999年的1/4,人均24只，低于人均30只的貧困線標準。全嘎查171戶中，有貧困戶61戶，其中無畜戶36戶。

除了天災導致牲畜死亡使一部分人陷入貧困以外，更多的原因還是制度性的原因。這一嘎查出現的貧困是與上世紀90年代中期以后內蒙古牧區整體貧困化趨勢相一致的。我們這里可以就初次調查的印象，以整個內蒙古牧區為參照來描述這個嘎查貧富分化的過程。

二、草畜雙承包制度下牧民抗擊自然風險能力何以減弱

第一，原有體制內可以提供的生產和生活困難保險不復存在，增加了牧民的生產和生活成本。劃分牲畜使得牲畜頭數增加不再受牧場范圍的限制，對草場的破壞加劇，而草場承包又限制了四季輪牧的可能，也進一步使草場過牧，這使得在合理的技術配置下組合勞動力、畜群和草場的可能性不復存在，并導致草場過牧的后果，使得生產趨于在越來越低的產出水平和越來越短期的可持續水平上進行。上述機制對于所有牧戶都是存在的，但是由于一些牧民分家，而年輕一代上學時間到旗里上學，脫離牧業生產，到成家立業時缺少牧業生產技能；部分家庭出現大病或有殘疾人，也限制了家庭整體的勞動能力，增加了相關醫療支出。在應對家庭承包制帶來的新的生產要素優化組合的挑戰中，起點不同的牧戶開始拉開了差距，應對能力不同的牧戶之間也開始拉開了差距。

第二，草畜雙承包不僅在牧戶個體水平上打破了生產的良性技術配置的可能，使不同個體之間的收入差距擴大，而且改變了嘎查內部牧戶之間的生產合作關系，使得牧戶之間轉入一個惡性競爭的關系。制下嘎查可在內部優化勞動資源配置，劃分四季牧場優化草場資源的配置，通過組織集體勞動提高勞動生產率和畜群的產出水平。各個生產要素之間初步實現優化配置。但是，在草畜雙承包下，由于劃分到戶的草場規模和畜群規模已經脫離了技術上允許的最優配置水平，而承包制的個體使用制度又增加了個體間合作使用生產要素的成本，故多數情況下，同嘎查的牧戶之間首先是對草場利用的競爭。各牧戶競相擴展牲畜頭數，首先對公用牧場進行過度放牧，一些富戶還在公用牧場圈占自己的放牧地，保障其牲畜吃草，極端者甚至出租給貧困戶使用。當公用牧場退化后，又對承包牧場進行掠奪式開發。一些富戶開始租用貧困戶的牧場進行掠奪式使用。當嘎查內部之間的農戶開始競爭使用資源時，那些有經營能力的富戶逐步開始贏得優勢，并通過租賃貧困戶草場逐步固化并擴大了收入差距。貧富分化的因素中除了有勞動和經營能力的差別外，開始存在資本剝削的因素。這惡化了富戶和貧困戶之間的關系，嘎查內人際關系緊張，初步有了富人和窮人之間的矛盾。

第三，草畜雙承包還打擊了嘎查一級的集體所有制經濟，弱化了嘎查扶危濟困和阻擊外部勢力不良侵害的能力。牧民擁有了牲畜，有了草場的使用權，也就可以獨立和嘎查以外的經濟主體發生經濟聯系。但是，多數情況下，在牧民沒有多少市場經濟知識的情況下，牧民是吃虧者。貧困戶和外部人發生的高利貸合同多使貧困戶面臨家破人亡之難。在災害中失去了牲畜的牧戶只能借高利貸，還不上錢后就開始用草場做抵押。放貸者占用無畜戶的草場后，為了盡快獲益，就過量放牧，直到把草場吃漏，吃透。

可以說，自然災害頻發加劇了上述貧困化和貧富分化的過程，而且，由于草原生態在自然災害和人為過牧的雙重影響下發展過快，即使是富裕戶也無法逃脫其影響。整個嘎查可能就此陷入整體衰落的陷阱。

三、嘎查的組織資源如何促進牧民合作發展進而減貧

2001年旱災使部分牧戶陷入了滅頂之災，借了高利貸的農戶不得不將草場抵押。原來是私下簽的高利貸，當面臨這種情況時，再也遮掩不下去。眼見著無畜戶連草場這種生產資料也將蕩然無存，當時的嘎查領導班子感覺到，如果不伸手援助，這些貧困戶將失去任何獲取經濟收入的能力。當時的嘎查長浩畢斯哈拉圖果斷決策，由嘎查出面幫助貧困戶還清貸款，收回草場，終止放貸者對草場的掠奪式經營。

嘎查的這次介入開始了嘎查試圖引導牧戶生產的過程。居于這一合作核心的是2003年1月成立的牧業協會。這時候，嘎查已經經歷了連續3年的自然災害，牧民生活出現急劇貧困化。剛成立時是由8戶牧民自愿組建。牧民以現金、草場和牲畜入股。

協會在組建后開展的第一項工作是建立200畝青貯飼料基地，利用了政府的配套資金，購買了相關的機器設備，包括大小拖拉機各1臺、播種機2臺、割草機2臺。

第二項工作是建立東烏穆沁種公羊基地。現已經有得到旗畜種改良站簽訂注冊的優良烏珠穆沁種公羊200余只。

第三項工作是優惠供應牧民飼料和防疫藥品。在青貯飼料收割后，按入股情況分配給牧民。按成本價，市場上0.16元/斤，牧民0.06元/斤，戶均可得到1500元優惠。協會還到外地買飼草，25000多捆草1捆便宜1元，給牧民節約25000元。協會補貼飼料5000元。直接和生產藥浴藥品的武漢藥廠聯系，按批發價購進，給40000頭牲畜節約20000元。第一，嘎查在謀求合作組織獲得政府支持和承認上具有積極作用。由于嘎查是一級村民自治組織，和鄉鎮政府有著密切的工作關系。具體到本文的嘎查，1999年曾經被評為自治區100強嘎查，它的嘎查委員會干部應該和各級領導都有接觸。現任的嘎查長1991年就當選了嘎查長，和各級已經有了長期的工作關系。前任嘎查長現任旗政協主席。嘎查的這種地位和嘎查干部的這些工作經歷都使得由嘎查來推動協會的注冊和謀取上級政府和有關部門的支持變得非常順利。協會成立后組織的200畝青貯飼料項目就滿足了。第二，嘎查干部的威望和組織能力是合作組織能夠成功運作的重要條件。合作組織是一個有著多種功能的組織，內部要設立各種功能性機構。它還要面對各種復雜的外部環境。合作組織需要有一批骨干，也需要有好的帶頭人。以協調內部各種關系，在復雜的外部環境中尋找有利的發展機會。嘎查長哈日高畢嘎查是當地有名的摔跤手，為老年人認可，又為同齡人擁護，有很強的組織能力和口才。正是因為他看到了不合作就不足以應對草場退化的形勢，不足以遏制貧困擴大的趨勢，出面組織合作社。而他團結的7戶牧民也成為協會中7個作業組的組長。嘎查長和他團結的牧民成為合作組織發展最初的人力資源和擴展后的骨干。

自然災害應急管理探討:論國家經濟安全與我國自然災害救助應急體系建設

摘要　加強我國自然災害救助應急體系建設必須要上升到維護國家經濟安全的戰略高度，維護國家經濟安全是提升我國自然災害應急處置能力的基礎和根本保障，也是提升我國自然災害應急處置能力的核心目標。二者有著高度的相關性。從維護國家經濟安全的視角，自然災害救助應急體系建立要從基礎上抓起。要將其作為系統工程來建設，要能達到高效運轉的狀態。

關鍵詞　國家經濟安全；自然災害救助應急體系；策略

國家經濟安全是國家安全的重要組成部分，它已經成為一國國家利益實現的重要保證。國家經濟安全事關國家重大的經濟利益，事關整個國家和廣大民眾的生存與發展，甚至關系國家興衰和民族命運。我國自然災害救助應急體系建設是應對國家重大經濟利益受到來自自然災害的侵襲、破壞時實施有效的救助以降低經濟風險和確保國家經濟秩序的國家行動和國家方略。因此，加強我國自然災害救助應急體系建設必須要上升到維護國家經濟安全的戰略高度，必須從國家經濟安全的廣闊視野去審視建立我國的自然災害救助應急體系，這是我國社會經濟發展過程中面臨的重大現實需求，對我國現階段以科學發展觀為指導，把握好推進我國自然災害救助應急體系建設的戰略方向具有重要的現實意義。

一、維護國家經濟安全與提升我國自然災害應急處置能力的關系

1，維護國家經濟安全是提升我國自然災害應急處置能力的基礎和根本保障

維護國家經濟安全是指一國最為根本的經濟利益不受危害和威脅，最根本的最直接的是提高我國的整體經濟實力和轉變經濟增長方式，使國家的經濟運行健康和具有可持續性的狀態，這是提升我國自然災害應急處置能力的基本條件和根本保障。我國是自然災害的多發區域，由于幅員遼闊，地形復雜。氣象多變，人口眾多，沒有強大的物資保障、暢通的物資輸送能力、高效的經濟運轉和資源優化配置機制為特征的國家經濟安全的保障能力和水準是無法談得上提升我國自然災害應急處置能力。建國以來的60年間，我國抵御每一次重大自然災害的緊應急處置能力都與國家經濟實力和經濟體制密切相關。什么時候國家的經濟基礎越穩固，我國抵御自然災害的應急處置能力就越強，自然災害造成的危害就能化解到盡可能小的程度。

2，維護國家經濟安全是提升我國自然災害應急處置能力的核心目標

當一個國家的經濟在受到某些來自國內外或自然因素的巨大打擊時，具有足夠的抗衡和抵御能力是國家經濟安全的集中表現和鮮明特征。要達到維護國家經濟安全的目標，必須要正視影響國家經濟安全的各種因素，通過發揮主觀能動性，將各種不利因素轉化為有利因素，必須要在維護國家經濟安全的大系統中構筑安全閥。影響國家經濟安全的因素，在經濟系統中包括外部因素和內部因素；在經濟系統外則包括社會文化因素和自然因素兩個方面。就自然因素而言，是指由于大自然的變化，如地震、水災、旱災、生態環境的惡化等原因導致的經濟不安全及受到損失。自然災害特別是重大自然災害，往往直接危害一國的經濟安全。自然因素對國家經濟安全的影響往往表現為突發性和漸進性的特點。自然災害的突發性特點，其引發的原因一是由于地球內力作用(如地殼運動)引發的不可抗御的災害，如地震、海嘯、火山等；二是由于人類有違自然規律的不合理的活動對自然環境的破壞經過長期作用引發的自然災害。如嚴重的環境污染引發的災害給人類生存環境帶來的威脅，又如濫采、濫伐、濫墾等可能直接或間接誘發地質災害。不論是生態環境的原生災害，還是人為產生的對生態環境的影響破壞，都直接影響到國家、民族的生存與延續，對人類經濟活動和社會可持續發展造成重大影響。因此，提升自然災害應急處置能力是維護國家經濟安全的重要手段和途徑，是力求最大限度地降低自然災害對社會經濟和人口造成的危害和損失，使經濟發展的進程能夠經受國內外經濟動蕩的沖擊，實現經濟的可持續發展。

3，維護國家經濟安全與提升我國自然災害應急處置能力的相互影響力在增大

一是維護國家經濟安全比以往任何時候都更加深刻地影響著自然災害應急處置能力的提高。國家經濟安全狀況反映了一個國家的綜合經濟實力，包括國際市場上的競爭力、抵御內外風險和實現可持續發展的能力。這些能力的程度如何顯然決定著一個國家的自然災害緊急處置能力的強弱，二者有著高度的相關性。二是國家自然災害應急處置能力的低下，將影響到難以抵御重大自然災害的打擊和損失，由此將難以保持經濟穩定和持續發展，引起社會的動蕩，影響正常的社會秩序和工農業生產及貿易活動，將可能發生局部性或全局性的社會危機。而由此導致經濟基礎的不牢固也勢必使經濟發展所依賴的戰略資源供給更加受到外部勢力的控制，在抵御國際市場風險的沖擊時乏力，進而又影響到國家主權的獨立，危及國家安全。維護國家經濟安全與提升我國自然災害應急處置能力這種相輔相成的關系，決定了在維護國家經濟安全中必須要把提升國家自然災害應急處置能力作為重要的戰略策略；而提升國家自然災害應急處置能力必須要立足于可持續地實現和保障國家根本經濟利益的最大化，即這種能力的提高不能局限于僅臨時性的動員、倉促式的應對、傳統式的手段等，而是要體現有全局性、長遠性、制度性、科學性和統籌性的特點。加快構建一個具有廣泛適應及專業特征的自然災害救助應急體系已迫在眉睫。

二、我國自然災害應急處置能力的基本特征分析

1，我國總體經濟實力不斷增強，但地區經濟發展不平衡較為嚴重。有的存在加劇態勢。制約了自然災害應急處置能力的整體提升

國家經濟實力的增強是國家經濟安全的重要特征，這為提升我國自然災害應急處置能力奠定了堅實的物質基礎。改革開放30年，我國的綜合國力和國際影響力不斷由弱變強，國民經濟實現了快速增長。1979―2007年，國內生產總值年均實際增長9.8％，大大高于同期世界經濟年平均增長3.0％的速度，使經濟總量呈現加速擴張態勢，國內生產總值由1978年的3645億元迅速躍升至2008年的300670億元。經濟總量的加速擴張大大縮小了我國與世界主要發達國家的差距。目前，我國國內生產總值居世界的位次已躍升至世界前幾位。尤其是黨的十六大以來，我國經濟持續平穩快速增長，人均國民總收入步入了中等收入國家行列，經濟總量和人均水平均實現了大跨越。同時，經濟運行質量和效益穩步提高，2002―2006年，財政收入在四年內翻了一番多，年均增長19.6％，為實現我國經濟社會發展第三步戰略目標奠定了堅實的基礎。這使得我國辦了多年想辦而未辦成的一些大事，集中表現在固定資產投資特別是基礎產業和基礎設施投資快速增長，一大批重點建設項目

建成投產，交通通訊能源等基礎產業和基礎設施得到加強，長期以來困擾我國經濟發展的“瓶頸”制約得到明顯緩解，這為提升我國自然災害應急處置能力提供了雄厚的經濟實力。但必須正視，我國地區經濟發展不平衡狀況還較為嚴重(見表1)，使各地自然災害應急處置能力存在較大差異性，從而在整體上增大了對自然災害應急處置的難度，尤其西部地區是自然災害多發區域，由于經濟條件有限，基礎設施建設滯后，導致抵御自然災害的能力薄弱，這也成為該地區農村人口貧困和返貧現象嚴重的主要原因之一。如2008年的汶川地震雖然國家不斷增加投入、人員與設施開展救援工作，但由于該地區經濟不發達，群眾財富積累不多，特別是受災戶大多是生活和居住條件較差的困難戶，災民的自救能力和災后的生產恢復能力較脆弱。因此，西部各地防范各類自然風險的總體能力較低，而且各部門、各行業、各領域的防范能力參差不齊，影響了對自然災害發生地區的救助。

從表1中可以得出如下結論：(1)2003―2007年間(下同)，西部12省區市中，有內蒙古、廣西、陜西的經濟總量(GDP)與東部6省市的差距在縮小；(2)四川、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏和新疆與東部6省的經濟總量差距存在不同程度的擴大與縮小，西藏均呈現擴大的狀況；(3)西部各省區市與東部6省市的經濟總量差距值基本變動不大，這種格局在相當長時期還難以有根本性的改變，凸顯了地區經濟差距的嚴峻形勢。

2，自然災害救助應急機制開始形成。但仍不適應救災減災的需要，對自然災害應急處置仍屬于傳統模式，救災的體制性弊端依然普遍存在，影響了自然災害應急處置能力的高效性

國家經濟安全的保障與制度建設休戚相關，這是影響經濟安全的重要的內在因素。我國雖然曾陸續制定有《防洪法》《地震法》《消防法》《草原法》等一系列法律法規以確保自然災害的單種災害管理有法可依，在一定程度上增強了抵御自然災害的保障能力。但真正意義上的全社會型的自然災害救助應急體系的建立，應該說始于2003年我國全民行動抗御SARS疫情的發生及蔓延。這之后，從國家到省市區層面完成了突發公共事件應急預案的制定和組織體系建立，標志著我國自然災害救助應急體系初步形成，防災減災的制度建設提到重要議程。當前，我國現有的災害救助體制在關鍵時刻已顯現出強大的組織能力和制度優勢。從2008年抗擊冰凍和地震災害中集中表現了以下幾個主要特征：一是對自然災害，特別是對巨大災害的應急救助的快速反應能力大大提高，應急機制實現了高效率。如汶川大地震發生后，解放軍和武警立即出動進行搶險救災，創下解放軍軍史和中國航空史上單日出動飛機最多、飛行架次最多、投送兵力最多的航空輸送行動紀錄。在受災面積大、條件復雜、時間緊迫的情況下能迅速行動。在快速組織力量投入搶險、運送傷病員的轉移、救災設備的調運等方面均達到了一個較強的應急救助能力。當然這與科技進步加快有著相互支撐的互動效應，特別是我國信息化程度的不斷提高，信息溝通速度加快，為建立全方位的自然災害應急救助機制提供了強有力的技術保障。二是自然災害發生及救助情況的各類信息和媒體報道全方面透明化。這不僅尊重了全國民眾的知情權，也贏得了國際社會的高度肯定和贊賞，極大地調動了全國民眾參與救災的積極性，也為災區群眾抗擊自然災害，為穩定民心、凝聚民心、振奮民心起到了關鍵作用。三是實行了政府問責制，以確保政府官員在自然災害管理中正確行使職權，認真履行職責。四是我國基本建立健全了國家層面的各項應急預案，極大地提高了救災工作的效率、效益，為最大限度地搶救人民群眾的生命財產，最大限度地降低和減少災害損失，起到了至關重要的作用。五是建立自然災害死亡撫慰金制度。對因自然災害死亡的人員，給予一定數額的撫慰金，體現了對人的生命和財產損失同等重視的要旨，這一制度使死亡者的家庭免于因喪失主要勞動力而陷入貧困中，也體現了社會保障在自然災害救助中的延伸。

但由于我國自然災害的嚴重性和多發性，地方減災實力薄弱以及人為因素等，因自然災害造成的損失在逐年上升。自然災害救助應急機制仍是傳統型的，即主要著眼于突發事件發生之后的緊急應對，其過程更多地放在對災害結果的處理上，其體制特征是局限被動的反應。政府組織和動用行政與社會資源的應急救助方式只是如同救火隊，疲于奔命應付各種愈演愈烈的災害的肆虐。

目前我國自然災害救助應急體制的弊端主要表現在以下方面：一是我國的自然災害管理的法規體系不完善。整個自然災害管理體系缺乏法律系統的有力支撐，如有的部門責任落實不到位，工作的隨意性較大，在已施行的法律法規中有的協調和兼容性差，導致實際情況下法律缺失較嚴重。二是我國尚未建立不同突發公共事件之間的協調機制，缺乏一個綜合性的自然災害管理組織。應急管理部門之間、政府與社會之間制度化的溝通協作、資源共享不夠。特別是有的地方政府不能正確處理好平時防災減災與經濟發展的關系，只注重局部和短期利益，影響了自然災害救助應急體系的建設。三是自然災害管理部門分散，各行其事，影響了救災行政效率，容易造成責任不清，或只注重單項防災減災功能建設，而忽視了綜合防災減災的功能建設。四是在固定資產投人中不注重對防災減災項目的投入，忽視了防災基礎設施的建設，從而降低了減災能力和承災能力。五是信息管理系統仍不完備，缺乏統一的信息收集網絡和對信息進行分析處理機構，不能快捷地實現信息共享，造成了我國各級政府普遍缺乏有效的突發公共事件預警機制。特別是還存在有自然災害信息失真的現象，影響正確決策，引起人心不穩和社會動蕩。六是我國的自然災害救助應急體制建設如上所述，仍處于被動的災后應急救助階段，面對突發事件發生后以緊急啟動應急救援活動為特征，而缺乏對平時和災前的防災減災的體制建設。尤其對自然災害預測預報能力明顯低下，對地震、海嘯、洪水、泥石流等重大自然災害的孕育、發生、演變和時空分布特征缺乏規律性的認知和有效的監測手段。七是救災物流關系到災害救助的成敗，我國應急救災物流從救災物資儲備的布局和種類及規模、信息暢通、運輸能力、人員素質與統籌管理等方面顯然還不適應面臨重大自然災害應急救助的需要。八是綜合性專業應急救災隊伍建設滯后。目前我國自然災害應急救助的主要力量仍是軍隊、武警和公安干警，他們往往更多地是憑著一種責任和奉獻精神加入緊急救助行動中。因原主要承擔的職責不同，從裝備、訓練等對自然災害應急救助都缺乏直接的針對性，致使應急救援效率受到很大影響。九是由于體制性障礙影響了高技術救災裝備的廣泛應用與有效發揮，同時也制約了快速應急設備的生產與使用。如直升機的生產及民用市場發展大大滯后(見圖1)，大大制約了直升機減災效能發揮，這與我國自然災害在復雜地貌的多發性國情和作為大國的地位極

不相稱。十是鄉、村兩級組織建立應對自然災害和突發事件的應急預案制定還是個薄弱環節，缺乏有效的物資動員和人力動員機制，往往貽誤了救援搶險的時機。十一是自然災害款物管理制度還不完備。

3，我國突發性重大自然災害呈現加劇上升態勢。生態脆弱地區的環境惡化仍未得到根本扼制，災害的破壞力和造成的損失不斷增強。增大了對自然災害應急處置的難度

由于我國自然環境復雜多樣，自然災害呈現異常性、多樣性和嚴重性，這就大大加重了對自然災害應急處置的難度。

一是極端氣候事件頻發，災害頻次不斷增加，且災害的種類繁多。近30年來，在以全球變暖為主要特征的氣候變化背景下，極端天氣氣候事件逐漸增多。尤其自20世紀90年代以來，我國進入新的災害多發期，洪澇、干旱、臺風地震、火災、農業和森林病蟲害以及滑坡泥石流等災害發生頻繁。我國自然災害年發生頻率在時間序列上整體呈現上升趨勢(見圖2)。

二是自然災害從破壞力、影響范圍等均呈現遞增態勢，加重了災害的損失程度。自20世紀90年代以來，我國重特大災害發生越加頻繁，嚴重影響著我國社會經濟的發展，其中1991年淮河流域洪澇災害，1998年長江、松花江、嫩江的特大洪澇災害，1999―2001年三年大旱，2003年“非典”的蔓延和淮河、渭河流域洪澇災害，2006年超強臺風“桑美”、強熱帶風暴“碧利斯”，2008年初南方低溫雨雪冰凍災害、“5?12”汶川特大地震等一系列的重大災害，都給我國帶來了嚴重損失，近年來災害的破壞力愈加嚴重(見表2)。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，而且災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重。除現代活火山活動外，洪澇、干旱、臺風、風雹、雷電、高溫熱浪、低溫冷凍、沙塵暴、地震、地質災害、風暴潮、赤潮、森林草原火災和森林病蟲害等災害在我國都有發生。70％以上的城市、50％以上的人口分布在氣象、地震、地質和海洋等自然災害嚴重的地區。特別是2008年，我國連續遭受低溫雨雪冰凍災害和四川汶川特大地震兩次巨災。災害波及范用之廣、死亡人口之多、經濟損失之重、社會影響之深、救災難度之大均為歷史罕見。據國家統計局數據，2008年，全年各類自然災害造成直接經濟損失11752億元，比上年增加4.0倍。全年農作物受災面積3999萬公頃，其中，絕收403萬公頃；全年共發生森林火災1.3萬起，上升45.2％；全年因洪澇災害造成直接經濟損失635億元；全年因旱災造成直接經濟損失307億元；全年因海洋災害造成直接經濟損失206億元，增加1.3倍；全年累計發生赤潮面積13738平方公里，增加18.3％；全年低溫冷凍和雪災造成直接經濟損失1595億元，死亡162人；全年實際發生各類地質災害2.7萬起，直接經濟損失183.7億元，死亡656人；全年大陸地區共發生5級以上地震87次，成災17次，造成直接經濟損失8523億元，死亡近7萬人。其中，四川汶川地震震級達8.0級，造成直接經濟損失8451億元。

三是人們不當的經濟與社會活動加劇了對生態環境的破壞。各種自然災害和生物災害都是地球及其各個圈層不斷運動和變異的結果，以往人們更多地是關注自然災害形成的自然屬性，而隨著工業化的加快和人口的增長，自然災害的社會屬性特征愈來愈顯著。長期以來，我國在追求經濟增長的同時，在很大程度上忽視了可持續發展，不注重對生態和環境的保護，各地經濟增長的業績常常以賴以生存環境的不斷惡化為代價，其結果必然是自然或人為災害的不斷增多，使得我國生態系統比以往更加脆弱，一些自然災害，如洪水、干旱等往往比以前造成范圍更大、影響的后果更加嚴重，加劇了我國對自然災害抵御的難度。生態環境的惡化成為導致自然災害發生的重要因素。根據國家統計局的數據顯示，2008年我國七大水系水質總體上雖持續好轉，但部分流域污染仍然相當嚴重。全國海域未達到清潔海域水質標準的海域面積13.7萬平方公里，其中，嚴重污染海域面積為2.5萬平方公里。渤海嚴重污染海域面積達到0.3萬平方公里。又如我國的荒漠化的分布地區主要集中在西北地區，且成逐年擴大的趨勢，荒漠化的面積中新疆已達107.16萬Km2，內蒙古已達62.2萬Km2，陜西達到2.99萬Km2，青海已達22.2萬Km2，甘肅已達19.35萬Km2，寧夏已達2.97萬Km2。而石漠化主要分布在西南地區的云南、貴州和廣西，這里是喀斯特地貌發育的典型地區，石漠化面積廣西已達到2.3萬Km2，貴州已達3.592萬Km2，云南已達3.48萬Km2。

四是自然災害表現為較明顯的地域性特征。我國的自然災害發生雖然遍布全國大部分地區，但西部地區縣域、農村及中、西部山區表現得最為嚴重。西部地區大都處在我國的第一、第二階梯的地理位置，國土面積中主要以山地和高原為主，由于氣候和地貌條件差異大，地質構造復雜，地形起伏大，表層巖體破碎，土層瘠薄，加上人口的增加和人類社會經濟活動強度的加大，導致干旱洪澇、低溫霜凍、凝凍、暴風雪、冰雹、泥石流、山體滑坡、地震等災害現象的頻繁發生。以2008年為例，我國自然災害損失情況中西部地區的大部分災情指標都高于東部地區，尤其是西部地區的死亡人口、倒塌房屋數量和直接經濟損失均明顯高于中、東部地區。全國因災直接經濟損失較重的省份分別是四川、甘肅、廣西和中部省份的江西，占全國總數的80.9％。從直接經濟損失占本地區國民生產總值的比例來看，西部地區高達29.3％，均高于同期中部地區和東部地區。

綜上所述，我國自然災害應急處置能力的提升面臨著嚴峻的形勢，在總體上還不適應自然災害應急救助的需要。

4，在原救災體制之外的力量明顯增強。為我國自然災害應急處置能力的提升注入了新的動力

以往我國自然災害的應急救助主要靠各級政府的組織發動，并以人民軍隊為中堅力量，不同地區的社會力量跨省跨境成規模參與災害的救助活動較為有限。2008年我國一系列的重大自然災害應急救助中則突顯了兩大特點。一是我國謀求自然災害國際援助的力度在增強，國際社會參與度空前提高。盡管對境外救助資源的利用仍存在局限性，但和以往相比，國際救助力量在參與我國重大自然災害緊急救助中發揮了積極的作用，尤其是現代救助技術和應急救災設備(如大飛機援助方式)在一定程度上起到了關鍵作用。國家經濟安全的保障不是孤立的，同樣地謀求國際援助是提高我國自然災害應急處置能力的重要途徑之一。在汶川地震發生后，我國政府以開放的姿態爭取到了國際社會給予的搶險救災幫助。日本、俄羅斯、韓國迅

速派出救援隊趕赴地震災區現場，參與搶救人員。多個國家還緊急向中國捐助了帳篷、食品、救援設備等應急物資，國際友好人士通過捐款等方式，也從多方面參與到汶川地震搶險救災工作中。二是在自然災害的應急救助中社會組織(非政府組織)和社會動員力量的作用不斷擴大，打破了以往災害應急救助主體單一的格局。盡管在實際救助中一些地方政府還缺乏對社會力量救災行動的有效指導和服務，導致自然災害應急救助資源存在不同程度的浪費和局部工作效率低下。但與歷次重大自然災害應急救助所不同的是，應急救助動員范圍廣，社會各界廣泛參與。汶川地震發生后，黨中央國務院領導統籌協調，開展對口支援災區工作，全國各省區市全面、有計劃地參與到支援汶川地震災區的工作中。共出動解放軍、武警部隊兵力13.9萬余人，公安民警、消防官兵和特警2.8萬余人，民兵預備役人員7.6萬人，國內外地震專業救援隊5257人，投入醫療衛生人員9.68萬人，全國有近500萬名志愿者參與抗震救災志愿者活動，在地震災區就有20萬之眾。另一方面，各級民政部門與有關部門通力協作、精心組織，慈善機構積極行動，人民群眾廣泛參與，形成了建國以來最大規模的社會捐贈熱潮，出現了建國以來最大規模的社會志愿服務行動。在災區的現場搜救、就地救援、醫療救護、衛生防疫、物資配送等救災行動中均體現了社會力量廣泛參與救災的能量和奉獻精神。極大地改變了傳統的以政府為單一主體的應急救災模式，公眾參與意識的增強已成為提升我國自然災害應急處置能力的重要因素。

三、國家經濟安全視角下我國自然災害救助應急體系建設的策略選擇

1，維護國家經濟安全需要建立穩固的經濟與社會基礎，救災應急處置能力提升必須從基礎上抓起

一是提升自然災害應急處置能力必須要堅持發展是硬道理，不斷增強自身經濟實力。發展經濟是保障國家經濟安全的核心問題，面對重大自然災害的發生，往往是對該國該地區綜合國力最有效的檢驗。從我國自然災害的發生頻率態勢和損害程度看，今后相當長時期，我國自然災害仍將會日益嚴重。對社會經濟發展的影響將更加深遠。為此，在加快我國又好又快發展的同時，要將安全發展放在同等重要的位置，不斷增大公共財政對自然災害救助體系建設的基礎設施和基礎設備的投入規模，從維護國家經濟安全的高度增強我國抗御自然風險的能力。

二是我國在不斷增強經濟總體實力進程中，為全面提高抵御災害風險、防范應對突發災害的能力，必須要注重發展我國的救災產業，從物資生產與物資供應鏈條上，從技術開發與有效運用上夯實應急救災的經濟基礎，確保救災的戰略資源和戰略物資的安全。

三是要創造良好寬松的外部環境，構筑利益共享、風險共擔、互惠共贏的的國際救災合作關系。經濟全球化要求各國尋求雙邊和多邊合作以維護國家經濟安全。而目前一些自然災害突發事件已廣泛影響到傳統安全和非傳統安全領域，甚至超越了國界和洲界，這同樣要求我國通過建立多邊和區域合作救災機制，加強國際間和區域間組織在應急救災領域的對話與合作。注重借助世界各國的救助資源，實行自然災害救助的全球戰略，這不僅能使我國謀求到更多的國際人道主義援助，同時，能加快縮小與救災水平較高的先進國家的差距，全方位構筑起國際救災保障體系。另外，要積極推進自然災害救助國際性的制度化建設進程，謀求與俄羅斯、日本等周邊鄰近大國建立自然災害救助戰略伙伴關系。只有將我國自然災害應急救助體系納入一個開放的國際范疇，才能更好地提升我國的災害應急處置能力和保證國家的經濟安全。

四是完善救災物資儲備體系。首先，要使物資儲備庫的建設布局更具有針對性、快捷性和高效性特征，要能夠滿足適度救災半徑范圍內多種災害救援的物資應急需要。我國的氣象氣候災害、地質地貌災害、水文海洋災害和生物災害在不同地區的發生頻率和破壞力是不同的。不同類型的自然災害給不同地區人們造成的影響和危害在范圍、程度上也不相同，主要物資儲備庫的分布應以自然災害多發區和重災區的通達能力為參照，即應該在中西部山區增設更多的物資儲備庫，可統籌規劃將國家救災物資儲備與國家戰略物資儲備建設有機結合；完善救災儲備物資的種類也應以不同類型的自然災害的破壞力為參照，以解決不同災害發生時救災物資儲備緊缺和適用率的問題。

五是對于我國災害應急處置能力的提升要注重長期建設和培育。對災害應急救助能力提升除了注重基礎設施建設，尤其要加強應急救災的軟實力建設，包括法律的建設與完善，決策能力科學化，提高統籌協調的應急快速反應能力、災害的預警預報能力、減小和化解災害風險的能力、民眾的自我保護和自救能力等。同時，為了能在災害造成損失之前就有能力進行有效的干預、處理和預防，還應加強對預防災害的研究。就災害應急處置能力而言具有兩重性和兩重功能，我們不僅要提升救災的應急能力，同時也是培養和訓練戰時的協同組織指揮能力、機動運動能力、后勤保障和物資供應能力。汶川地震的救助實踐恰恰驗證了這點。這無疑是保障國家安全的重要途徑之一。

六是加快培養高素質的具有一定規模的專業救助隊伍，使其在自然災害應急救助中發揮骨干和核心作用。在平時可以量力而行地開展對外救災援助，這不僅可以在世界范圍進行多種復雜情況下的實戰練習，提高隊伍整體專業素質，同時有利于樹立中國作為大國的國際形象，或通過“救災外交”有可能獲得在談判桌上難以達到的外交效果，這也是保證國家經濟安全和實現中國和平崛起的一個重要內容。

2，維護國家經濟安全必須要防范于未然。救災應急處置能力提升是個系統工程

一是自然災害救助體系建設需要從背動承受向主動防御的觀念轉變，從臨時應急向向前向后擴展。延長應急處置能力時間鏈，擴展緊急處置能力的范圍，將防災、救災和災后重建的三個階段有機結合起來統籌考慮，即注重救災的向前、向后效應。維護國家經濟安全是個長期的過程，自然災害救助應急體系建設也不是一蹴而就的，需要致力于長期的建設才能不斷完善。自然災害的發生往往是長期因素積累的結果，尤其對于與人類活動相互影響和關聯度較高的生態環境保護，應力求在一個更廣闊范圍內將自然災害所造成的損失減至最低或消弭危機于萌芽狀態，其機制特征是重在將預防災害行為制度化，要堅持可持續發展的戰略，堅持資源、環境和人口的協調發展，把實現人與自然的和諧放在防災減災的重要戰略位置。諸如在生態移民工程、扶貧工程、農田基礎設施建設、旅游資源開發、農村工業化等人類活動中都要貫徹保護好自然生態環境的方針，必須要考慮到人口和資源的承載力，將一個地區的人口和資源建立在可控范圍，這樣才能使受到破壞的生態系統逐步得到恢復，才能更有效地抵御和減緩自然災害影響，并使災害損失降到最低程度，從源頭上加強防止水災、旱災、泥石流等自然災害的發生。因此，我國自然災害的防災

減災必須要注重人口、資源和環境的承載力，注重生態系統的平衡，這是完善自然災害救助應急體系不可缺少的重要環節。

二是我國自然災害應急救助主體不是單一性的，提升應急救災能力與維護全體人民的根本利益具有同一性。由于重大的自然災害突發事件影響廣泛，涉及眾多社會成員的人身安全或經濟利益，因而自然災害救助應急體系建設需要全民全社會參與和共建，需要得到公眾的廣泛支持。要樹立全民和社會系統觀點，應將非政府組織、企業、社區居民等社會力量納入防災減災的全盤規劃加以籌劃，廣泛動員民間資源，調動民間組織和廣大群眾參與防御和抵御自然災害的積極性，建立多元救助主體的相互支撐的反危機機制和多元主體參與抗災救災的激勵機制。公民、法人和各類社會組織在自然災害發生期間應當履行更多義務，并服從政府采取的必要措施。諸如除了政府已經建立的自然災害應急物流體系，還應注意發揮規模龐大的分布廣闊的民間物流公司的作用，使其在救災中根據政府應急物流配送中心的部署統一運輸、配送和倉儲管理，這對提高物資配送效率、節約平時防災減災成本、滿足災民需求都具有重要的現實意義。因此，應實現由單一的政府防災救災動員方式轉變為社會化動員方式，這樣對于災害來臨時的應急救助才能實現有條不紊的全民動員，減少救災無序的巨大成本和消減對國家經濟安全的沖擊。

三是如同經濟安全保障不能僅從經濟方面考慮，還受到來自政治、外交、文化等方面的影響。同樣，自然災害救助應急體系建設是個社會系統工程，它涉及社會的方方面面，它所體現的是全社會的共同利益，具有明顯的公益性。因此，我國自然災害救助應急體系建設必須要超越狹隘的部門利益、地方利益、短期利益和局部利益。防災減災工程的建設不能只對局部地區單災的防御，而缺乏系統減災的統籌兼顧和布局。首先，要將防災減災計劃納入各部門各地區的經濟發展規劃中。將減災監測系統、災害信息傳輸系統、災害信息處理預報系統、災害預警系統、儀器設備系統等的建設與投入統籌考慮，其投入增長至少應與固定資產投入同步。重大自然災害的發生，往往形成連鎖效應，引發次生災害、衍生災害，必須要統籌考慮到各類災害交錯發生的影響。為此各相關承擔各單項救災責任的政府部門必須加強協調，必須從全方位和全局視角出發，統籌兼顧各項災害處置能力建設，以求達到整體應急處置能力的提高；其次，要制定與防災減災對策相適應的人口政策、資源政策、環境政策和發展政策，控制好人口的增長和對資源的過度開發等。政府的職責是要促使形成全社會共建相互支持互動的局面。另外，現代社會中人們從工作到日常生活對現代技術設備的依賴程度越來越高，一旦突發性自然災害對關鍵技術設備造成損害就會導致整個社會經濟秩序正常運轉的癱瘓。如因自然災害造成的電力供應系統的損害，計算機控制的金融、交通、商業等系統的失靈都將會引發大范圍的社會危機。為此，救災應急快速反應能力不僅是借助現代技術手段的高效率行動，同時也包括采用人工和傳統手段提高救災應急處置能力，即救災應急處置必須要有多種條件下的預案。因此，要注重發揮組織資源的功能，即在機制構建上能適應應急快速反應的需要。

3，維護國家經濟安全要求提高對資源的利用效率。自然災害救助應急體系的建立必須要能高效運轉

一是自然災害救助應急體系建設雖然在總體上是社會性很強的公益性事業，但為提高救災資源的使用效益，要充分發揮市場配置資源的作用，應在完善物質儲備上，在技術裝備上，在專業人員隊伍的組成中引入市場競爭機制，提高對救災資源的有效使用。

二是建立全國統一的自然災害救助應急體系，確保各地救災應急處置能力達到基本相同水平。全國各地經濟發展不平衡，但不能以此形成各地救災應急體系建設的不平衡。自然災害發生有特定的地域性，但對經濟社會的影響力則是廣泛的長久的，它會隨著人口的流動、局部地域人類生存條件的惡化等產生社會負面的放大效應觸動到全社會的穩定和安全。因此，不同地區的經濟發展水平和社會進步程度不同，但防災減災的公益性質相同。同樣地在自然災害救助應急體系建設中要堅持城鄉統籌，不能顧此失彼。農村由于基礎設施相對薄弱，人口居住分散，抵御自然災害的能力較差，且氣象氣候災害、地質地貌災害和生物災害發生頻率大大高于城市，對農村自然災害救助應急體系建設狀況如何將直接影響到城鄉關系的各個方面。鑒于此，在自然災害救助的體制機制建設上，在基本救災設備配置和技術水平上，在公共財政的防災減災投入和轉移支付上等方面應實行城鄉和不同地區的均等化，使各地自然災害救助應急處置能力能達到基本相一致的水平。從而使農村，使欠發達地區、落后貧困地區也能享有應有的自然災害應急救助的均等化的公共服務，以實現全社會自然災害救助應急體系的高效運轉。

三是高效率的自然災害救助應急體系建設離不開先進救災設備的使用，對其使用的程度往往成為影響救災應急能力高低的關鍵因素，走強化技術支撐之路將是提高救災應急能力的重要途徑，這對于有效地控制災害危機的事態、化解險情、降低損害，具有極為重要的意義。首先可考慮將發展直升機產業作為軍民兩用的提高應急救援能力的主要內容。

四是提高政府救災應急快速反應能力。對重大自然災害的應急救助能力也是對該國該地區政府及其執政者的巨大考驗。要注重建立黨、政、軍一體化的減災救災決策指揮機構，統一配置軍民各種救災力量和資源，要充分發揮我國的政治制度優勢，以保證救災應急快速反應能力的發揮。

五是自然災害發生的主要現場往往是農村、廠礦最基層的地域。基層應急救災能力的狀況如何往往成為決定應急救災成敗的關鍵。可考慮首先從最困難的中西部山區人手，從救災交通工具、通信設備、施救操作工具和救災隊伍的組成上加強建設，加快提升一線基層救災應急處置能力。同時。制定以群眾為主體的基層應急預案，建立由基層政府、民間組織、企業法人和群眾共同參與、協同配合的多元主體救災應急體系，爭取在受災第一時間、第一現場能最大限度地減少人員傷亡和財產損失。

自然災害應急管理探討:公眾參與自然災害應急管理若干思考

【摘要】近些年來，我國公眾在自然災害應急管理中發揮的作用越來越顯著，但也存在著許多問題，使公眾在自然災害的應急管理中沒有發揮出更大的作用。如何解決這些問題，是發揮公眾參與自然災害應急管理熱情與潛力的關鍵。文章主要深入分析了公眾參與自然災害應急管理的必要性和面臨的困境，并在此基礎上提出了幾點建議。

【關鍵詞】公眾參與 自然災害 應急管理 新媒體

問題的提出

由于我國幅員遼闊，環境條件復雜，人口眾多，密集度高，經濟發展程度不高，災害的防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國災害損失嚴重和防災救災占用了大量的人力物力。頻發的自然災害已經成為制約我國經濟發展的重要瓶頸，也是影響我國政治、經濟和社會穩定的重要因素。我國政府為了減輕自然災害造成的損失，采取應急措施，達到科學管理的目的，進行自然災害應急管理，是在充分分析研究自然災害發生的原因、過程和造成的后果的基礎上，通過協調社會多方的資源，對自然災害進行預警、救災和重建的過程。政府在自然災害應急管理中居于主體地位，發揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實現應對災害的高效、快速、協調和靈活。在災害應急管理中政府發揮的作用是有限的，特別是在重大自然災害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災害的影響。

“公民社會和公民參與的成熟為建立應急決策參與機制創造了主觀條件。”作為社會中最大的全體，公眾擁有著最為豐富的社會資源，具備防災救災的能力，有效發揮其作用，是自然災害應急管理中災害預警、減少危害，維護公共利益的內在保證。公眾參與自然災害應急管理，能夠降低政府在整個應急管理中的成本，使得政府應對危機的資源更加高效、有針對性。公眾積極主動配合政府實施自然災害應急管理，響應政府的號召，通過各種方式參與救災，提高了政府救援工作的效率，也相當程度上控制了自然災害的危害。例如在2008年的汶川地震中，災區人民組織的自救和互救，災區外人民捐款捐物支援災區，都有效地控制了地震震后災情的惡化。在災害過后，公眾更應樹立危機意識，教育晚輩應對災害的技巧，向親友傳播減災防災的知識等等。由此可見，公眾參與自然災害應急管理具有極大的必要性。然而，實際情況是公眾參與應急管理存在著一定的困境。對這些困境進行分析，完善公眾參與應急管理，采取措施和制度安排鼓勵公眾的有序參與是當前的有效可行選擇。

公眾參與自然災害應急管理的困境分析

公眾自然災害危機意識和應對能力薄弱。與我國自然災害頻發的現實情況形成巨大反差的是我國公眾普遍缺乏對自然災害的了解、防范自然災害的危機意識和自我保護能力薄弱，一旦發生自然災害，往往會造成慘重的損失。

我國公眾災害危機意識和應對能力薄弱主要體現在以下三個方面：第一，公眾對自然災害的征兆認識不足，警覺性不高，僥幸心理過重。例如，2010年我國西南百年一遇的特大旱災，由于旱災發生的初期，公眾沒有足夠的重視，認為干旱很快就會過去而沒有做好防旱減災的準備，最后造成了極大范圍和嚴重的經濟損失。第二，公眾身邊普遍沒有準備應對災害的應急設備，并且缺乏使用應急設備的技能。例如在地震發生之前，絕大多數的公眾沒有準備災害急救箱，更不知道災害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒有藥物對傷口進行及時的處理，導致傷口感染，增加了治療的難度和風險。第三，公眾普遍缺乏應對自然災害的知識和技能。例如我國常見的地震和泥石流災害中，因為許多公眾缺乏逃生和救助的知識和技能，往往造成不必要的傷亡。

造成我國公眾災害危機意識和應對能力薄弱的原因主要是：一方面，長期以來公眾參與救災都是聽從政府的號召，政府也主要是出于政治方面的考量，公眾出于被動參與自然災害應急管理的地位。政府沒有長期持續性地培育公眾的災害危機意識和應對能力。另一方面，相較于其他發達多家應對自然災害管理的經驗，我國還處于起步階段，存在應對自然災害管理的機制和措施不夠規范系統、對公眾在自然災害應急管理中發揮的作用沒有引起足夠的重視、缺乏教育和宣傳等問題。曾經指出：“基層的應急能力，是全部應急管理的基礎；人民群眾的積極參與，是國家應急管理體系的重要組成部分。目前，我國基層的應急管理能力相當薄弱，人民群眾的公共安全意識以及自我保護能力不強，這也是安全事故多發、災害損失加劇的一個重要原因。”

公眾參與的志愿失靈影響參與的有效性。在自然災害發生的初期，能夠獲取的信息量和途徑很少，公眾因對信息的缺失和不對稱而產生恐慌，而小道消息或謠言便會四處傳播并為公眾所接受，并且公眾對災害事實情況掌握不全面，不能從全局去看待整個自然災害的發生發展，對自身行為沒有足夠的預見性，導致自然災害危機勢態進一步惡化。公眾作為普通群體，他們的受教育水平、社會階層屬性等有著諸多不同，他們對災害的認識和判斷就有著非專業因素的影響，會在自然災害應急管理中出現公眾參與的志愿失靈。

這主要體現在以下幾個方面：首先是志愿者參與救援的業余性，使志愿者面對救援工作可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級地震后，由于缺乏專業的組織協調，大量的物資和志愿者涌向雅安，導致通向雅安災區的生命線出現擁堵，妨礙了救援行動的順利進行；其次，許多志愿者沒有經過嚴格的專業培訓，沒有對自己的救援行動做好充分的準備，光憑滿腔熱血，盲目進入災區，導致在災區沒有發揮出多大的作用，反而占用了災區有限的寶貴資源；再次，志愿者組織應是一個多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好的考量，會片面性地選擇救助對象。這樣會造成志愿者組織沒有從救災的全局性出發，使救援工作出現混亂，救援資源過于分散，無法有效地從多方面全方位地開展救援工作。另外，志愿者組織的救援行動往往是自發性的，自身的狹隘性會因為救援訴求沒有得到滿足而與政府產生誤解，惡化與政府合作的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿組織之間在救災過程中缺乏溝通和協調機制，救援活動往往集中在某一地點或者救援對象偏向某一群體。導致志愿者組織彼此之間的救災功能與行動發生沖突，造成救災資源與人力的浪費，無法有效發揮彼此互補的功能，使救援工作和災后重建工作出現志愿者失靈的現象。因此，我國迫切需要建立起對志愿者的科學管理和引導體制，以方便協調志愿者組織從大局出發，合理分工，充分發揮彼此的作用，做好救災工作。

公眾參與自然災害救援工作的志愿失靈造成災害發生時公眾很難理性地參與到應急管理中，通常只能以極端手段去解決問題和表達自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任。

現代媒介利用存在局限。公眾是自然災害威脅直接對象，在災害發生時，他們的生命、財產等利益受到直接的影響，會導致心理上和精神上的恐懼感。媒體報道的不實因素的存在和政府信息的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對應急管理會造成一定的混亂局面。

首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應急管理。公眾的文化程度不高使他們對現代傳播媒介、溝通工具的認識和使用效率也不高，無法有效利用現代媒介獲取所需的信息，對海量信息的真實性難以迅速作出判斷，使得對自然災害的情況、救災措施不了解，限制了公眾對突發性自然災害的應對能力，政府部門通過手機短信等傳播的公共危機預警、應對信息沒能發揮其效果。

其次，政府信息的渠道相對較單一，傳統觀念沒有轉變，對新媒介的利用較少，信息的遲緩，不能及時了解輿論的動向，導致救災信息不能及時，使謠言不能及時得到遏制和解釋。政府網站和官方新聞媒體依然是真實信息的傳統平臺，但是政府網站和官方新聞媒體的信息往往滯后于新媒體，并且公眾訪問政府網站獲取信息的主動性不高，不能有效傳播，使得政府在應急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。

最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺，沒能搭建一座及時有效的溝通橋梁，實現政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統媒體作為政府真實信息的主要平臺，已經不能滿足自媒體時代公眾對信息的即時需求和開放互動；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新渠道，沒有有效規范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩定情緒和社會陷入恐慌，導致政府的公信力下降，無法有效組織公眾參與到自然災害的應急管理中。

完善我國公眾參與自然災害應急管理的幾點思考

強化公眾危機意識，提高公眾參與能力。公眾危機意識的強弱直接關系到自然災害的處理效果，因而在日常的生活中應首先培養和強化危機意識，對于潛在的危機，能夠提高警覺性和防范，對于即將發生的危機，能夠及時果斷地采取行動。要提高公眾的危機意識和防范意識，必須加強宣傳，普及自然災害相關的知識和應對方法：第一，政府應該建立起一個常態化的自然災害知識教育機制，并且向歐美和日本等發達國家學習相關的經驗，由政府主導編制有關防災減災和應急知識手冊向公眾免費發放。第二，要充分發揮新聞媒介和網絡的作用，通過多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災害的危害，另一方面可以方便公眾通過多種途徑來獲取自然災害的信息和應對自然災害的方法。

其次，要提高公眾應對自然災害的能力，使公眾能夠從容面對自然災害，并能夠及時采取有效的行動減輕災害帶來損失。為此可以從三個方面著手：一是建立和完善應對自然災害的應急預案，用于指導政府和公眾在自然災害發生時做出緊急反應，協調行動，減輕災害造成的損失。二是要重視和有針對性地開展突發性自然災害應急避險的演練。一方面可以通過模擬逼真的災害情景，提高公眾應對災害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過程中，檢驗應急管理預案，不斷改進和提預案的可行性。三是在學校和小區等人員密集地要配備齊全的消防設備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設備是否完好和消除安全隱患，保持逃生通道的暢通。在自然災害面前，人抵御自然災害的能力是極其微弱的，但是可以通過提高自身應對自然災難的能力，減輕其造成的損失。

全社會具備良好的危機意識既是預防公共危機的前提，也是完善自然災害應急管理，增進社會安全的基礎。公眾只有具備了良好的危機意識，在自然災害發生時才能臨危不懼，及時有效地做出反應。只有不斷地提高公眾應對危機的能力，才能充分發揮出公眾參與自然災害應急管理的作用，做到臨“震”不亂。

提高公眾參與災害應急管理的專業性、協調性。政府部門針對自然災害成立的專門應急小組可給予公眾專業知識的指導，通過有效的指導使公眾對各種自然災害有基本的了解，提高公眾參與災害應急管理的能力，掌握基本的應急管理知識和急救技能，能夠對自然災害發生的各個階段有針對地采取有效的應急管理措施。讓公眾在參與自然災害的應急管理時，能夠有效地發揮自救與互助的作用，把握搶救時機，減少災害造成的不必要的損失，有計劃、有步驟地應對危機。公眾參與到應急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災害現場的各種不理性行為的發生。因此，政府部門與公眾的協調無疑是成功快速應對自然災害，解決危機的重要因素。政府應最大可能地調動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，構建社會整體的危機應對網絡，實現對公共危機的協同治理。要達到二者間的相互協調，則更應側重于使公眾的有序參與自然災害應急管理中。政府部門作為自然災害應急管理的主體，對自然災害有全局的把握，因此，公眾在參與自然災害應急管理的過程中就要把握政策的走向，堅持政府的領導。政府應建立公眾參與應急管理的激勵獎勵機制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機后的失落感，不至于消除危機的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災害后公眾重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息溝通機制。只有加強信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任，才能通力合作，共同促進自然災害應急管理的有序有效進行。為此要建立起一個多元的現代化信息平臺，方便和促進政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協調政府與公眾的行動。

利用公眾參與自然災害應急管理的新媒體平臺。在網絡信息時代，媒體特別是新媒體作為一種特殊的社會力量，在應急管理中發揮的作用日益顯著。美國《連線》雜志對新媒體的定義：“所有人對所有人的傳播。”以網絡平臺衍生出的新媒體形態有博客、微博、微信等，具有信息傳播的交互性與即時性，海量性與共享性等優勢，比如，移動電話持有者可以對自身發現的公共危機潛在的威脅通過微博、QQ群實現瞬時傳播；網友們也可以通過微信、微博等交流危機自救的方法，為政府建言獻策。因此，公眾在參與自然災害應急管理的過程中，應該充分利用新媒體多元化、多渠道、多形式的優勢，負責任地進行信息的交流與共享，不信謠不傳謠。

不僅如此，在自然災害應急管理的過程中，政府也要與媒體及時溝通，并考慮公眾需求，提供真實信息供其，作針對性報道。政府在自然災害應急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務平臺接收公眾的咨詢、建議，實時地向公眾公開應急管理的政策措施，征詢改進意見等。這樣，以便公眾能通過官方的平臺去獲得真實可靠的信息。現在我們的手機都會收到政府部門發來的氣象災害預警信息，衛生健康保健信息等。這一舉措可以很及時地為公眾提供危機防范知識，達到一定的預警目的。新媒體的開放互動特性拓寬了公眾獲取公共危機信息的渠道，以互聯網為代表的新媒體不但能使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時開放互動、高度共享。但新媒體的這些特點也弱化了政府作為信息把關人的作用，使未經證實的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會的不穩定因素，增加了政府危機管理的難度。正所謂“謠言止于公信”，在自然災害發生后，應迅速建立起政府—媒體—公眾三者之間順暢的信息溝通路徑，使新媒體既能承擔起為政府及時真實信息的角色，又成為收集輿情、反映公眾呼聲的渠道，實現政府與公眾之間良好的雙向溝通，強化彼此的信任。

結語

雖然政府作為應急管理的主體，但是我們所處的時代是一個前所未有的自然災害頻發的階段，光靠政府的力量來應對自然災害基本是不可能的。我們必須積極鼓勵公眾參與到自然災害的應急管理中，為公眾提供參與的路徑，協調與公眾的行動，才能有效地應對自然災害，減少損失。隨著我國對自然災害的應急管理能力不斷的提升，對公眾參與自然災害應急管理的重視和能力培養，必定會使公眾在未來的自然災害應急管理中發揮出更大的作用。