公共管理模式綜述

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公共管理模式綜述:論析我國(guó)現(xiàn)代公共管理模式的理性選擇

論文關(guān)鍵詞:公共管理;引導(dǎo)政府模式;干預(yù)模式;市場(chǎng)模式

論文摘要:我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共管理模式的選擇應(yīng)在時(shí)各種公共管理模式，尤其是千預(yù)模式和市場(chǎng)模式進(jìn)行理性評(píng)價(jià)和對(duì)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)的基拙上，采用“引導(dǎo)政府模式”，從而加快我國(guó)公共管理社會(huì)化的進(jìn)程。

公共管理模式指公共管理過(guò)程中存在或可供選擇的政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理方式或政府與市場(chǎng)的分工方式。政府對(duì)公共管理模式的選擇，直接關(guān)系到政府公共管理功能的定位以及政府對(duì)公共管理的參與程度和參與方法。運(yùn)用歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法對(duì)公共管理模式進(jìn)行研究與探討，對(duì)我國(guó)在社會(huì)變遷的行政環(huán)境下選擇合適的公共管理模式具有十分重要的意義。

一、公共管理主要模式評(píng)析

二戰(zhàn)以后，諸多西方國(guó)家政府紛紛效仿美國(guó)，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，形成了公共管理的干預(yù)模式。20世紀(jì)70年代以后，形成了公共管理的市場(chǎng)模式。在這種模式中，政府的公共管理職能得到強(qiáng)化，政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系得到調(diào)整，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，而是通過(guò)政府與市場(chǎng)的分權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，為公眾提供公共服務(wù)，使政府的公共服務(wù)供給能力大大提高。除公共管理的干預(yù)模式、市場(chǎng)模式外，西方學(xué)者還對(duì)當(dāng)代公共管理模式進(jìn)行了多樣設(shè)計(jì)，其中比較有影響的有企業(yè)化政府模式設(shè)計(jì)、參與政府模式設(shè)計(jì)、靈活政府模式設(shè)計(jì)和放松規(guī)制政府模式設(shè)計(jì)等。這些設(shè)計(jì)集中反映出當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜與活躍，以及處于此種經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的系統(tǒng)聯(lián)系與相互作用。

鑒于公共管理干預(yù)模式和市場(chǎng)模式具有典型意義，因此有必要對(duì)這兩種模式進(jìn)行進(jìn)一步的分析。

(一)公共管理的千預(yù)模式

公共管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面于預(yù)并壟斷公共管理過(guò)程的管理方式。在這種公共管理模式下，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預(yù)模式在其三十余年的發(fā)展中，由于政府行政環(huán)境的大幅度變化而逐漸顯露出一些弊端。嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制關(guān)系，導(dǎo)致整個(gè)政府組織的刻板僵化與動(dòng)作遲緩，使政府難以靈活主動(dòng)地應(yīng)付瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而大大影響了政府基本功能的發(fā)揮;由于機(jī)械的專業(yè)部門分工，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人員的終身從業(yè)制度，導(dǎo)致了行政人員循規(guī)蹈矩、惟上是從，缺乏創(chuàng)新精神和社會(huì)責(zé)任感等。

針對(duì)公共管理干預(yù)模式存在的弊端，從20世紀(jì)80年代起，西方國(guó)家進(jìn)行了“重塑政府”式行政改革。經(jīng)過(guò)十余年的改革，至20世紀(jì)90年代，西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府基本上實(shí)現(xiàn)了從公共管理干預(yù)模式向市場(chǎng)模式的轉(zhuǎn)變。

(二)公共管理的市場(chǎng)模式

公共管理的市場(chǎng)模式是一種政府與市場(chǎng)分權(quán)、政府與市場(chǎng)共同參與公共管理過(guò)程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是直接而非間接的。在實(shí)踐中，市場(chǎng)模式的具體做法包括國(guó)有企業(yè)私有化、公共服務(wù)付費(fèi)制、競(jìng)爭(zhēng)與合同制、行政分權(quán)、放松規(guī)制等。

二、我國(guó)公共管理模式的合理選擇

改革開放以后，由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，公共管理有了足夠的空間，我國(guó)選擇公共管理模式的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。但是，這種選擇必須建立在對(duì)公共管理各種模式(尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式)進(jìn)行理性評(píng)價(jià)和對(duì)現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。

(一)勸公共管理干預(yù)模式和市場(chǎng)模式的理性評(píng)價(jià)

對(duì)于社會(huì)公共管理而言，干預(yù)模式和市場(chǎng)模式都是有價(jià)值的、不可缺少的。在干預(yù)模式受到廣泛批判、市場(chǎng)模式受到普遍推崇的時(shí)代背景下，人們尤其有必要認(rèn)識(shí)干預(yù)模式的合理因素和市場(chǎng)模式面臨的一些困境，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共管理模式的理性選擇。

首先，干預(yù)模式下的政府組織結(jié)構(gòu)、管理方式和價(jià)值觀念等都有合理因素。從政府組織結(jié)構(gòu)看，任何國(guó)家的政府組織都是按層級(jí)化設(shè)計(jì)的，這種設(shè)計(jì)規(guī)定了行政權(quán)力的運(yùn)行方向、行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮線路、行政信息的傳遞渠道和行政人員的職責(zé)權(quán)限，是政府有效行政的組織保障。市場(chǎng)模式所倡導(dǎo)的“壓平層級(jí)”是對(duì)行政層級(jí)的減少而非取消，因而不會(huì)從根本上動(dòng)搖官僚制行政組織結(jié)構(gòu)。

從政府管理方式看，官僚制政府以權(quán)力為軸心，運(yùn)用計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等方式，對(duì)全社會(huì)實(shí)施強(qiáng)制性管理，這是迄今為止最為有效的管理方式。市場(chǎng)模式倡導(dǎo)的“績(jī)效管理”方式，本質(zhì)上依然是行政控制，只不過(guò)是將控制的側(cè)重點(diǎn)從過(guò)程轉(zhuǎn)到了結(jié)果。至于自上而下的行政分權(quán)與官僚制也不沖突，從某種程度上看它還是對(duì)官僚制的一種強(qiáng)化。因?yàn)椋殡S著行政權(quán)力向基層政府的傾斜，整個(gè)官僚行政組織結(jié)構(gòu)會(huì)變得更加穩(wěn)固。

其次，市場(chǎng)模式的基本趨向，諸如企業(yè)化政府、參與政府、靈活政府等，都面臨著一些巫待解決的問(wèn)題。例如，與企業(yè)活動(dòng)相區(qū)別，政府側(cè)重選擇公共利益、長(zhǎng)久利益而非經(jīng)濟(jì)效益、暫時(shí)利益，即使這種選擇有悖于經(jīng)濟(jì)效益、暫時(shí)利益。在這種選擇面前，市場(chǎng)導(dǎo)向、成本核算、績(jī)效評(píng)估等一些企業(yè)運(yùn)行方式很可能會(huì)失去效用。同時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)模式建立企業(yè)化政府，還很可能把市場(chǎng)模式所固有的弊端帶入政府，形成新的官場(chǎng)積弊。對(duì)此英國(guó)學(xué)者溫森特·萊特在《歐洲公共行政現(xiàn)代化:英國(guó)的個(gè)案分析》一文中評(píng)論道:“傳統(tǒng)上為整個(gè)統(tǒng)治體制提供可靠性、可預(yù)測(cè)性、凝聚力和持續(xù)性的公共行政，會(huì)淪為僅僅反映市場(chǎng)固有的緊張關(guān)系的一面鏡子。”

由上述評(píng)價(jià)可知，各種公共管理模式，尤其是干預(yù)模式和市場(chǎng)模式各有利弊，因此，公共管理模式選擇必須充分考慮各種模式的融合與綜合運(yùn)用問(wèn)題。

(二)對(duì)現(xiàn)行行政體制的客觀認(rèn)識(shí)

我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期制的行政體制尚未完全培育起來(lái)市場(chǎng)體制以及適應(yīng)市場(chǎng)體我國(guó)現(xiàn)行行政體制以理想官僚制為主，兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構(gòu)的特征。自秦至清，中國(guó)一直受著封建專制政體官僚政治的支配。社會(huì)主義制度本質(zhì)上是對(duì)封建官僚制的否定，但是，封建官僚制精神不會(huì)隨著封建制度的解體而消失，相反它會(huì)對(duì)現(xiàn)行行政體制產(chǎn)生深刻的影響，如理性精神的缺失、家長(zhǎng)制作風(fēng)、特權(quán)現(xiàn)象、官僚主義、任人唯親、法治觀念和現(xiàn)代契約觀念淡漠等。我國(guó)政府組織仍處于理想官僚制不足階段，存在專業(yè)化人才和專業(yè)化分.工普遍缺乏、行政人員對(duì)行政規(guī)則普遍輕視、行政腐敗依然存在以及根治不力等問(wèn)題。從行政體制建構(gòu)上看，我國(guó)正處于新型行政體制建構(gòu)的過(guò)程當(dāng)中，有些地區(qū)建構(gòu)的速度很快。例如，深圳市已初步建成了“/又大體系”，即:科學(xué)化、民主化的行政決策體系，小政府、大社會(huì)的大系統(tǒng)管理體系，以間接管理為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，層次分明、責(zé)權(quán)明晰的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，國(guó)家公務(wù)員科學(xué)管理體系，適應(yīng)科學(xué)決策的信息咨詢體系，反腐倡廉的行政監(jiān)督體系以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政法律法規(guī)體系。

基于以上認(rèn)識(shí)，我國(guó)公共管理模式宜選擇“引導(dǎo)政府模式”。原因是，公共管理模式的選擇必須充分注意各種體制間尤其是新舊體制間的斷層和摩擦，以避免因體制間的斷層和摩擦而導(dǎo)致的社會(huì)失衡、失控。“引導(dǎo)政府模式”是一種介于干預(yù)模式和市場(chǎng)模式之間的、有效地平穩(wěn)銜接新舊行政體制的公共管理模式。其基本含義有三:第一，在政府組織內(nèi)清除封建官僚制遺存，彌補(bǔ)現(xiàn)代官僚制不足。第二，對(duì)政府職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性調(diào)整，將公共管理職能作為政府的首要職能。第三，充分發(fā)揮政府在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，特別是政府通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等對(duì)公共管理的宏觀調(diào)控作用，但在公共管理的具體事務(wù)和公共服務(wù)的具體提供方面，則以市場(chǎng)運(yùn)行方式充分發(fā)揮政府外組織的作用，逐漸實(shí)現(xiàn)公共管理社會(huì)化。

清除封建官僚制遺存與彌補(bǔ)現(xiàn)代官僚制不足往往表現(xiàn)為同一過(guò)程，在這方面，我國(guó)政府組織需要進(jìn)行大量的、系統(tǒng)的改進(jìn)。其中，加強(qiáng)規(guī)范政府法的立法、完善國(guó)家公務(wù)員制度、改革和完善行政執(zhí)法制度、嚴(yán)格行政監(jiān)督等，都是這些改進(jìn)的重要組成部分。以規(guī)范政府法的立法為例，改革開放20多年來(lái)，我國(guó)的立法工作取得了重大進(jìn)展，但是，規(guī)范政府法立法是一重大薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)一些西方國(guó)家已經(jīng)開始構(gòu)造一個(gè)“放松規(guī)制政府”的時(shí)候，我國(guó)提出必須加強(qiáng)規(guī)制政府，這恰恰說(shuō)明了我國(guó)規(guī)制政府的缺乏。我國(guó)政府職能結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期失衡，積累了諸多社會(huì)公共問(wèn)題，涉及社會(huì)成員的基本生活保障問(wèn)題、國(guó)民素質(zhì)提高問(wèn)題、公共服務(wù)和公共設(shè)施問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、人口問(wèn)題等。這些問(wèn)題不解決，社會(huì)和政府的穩(wěn)定、甚至是政治體系的穩(wěn)定都會(huì)受到影響。作為公共權(quán)力組織，政府必須以解決社會(huì)公共問(wèn)題為己任，加快自身職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，較為圓滿地解決社會(huì)公共問(wèn)題。

至于公共管理的具體事務(wù)或公共服務(wù)的具體提供，政府完全可以利用市場(chǎng)機(jī)制，交由公民、法人和其他組織實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)公共管理社會(huì)化。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中國(guó)而言，公共管理社會(huì)化不僅是必要的，而且是可能的。一方面，中國(guó)社會(huì)的利益要求較之以往已大幅度增加，對(duì)于這些利益要求既不能置之不理，也不能采用增設(shè)政府機(jī)構(gòu)、增加政府人員和加大財(cái)政開支的方法予以滿足，而只能依靠公共管理社會(huì)化。公共管理社會(huì)化不僅有利于滿足社會(huì)公共要求，而且有利于改革傳統(tǒng)政府的組織弊端。另一方面，公共管理社會(huì)化需要一定的社會(huì)發(fā)展條件、政府體制條件和市場(chǎng)運(yùn)作條件。經(jīng)過(guò)20多年的改革開放，中國(guó)社會(huì)變化巨大，上述條件均已初步具備，從而為公共管理社會(huì)化提供了可能。

公共管理模式綜述:我國(guó)公共管理模式創(chuàng)新的行政生態(tài)學(xué)探析

論文關(guān)鍵詞：行政生態(tài)學(xué)；公共管理模式；創(chuàng)新

論文摘要：以行政生態(tài)學(xué)理論為研究視角，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和獨(dú)特的歷史、社會(huì)、文化條件，對(duì)我國(guó)公共管理模式的發(fā)展歷程、公共管理模式創(chuàng)新的起點(diǎn)與背景進(jìn)行了分析，并圍繞“一種理念，兩個(gè)轉(zhuǎn)變，三項(xiàng)提高”的思路對(duì)我國(guó)公共管理模式創(chuàng)新的路徑提出了相關(guān)的政策性建議。

行政生態(tài)學(xué)是20世紀(jì)60年代在西方興起的一門以生態(tài)學(xué)的方法研究行政現(xiàn)象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關(guān)系的行政學(xué)分支學(xué)科。它借用生態(tài)學(xué)研究生命主體與其環(huán)境相互作用的基本理論與方法來(lái)研究行政系統(tǒng)與其社會(huì)環(huán)境的相互關(guān)系。美國(guó)著名行政學(xué)家弗雷德.w.里格斯是行政生態(tài)學(xué)的杰出代表。他將行政生態(tài)學(xué)的研究范圍概括為:探討一國(guó)所特有的社會(huì)文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國(guó)的公共行政的。他總結(jié)出著名的三大行政模式:農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式，農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的行政模式，工業(yè)社會(huì)的行政模式川。為此，本文利用行政生態(tài)學(xué)說(shuō)所具有的方法論功能來(lái)解釋我國(guó)公共管理模式的轉(zhuǎn)型。

1公共管理模式的發(fā)展歷程

1.1純農(nóng)業(yè)社會(huì)—傳統(tǒng)型政府行政模式

里格斯認(rèn)為，農(nóng)業(yè)社會(huì)行政模式的社會(huì)結(jié)構(gòu)是混沌未分的，與之相適應(yīng)，行政行為與立法、司法、軍事、經(jīng)濟(jì)等其他社會(huì)行為是混雜在一起的，更談不上專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)。因此，其行政效率十分低下。

1.2過(guò)渡社會(huì)的行政模式

過(guò)渡社會(huì)的行政模式既具有農(nóng)業(yè)社會(huì)行政模式的一些特征，又具有工業(yè)社會(huì)行政模式的一些特征，明顯帶有新舊并存的特點(diǎn)。里格斯認(rèn)為，20世紀(jì)，許多傳統(tǒng)社會(huì)在西方科學(xué)技術(shù)的沖擊下，急速地或緩慢地向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變過(guò)程中，一方面，這些社會(huì)已經(jīng)從傳統(tǒng)社會(huì)走了出來(lái)，另一方面，又未能順利地進(jìn)人“現(xiàn)代”的范疇中去。在過(guò)渡階段中，社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值系統(tǒng)、行為模式等都進(jìn)人內(nèi)發(fā)的或外發(fā)的巨大變遷之中，各種行政生態(tài)環(huán)境中都同時(shí)融匯著傳統(tǒng)生態(tài)和現(xiàn)代生態(tài)的許多特質(zhì)，呈現(xiàn)出并存、沖突的態(tài)勢(shì)。里格斯總結(jié)出過(guò)渡社會(huì)公共行政的3個(gè)基本特征:異質(zhì)性，即一個(gè)社會(huì)在同一時(shí)間存在著不同的制度、行為和觀點(diǎn);重疊性，即行政機(jī)構(gòu)的重疊現(xiàn)象，最終導(dǎo)致政出多門、相互扯皮、彼此排斥等行政行為多元化的惡果;形式主義，即指政府所制定的法令和政策不能付諸實(shí)施，形同虛設(shè)、徒有虛名。

1.3工業(yè)社會(huì)的行政模式

里格斯認(rèn)為，工業(yè)社會(huì)有著明確的、細(xì)致的分工，所以政府職能也是十分明確的。各個(gè)行政部門各司其職、互不混雜，講求的是行政效率與科學(xué)性，政府與民眾的關(guān)系密切，社會(huì)流動(dòng)和溝通渠道發(fā)達(dá)。

2我國(guó)目前的行政生態(tài)系統(tǒng)

行政生態(tài)系統(tǒng)由內(nèi)部行政系統(tǒng)和外部行政生態(tài)環(huán)境兩部分組成。內(nèi)部行政系統(tǒng)由行政組織、行政人員、國(guó)家行政制度和法律法規(guī)等構(gòu)成。外部行政生態(tài)環(huán)境由影響行政系統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、宗教、人口、心理、生理、自然地理等要素構(gòu)成。全面深人地認(rèn)識(shí)現(xiàn)行的行政生態(tài)系統(tǒng)是推動(dòng)我國(guó)公共管理模式創(chuàng)新的起點(diǎn)和首要任務(wù)。

2. 1內(nèi)部行政系統(tǒng)

行政理念管制化。長(zhǎng)期以來(lái)，政府總以一種居高臨下的姿態(tài)俯瞰蕓蕓眾生，政府機(jī)關(guān)就是權(quán)威的象征，人們對(duì)它總是充滿了敬畏，社會(huì)氛圍處于僵硬的狀態(tài)。

行政過(guò)程暗箱化。政府在履行職能時(shí)始終不能做到公開透明，政務(wù)不完全公開，或多或少處于幽暗、不明朗的狀態(tài)。

行政行為人治化。歷史的力量是巨大的，長(zhǎng)期“人治”的封建社會(huì)遺毒一直影響到今天。在我國(guó)行政實(shí)踐中，行政人員缺乏照章辦事、依法行政的理念，往往習(xí)慣于遵從個(gè)人的權(quán)威。

行政職能全能化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府包攬了大到國(guó)家、小到家庭和個(gè)人的幾乎全部衣食住行，政府計(jì)劃十分明確、詳盡，雖歷經(jīng)30多年的改革開放，仍未能改變?nèi)苷膬A向，行政職能的配置依然十分寬泛。

行政組織封閉化、膨脹化、缺乏活力。政府以規(guī)模和等級(jí)維護(hù)組織的權(quán)威，導(dǎo)致行政組織的極大膨脹。政府長(zhǎng)期以來(lái)形成的神秘化又使其成為脫離社會(huì)環(huán)境的封閉系統(tǒng)。組織結(jié)構(gòu)的剛性特征，使公務(wù)人員喪失了繼續(xù)學(xué)習(xí)的能力和追求成就的進(jìn)取精神，從而體現(xiàn)出整體的無(wú)效和低效。

2. 2外部行政生態(tài)環(huán)境

行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件的總和〔al。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)政府開啟了波瀾壯闊的政府改革，政治多極化趨勢(shì)日益明顯，全球化浪潮洶涌澎湃，我國(guó)面臨的國(guó)際環(huán)境迫切要求在政治、經(jīng)濟(jì)、行政等方面形成與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的新規(guī)則和新制度。

2. 2. 1經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)—市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

新中國(guó)成立以來(lái)至1978年，我國(guó)一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式。應(yīng)該說(shuō)，與之相對(duì)應(yīng)的全能型公共管理模式與新中國(guó)成立初期的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略是相適應(yīng)的，這是其能夠在中國(guó)形成并持續(xù)20余年的主要原因。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)陷人了嚴(yán)重困境。1978年十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。時(shí)至今日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度已達(dá)到較為可觀的程度。但是由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性的影響，政府職能配置仍然比較寬泛，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，收人分配差距過(guò)大，公共服務(wù)不到位，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

2. 2. 2政治生態(tài)環(huán)境:集權(quán)人治—民主法治

隨著現(xiàn)代市場(chǎng)精神的逐步浸透，我國(guó)政府有意識(shí)、有組織地啟動(dòng)了政治生活的民主化、法制化進(jìn)程，如改革高度集權(quán)，理順中央與地方政府關(guān)系，擴(kuò)大地方尤其是基層組織的自主權(quán)，加強(qiáng)各級(jí)政府的民主建設(shè)，加強(qiáng)立法建設(shè)，促進(jìn)政治運(yùn)作過(guò)程的制度化、公開化和透明化，等等。

2. 2. 3社會(huì)生態(tài)環(huán)境:真純單一—復(fù)雜多樣

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)利益關(guān)系復(fù)雜化，利益結(jié)構(gòu)多元化，取得利益的途徑多樣化，逐利行為也日趨公開化，自由和開放精神愈加深人人心，整個(gè)社會(huì)逐漸擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的疲軟狀態(tài)，進(jìn)人欣欣向榮的良性發(fā)展軌道。但是在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，上層建筑領(lǐng)域的行政體制改革并未跟上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，導(dǎo)致社會(huì)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

可見(jiàn)，隨著行政生態(tài)環(huán)境的不斷變遷，我國(guó)傳統(tǒng)的公共管理模式與行政生態(tài)環(huán)境之間的沖突日益明顯，實(shí)然和應(yīng)然之間的差距成為公共管理模式創(chuàng)新的基本動(dòng)因。因此，推動(dòng)公共管理模式的有效轉(zhuǎn)型成為當(dāng)務(wù)之急。

3我國(guó)公共管理模式創(chuàng)新的路徑

根據(jù)我國(guó)國(guó)情和獨(dú)特的歷史、社會(huì)、文化條件，本文圍繞“一種理念，兩個(gè)轉(zhuǎn)變，三項(xiàng)提高”的發(fā)展思路，對(duì)公共管理模式創(chuàng)新的路徑提出相關(guān)的政策性建議。

3. 1一種理念

在公共管理中要樹立“以人為本”的人本行政、和諧行政理念，為公共管理模式的創(chuàng)新提供思想保障。和諧是指導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的重要原則，是人類追求人與自然、社會(huì)和諧發(fā)展的結(jié)晶。以人為本要求作為社會(huì)大系統(tǒng)的行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境和諧。以人為本的和諧行政的理念，其指導(dǎo)思想是馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想;內(nèi)涵是服務(wù)、民主、法治、效能、廉潔、誠(chéng)信、公平和活力行政;本質(zhì)是尊重自然、社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。以人為本和諧行政理念充分體現(xiàn)了“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。

3. 2兩個(gè)轉(zhuǎn)變

3. 2. 1以有限行政為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變政府職能。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府管了許多不該管、管不了也管不好的事，而一些該由政府管的事沒(méi)有管或者沒(méi)有管好。馬克思曾明確指出，“哪里有了市民生活和市民活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力就要在哪里告終”，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府的職能是有限的，政府的任何行政活動(dòng)都必須出自社會(huì)、企業(yè)和公眾的要求，政府職能應(yīng)定位于彌補(bǔ)“社會(huì)不能”和“市場(chǎng)失靈”上，做到全面正確地履行職能。目前，我國(guó)政府有4大職能:經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。在實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，以發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決民生問(wèn)題為重點(diǎn)，著力解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會(huì)保障等人民群眾最關(guān)心的利益問(wèn)題，優(yōu)化公共資源配置，完善社會(huì)管理制度，提高社會(huì)管理水平，為全體人民提供更多更好的公共服務(wù)。

3.2.2以責(zé)任行政為依托轉(zhuǎn)變政府形象

政府的行政責(zé)任是政府機(jī)關(guān)及其工作人員在具體的行政管理活動(dòng)中所應(yīng)履行的職責(zé)。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員都有自身的特殊利益和特殊需要，因此政府內(nèi)部會(huì)不時(shí)地表現(xiàn)出各種利益之間的矛盾和沖突。這就要求在政府內(nèi)部建立一套完善的紀(jì)律體系和行政責(zé)任控制體系，使各級(jí)政府及其部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起職能范圍內(nèi)的責(zé)任，做到職責(zé)到崗、責(zé)任到人，防范行政越權(quán)和行政不作為現(xiàn)象的發(fā)生。在具體操作方面，僅僅從職業(yè)道德上約束政府公務(wù)人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)改革傳統(tǒng)的政績(jī)考核制度，確立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，使政府工作的績(jī)效指標(biāo)更多地圍繞人民生活和政府服務(wù)水平來(lái)設(shè)定，確立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績(jī)觀，探索以公眾滿意度為取向的績(jī)效考核制度，要做到考察干部不僅看gdp增長(zhǎng)率，同時(shí)還要考察社會(huì)保障覆蓋率、就業(yè)率、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人民收人水平提高、城鄉(xiāng)差距的縮小以及環(huán)境保護(hù)等綜合指標(biāo)，改變官員只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的工作導(dǎo)向機(jī)制。唯有如此，才能使各級(jí)政府真正關(guān)注人民的要求，也才能從行為上解決各級(jí)政府“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的問(wèn)題，使其真正著眼于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 3三項(xiàng)提高

3. 3. 1提高公務(wù)員素質(zhì)—操作層面的人力資源保障

公務(wù)員是政府公共管理的操作者和實(shí)施者，因此，提高公務(wù)員素質(zhì)、建立精干、廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍是完善公共管理的題中應(yīng)有之意。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共管理事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，這就對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍提出了職業(yè)化的要求。只有具有較強(qiáng)職業(yè)意識(shí)、職業(yè)道德和職業(yè)技能的職業(yè)化公務(wù)員才能擔(dān)負(fù)起履行政府職能的重大歷史使命。首先，公務(wù)員要具備強(qiáng)烈的職業(yè)意識(shí)，包括服務(wù)意識(shí)、全局意識(shí)、科學(xué)意識(shí)、法治意識(shí)、民主意識(shí)、平等意識(shí)、公正與效率意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、學(xué)習(xí)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)等。第二，公務(wù)員要具備高尚的職業(yè)道德，包括嚴(yán)格按照國(guó)家法律、法規(guī)行使權(quán)力，勤政務(wù)實(shí)，格盡職守，心系群眾，廉潔奉公，敬業(yè)奉獻(xiàn)，勇于創(chuàng)新，要心里裝著群眾，凡事想著群眾，工作依靠群眾，一切為了群眾，這關(guān)系到黨和政府的形象，體現(xiàn)著黨的宗旨、政權(quán)的性質(zhì)和法律的尊嚴(yán)。第三，要培養(yǎng)公務(wù)員的職業(yè)技能，包括:政治鑒別能力，駕馭全局的能力，開拓創(chuàng)新能力，依法行政能力，信息處理能力，等等。公務(wù)員要不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，豐富知識(shí)儲(chǔ)備，完善知識(shí)框架。

3.3.2提高政府執(zhí)行力和公信力—合法性層面的效能保障

提高政府的執(zhí)行力和公信力，就是要正確運(yùn)用行政權(quán)力，有效地落實(shí)各項(xiàng)方針政策和工作部署，這是我國(guó)行政改革的重要目標(biāo)。目前，在一些地方和部門存在政令不暢、執(zhí)行不力的問(wèn)題，搞上有政策、下有對(duì)策，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行;有的搞地方和部門保護(hù)主義;有的存在官僚主義、形式主義和弄虛作假的問(wèn)題;有的講排場(chǎng)、比闊氣，肆意揮霍國(guó)家資財(cái)，奢侈浪費(fèi)嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了政府的執(zhí)行力和公信力。

第一，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范行政權(quán)力。這是政府執(zhí)行力和公信力的重要前提。孟德斯鴻在《論法的精神》一書中精辟論述到:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)”。因此，要建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益。

第二，增強(qiáng)大局意識(shí)，確保政令暢通。執(zhí)行力是政府工作的生命力。執(zhí)行力弱，也會(huì)使政府的公信力受到損害。中央要把握全局，各地區(qū)、各部「丁要認(rèn)真貫徹中央的方針政策，從本地實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，但在政策執(zhí)行上不能打折扣，更不能各行其是，要確保政令暢通，維護(hù)中央權(quán)威。

第三，切實(shí)依法行政，維護(hù)社會(huì)公正。各級(jí)政府及其部門必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，接受監(jiān)督，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要進(jìn)一步明確執(zhí)法權(quán)限，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平，完善行政復(fù)議、行政賠償?shù)戎贫龋朔囝^執(zhí)法、執(zhí)法不公，甚至執(zhí)法違法等現(xiàn)象。

3.3.3提高領(lǐng)導(dǎo)者決策水平—組織層面的能力保障

政府政策總是為著解決一定的社會(huì)問(wèn)題，即社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。顯而易見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)者的決策水平很大程度上影響組織的整體實(shí)力。要想提高領(lǐng)導(dǎo)者的決策水平，可從領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人和行政組織兩個(gè)層面著手。

就個(gè)體而言，領(lǐng)導(dǎo)者要加強(qiáng)兩個(gè)方面的修養(yǎng)和鍛煉:第一，建立正確的價(jià)值觀。領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值觀是制約決策行為的內(nèi)在根本因素。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要把為人民謀取最大的利益作為決策的最高價(jià)值準(zhǔn)則，“在任何時(shí)候任何情況下，都必須堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿”;第二，廣泛涉獵知識(shí)，提高科學(xué)素養(yǎng)，培養(yǎng)創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力。豐富的知識(shí)是領(lǐng)導(dǎo)者獲得決策信息、控制決策過(guò)程、確保決策成功的基礎(chǔ)。一名具有戰(zhàn)略眼光和遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，一定要廣泛涉獵政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)、科技、管理、文藝、軍事、法律等方方面面的知識(shí)，鍛造科學(xué)的思維方法，增強(qiáng)分析、綜合、決斷復(fù)雜事物的能力。領(lǐng)導(dǎo)者更要注重培養(yǎng)自身的創(chuàng)新能力。作為黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)干部，要能不斷地研究新情況，提出新思路，解決新問(wèn)題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，具有登高望遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，具有時(shí)不我待的緊迫感，具有突破常規(guī)的改革進(jìn)取精神，不斷把事業(yè)推向前進(jìn)。

從行政組織層面來(lái)講，要建立政府決策的信息公開制度、民主參與制度及重大決策失誤責(zé)任追究制度，對(duì)不依法行使權(quán)限，違反法定程序，造成損失的決策，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，堅(jiān)持“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，做到“有過(guò)必糾、過(guò)罰相稱”;建立健全社會(huì)聽證制度、社會(huì)公示制度和專家咨詢制度，集思廣益，尊重科學(xué)，減少重大決策失誤的幾率，使政府決策做到公平與效率相結(jié)合，決策更加公開透明。

公共管理模式綜述:公共管理模式問(wèn)題與調(diào)查分析

一、政府公共管理模式的演變過(guò)程

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共管理從古典自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的干預(yù)模式逐漸發(fā)展演變到了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的市場(chǎng)模式。西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在自由資本主義時(shí)期，推崇亞當(dāng)?斯密的理論——自由主義經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為政府管理越少效果越好。政府的主要職能是對(duì)外保衛(wèi)國(guó)家的領(lǐng)土和主權(quán)完整，對(duì)內(nèi)是維護(hù)社會(huì)正常運(yùn)行秩序，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理存在。此外，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本采取自然發(fā)展的政策最終形成了“保守型”的政府公共管理模式。在1920年—1930年，西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)了。這次世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，宣布了自由主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐的失敗，從此各國(guó)政府全面采取了對(duì)公共和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的積極干預(yù)，并取得了明顯的社會(huì)效果，初步形成了公共管理的政府干預(yù)模式。這一模式重視政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理控制，隨之弱化了市場(chǎng)的作用。在20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低增長(zhǎng)、嚴(yán)重的通貨膨脹、大額的財(cái)政赤字和居高不下的高失業(yè)率，即所謂的“滯脹”問(wèn)題。這種經(jīng)濟(jì)狀態(tài)迫使人們對(duì)政府干預(yù)模式進(jìn)行思考，最終形成了市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式。在這種市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系與角色得到了調(diào)整，

二、政府公共管理的幾種模式

(一)企業(yè)化政府模式

這一模式由美國(guó)學(xué)者戴維?奧斯本和特德?蓋布勒提出。他們認(rèn)為要使政府充滿活力，就必須使政府企業(yè)化。政府在公共管理過(guò)程中，主要任務(wù)是制定相應(yīng)的政策并通過(guò)招標(biāo)等方式選擇適合的單位為其提供公共服務(wù)。在這一模式下可以進(jìn)行相應(yīng)的績(jī)效考核、激勵(lì)機(jī)制等。

(二)參與政府模式

參與政府模式強(qiáng)調(diào)基層行政機(jī)關(guān)和基層行政人員的重要性。主張大幅度調(diào)整政府組織的層級(jí)關(guān)系，將權(quán)力下放于基層行政機(jī)關(guān)和人員手里，充分調(diào)動(dòng)基層人員的工作積極性，最終建立自下而上的參與式?jīng)Q策方式。

(三)靈活政府模式

靈活政府模式主張調(diào)整政府組織與政府雇員的任職終身制關(guān)系。政府為了增強(qiáng)運(yùn)行的靈活性就必須打破終身任職制，建立雇員制度，同時(shí)要設(shè)置一些必要的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，招聘專業(yè)的臨時(shí)人員進(jìn)行工作，當(dāng)工作完成時(shí)，這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)和工作人員可以解散。這樣可以改善終身制工作人員的惰性，使組織的工作更加有效率。

(四)放松規(guī)制政府模式

放松規(guī)制政府模式主要是調(diào)整政府和工作人員、政府和公眾關(guān)系。公務(wù)員可以不受行政規(guī)章和行政程序的嚴(yán)格約束，這樣可以讓政府公務(wù)員獲得更多的決策機(jī)會(huì)和靈活的執(zhí)行規(guī)章制度，最大限度地調(diào)動(dòng)工作的創(chuàng)造力和積極性。相對(duì)于公眾而言，放松規(guī)制政府模式減少了行政程序，使公眾獲得了高效、方便的服務(wù)，有效地協(xié)調(diào)了政府和社會(huì)各方面的利益關(guān)系。

三、我國(guó)公共管理模式存在的問(wèn)題

一些政府在進(jìn)行公共管理時(shí)還存在一定的誤區(qū)，在實(shí)際工作中以典型的統(tǒng)治管理為主，而不是現(xiàn)在公共管理的基本要求——在服務(wù)基礎(chǔ)上進(jìn)行管理。同時(shí)一些政府工作人員受任期的局限，從政行為和思想明顯存在短期性和功利性的價(jià)值取向，因此也就形不成合理有效正確的公共管理模式。現(xiàn)在，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，一些公共管理制度跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍存在不吻合的地方。政府的公共管理制度改革還沒(méi)有完全跟上，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有些過(guò)多，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的掌握明顯不足，一些官員的素質(zhì)也不高，沒(méi)有建立完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督制度。同時(shí)過(guò)多地使用行政手段是政府在履行其職能所采用的，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中應(yīng)該多使用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，這是宏觀調(diào)控對(duì)政府公共管理的總體要求。

四、解決的方法

（一）政府采取市場(chǎng)化的公共管理方式，提高公共服務(wù)的質(zhì)量

首先，使公共管理主體多元化，政府應(yīng)該采取有限政府的做法，將公共管理的主體

多元化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府應(yīng)該支持發(fā)展第三部門來(lái)承擔(dān)公共事務(wù)的管理，把市場(chǎng)可以解決的問(wèn)題交給市場(chǎng)，把無(wú)限全能政府變?yōu)橛邢拚梢载?fù)責(zé)市場(chǎng)和第三部門解決不利的方面。其次，在公共管理過(guò)程中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)制度，提高公共管理水平和效率。一些提供公共服務(wù)的政府部門，如：教育衛(wèi)生、城建交通、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)、治安管理等，可以適當(dāng)?shù)匾M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)來(lái)進(jìn)行公共管理，這樣可以減少費(fèi)用支出，提高工作效率和工作質(zhì)量。再次可以將企業(yè)的管理方法納入政府公共管理中，這樣可以提高行政效率，同時(shí)企業(yè)中的成本核算、績(jī)效考核等就可以被政府公共管理所采用，如政府在進(jìn)行公共管理時(shí)可以樹立成本收益的觀念，注重公共管理的績(jī)效，重視行政產(chǎn)出和行政效果，這樣可以達(dá)到節(jié)約支出，防止浪費(fèi)的效果。

（二）政府采取參與式的公共管理模式，提高民主決策水平

首先要重視發(fā)展第三部門，讓第三部門和公眾可以參與到公共管理中來(lái)。這樣公眾可以直接快速地參與到公共管理中來(lái)，積極推動(dòng)公共管理的運(yùn)行，因此，政府應(yīng)當(dāng)積極支持第三部門的發(fā)展，卸去一些第三部門的官辦色彩，保證其運(yùn)行的靈活性和有效性。其次可以將公共行政管理程序化，從制度上確保公民對(duì)公共管理的直接參與。參與式管理模式主張整個(gè)公共管理的過(guò)程程序化、民主化、制度化、透明化，公共管理過(guò)程程序化的實(shí)質(zhì)是通過(guò)規(guī)章制度為公眾參與公共管理提供保證和渠道，這對(duì)我國(guó)政治文明建設(shè)具有重要的意義和明顯的作用。再次是健全公共決策的參與體制，實(shí)現(xiàn)公共決策的透明化和民主化。黨的十八大報(bào)告明確規(guī)定：要建立健全決策機(jī)制，各級(jí)政府的決策都要遵守制度和程序，決策不能帶有隨意性和主觀性。預(yù)防決策隨意性和主觀性的措施是建立公眾參與型的公共決策制度。公共決策的本質(zhì)是怎樣進(jìn)行公共利益的分配，因此，公民能否參與公共決策成為公共管理的核心和焦點(diǎn)，也是現(xiàn)代民主政治的重要內(nèi)容。

（三）政府采取彈性化的公共管理模式，建立高效、民主的政府

首先政府要深化機(jī)構(gòu)改革，改變傳統(tǒng)的公共管理模式。黨的十八大報(bào)告明確指出：政府要轉(zhuǎn)變工作職能，深化改革行政管理體制，改用新的管理方式，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，快速推進(jìn)電子政務(wù)的實(shí)施，減少政府費(fèi)用支出，提高行政辦事效率，形成公正廉潔、高效透明、規(guī)范協(xié)調(diào)的公共管理模式。其次是建立公務(wù)人員彈性化的工作機(jī)制。彈性化的公共管理模式重視公共管理人員的崗位輪值和交流工作，這樣可以使公共管理人員掌握全面具體的工作崗位內(nèi)容，加強(qiáng)和公眾的交流，促進(jìn)政府和公眾的相互理解。另外可以改變公務(wù)員的穩(wěn)定性，使公共管理工作保持彈性和活力。再次改變傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的僵化性，加強(qiáng)政府公共管理工作的靈活性和主動(dòng)性，在基本原則不變的情況下，各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)本地實(shí)際情況設(shè)計(jì)制定公共管理需要的機(jī)構(gòu)和部門，不僵化地對(duì)應(yīng)上級(jí)部門所有的機(jī)構(gòu)，不固定地搞上下對(duì)口。

五、總結(jié)

盡管我國(guó)公共管理工作中存在著一些困難和不利，但并不意味著公共部門不能實(shí)施管理工作。對(duì)于政府公共部門來(lái)說(shuō)，仍需做好以下幾方面的工作：政府公共管理部門的管理者在任期內(nèi)要做好公共管理工作，不能受短期主義的思維約束，要建立全局的、整合性的公共管理工作，從而發(fā)展成為一種有全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑；打破政府管理部門論資排輩的傳統(tǒng)，讓有能力、有思想、有干勁的年輕干部進(jìn)入到領(lǐng)導(dǎo)崗位；做好公共管理工作需要健全的規(guī)章制度，使公共管理工作在彈性基礎(chǔ)上有制度可以遵守。

作者：付馨瑤 單位：西南政法大學(xué)

公共管理模式綜述:談地方公共管理模式創(chuàng)新途徑

一、應(yīng)注意地方共公管理中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題

政府運(yùn)作過(guò)程中必然會(huì)出現(xiàn)很多的“散”，“亂”問(wèn)題。很多時(shí)候，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃跟配置。因此就有可能造成“類似于所謂的“各自為營(yíng)的”的局面。這樣不利于該地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。其中最重要的就是資源配置方面。按照之前傳統(tǒng)的政府資源觀點(diǎn)來(lái)看，所有的資源幾乎都分散在每個(gè)部分，這樣做，從某一程度上來(lái)說(shuō)，有利于每個(gè)部分獨(dú)立地解決相關(guān)的問(wèn)題。但是這樣做，又會(huì)帶來(lái)很多的不良后果。由于沒(méi)有相關(guān)的一個(gè)統(tǒng)籌安排的機(jī)構(gòu)，就會(huì)使得有的時(shí)候不能集中所有的精力財(cái)力去完成一些大事，而且從某一角度上來(lái)說(shuō)，容易造成一些資源的重復(fù)浪費(fèi)。

由于部分之間的關(guān)系是分散的，所以職能的行使是不連貫的，就會(huì)從某一程度上來(lái)說(shuō)，需要協(xié)調(diào)的層次會(huì)增多。就會(huì)直接導(dǎo)致政府執(zhí)行力的效能降低。在職能方面，很多時(shí)候，一些有利的事情，大家爭(zhēng)先恐后地完成，而對(duì)于不利的事情，就會(huì)一直進(jìn)行推脫。

試問(wèn)，這樣的管理體系怎么會(huì)有助于民生呢？不同的級(jí)別有不同的辦公任務(wù)，權(quán)力制約性比較差，不同的對(duì)于權(quán)力制約的部門分散在不同的組織里，這樣其監(jiān)管能力就會(huì)被削弱，從某一定程度上，導(dǎo)致了某些官員貪贓枉法，出現(xiàn)了很多違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。從體制的角度出發(fā)，決策，執(zhí)行，監(jiān)督應(yīng)該是難以分離，相互制約，這樣才能有助于工作的順利進(jìn)行，才能有助于工作的順利完成。

二、應(yīng)該具有相應(yīng)的立體式的運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)我們的常識(shí)，我們知道西方在政策上實(shí)行的是大部策。而我國(guó)實(shí)行的主要是分割式。即把真正的管理，從體制方面上進(jìn)行分割，專門設(shè)置的相應(yīng)的小型行政部門。從理性的角度分析，西方的大部制身上所具有新興政府機(jī)制特點(diǎn)，將決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)，行政權(quán)，集合于一身，可以有助于權(quán)力結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步重組。因此我國(guó)在地方公共管理的措施上應(yīng)該參考這一點(diǎn)，能夠健全新型政府管理機(jī)制。從當(dāng)前的形式來(lái)看，主要有兩種途徑。一是“加減法”，二是“乘除法”。對(duì)于兩者而言，是在現(xiàn)有的政府機(jī)制的一種重新編排以及組合。后者就是在部員人數(shù)，編制不變的情況下，做到完善，使不同的機(jī)構(gòu)職能能夠有力地結(jié)合在一起。

三、未來(lái)的發(fā)展方向

現(xiàn)實(shí)的生活實(shí)踐中，不同的的政府部門有不同的管理職能，同時(shí)這些職能在一定程度上，都是有限的，但是在某些特殊的方面它們又是相互關(guān)聯(lián)，相互之間存在交叉的，這種現(xiàn)象是普遍存在的。因此就需要很多部分相互合作，在不動(dòng)機(jī)構(gòu)的前提下，能夠?qū)ο嗤嘟毮苓M(jìn)行重新的整合，將相關(guān)的職能人員劃分到一個(gè)部門中來(lái)。其他的部門可以充當(dāng)輔助作用，在這樣的一個(gè)安排下，就能夠做到責(zé)任明確，這樣的安排就會(huì)更加有助于事情的順利完成。

四、結(jié)束語(yǔ)

對(duì)于新時(shí)期的地方公共管理措施，還會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展不斷地進(jìn)步，這就需要更多人的公共努力，相信以后的地方管理模式會(huì)更加具有創(chuàng)造性，更加地符合廣大人民的共同需求。要增強(qiáng)整體實(shí)力，同時(shí)從某些程度出發(fā)，去基本上去做到資源要素優(yōu)化配置，對(duì)以后的相關(guān)工作的順利開展有一定的促進(jìn)作用。而在對(duì)工作的統(tǒng)籌安排中，所采取的相應(yīng)的方法，更是對(duì)當(dāng)前的體制的一種改革跟創(chuàng)新。這些所有的努力所要達(dá)到的目的就是從根本上去健全目前的一些管理?xiàng)l例，進(jìn)而去整合政府部門的相應(yīng)職能，使政府能從基本上出發(fā)，行使出自己的職能。這樣的一個(gè)計(jì)劃才是有創(chuàng)新意義，并且是具有可操作性的。可以從某一方面成為推動(dòng)建設(shè)的推進(jìn)力。

能夠在一定程度上保障當(dāng)前的財(cái)政，更為重要的是，可以對(duì)相關(guān)部門有一定的約束力。這樣的體制才是一個(gè)健全的體制，才會(huì)更有利于社會(huì)的發(fā)展。未來(lái)地方公共管理模式也將會(huì)更加完善，這依靠的是很多人的共同努力。希望這些創(chuàng)新的模式，最后都能有利于民生，有利于民生的發(fā)展。

作者：蘇姍 單位：河北傳媒學(xué)院

公共管理模式綜述:試論公寓樓社區(qū)公共管理模式

一、公寓樓社區(qū)公共管理的主要任務(wù)

（一）改善民生

保障和改善民生是公寓樓社區(qū)公共管理的首要任務(wù)。確保公寓樓安置“住得進(jìn)”、“住得好”是公寓樓后期管理的根本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵就是能夠使安置群眾的民生權(quán)益得到有效保障。就業(yè)是民生之本，對(duì)于失去土地的安置居民更顯重要。問(wèn)卷調(diào)查顯示，“征地拆遷前您家的收入來(lái)源”答案包括：務(wù)農(nóng)30.8%，務(wù)農(nóng)+打工43.0%，打工16%，經(jīng)商8%；“征地拆遷后的收入來(lái)源”的答案包括：務(wù)農(nóng)7.8%，務(wù)農(nóng)+打工13.3%，打工61%，經(jīng)商9.8%。“您從事的職業(yè)”答案排名前幾位的分別是：失業(yè)33.5%，零散幫工15.3%，個(gè)體經(jīng)營(yíng)12%，服務(wù)業(yè)打工10%。由此可見(jiàn)，一些農(nóng)民由于失去了土地，就失去了工作機(jī)會(huì)，有占33.5%的人處于失業(yè)狀態(tài)，沒(méi)有技術(shù)含量的零散幫工占到了15.3%。這體現(xiàn)了公寓樓社區(qū)居民民生問(wèn)題的嚴(yán)重性。為此，要結(jié)合安置居民的生產(chǎn)生活實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)安置居民民生狀況的調(diào)查研究，從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的困難入手，制定發(fā)展規(guī)劃和政策措施，有針對(duì)性地加大對(duì)就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等的投入力度，建立促進(jìn)民生水平不斷改善的長(zhǎng)效機(jī)制，確保安置群眾生活質(zhì)量不下降。

（二）強(qiáng)化服務(wù)

持續(xù)有效的公共服務(wù)供給是推進(jìn)公寓樓社區(qū)居民市民化的強(qiáng)大動(dòng)力。公寓樓社區(qū)居民被拆遷安置后，面臨著居住環(huán)境改變、生計(jì)方式調(diào)整、交際網(wǎng)絡(luò)變化等新情況，對(duì)各類社會(huì)服務(wù)的需求量很大。問(wèn)卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業(yè)難題占60.5%，創(chuàng)業(yè)難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過(guò)就業(yè)培訓(xùn)或進(jìn)修，沒(méi)有參加過(guò)的占到88.2%，這說(shuō)明了就業(yè)公共服務(wù)供給的欠缺。根據(jù)社區(qū)居民生產(chǎn)生活的實(shí)際困難，有針對(duì)性地強(qiáng)化公共服務(wù)供給，是社區(qū)居民適應(yīng)新環(huán)境，加快城市融入的強(qiáng)大動(dòng)力。一要構(gòu)建完備的生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)小區(qū)生活設(shè)施、文化設(shè)施和公共空間的配套建設(shè)，給安置居民的生產(chǎn)提供幫助、生活提供便利、交往提供場(chǎng)所，增加安置群眾歸屬感，為小區(qū)創(chuàng)造一個(gè)溫馨、舒適的居住環(huán)境。二要完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。問(wèn)卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說(shuō)明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結(jié)合社區(qū)自治組織的調(diào)整，通過(guò)設(shè)立公寓樓社區(qū)公共服務(wù)站（中心）等形式，就近服務(wù)社區(qū)居民，完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。三要構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制。公寓樓社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)需求的同質(zhì)性較強(qiáng)，且有別于城市其他社區(qū)的公共服務(wù)需求，為此，要根據(jù)公寓樓社區(qū)居民生產(chǎn)生活實(shí)際，構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新提升公共服務(wù)供給的有效性。

（三）維護(hù)穩(wěn)定

確保社會(huì)大局穩(wěn)定是城市擴(kuò)容提質(zhì)的基本前提，也是公寓樓社區(qū)安置模式成功的重要標(biāo)志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區(qū)公共管理過(guò)程中，前期遺留問(wèn)題的妥善解決是維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)鍵。要建立前期遺留問(wèn)題的登記、歸類和清零制度，明確責(zé)任主體和辦理時(shí)限，按照同類問(wèn)題同樣對(duì)待、特殊問(wèn)題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問(wèn)題，防止遺留問(wèn)題的久拖不決和群體性事件的發(fā)生。二要加強(qiáng)公寓樓小區(qū)周邊社會(huì)治安防范。街道（管委會(huì)）要探索健全公寓樓社區(qū)管理制度，提高綜合管理水平。加強(qiáng)公寓樓社區(qū)房屋出租的管理，建立以房管人的流動(dòng)人口管理制度。將公寓樓社區(qū)的社會(huì)治安防范工作納入到整個(gè)城市片區(qū)統(tǒng)一管理，防止公寓樓社區(qū)成為社會(huì)治安管理的薄弱地帶。三要加強(qiáng)社會(huì)心理疏導(dǎo)和法制宣傳教育。引導(dǎo)社會(huì)工作介入公寓樓社區(qū)社會(huì)管理，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)和訴求表達(dá)方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應(yīng)城市生活。加強(qiáng)城市管理方面法律法規(guī)的宣傳教育、加強(qiáng)文明創(chuàng)建、豐富文化生活，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（四）探索規(guī)律

在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的歷史條件下，城市擴(kuò)容提質(zhì)帶來(lái)的拆遷安置是一個(gè)全國(guó)性的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。拆遷安置工作系統(tǒng)性較強(qiáng)，安置戶入住后的公共管理問(wèn)題是整個(gè)拆遷安置工作的邏輯延伸。國(guó)外社區(qū)治理相對(duì)成熟的有以美國(guó)為代表的“社區(qū)自治”模式、英國(guó)為代表的“實(shí)用主義”模式、新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式和以日本為代表的“混合”模式，國(guó)內(nèi)社區(qū)公共管理也先后出現(xiàn)了“沈陽(yáng)模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達(dá)”社區(qū)社會(huì)管理模式和成都錦江區(qū)“社區(qū)小單元治理模式”等多種社區(qū)管理模式。由于各地社區(qū)發(fā)展階段不一樣，還沒(méi)有統(tǒng)一的管理模式。基于公寓樓安置模式的創(chuàng)新性，公寓樓社區(qū)的公共管理也有不同于國(guó)內(nèi)外其他社區(qū)公共管理的特點(diǎn)，如何有效地進(jìn)行公共管理沒(méi)有現(xiàn)成的答案，需要不斷地進(jìn)行探索。為此，公寓樓社區(qū)的公共管理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起改革創(chuàng)新、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索模式的重要任務(wù)。要以創(chuàng)新的精神，加強(qiáng)對(duì)公寓樓社區(qū)物業(yè)服務(wù)以及對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)和農(nóng)民變市民思想觀念轉(zhuǎn)變等問(wèn)題的研究，并對(duì)各種創(chuàng)新實(shí)踐及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，通過(guò)公寓樓社區(qū)管理創(chuàng)新帶動(dòng)整個(gè)片區(qū)的城市社會(huì)管理，豐富征地拆遷公寓樓安置模式的內(nèi)涵。

二、公寓樓社區(qū)公共管理模式

現(xiàn)代以來(lái)的國(guó)際公共管理領(lǐng)域先后演化形成了“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三種主要的范式，這三大范式在我國(guó)的公共管理領(lǐng)域，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐的層面上，長(zhǎng)期以來(lái)均有著或顯或晦的深刻影響。公寓樓社區(qū)的公共管理要積極借鑒國(guó)際上的學(xué)術(shù)思想和國(guó)內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，著眼于主要任務(wù)，從管理理念、管理格局和實(shí)施路徑方面構(gòu)建具有地方特色的公共管理模式。

（一）公寓樓社區(qū)公共管理理念

以人為本。“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，已成為黨的治國(guó)方略和政府的執(zhí)政理念。對(duì)于常德市公寓樓社區(qū)公共管理而言，“以人為本”更有現(xiàn)實(shí)意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權(quán)益與城市擴(kuò)容提質(zhì)公共利益的矛盾，這些矛盾將會(huì)貫穿于公共管理的全過(guò)程。堅(jiān)持“以人為本”就是政府要充分體會(huì)到拆遷安置戶現(xiàn)實(shí)困難，不與民爭(zhēng)利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為城市擴(kuò)容提質(zhì)的受益者。服務(wù)為要。現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)是服務(wù)。公寓樓社區(qū)入住居民的居住環(huán)境、生活方式、交際網(wǎng)絡(luò)等都發(fā)生了或正在發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，是一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的適應(yīng)過(guò)程，將會(huì)遇到各種各樣的困難和問(wèn)題，這些都離不開來(lái)自政府和社會(huì)各界的幫扶。“服務(wù)為要”就是在對(duì)公寓樓社區(qū)公共管理過(guò)程中，以服務(wù)為管理的基本手段，在服務(wù)中管理，在管理中服務(wù)。精細(xì)為策。精細(xì)化管理是現(xiàn)代公共管理適應(yīng)社會(huì)分工細(xì)化的必然要求。公寓樓社區(qū)公共管理事關(guān)入住居民的城市融入和身份轉(zhuǎn)換，事關(guān)小區(qū)所在城區(qū)的社區(qū)整合等重大問(wèn)題，涉及面非常廣泛，系統(tǒng)性和牽連性較強(qiáng)，必須采取精細(xì)化的策略。“精細(xì)為策”就是在管理的過(guò)程中要細(xì)化管理事務(wù)，注重專業(yè)性、注重細(xì)節(jié)、注重質(zhì)量、注重實(shí)效。法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區(qū)公共管理堅(jiān)持“法制為綱”就是要在各項(xiàng)管理活動(dòng)中堅(jiān)持依法辦事，在社區(qū)自治組織成立、物業(yè)管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規(guī)規(guī)章為基本依據(jù)，確保公寓樓社區(qū)建設(shè)和管理始終在城市管理活動(dòng)依托的統(tǒng)一法治軌道上運(yùn)行。

（二）公寓樓社區(qū)公共管理格局

常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節(jié)約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個(gè)居住方式，從根本上來(lái)講是要通過(guò)讓拆遷戶實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城市擴(kuò)容提質(zhì)。公寓樓社區(qū)公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區(qū)居民當(dāng)前生產(chǎn)生活實(shí)際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標(biāo)。政府既不能對(duì)那些應(yīng)當(dāng)由權(quán)利人決策的事項(xiàng)橫加干涉，“替民作主”，也不能把應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家、代表公共利益的行政管理職能事項(xiàng)，簡(jiǎn)單地交由被征地人進(jìn)行民主討論和民主決策。為此，公寓樓社區(qū)公共管理應(yīng)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”社會(huì)管理體制的基本要求，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局。其內(nèi)涵如下：政府主導(dǎo)。

政府在公寓樓小區(qū)的后期管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理拆遷安置過(guò)程中發(fā)生的遺留問(wèn)題，制定公寓樓小區(qū)行政管理和公共服務(wù)方面的相關(guān)政策、制度，提供多樣化的公共服務(wù)，監(jiān)管其他主體參與社區(qū)公共管理活動(dòng)，為公寓樓社區(qū)居民參與社區(qū)自治提供條件，為公寓樓社區(qū)居民的市民化提供持久的幫扶。業(yè)主選擇。業(yè)主在整個(gè)公共管理活動(dòng)中居于主體地位。充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)公共管理活動(dòng)中的積極作用。政府或者其他主體應(yīng)該提供管理或者服務(wù)的多種選項(xiàng)，由業(yè)主進(jìn)行選擇。這樣既可以發(fā)揮業(yè)主的主體作用，有可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還可以發(fā)揮其他主體在社區(qū)公共管理活動(dòng)中的能動(dòng)性，加快社區(qū)居民的城市融入。多方參與。公寓樓社區(qū)公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會(huì)組織三方。基于公寓樓社區(qū)在設(shè)計(jì)、施工、前期物業(yè)管理方面存在一些遺留問(wèn)題，在一段時(shí)間之內(nèi)，公寓樓社區(qū)的設(shè)計(jì)單位、施工單位及有關(guān)各方也應(yīng)該參與到公寓樓社區(qū)公共管理活動(dòng)中，配合處理相關(guān)遺留問(wèn)題。社區(qū)整合。公寓樓社區(qū)將被納入城市的統(tǒng)一管理。基于當(dāng)前的城市管理體制和社區(qū)規(guī)模，公共服務(wù)和行政管理都必須以行政社區(qū)為單位進(jìn)行。其他社會(huì)組織參與公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)也必須通過(guò)行政社區(qū)。公寓樓社區(qū)要通過(guò)組織建設(shè)，文化建設(shè)等多種途徑逐步整合到行政社區(qū)中去，使公寓樓社區(qū)的居民產(chǎn)生對(duì)城市社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感，實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)換。

（三）公寓樓公共管理實(shí)施路徑

1.統(tǒng)籌推進(jìn)。公寓樓社區(qū)公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區(qū)的管理作為城市建設(shè)的一部分統(tǒng)籌推進(jìn)。一要統(tǒng)籌城市管理與公寓樓社區(qū)管理。按照規(guī)劃，公寓樓社區(qū)要實(shí)現(xiàn)從村莊到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，隨著城建項(xiàng)目的推進(jìn)，這些由農(nóng)村集中安置的公寓樓小區(qū)將被城區(qū)所包圍，成為真正意義上的城區(qū)，所以社區(qū)公共管理要統(tǒng)籌于城市管理中。二要統(tǒng)籌農(nóng)地與非農(nóng)地的使用安排。根據(jù)城市擴(kuò)容規(guī)劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒(méi)有征用完，這些農(nóng)地與安置小區(qū)居民有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，會(huì)直接影響到公寓樓社區(qū)的管理。要加強(qiáng)引導(dǎo)，推進(jìn)未征用土地的流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營(yíng)，與征用的建設(shè)用地相互為用，以不同的形式服務(wù)城市發(fā)展。三要統(tǒng)籌制度建設(shè)與文化建設(shè)。公寓樓社區(qū)的發(fā)展方向是與城市原有社區(qū)融為一體。公寓樓社區(qū)的公共管理既要注重制度建設(shè)的剛性約束，又要注重文化建設(shè)的柔性促進(jìn)。要將公寓樓社區(qū)納入到城市的統(tǒng)一管理中，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理幅度。要以推進(jìn)社區(qū)認(rèn)同為目標(biāo)，常態(tài)化推進(jìn)社區(qū)的文化建設(shè)工作，為公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)提供精神動(dòng)力和智力支持。

2.健全體制。健全管理體制是實(shí)現(xiàn)由“村”到“居”轉(zhuǎn)變的必然要求。一要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村管理到城市社區(qū)管理的體制轉(zhuǎn)變。按照民政部門的有關(guān)規(guī)定，調(diào)整城市原有相關(guān)社區(qū)的建制，將公寓樓小區(qū)納入到城市社區(qū)的統(tǒng)一管理中。二要理順政府與社區(qū)的關(guān)系。要在體制上實(shí)現(xiàn)街道（管委會(huì)）——村莊管理到街道（管委會(huì)）——社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變。明晰街道與社區(qū)“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系定位，重新界定街道對(duì)社區(qū)的職責(zé)，合理劃分街道（管委會(huì)）與社區(qū)居委會(huì)的職權(quán)，防止政府行為失范和社區(qū)居委會(huì)職能錯(cuò)位的問(wèn)題。三要健全社區(qū)公共管理主體群。社區(qū)公共管理是一個(gè)包括政府、第三部門、社區(qū)居民等共同參與的多中心治理活動(dòng)。健全的社區(qū)公共管理主體群是實(shí)現(xiàn)多元治理的關(guān)鍵。要進(jìn)一步明確基層政府的管理職責(zé)，依法產(chǎn)生社區(qū)自治組織（含黨團(tuán)組織）、業(yè)主委員會(huì)。創(chuàng)造條件讓其他社會(huì)組織通過(guò)有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)中，為社區(qū)居民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，為社區(qū)居民融入城市社區(qū)搭建平臺(tái)。

3.整合資源。城市社區(qū)是公共管理的基本單元。“上面千條線，下面一根針”。資源整合是有效推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的內(nèi)在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責(zé)和公共服務(wù)資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區(qū)履職”的原則，在社區(qū)層面構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，對(duì)相同職能進(jìn)行合并、不同職能進(jìn)行分開，實(shí)現(xiàn)單一服務(wù)向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變、單一協(xié)助執(zhí)法向綜合協(xié)助執(zhí)法轉(zhuǎn)變，最大限度地提升政府社會(huì)服務(wù)的能力和水平。二要整合社區(qū)資源。社區(qū)在公共管理活動(dòng)中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。從公寓樓社區(qū)的現(xiàn)狀來(lái)看，社區(qū)通過(guò)自然生成、社會(huì)捐贈(zèng)、法律規(guī)定等途徑擁有人力、公共物業(yè)、信息等資源，整合社區(qū)資源能有效提升社區(qū)在公共管理活動(dòng)中的能力。三要整合社會(huì)資源。充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)、反映利益訴求、擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方面的積極作用，在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我服務(wù)、自我管理。引導(dǎo)社區(qū)居民自愿組建服務(wù)性、互助性、公益性等各類社會(huì)組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

4.責(zé)任考評(píng)。責(zé)任考評(píng)是推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的重要抓手。通過(guò)責(zé)任考評(píng)能夠檢驗(yàn)公共管理的成效，更好地推動(dòng)公寓樓社區(qū)公共管理的發(fā)展。一要細(xì)分公共管理事務(wù)。對(duì)公寓樓社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行分解，明確相關(guān)主體的職責(zé)范圍，是進(jìn)行責(zé)任考核評(píng)價(jià)的基本前提。公寓樓社區(qū)公共事務(wù)可以分解為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)三大類，不同的主體承擔(dān)的職責(zé)范圍都需要理清。二要明確公共管理的標(biāo)準(zhǔn)。要明確各項(xiàng)社區(qū)公共管理事項(xiàng)的目標(biāo)，作為責(zé)任考評(píng)的基本依據(jù)。三要建立激勵(lì)機(jī)制。對(duì)相關(guān)主體的公共管理活動(dòng)進(jìn)行責(zé)任考評(píng)后，要將考評(píng)結(jié)果作為相關(guān)單位評(píng)優(yōu)、相關(guān)人員職務(wù)晉升的依據(jù)。四要建立責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)公寓樓公共管理活動(dòng)中出現(xiàn)的責(zé)任事故要進(jìn)行責(zé)任追究，對(duì)考核評(píng)價(jià)中暴露出來(lái)的問(wèn)題，要制定相關(guān)的措施給予及時(shí)解決，推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理水平的不斷提高。

三、結(jié)語(yǔ)

征地拆遷安置是快速城市化進(jìn)程中的頭號(hào)難題，進(jìn)行模式創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)各種困難和約束條件的必由之路。在探討安置模式的過(guò)程中，如何把農(nóng)民非農(nóng)業(yè)化、城市化和市民化三者有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)，是一個(gè)亟待解決的新課題。不同的拆遷安置模式會(huì)造就出不同的安置小區(qū)，對(duì)安置小區(qū)進(jìn)行有效的公共管理是增進(jìn)安置群眾民生福祉，推進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。常德市城區(qū)地處洞庭湖平原，土地肥沃，耕地較多，城市發(fā)展所需建設(shè)用地獲批相對(duì)難度大、成本高，保護(hù)耕地紅線與保障城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾很突出。

拆遷安置的公寓樓安置模式實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約用地的目標(biāo)，為城市的擴(kuò)容騰出了較多的土地資源，保障了城市擴(kuò)容中的土地供應(yīng)。安置戶入住公寓樓小區(qū)只是公寓樓安置模式成功的一半，后期的公共管理會(huì)面臨一系列特殊復(fù)雜的問(wèn)題。科學(xué)有效的公共管理模式能使前期遺留問(wèn)題逐步化解在城鎮(zhèn)化的大海之中，真正實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)容提質(zhì)的目標(biāo)。反之，如果公共管理不到位，不但會(huì)成為科學(xué)發(fā)展的軟肋，甚至?xí)榇烁冻龀林氐拇鷥r(jià)。為此，必須堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為要、精細(xì)為策、法制為綱的理念，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局，妥善安排好群眾的生產(chǎn)生活，并建立長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)步解決“村”改“居”、“農(nóng)民”變“市民”過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

作者：胡守勇 單位：湖南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)法學(xué)研究所