探討土地流轉規模經營

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探討土地流轉規模經營:貧困山區土地流轉規模經營交流材料

隨著改革開放、科技興農和家庭聯產承包責任制等政策的深化推進，農民治理土地的程度越來越高，外出務工經商的能力日愈加強，溫飽問題不再是貧窮山區鄉村核心和難點。新期間新情勢下，貧窮山區大多數農民盼望走出去，到經濟發達地域就業經商追求更多的利潤，流轉承包的土地材料已成為必定之趨。與此還，現代農業的發展也對鄉村土地適度規劃運營提出了詳細要求。但是，當前貧窮山區鄉村土地適度規劃運營，因為不足指導約束機制和可以借鑒的規范模本，土地流轉首要以農民自覺為主，轉包、租賃、交換、代耕等多種流轉方式并存，觸及的人口多、地區廣、內容雜、隱患大，假如不實時指導和規范，必定會激發一系列社會矛盾，影響糧食等農產物的安全供應，影響現代農業和鄉村經濟的可持續發展，影響社會的安寧調和。

一、影響貧窮山區土地適度規劃運營的首要緣由

要指導和規范貧窮山區土地適度規劃運營，必需充分明確現期間的土地流轉方法，深條理分析其影響土地適度規劃運營的緣由，才干科學指導其有序流轉、快速流轉。據查詢計算，年湘西州鄉村土地運營權流轉面積達18.2萬畝，占總承包面積的9.2%；觸及農戶7.36萬戶，占家庭承包農戶總數的13.8%。個中以轉包11.8萬畝、讓渡1.2、租賃3.3萬畝、交換1.3萬畝、代耕等方式0.6萬畝。為什么會呈現如斯項目繁復、內容紛歧的流轉方法呢？究其緣由，首要表現在以下幾個方面：

一是土地流轉政策機制不明。自1981年施行家庭聯產承包責任制以來，貧窮山區大局部土地山林均按那時人口數分派給農民治理運營，留成于集體歸村組治理的地塊為數不多。加之國家第二輪土地承包政策的出臺，而且將土地承包期直接延伸30年不變，林地和“四荒”等開發性生產的承包期50至70年不變，土地材料進一步被相對固定下來。而當前，鄉村鼓舞土地流轉的政策尚未出臺，規范流轉的機制不明，指導農民自在流轉、健康流轉的氣氛不濃，可以借鑒的流轉模本沒有構成，多數農民擔憂土地流轉后難以回收運營權，甚至會損失土地，因此寧可土地撂荒也不肯意流轉，致使鄉村真正土地流轉的戶數不多、范圍不廣、比例不大。

二是土地行權人認同感分歧。農民是享有土地材料運營治理權的詳細行權人，分歧的農民本質凹凸各不一樣，對土地材料的認同感也各不一樣，然后所發生的行為、采取的辦法也不盡一樣。戀土情結嚴厲的則寧可土地疏棄也不肯流轉；戀土情結較重的則將土地材料交給鄰里治理或請人代耕；戀土情結普通的則轉包、租賃給別人治理，而思想相對解放的則盼望將土地材料質押給別人，作為異地經商從業的本錢。如斯一來，分歧的情結繁殖分歧的流轉方法，進而構成當前鄉村土地流轉的轉包、租賃、代耕、交換、出讓等多種方式。

三是土地規劃運作能力不強。貧窮山區土地材料多屬丘陵坡地，平洼紛歧，不方便于機械化耕種治理，且栽種業所需的生產周期長，短時間難以奏效益。加之受交通、區位等瓶頸制約，運營土地的生產本錢偏高，綜合效益偏低，與房地產等貿易性開發比較，個人或公司規劃運營土地開展栽種業獲利空間不大，農產物加工企業情愿前來投資落戶的不多，無法產業化運作、規劃化運營、集成化治理、高效化應用土地材料，致使土地流轉工作滯后、速度遲緩。

四是土地撂荒糜費約束不力。鄉村土地治理部分和村居委會因為對土地流轉工作注重水平不夠，當前整個工作基本上處于查詢計算、數據分析的較低層面，對棄耕撂荒的土地沒有開展本質性地指導和監管，征收荒涼費和依法回收運營權等工作流于方式，農民對節省用地、顧惜土地、正當用地的觀念淡漠，對棄耕撂荒、不合法用地的司法律例習認為常，土地材料流轉和應用與否無所謂，私自棄耕、撂荒、閑置土地和不肯流轉、隨意流轉、肆意糜費的景象非常遍及。另一方面，參加土地流轉的當事人不恪守商定，不按章做事，擅自更改合同、竄改和談，私自改動土地農業用處的行為急劇增多,曾經危及到鄉村的土地安全。

五是土地無序流轉隱患不少。現期間，貧窮山區土地流轉基本上以農民自覺流轉為主，農戶之間交換代耕所進行的流轉，首要是口頭商定，絕多數沒有簽署流轉合同，少量農戶既使簽署了，最多也只是一些簡略和談，合同內容和條目極不規范。還，參與流轉的農戶由于土地流轉的正當性注重不夠，怕費事，基本上沒有嚴厲實行請求、注銷和審核等司法順序，和談恍惚、合同不清、責任不明等景象遍及存在，合同文本司法效能極低，潛在矛盾非常突出。特殊是近年來退耕還林、糧食直補、移民后扶等“以地獲補”惠農政策的施行，土地維權案件分明增多，恰是無序流轉土地埋沒矛盾爆發的詳細表現。

二、指導貧窮山區土地流轉適度規劃運營的實際意義

一是緩解鄉村用地矛盾，指導土地健康流轉。隨著鄉村土地第二輪承包、林權準則改革的深化推進，鄉村土地承包運營權權再延伸30年不變、林地承包運營權再延伸30年至70年，整個鄉村土地山林自1981年家庭聯產承包責任制施行今后，其承包運營權相對不變，一些鄉村“增人不增地、減人不減地”的矛盾日愈突出，土地運營權亟待流轉予以均衡。還農民受后代入學、經商、婚嫁等要素的影響，構成無人運營的充裕土地急需流轉。因而，必需實時指導，削減土地資源閑置、糜費和撂荒，保證健康、有序、規范流轉。

二是優化裝備土地資源，提高土地資源效能。隨著黨中心、國務院對“三農”政策的不斷調整，鄉村經濟體系體例改革的不斷深化，鄉村產物、產業構造的不斷優化和農業組織化水平的不斷提高，加速規范鄉村土地承包流轉，加快土地資源優化裝備，為高效益的農產物加工企業和產物供應寬松的發展情況，促進鄉村土地規劃化運營、集約化、高效化運作，然后最大限制地提高其土地產出率和經濟效益。

三是加快鄉村勞動力轉移，拓寬農民增收渠道。據計算，年湘西地域有50余萬人外出務工，以人平1畝土地核算，至少會有50萬畝土地參與流轉。假如科學指導這些可以參加流轉的土地資源健康有序流轉，妥善處理外出農民的后顧之憂，給農民讓出空間、余出精神，解脫了土地的約束，安心外出就業經商，甩手大干，既可以支持城鎮化建立，又可以到更寬廣的空間獲取更高的價值，為社會發明更多的財富。

四是加速產業構造調整，促進農業規劃運營。積極開展“縣政府指導、企業運作、農戶參加”的土地流轉新機制，可以有用集中土地資源，加快充裕土地資源流轉和集聚，支持栽種大戶和農產物加工企業運營土地，引進和推行高新技能和高效種類，有方案調整農業產業構造，積極運用農業機械設備替代人力，迅速推進現代農業發展。

三、指導貧窮山區土地流轉規劃運營的有用路子

一是增強土地依法流回心識。增強土地依法流轉，優化裝備土地資源，科學指導農業生產要素合理活動，是順應新期間貧窮山區發展現代農業適度規劃運營的客觀需求，也是綜合提高土地應用效率，促進鄉村經濟不變發展，農民持續增收的主要行動。只要真正派過正當流轉的土地資源，企業或個人才勇于勇敢地投資，甩手大干，安心運營。只要依法流轉土地，規范流轉土地的期限、條目等內容，才干從源頭上遏制和削減鄉村土地流轉能夠激發的一系列矛盾。因而，各級各部分要盡快改變思想，提高認識，站在統籌城鄉協調發展、科學發展的高度，把規范土地流轉工作作為關懷民生、關喜歡農民、關注鄉村的大事來抓好抓落實。一直把依法流轉放在工作的首位，堅持在“自愿、有償、公道、公平”的準則下開展流轉工作，切實維護好土地流轉當事人的正當權益，避免強租、騙租等侵權行為發生。

二是健全土地流轉治理機制。要規范鄉村承包土地流轉，必需成立以縣鄉鄉村經管部分為中間的土地流轉治理機構，并按土地資源總量執行定性、定編、定崗、定人、定經費，層層專抓，一級對一級負責的治理機制。負責土地流轉的機構要增強對鄉村土地流轉狀況的查詢研討，把握鄉村土地流轉變態，分鄉鎮堅持土地流轉臺帳，搜集土地流轉供需信息，規范流轉合同文本，改變土地運營權證，查詢和處置土地承包、流轉糾紛等工作，而且組建好土地流轉服務機構，認真搞好土地流轉進程中的供求注銷、信息、項目推介、中介協調、指導鑒證、跟蹤服務和調處糾紛等服務工作，指導鄉村土地正當、健康、有序流轉。

三是規范土地流轉律例系統。在遵照《鄉村土地承包法》和《鄉村土地承包運營權流轉治理方法》等政策律例的基本上，結合完善鄉村土地第二輪承包、林權準則改革等惠農政策，研討和出臺一系列有利于本區域土地流轉的政策律例系統，確立響應的法律主體和步隊。一方面，要在尊敬農民志愿的準則下，科學編制鄉村土地施行流轉方案，鼓舞、指導農戶依法流轉土地承包運營權。在流轉進程中采取花樣統一、內容規范，流轉方式、流轉期限及當事人兩邊的權益和任務相對明確的流轉合同文本，進一步細化土地流轉的范圍、順序和方法，促進鄉村土地流轉工作準則化、規范化。另一方面，要加大對糜費、閑置和撂荒土地要停發糧食直補、糧種補助等一切政策性的補助，并按規范收取必然金額的閑置費；延續二年未運用的丘塊，要依法回收其運營權。對騙租、強租、倒包等不合法行為的依法查處；對不按流轉合同履約、私自改動土地農業用處行為的依法告狀，終止流轉合同。

四是建立土地流轉信息平臺。充分應用電子收集技能，設立鄉村土地資源流轉的信息平臺，將需求方和擁有可流轉土地的農戶的流回心愿、流轉規劃等材料錄入響應的數據庫，執行電子化治理。既可以便利供需兩邊信息互通，又可以促進土地走向市場化流轉階段，有用促進土地規劃化運營。還，裝備響應的治理人員，增強土地流轉信息收集后臺的維護，信息的更新、征詢答疑、聯絡指導等中心服務，保證信息平臺不變運轉。

五是努力創新土地流轉方式。針對貧窮山區農業規劃偏小，構造老化，效益不高的近況，除了要積極引進高效產業和農產物加工企業，推進農業產業化，規劃化生產，最大限制地提高土地的產出率和綜合效益，還要量體裁衣地選用與之相匹配的方式進行流轉。詳細而言，關于遙遠山區閑置的土地，可以鼓舞有能力、有資金的大戶承包，施行退耕還工程、興辦林場，依托國家生態賠償政策獲利；或許搞山羊、黃牛等養殖業，將土地資源轉化為優勢經濟。近年來，縣有1077戶大戶承包荒山荒地33萬畝退耕還林，使全縣先前很多無人問津、流轉不出土地取得了效益。關于城鎮郊區農用地，可以積極探究“土地股份制”。即：以現有的協作經濟組織為載體，農戶將本人的土地承包運營權入股，再依照資產運營的準則擇優確定土地運用方法和運用者。構成“土地變股權，農戶變股東，流轉大互動，收益靠分紅”的機制，既可以知足了卻構調整和“三化”建立的需求，又可以保證農民依托土地完成增收。關于園區建立，則可以采取分期賠償、多占少征的方法進行流轉。既處理了園區建立用地問題，又使農民的正當權益長期獲得了保證。縣為維護好小溪國家級天然維護區，執行“生態移民、易地扶貧、分期賠償”的政策，指導中心景區219戶農民搬家，將土地運營權交給開發公司運營，恰是選用的這一流轉方法，讓鄉村經濟又好又快發展。

探討土地流轉規模經營:土地流轉與規模經營綜述

一、我國農地流轉的動因、現狀和制約因素研究綜述

（一）我國農地流轉的動因。目前，國內外關于農地流轉原因的研究主要集中在以下幾點：（1）分析農村勞動力轉移對農地流轉的重要作用。Kung認為，農村勞動力非農就業是影響和決定農地流轉的主要原因；（2）研究農戶兼業行為對土地流轉的影響。黃大學認為農業生產專業化分工能提高農業生產效率，而農戶兼業化則阻礙了農業勞動生產率的提高，降低了土地產出率和土地利用率；（3）研究產業分工對土地流轉的影響。朱勇軍、徐建群認為，農村加速分工分業奠定了土地流轉基礎；（4）分析農村勞動力轉移對農地流轉的影響。譚丹和黃賢金發現農地流轉率與家庭非農就業率正相關，非農就業率提高1%，農地流轉率將提高16.26%。（二）國內學者關于我國農地流轉狀況實證分析。溫鐵軍利用全國農村固定觀察點1984～1992年間的數據對農戶的土地流轉行為進行了分析，發現參與過農地流轉的農戶比例僅為1.99%，這也是對農地流轉進行實證分析時所采用的數據長度較長、樣本數較多的文獻。谷彬構建了土地流轉指標體系，對區域土地流轉狀況與關聯要素進行了綜合評估。研究發現：農村土地流轉并不充分，土地流轉面積、參與農戶比例有限，農業兼營特征明顯，一些因素對土地流轉存在阻礙作用。程令國等認為現有農地制度安排造成的高交易成本已經成為阻礙中國土地流轉的重要障礙，農地確權制度使得農戶參與土地流轉的可能性顯著上升。（三）我國農地流轉的制約因素。近年來，雖然農地流轉市場得到了一定程度的發展，但是也出現了很多制約因素，主要包括農地產權制度不完善、農地流轉市場中介組織發展緩慢、農地流轉缺乏法律保護、農村的社會保障體系不完善等因素。（1）農地產權制度不完善。完善的產權制度是農村土地流動的前提和基礎，農地產權關系混亂將導致農地流轉不規范，從而損害農戶的利益進而妨礙農地的有效流轉和資源的優化配置；（2）農地流轉市場中介組織發展緩慢。目前，絕大部分地方的農地流轉尚處于自發階段，市場中介組織發展滯后，使得難以通過土地流轉優化資源配置，因此應該對農地中介組織的建設和完善，是農地流轉市場成為資源配置的主體；（3）相關法律制度不夠健全。由于我國農地流轉市場已經達到一定的水平，并且隨著時間推移將進一步發展，不完善的法律制度導致農地流轉糾紛日益增多，農戶的流轉收益無法得到保障。因此，應該盡快建立和完善農地流轉的管理機制和相關制度，促使農地流轉市場健康發展。（四）促進農地流轉市場發展的對策。賈雪池從中俄兩國的農地流轉情況、農地制度建設和農地流轉市場的發展情況出發，認為農地流轉制度是農地流轉的前提和保證，建議我國對不同地區采取差別化的農地流轉制度。張文秀等在對成都14個縣市進行調查的基礎上分析了農戶非農收入、受教育程度和土地流轉租金收益等因素對農地流轉的影響，歸納了促進農地流轉的主要決定因素。呂晨光等提出了深化農村土地產權制度改革、穩定家庭聯產承包責任制和土地承包關系、健全農村社會保障制度和農業風險保障機制等建議。

二、農地流轉、規模經營與農業生產率研究綜述

（一）關于土地經營規模與農業生產要素投入和農業生產率的研究。國內外學者關于土地經營規模和農業生產要素投入的研究主要有兩種觀點：一種是從農業的勞動生產率出發，認為通過大規模的機械化對勞動進行替代，從而顯著提高勞動生產率和農民收入。M.MarritVandenBerg等認為勞動力轉移使大規模農場存在勞動力約束，妨礙農民從事經濟效益更高的非糧食作物生產和農業的專業化生產，從而妨礙增加農民人均收入和提高糧食產量，因此需要機械化生產。黃祖輝和陳欣欣調查后發現，實行了規模經營以后的勞動生產率會高于小規模經營的勞動生產率，因為大規模經營的勞動力利用比小規模經營更充分，并且規模經營過程中新技術采用以及機械對勞動的替代將導致勞動生產率的提高。袁軍寶認為農戶兼業降低了土地生產率，規模化經營能提高農民收入，因此“規模化經營+農業產業化”是理想的農業發展目標；另一種是從農業的土地生產率出發，探討土地經營規模與農業生產要素投入和土地生產率之間的關系。雖然有學者通過經驗分析提出了土地規模與要素投入和土地生產率之間存在反向關系，但也有學者的實證結果顯示反向關系不明顯甚至存在正向關系。劉鳳芹認為土地分割不會妨礙農業機械化操作，因為農業機械的型號是多樣的，農業機械化水平的提高是機械替代勞動的結果，而不是土地規模化經營的結果。她還認為，經濟組織的性質與土地規模直接相關。羅必良總結了經濟組織規模效率的若干決定因素，并對農地經營規模問題進行了理論與實證的研究，認為農業在本質上并不具有顯著規模效率，農地家庭經營至少在現階段具有規模有效性。PhilipWoodhouse從生產成本的角度指出由于能源價格上漲，依靠機械的工業化農業模式雖然生產率更高，但在長期是不可持續的，未來農業需要小規模的勞動集約型生產方式。陳杰、蘇群利用全國農村固定觀察點2009～2011年的數據分析了農村土地流轉前后土地規模對土地生產率的影響，發現土地規模與土地生產率之間呈現倒“U”型關系。（二）關于農業經營組織的研究。目前，對農業經營組織的研究主要從形成原因、影響因素、模式和類型、所起作用和組織形式的制度創新等方面進行。黃祖輝等研究了影響我國農村合作經濟組織發展的影響因素及障礙。郭紅東、蔣文華從農戶角度出發，通過建立農戶行為模型發現農戶參與專業合作經濟組織的行為受到戶主文化水平、生產商品化程度和政府支持等因素的影響。苑鵬通過案例分析研究了改革開放以來各種農民合作經濟組織的發展歷程、影響因素、合作經濟組織的作用以及國家與合作經濟組織的關系。孔祥智和郭艷芹調查發現合作經濟組織為成員提供服務最多的是農產品銷售方面，其次是技術指導服務，農資供應和信息及經驗方面的服務也比較多。不少合作經濟組織當初成立的動機就是通過合作的規模效應提高農民的談判能力，減少交易成本，從大批量的購銷中得到差價。黃珺等對農民合作經濟組織的制度創新及形成模式進行了研究，并對影響各種新型合作經濟組織形成的因素進行了分析。從已有的研究來看，關于農村經營組織形式的研究主要集中在專業化和產業化的定性研究，關于土地經營規模的研究主要集中在土地集中的方式、途徑和意義上，兩方面的研究都很少提及對農業生產要素投入的影響。定量研究方面，關于土地規模主要是研究與產出的關系，很少有關于土地規模和投入的定量研究。組織形式方面，定量研究主要是研究提供的服務、組建條件等，并沒有涉及到農業生產要素投入。

作者:陳訓波 米君 廖瑩 單位:西南民族大學管理學院 四川省金堂縣農村經濟經營管理站

探討土地流轉規模經營:土地流轉與適度規模經營

1規范土地流轉的措施

一是對農村土地承包經營權確權登記頒證。因為歷史遺留問題，部分農戶土地承包合同和實際耕種面積不符。在推進農村土地流轉前，要落實農村土地承包關系長久不變的根本性措施，在做好二輪土地延包后續完善工作的基礎上，組織開展好農村土地承包經營權登記工作，全面落實承包地塊面積、合同、承包農戶家庭成員等，確保農村土地權屬清晰、權責明確，為農村土地流轉奠定良好的基礎。

二是加大宣傳力度，轉變思想觀念。政府相關部門要認真學習、理解中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年11月20日印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，將土地流轉、規模化經營的意義、堅持的原則、政策措施等宣傳到戶到人。通過宣傳，讓農民認識到傳統粗放經營的農業極大地制約了現代農業發展，造成生產成本高，難以應對激烈的市場經濟，進而形成推進農村土地流轉和規模經營的共識。

三是培育典型，示范帶動。采取先行試點，為開展土地適度規模經營提供經驗積累。把農民是否受益作為改革的出發點和落腳點，尊重基層創造，鼓勵基層和農民群眾在法律法規框架內大膽探索和創新創造，培育典型，對行之有效的方式方法，及時總結推廣。一直以來，新源鎮恰普河阿吾孜村致力于發展林果產業，目前，全村種植果樹面積達到了133.33hm2，但都是農戶各自經營，沒有形成規模效應，農民增收、農業增效效果不明顯。在新源鎮政府的大力推動下，引進了上海明申集團新源縣天禾農業高科技有限責任公司，對新源鎮林果業采摘園進行投資開發。2014年，上海明申集團以1000元/667㎡的價格，從農戶手中流轉土地14.67hm2，計劃建成一個13.33hm2的高標準林果業示范園，種植桃子、李子、杏子、蘋果、西莓、葡萄、核桃和美國大櫻桃8個種類16個品種。下一步，新源鎮將進一步推進土地流轉工作，將恰普河阿吾孜村的土地逐漸流轉給明申集團，把農戶從土地中解放出來，同時借助明申集團的技術力量，推廣產業化示范，推進農業規模經營，實現“公司+基地+農戶”的產業發展模式，進而達到農業產業結構調整、農業增效、農民增收的目的。

四是政府幫扶，科學引導。強化政府的引導、扶持、服務、調控和監管作用，各級財政部門加大對農村規模土地流轉的幫扶，對達到一定規模的種植大戶、企業等在資金、政策上給予大力扶持，要加強對農村大規模流轉土地的水利、道路、電力等基礎設施配套建設，改善農業生產條件和投資環境，以便于集約化經營和機械化生產。另外，對轉出土地的農戶實行定額補貼、就業培訓等鼓勵措施。在恰普河阿吾孜村林果業示范園項目上，新源鎮政府籌集資金80余萬元，修建防滲渠1.8km，鐵藝圍欄3.2km，道路柏油硬化0.8km。

五是進一步加強土地管理和服務。依托農村土地承包管理部門，建立健全土地流轉服務體系，開展鄉鎮土地管理信息收集登記、土地收益評估、合同簽訂鑒證、價格評估、法律政策咨詢等服務。

2土地流轉中應把握的原則及應注意的幾個問題

一是堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權。農村土地實行集體所有制，保障了農民平等擁有最主要的農業生產資料，是中國特色社會主義的重要制度特征。家庭承包制下農戶獲得的土地權利，是由承包權和經營權組成的，只有作為集體組織成員的農民家庭才擁有土地承包權，這是農村基本經營制度的內在要求。在土地流轉過程中，土地承包經營權是可以分離的，流轉的是土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展，要確保在承包期內，任何組織或個人都不得強迫農民放棄承包的土地，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。

二是以農牧民自愿為前提，引導農村土地規范有序流轉。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中明確指出，土地流轉必須堅持依法、自愿、有償，以農民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益。在農村，土地對于農民是安身立命之本，大多數農民具有“戀地”情結，一般采取“自家的地自家種”的家庭承包經營模式，在土地流轉工作中，要注意工作方式方法，將依法、公開、民主貫穿于流轉的全過程，不能違背農民的意愿、用行政手段強迫農民流轉土地。如果在連片土地流轉中有個別農戶實在不愿意流轉的，可通過協商，給予置換其他地塊。

三是耕地的屬性不能改變。有些地方土地流轉后相當一部分被用于發展所謂的觀光農田，而實際上真正用于農業生產的土地比例很小。另外，還有些生產糧食的土地被用于發展經濟作物或養殖業，改變了土地的屬性，這就要求在土地流轉中，要保持永久性基本農田的屬性不能改變。

四是因地制宜，堅持經營規模適度。要充分考慮各地自然經濟條件、農村勞動力轉移程度、農業機械化和社會化服務水平等因素，對農村土地進行總體規劃、功能分區，因地制宜地確定本地區適度規模經營的標準，既要注重提升土地經營規模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，推動農村土地在規模化經營中實現效益最大化。

五是建立健全社會保障體系。依法推進農村土地流轉，要逐步建立和完善農村最低生活保障、養老保險、合作醫療等各項社會保障制度，以解決失地農民的生活保障問題。另外，探索建立農村土地流轉的風險保障基金制度，由土地流入方預繳一定數額的流轉基金，防止因業主經營不當或不按期支付土地流轉費用，損害農民的土地承包權益。

六是建立健全監管機制，加強對農村土地流轉工作的監管。有關職能部門要隨時了解掌握農村土地流轉的形式、主體、用途、面積等基本情況，要確保土地集體所有制性質不改變，土地屬性不改變，農民土地承包權益不受損害，土地的產出率不能降低。警惕和遏制土地流轉過程中可能出現的“非農化”、亂占耕地、投機建房等問題。建立健全糾紛調解仲裁體系，妥善解決土地流轉中出現的矛盾，維護流轉雙方合法權益。

土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，是構建新型農業經營體系、發展現代農業的重大政策舉措，要因地制宜、循序漸進，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路。

作者：馮文玲 單位：新源縣新源鎮政府農經站

探討土地流轉規模經營:土地流轉與適度規模經營研究

2014年是全面深化改革的啟動之年，深化農村改革成為關系我國改革大局的重頭戲，中央為促進農業發展、農民增收，激發農村經濟活力連續出臺若干重大改革舉措和方案。2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”；2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，對穩定完善農村土地承包關系、引導規范農村土地承包經營權有序流轉、促進農業適度規模經營的健康發展做出了具體部署。全國各地加快了農村土地流轉的步伐，取得了階段成果。遼寧省根據中央的精神，努力構建新型農業經營體系，激發農業經營主體活力，推進農業現代化和農業發展體制機制創新。2015年的目標是在轉變農業發展方式上培育新的經濟增長點。引導農業由僅關注產量的增長，轉移到產量與質量、效益并重上來；引導農民瞄準市場的優質特色和緊俏農產品、創意農產品、種養加銷全產業鏈農產品等，優化農業產業結構，拓展農民增收空間。

一、遼寧省土地流轉與規模經營現狀

（一）遼寧省土地流轉市場體系初步建立遼寧省從2009年開始，計劃用4年時間基本建成土地承包經營權流轉市場體系。截至2012年，全省各地的前期試點已陸續展開，但其發展程度不同。2009年3月沈陽市沈北新區建立全省首家土地流轉服務中心。昌圖縣從2010年開始在縣、鎮（場）逐步建立土地經營權流轉市場，初步形成了縣級信息、鄉鎮實體服務、村組信息提供的三級信息服務網絡，規模土地流轉主要以合作社形式為主，土地流轉尚處于起步階段。2012年遼寧省已經在35個縣市區建立了364個土地流轉市場或交易大廳，土地承包經營權流轉市場體系已初具規模。海城市在2014年4月成立了東北首家農村綜合產權交易中心，同時擁有土地流轉平臺、農民權益保障服務中心、農業綜合開發公司等中介機構。

（二）全省各地區農村土地流轉規模不斷擴大2014-2015年初海城市完成19宗土地經營權交易，成交金額1355.05萬元、高出起拍價94.6萬元，流轉農田1.81萬畝。截至2014年底，我省農村土地承包經營權流轉面積達1270萬畝，占家庭承包耕地總面積的四分之一左右。鐵嶺市和遼陽市的土地流轉規模也顯著提升（見下表）。遼陽市同時注重大力促進新型農業經營主體的發展，遼陽縣還被確定為全省土地流轉示范縣。根據遼寧日報2015年5月27日的報道，遼寧土地流轉面積近1400萬畝，一季度新增66.4萬畝。2015年第一季度，遼寧省鐵嶺、丹東、阜新、鞍山四個城市新增土地流轉面積占全省的84.30%，其他城市占15.70%。此外，沈陽市沈北新區62.5萬畝農田的流轉率近70%，已有40多萬畝獲得土地流轉。

（三）土地流轉方式、經營模式多樣化根據相關法律規定，承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉土地承包經營權。根據調查，省內各地土地流轉的主要方式為轉包、入股、出租、互換等形式。經營模式以農村合作社為最多，其次是家庭農場的形式。

（四）規模效益逐步顯現農業土地經營權的流轉和適度規模經營不但使土地流入者獲得規模效益，土地流出的農戶獲得土地流轉收益，同時流出的農戶通過外出打工、為其他農事企業打工、創業等方式實現多元化增收。大部分參與土地承包經營權流轉的農戶獲得了比原來分散耕種更多的收益。

（五）土地確權工作取得穩步推進，為促進土地經營權流轉打下堅實基礎從2009年我省首先在清原滿族自治縣草市鎮東大道村開展土地承包經營權登記試點開始，至2014年底，全省共在79個涉農縣（市、區）的96個鄉鎮、539個村開展確權登記的試點工作，全省確權登記耕地總數為371.1萬畝，預計2017年基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

（六）農村土地經營權流轉程序逐步規范各地政府部門為規范土地經營權流轉程序，在土地確權工作取得顯著成績的基礎上，基層土地流轉市場和交易大廳發揮作用，提供統一范式合同文本，完善流轉臺賬以及相關檔案，原來的口頭交易逐漸減少，流轉程序逐步規范。

二、遼寧省土地流轉和適度規模經營需要注意的問題

（一）部分地區對農村土地流轉重視不足部分地區基層政府和農戶都沒有意識到，積極推動土地經營權流轉和適度規模經營對農村發展的重要性。以不強迫流轉為由，忽視對農戶進行土地經營權流轉的宣傳；沒能從權利保障上打消農戶流轉土地的后顧之憂；更沒能讓農戶了解流轉土地和適度規模經營對解放勞動力增加家庭收入的可能性。

（二）基層土地流轉市場沒有充分發揮作用盡管遼寧省已建立一大批基層土地流轉市場和交易大廳，但依然有許多農民由于信息不暢，選擇相互轉包土地，定價隨意，多數是短期行為，這種情況下容易產生糾紛。另一方面，流轉過程不規范，透明度不夠，缺少監督等都阻礙了土地經營權順利流轉甚至成為矛盾的來源。

（三）配套服務不足調查發現許多流轉大戶對農業配套設施用地的需求越來越強烈，目前可供使用的配套設施用地對于我省多數地區的新型農業經營主體來說仍遠遠不夠用；另外，土地承包經營權抵押貸款在我省開展不廣泛，國有大銀行參與度較低，對于流轉大戶來說，小額貸款杯水車薪，大額貸款在抵押物品上比較單一，這樣無形中提高了貸款的門檻。

（四）土地流轉后經營規模過大或過小有的農戶之間的流轉面積過小，則無法通過適度規模的經營提高農業生產效率。另一方面，有的農事企業土地流轉規模過大，存在經營風險，農戶轉出土地經營權的收益沒法保障。

三、推進遼寧省土地流轉促進適度規模經營的對策建議

促進農村土地經營權流轉及適度規模經營主要從建立完善的農村土地經營權流轉市場和適當引入工商資本做長產業鏈條培育經營主體兩方面。

（一）建立統一開放、競爭有序的土地流轉市場1.堅持“三權分置”，保護農戶的基本權利是土地經營權有序流轉的前提。“三權分置”是當前土地流轉的制度基礎。多年來，農村土地經營權流轉一直存在產權歸屬不清晰的問題。現行的關于農村土地管理的法律法規《中華人民共和國農村土地承包法》《物權法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農村耕地的產權包括所有權、承包權、經營權做出了規定。由于農村土地中集體所有的農地行使權力的主體模糊不清，導致了農村土地流轉推進緩慢，不規范流轉、損害農戶利益的事件時有發生，阻礙了適度規模經營的發展。2014年中辦、國辦印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》再次明確指出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置”。明晰集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權實質是依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權益，保障農戶的土地權益。各地各級政府應在實踐中充分宣傳并監督貫徹，同時要扎實推進土地確權和頒發權證的工作。2.健全土地經營權交易市場體系，營造開放競爭的交易環境。對還沒有建立土地交易的地區盡快填補空白，盡可能將所有土地經營權流轉行為都納入到交易市場中進行，避免不規范的交易行為，形成經過公開競爭的土地流轉費用，保護流轉雙方利益。通過土地經營權流轉市場提供的信息、合同規范與備案、公證等服務發揮其交易便利、合規有效的優勢。3.對土地流轉活動有明確的監督和執行機構。土地監督管理部門負責監督管理流轉土地的使用情況，提供公開的信息或網絡平臺對流轉土地之后“棄耕不種”或變更土地用途的行為及時廣泛地監督。賦予監督機構行政處罰的權力，對浪費土地資源和變更用途等違反土地經營權流轉法律法規的行為提出警告和處以罰金。同時，上述違規行為發生可由土地承包人向法院提出訴訟追回。

（二）及時提供配套農業用地和金融支持針對許多土地轉入的農戶為適應規模種植而使用大型農用設備的用地問題，各地區基層政府應積極回應，以收取保證金的方式劃撥部分配套農業用地或按照種植面積的一定比例確定配套用地面積。積極探索土地流入較多的專業大戶的資金支持渠道和方式。創新抵押貸款品種，探索除土地經營權外的其他抵押品種，提供政府擔保基金，幫助農戶、合作社等及時順利獲得貸款。

（三）對土地流轉規模加以引導，鼓勵適度經營規模小規模經營難以提升農產品的產量和質量，也難以提升農民的收入。2015年遼寧省政府工作報告指出，將培育家庭農場、農民合作社、專業大戶和農事企業等新型農業經營主體。但農業經營規模也不能一味追求越大越好，必須與資源環境條件、硬件設施水平和生產者的經營管理能力相匹配。各基層政府組織應結合本地區實際條件制定流轉規模的指導性標準。經營主體應鼓勵支持家庭農場、農民合作社、專業大戶和農事企業等新型農業經營主體，起到帶動和示范效應。

（四）拓寬拉長產業鏈，促進農業增效、農民增收盡可能延伸和拓寬產業鏈，提高農產品的附加值。深入研究產業前期、產業中期、產業后期關聯產業的挖掘和發展。以家庭經營作為生產基礎，鼓勵合作社及工商資本建立整合產業鏈條，打造通暢的物流、信息流和資金流等。引導農業生產由僅僅關注產量的增長，轉移到產量與質量、效益并重上來；引導農民瞄準市場的優質特色和緊俏農產品、創意農產品、種養加銷全產業鏈農產品，通過土地經營權流轉而轉移出來的勞動力也應該進入到產業鏈的各個環節當中，拓展增收空間，使農民不僅獲得初級農產品的收入，也可以在產業鏈中獲得增值收入。

作者：芮桂杰 張姝哲 單位：遼寧經濟管理干部學院 財政金融系

探討土地流轉規模經營:推進土地流轉改革試點，實現農業生產適度規模經營

當前，煙葉生產處于由傳統農業向現代煙草農業轉變的關鍵時期。現代煙草農業是以高資本投入夯實產業發展基礎，以完善社會保障機制穩定產業發展規模，以現代工業成果應用提高生產效率，以現代科學技術提升生產效益，以健全社會化服務體系保障生產效能，以現代信息技術推進科學化、標準化生產經營與管理，以現代經營理念教育培養新型煙農，推進煙農“職業化”建設，通過全面推進煙田基礎設施建設，實現規模化種植、集約化經營、專業化分工、信息化管理。發展現代煙草農業，要深化農村綜合改革，創新推動現代農業發展的體制機制，尤其要合理土地流轉，這對推進煙草生產規模化，改造傳統煙葉生產、轉變煙葉生產的增長方式，發展現代煙草農業具有重要的作用。

一、當前農村土地流轉的方式及特點

1、轉包。即土地承包方將全部或部分承包地的使用權包給第三方，轉包期限在不超過土地承包合同的剩余期限內由雙方協商確定，轉包方與發包方的原承包關系不變。這部分多是已轉移到非農產業的人員，他們已不以農為生。這種形式的好處是：轉出方可以有更充足的時間從事其它產業，轉入方可以根據自己的需要擴大經營規模，能有效的轉移農村勞動力，能暫時緩解增人不增地的矛盾。不足是：它不能從根本上解決不種地的擁有土地，種地的卻沒有土地的問題，會給轉包期不長的土地帶來被部分轉入方掠奪性經營的情況。

2、租賃。即農戶與承租方之間在一定期限內的土地使用權轉移。這種方式，主要在農戶與用地單位之間進行，農戶自愿將全部或部分土地使用權出租給承租方，承租方給出租方固定的收益。出租的期限一般由雙方協商確定，最長不超過承包合同的剩余期限。它利在能促進當地經濟發展、產業推進、規模經營，因為承租土地的多是企業、種養植大戶和單位或公司。缺陷是承租方不能搞較長期限的發展項目，不能大動著改變土地原貌，因為多是租期滿后要還原土地及附作物的。

3、互換。即農戶之間土地承包經營權剩余期限的相互轉移。互換的主要目的多是為了耕種的方便或種植結構調整的需要。互換后，互換地塊的承包權、經營權和原土地承包合同約定的權利、義務隨之互相轉移。這種互換，有同等面積的互換，也有不等面積的互換，雙方多視互換地塊的地級和遠近條件決定。這種互換的好處是：對改變地塊零星分散，實現農戶的土地集中具有直接意義。缺陷是：仍不能解決一家一戶為生產單元的形式，農業的規模效應仍不能很好發揮。

4、代耕。即將自己承包的土地交給信得過的人代耕代種的方式。這多是外出打工、出嫁、上學和參加了工作等無力耕種土地的家庭，他們雖然無力耕種，但想始終擁有土地的收益權，不愿轉讓和退包，因而就與親戚、朋友或鄰居約定，將自己承包的土地交給他們代耕，代耕期間的種植收益有的歸代耕人，相應的義務由代耕人承擔（如原來的農業稅等），其它的土地使用權收益歸自己；有的由代耕人向委托人交一定量的農產品，委托人支付一定量的報酬或種子和肥料，使用權始終不轉移。這種方式的好處是：可以保留原土地承包人的承包權，土地仍然可作為他們的生活保障。弊端是：粗放經營的較多，同時加劇了增人不能增地的矛盾。有的舉家遷出了，甚至死亡絕戶了，仍然擁有土地使用權，很多新生和遷入的農民卻沒有基本的生產資料。

5、出讓。即取得一定量的土地補償后放棄土地承包經營權剩余期限的形式。這種多是因公路、橋梁、公共設施、城鎮建設、工商業發展等建設用地的需要，被政府征用土地的部分。這部分被征用了土地的農民，在按有關規定獲得資金補償后，就將土地使用權交給發包方或當地政府，從而再轉交給建設方，承包方對這部分土地的使用權即行終止。這種形式的結果是：有利于改善交通條件和完善公益設施，有利于順利推進小城市建設，縮小城鄉差別，促進城鄉統籌發展。對承包者來說，提前得到了實惠，多數能接受，地處偏遠的和承包地較多的還巴不得多賣地變現。缺陷是：這種形式沒現錢的事業辦不成，同時混淆了所有權和使用權的界限，實質上是使用權者把土地所有權一并進行了出讓，因為出讓的土地多是改變了用途和性質的，而真正的土地所有權者卻沒得到收益。

6入股。即農戶將全部或部分承包土地使用權作價為股份，參與股份制或股份合作制經營，以入股的土地使用權作為分紅依據，股紅按經營效益的高低確定。這種方式目前還在初推階段，其好在風險共擔，有利于企業、公司與當地農民的相互支持、相互關心、相互配合、相互促進。弊在有可能引發新的社會問題，如果企業、公司出現虧損、倒閉，農民血本無歸，沒了生活保障，難免不出現社會不穩定的情況。因為還有不少農民是以土地為生的。

二、合理土地流轉是發展現代煙草農業的必然要求

1.是促進農村人口轉移，增加農民收入的必然要求。現代農業的目的就是增加農民收入。目前，種地不再是農民的唯一生存手段，農民大量外出務工、經商。在收入多元化， 土地低收入的“斥力”和非農產業高收入的“吸力”下，農民樂意放棄土地經營權，為土地流轉提供了條件。通過土地流轉，能促進農業人口向二、三產業轉移，加快農村城鎮化步伐，促進農民收入的快速提高，實現農民利益最大化。

2.是推進農業結構調整，實現農業規模經營的必然要求。現代農業的一個突出特征就是產業化經營、規模化發展。目前，農戶小規模生產與社會化大市場矛盾日趨尖銳。同一種植區域內甚至同一塊田內種植不同的農作物品種，難于形成規模經營，導致經濟效益低下。加快土地流轉，才能避免農作物插花種植，實現規模種植，推進農業結構調整。

3.解決農業弱質特性，增強抵御風險能力的必然要求。現代農業必須以現代設施裝備為支撐。目前農業生產條件還十分落后，農業環境比較脆弱，抵御自然災害能力低，農民還未擺脫“靠天吃飯”的局面。要改變農業的弱質性，就必須加快土地流轉，推進土地適度規模經營，以便集中改善農業裝備和條件，統一管理農業設施，增強抗御自然風險的能力。

4.優化農業資源配置，提高農業生產效率的必然要求。現代農業必須用工業理念來經營。工業化經營的核心是合理配置資源，提高集約化程度，以最低成本獲取最大利益。加快土地流轉，使土地向業主集中，可以有效地配置農業資源，實現優化資金配置，增加農業投入，運用先進技術，提高科技含量，優化人力和土地資源的配置，最大限度地提高農業利用率和產出率。

5.增強農業應對市場挑戰的必然要求。現代農業必須建立產供銷、貿工農相結合的市場機制。加快土地流轉，實行適度規模經營，才能規模發展優、新、特、綠農產品，才能適應市場優質化、多樣化、特色化的需求，實現農業產業化經營，從容應對市場挑戰。

三、土地流轉的探索實踐

20xx年，熱水鎮營溝村承擔了現代煙草農業的試點工作，在土地流轉方面做了一些嘗試，通過土地流轉，全村種煙農戶由726戶縮減為76戶，戶均面積由原來的3.9畝增加到38畝,增加近10倍，在土地流轉方面呈現以下基本特征：

1、聯合出租式。由牽頭人聯合土地連片的大多數農戶，根據經營者出具的條件，由農戶自愿將連片的土地承包給經營者。

2、租賃承包式，即農戶將自己的土地租賃給他人經營。

3、大田置換式。因部分農戶不愿放棄田地，在規劃大田連片規模經營的流轉中，把不愿放棄種田農戶的田塊，與不愿種田的農戶的田塊置換，實現連片規模經營。

4、轉包承包式。一些農戶因外出打工等原因，無力耕作承包土地，自愿將一定期限內的承包權轉給他人，由別的農戶代耕、代種，主要發生在農戶與農戶之間。五是聯合經營式。多個農戶相互聯合，利用自身資金、技術、信息等優勢，組建農業生產聯合體。

為使土地流轉進一步規范，根據實際情況，制定了一些程序，要求農戶自主流轉要執行3個程序：（1）雙方洽談磋商，認定流轉方式、流轉時間、流轉價格以及流轉收益支付方式等；（2）雙方簽訂書面合同；（3）流轉合同分別報送土地發包方和所在鄉（鎮、街道）農村土地承包經營權流轉服務中心存檔。農戶委托村集體流轉要執行5個程序：（1）農戶遞交委托申請書；（2）鄉、村土地承包經營權流轉服務機構分別進行審核，并將討論結果在半個月通知委托農戶；（3）村集體與委托農戶簽訂委托合同，并在半個月內將流轉農戶、地塊等基本情況向村內外公告，并上報縣、鄉（鎮）農村土地承包經營權流轉服務中心對外；（4）提交受讓流轉土地的規劃書面申請；（5）召集申請人進行磋商，本著互惠互利、公開、公平、合理原則，可以協商確定流轉價格，也可以通過招標的辦法確定流轉價格，并擬訂流轉合同。拋荒耕地流轉要執行5個程序：（1）摸底，對拋荒耕地進行調查核實；（2）公示，調查摸底情況在村務公開欄、所在村民小組進行公示。（3）確認，拋荒耕地經公示無異議的，由發包單位發出書面通知，經農戶確認后收回；（4）終止承包關系，經合法程序收回的土地承包經營權證由原發證單位辦理注銷手續，土地承包合同終止手續由發包方申請，經鄉（鎮、街道）農村土地承包經營權流轉服務中心審核后報縣農業主管部門確認；（5）流轉，收回的拋荒地和農戶委托流轉的拋荒地，由原發包方統一組織流轉，收回的拋荒地經流轉所得收入歸村集體所有，委托流轉的拋荒地經流轉所得收入歸承包農戶。村無法流轉的，應及時上報縣、鄉（鎮、街道），由鄉（鎮、街道）組織評估、論證、策劃，流轉信息，引入農業開發項目。

四、土地流轉探索實踐中存在的問題

1.缺乏推動力。一些村小組組織違背農民意愿，強行集中土地，有的借流轉名義隨意改變農業用途，侵害了農民經營自主權，損害了農民經濟利益。當前農業正處在結構調整期，農業市場化程度較低，比較效益仍不高，又缺乏信息、技術、資金支撐，許多農民對市場風險缺乏有效的應對措施，一些基層干部對土地承包出現的新情況新問題研究不夠，一些村級班子戰斗力不強，土地流轉工作缺乏推動力。

2.需求不足。由于烤煙生產投資需要量大，農作物生長周期長，自然風險和市場風險較大，投資收益率低。同樣的土地，投資工業要比農業項目的比較收益高。即便是農民自愿流轉土地，也未必有許多專業化組織和種植大戶來接包土地從事農業生產，尤其是偏遠山區，土壤肥力差的，更是少人問津。

3.中介組織不健全。由于地處農村，經營理念缺乏，承包地塊分散，好壞參差不齊，制約了農村土地經營權流轉中介組織及流轉市場的發育。土地流轉中介服務機構不健全，土地流轉信息不暢通，導致有的地方大面積的撂荒地無人承包開發，有的地方涉農企業和種植大戶需要農地卻找不到可用資源，流轉地資源緊缺與相對過剩并存，影響了土地資源的合理流動和有效配置。

4.流轉尚不規范。目前不少小組土地流轉仍以口頭約定為主，即便簽訂合同也只是簡單協議，對雙方權利義務及違約責任沒有明確規定。大多數流轉地沒有登記并進行公證，對違規流轉農地缺乏相應的懲罰措施，流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，一旦出現糾紛無法追究責任。

五、對土地流轉的對策與建議

1.規范運作，確保有序流轉。一是認真研究農地流轉方面的法律法規，科學界定土地產權歸屬、交易方式與流轉程序，保護農民權益，促進農地流轉。二是建立健全農地流轉合同制度、交易登記制度、公證制度、糾紛仲裁制度，明確流轉雙方權利義務，協調化解土地流轉糾紛，規范流轉程序。三是完善土地價格評估制度和土地流轉補償制度。在兼顧集體、農戶和承包者利益的前提下，科學合理地確定土地流轉補償標準和利益分配比例。四是積極落實《土地承包法》，堅持土地承包三十年不變的政策，促使農村耕地承包經營權物權化、長期化，為順利實現土地使用權流轉奠定法理基礎。

2.建立符合市場經濟要求的土地流轉機制。一要探索建立土地經營權流轉機制。允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地流轉價格，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。二要建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽訂后，經營業主每年應交納一定數量的風險保證金，如合同到期無糾紛發生，風險保證金如數退還。三要積極探索土地股份合作制。按照“明確所有權、穩定承包權、搞活經營權”的原則，在有條件的村組組建生產企業，以土地承包權入股的方式，組織開展土地股份合作制的試點探索工作，在試點成功的基礎上逐步推開。

3.加強服務體系建設。一要做好籌資服務。建議政府通過減稅貼息的辦法，激勵銀行和各種融投資機構簡化貸款手續，積極為農村種養大戶、農業產業化企業發放貸款，確保租賃經營流轉農地所需資金。二要做好信息服務。在電視、網絡、廣播、報刊等各種媒體上開辟信息專欄，農村流轉地租賃信息，提供流轉地投資方向與市場分析，引導涉農組織、種植大戶順利接包土地。三要抓好技術服務。大力推廣先進實用技術，積極推進農業產業結構調整，幫助流轉地經營者解決技術難題，提高流轉地經營效益。

4.優化外部環境。一是建立多層次的農村保障體系，包括發展農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂。二是政府要對土地流轉進行宏觀調控。完善產權登記制度，建立科學的農地資產評估體系，合理評價農村土地價值，逐漸形成城鄉地政一體化的管理。三是要建立約束政府行為過度干預的機制。準確定位政府在推進土地流轉中的角色，監控土地供需總量的動態平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。四是加強宣傳，使農民了解有關政策法規，使土地流轉由自發逐步轉向自覺。

5.保障農民權益。土地流轉要以農民自愿為前提，堅持以農用為主，以保護農民權益、促進農民增收為目標，堅決反對各種名目的違背農民意愿的圈地開發和反租倒包行為。農業產業化企業用地，要盡量采用租賃或入股經營的方式，盡可能為農民提供穩定的收入來源。在30年承包期內，除非農民主動放棄土地承包權，任何組織或個人都不得通過任何手段使農民失去承包的土地（國家需要征用除外）。