探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

緒論：寫(xiě)作既是個(gè)人情感的抒發(fā)，也是對(duì)學(xué)術(shù)真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的1篇探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范文，希望它們能為您的寫(xiě)作提供參考和啟發(fā)。

探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn):農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)存問(wèn)題與修正對(duì)策建議

[摘　要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在為前提，因此，本文研究共分二部分，第一部分，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念和特征；第二部分，研究了《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之法律規(guī)范主要存在9個(gè)方面不足，并提出建議和修改以及完善之有關(guān)法律條文。

[關(guān)鍵詞]《農(nóng)村土地承包法》 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn) 法律制度的現(xiàn)存問(wèn)題與修正對(duì)策建議

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析，該法“對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)”，[1]即通過(guò)家庭承包方式使農(nóng)戶(hù)取得的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)其他方式承包的土地主要實(shí)行債權(quán)保護(hù)（除《農(nóng)村土地承包法》第49條“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)”，確認(rèn)承包方取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外）。“截止2000年底，全國(guó)已有98%左右的村組開(kāi)展了延包工作，絕大多數(shù)地方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和承包合同簽發(fā)到戶(hù)”。[2]顯然，第二輪承包工作已基本完成。隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域拓寬，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快，勢(shì)必引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。截止2002年年中，據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地發(fā)生了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)7000多萬(wàn)畝（除西藏外），占農(nóng)戶(hù)承包地面積的6.7%左右，比2000年底的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)增加5.6個(gè)百分點(diǎn)。因此，中發(fā)[2001]18號(hào)文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出：“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”。可見(jiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、防止或減少農(nóng)村承包地的棄耕拋荒、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的必然結(jié)果；也是進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要舉措。筆者認(rèn)為，建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，事關(guān)確保農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，事關(guān)承包方的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局，同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，是今后農(nóng)村長(zhǎng)期工作中一項(xiàng)重要的任務(wù)。本文對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在問(wèn)題作一深入研究，并提出修改建議和完善有關(guān)法律條文之對(duì)策，以達(dá)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)符合“條件、自愿、規(guī)范、有序、依法”之客觀要求和真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念和特征根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”（第32~43條）和第三章“其他方式的承包”（第49~50條）規(guī)定，并結(jié)合民法中物權(quán)法理論分析，筆者認(rèn)為，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，是指在農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類(lèi)與農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，原承包方（即流出方）依法將該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者從該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的部分權(quán)能等具體民事權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人（即流進(jìn)方）的行為。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其法律特征主要體現(xiàn)在[3]：（1）以物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在為前提。（2）不發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類(lèi)的變化。（3）不改變承包地之農(nóng)業(yè)用途。（4）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的自愿性。（5）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有期限性。（6）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其權(quán)利內(nèi)容流轉(zhuǎn)的二元性。從產(chǎn)權(quán)角度分析，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包括物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡的流轉(zhuǎn)和物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留下的流轉(zhuǎn)兩方面。（7）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其客體的確定性，即農(nóng)村承包地。（8）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的契約性。 （9）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，其流進(jìn)方享有的權(quán)利，不得超過(guò)原承包方（即流出方）享有的權(quán)利。（10）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其流出方的特定性和流進(jìn)方的多元化。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范之存在不足和完善建議1.家庭承包“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中造成法律結(jié)構(gòu)不科學(xué)。家庭承包是指農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式時(shí)，以該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭為經(jīng)營(yíng)單位的，人人有份的土地承包。即“按戶(hù)承包，按人分地”。因此，《農(nóng)村土地承包法》第15條規(guī)定，“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)”?？梢?jiàn)，家庭承包的主要特征：一是發(fā)包方只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村集體經(jīng)濟(jì)組織和組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）、村民委員會(huì)或者村民小組；二是承包方只限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)，其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人都不能成為家庭承包的承包方；三是以農(nóng)戶(hù)家庭為單位、不是以農(nóng)民個(gè)人為單位進(jìn)行家庭承包；四是體現(xiàn)人人有份、公平優(yōu)先的原則。根據(jù)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定分析，只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換流轉(zhuǎn)形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其結(jié)果都可能產(chǎn)生與“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”，本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶(hù)成為流進(jìn)方，即新承包方包括轉(zhuǎn)讓中的受讓方、轉(zhuǎn)包中的受轉(zhuǎn)包方、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的繼承人屬部分符合外，但上述流轉(zhuǎn)形式實(shí)質(zhì)上已不符合家庭承包之主體特征，同時(shí)更不符合家庭承包體現(xiàn)人人有份、公平優(yōu)先的原則）。顯然，家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其性質(zhì)明顯區(qū)別于“家庭承包”其本身性質(zhì)。家庭承包“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中顯然不科學(xué)，同時(shí)從深層次研究，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以農(nóng)村土地承包為前提，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中許多流轉(zhuǎn)形式其流轉(zhuǎn)結(jié)果產(chǎn)生與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)性質(zhì)完全不同的農(nóng)村土地其他經(jīng)營(yíng)形式，如租賃經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)等，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)無(wú)法全部涵蓋農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。但按現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，其法律名稱(chēng)最好改稱(chēng)《農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)法》。筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)法》其結(jié)構(gòu)最好調(diào)整為：第一章“總則”，第二章“農(nóng)村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，第六章“爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任”，第七章“附則”。待時(shí)機(jī)成熟，今后應(yīng)制定統(tǒng)一的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法》。其內(nèi)容除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)外，還應(yīng)包括農(nóng)村土地租賃經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地股份制經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)（目前，全國(guó)還存在沒(méi)有采取農(nóng)村土地承包的村，這些村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，仍采取集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，其效果也較理想）、農(nóng)村土地其他形式經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。

2.通過(guò)其他方式承包，并經(jīng)依法登記取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其流

轉(zhuǎn)缺乏全面法律規(guī)范。《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式和第50條也只對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承作了原則規(guī)定，從法律結(jié)構(gòu)看，它與該法第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”是相獨(dú)立的，無(wú)法律依據(jù)按該法第二章第五節(jié)法律規(guī)范適用。家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)除具有共同特征外，有自身運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)有適合自身運(yùn)行機(jī)制的法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，今后修改《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，最理想應(yīng)單設(shè)“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”一章，包括三節(jié)，即第一節(jié)“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一般規(guī)則”，第二節(jié)“家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，第三節(jié)“其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，特別應(yīng)對(duì)“其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”作出具體的法律規(guī)定，真正做到有法可依。 3.通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)毥?jīng)發(fā)包方同意，同時(shí)對(duì)受讓方作了一定的限制，且《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定其受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)”，與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合?！八^物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無(wú)須他人意思或行為之介入，對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”。[4]有的人認(rèn)為：“如果不對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押進(jìn)行一定的限制，遇經(jīng)濟(jì)困難或天災(zāi)人禍之年，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押自己的土地，將使這些農(nóng)民失去土地，也就意味著失去了生活的保障。因此有必要對(duì)從家庭方式承包的土地的流轉(zhuǎn)加以一定限制”。[5]筆者認(rèn)為，上述理由不可能成立或沒(méi)有說(shuō)服力，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡的流轉(zhuǎn)形式，其結(jié)果：轉(zhuǎn)讓方（原承包方）喪失物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按上述觀點(diǎn)，法律要禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)袊?guó)物權(quán)法研究課題組（課題組負(fù)責(zé)人梁慧星）在《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》第245條[農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓]中提出：“農(nóng)地使用權(quán)人不得將其農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。但國(guó)有或集體所有荒山、荒地等以拍賣(mài)方式設(shè)定的農(nóng)地使用權(quán)除外”。[6]否則，轉(zhuǎn)讓必然導(dǎo)致原承包方失去農(nóng)村承包地，失去長(zhǎng)期依賴(lài)農(nóng)村土地提供的生活保障。實(shí)際上，隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善以及社會(huì)保障制度的健全，農(nóng)民的收入來(lái)源將越來(lái)越多樣化，部分農(nóng)民與土地的關(guān)系將越來(lái)越松散，農(nóng)民完全依賴(lài)土地而生存的現(xiàn)象將越來(lái)越小，在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市近郊區(qū)，一部分農(nóng)民已離開(kāi)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)，已不再依賴(lài)承包地作為最后的生存保障，這些農(nóng)戶(hù)自愿將承包地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人，可以全身心投入二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?？梢?jiàn)，法律禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@然是不科學(xué)，同時(shí)，把農(nóng)民捆綁在土地上，達(dá)到“農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”，顯然違背常理。目前，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒?shì)必引起部分農(nóng)戶(hù)失去部分或甚至全部農(nóng)村承包地，這是客觀事實(shí)。同時(shí)，該法規(guī)定轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意，難道發(fā)包方能夠?qū)彶榛蝾A(yù)見(jiàn)轉(zhuǎn)讓方有30年左右的穩(wěn)定收入來(lái)源嗎？這肯定是不現(xiàn)實(shí)。轉(zhuǎn)讓方既然自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方，對(duì)自己家庭成員的今后生存能力肯定作出比較合理的預(yù)測(cè)，否則該承包方可以采取其他流轉(zhuǎn)形式，關(guān)于這一點(diǎn)我們沒(méi)有必要懷疑和不相信該承包戶(hù)。同時(shí)，把受讓方限制在“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)”也不合理和科學(xué)，一方面給轉(zhuǎn)讓方限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)象（受讓方）的范圍，甚至有的人認(rèn)為，“轉(zhuǎn)讓的受讓方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，不能是其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。[7]按此運(yùn)行其結(jié)果，如本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員不愿受讓?zhuān)瑫?huì)出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓落實(shí)，甚至造成農(nóng)村承包地拋荒棄耕之結(jié)果；另一方面，造成流轉(zhuǎn)封閉，不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置；再一方面，無(wú)法真正按照市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓?zhuān)焕谵D(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓收益的真正實(shí)現(xiàn)；最后一方面，如受讓方限于農(nóng)戶(hù)，其受讓方也已經(jīng)取得了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障和福利性，沒(méi)有必要一定把受讓方限于農(nóng)戶(hù)。為了推進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)的崛起和發(fā)展，實(shí)際上《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款第5項(xiàng)已規(guī)定：家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。因此，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)多限制，必然會(huì)侵害轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益，不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

4.林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承應(yīng)屬家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式之一。《農(nóng)村土地承包法》第31條第2款規(guī)定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”，這實(shí)際上，屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承應(yīng)屬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范疇，從科學(xué)、合理角度講，應(yīng)規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范范圍內(nèi)，但如該繼承人放棄繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或無(wú)繼承人的，則屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，這種情形可規(guī)定在該法第二章“家庭承包”中。

5.《農(nóng)村土地承包法》已規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸槭裁床荒茉试S家庭承包中耕地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承呢？《農(nóng)村土地承包法》第31條第1款規(guī)定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。按此規(guī)定，承包期內(nèi)家庭的某個(gè)或部分成員死亡的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生繼承問(wèn)題，因家庭承包是以戶(hù)為單位，上述情況戶(hù)仍然客觀存在，其立法規(guī)定是成功和科學(xué)的。家庭成員全部死亡的，最后一個(gè)死亡的成員應(yīng)當(dāng)獲得的承包收益，按照繼承法的規(guī)定繼承，但繼承人不能繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。實(shí)踐中仍存在問(wèn)題，因家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，會(huì)使該條文操作落實(shí)，無(wú)法體現(xiàn)法律的權(quán)威性，如承包方家庭成員最后剩下的成員將耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給特定受讓方（即承包方家庭成員最后一個(gè)成員的繼承人所在的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)），其實(shí)際結(jié)果與允許耕地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承有何區(qū)別。同時(shí)，表面上該繼承人的農(nóng)戶(hù)雖然向轉(zhuǎn)讓方支付了轉(zhuǎn)讓費(fèi)，但按《農(nóng)村土地承包法》第31條“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”之規(guī)定，繼承人在被繼承人（即承包人）死亡時(shí)，照樣取得承包收益（包括上述轉(zhuǎn)讓費(fèi)）。又如，承包方家庭成員最后剩下的成員臨死前將耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給非繼承人所在的其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，會(huì)使《農(nóng)村土地承包法》第31條條文的立法目標(biāo)其發(fā)包方依法收回承包地落空。同樣，如承包戶(hù)的最后一個(gè)死亡的成員在臨死前，依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或出租以及入股，該成員死亡時(shí)，發(fā)包方能否立即收回承包地值得懷疑，能否以消滅其他法律關(guān)系或犧牲其他合法當(dāng)事人利益，顯然，法律沒(méi)有理由也不應(yīng)該支持，上述流轉(zhuǎn)形式也會(huì)使發(fā)包方收回承包地暫時(shí)落實(shí)。可見(jiàn)，法律上限制或禁止耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承是不合理或不科學(xué)。筆者認(rèn)為，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農(nóng)村承包地上投入的積極性和信心。

6.《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押，[8]筆者認(rèn)為限制家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的理由不成立。首先，設(shè)立抵押權(quán)時(shí)并不發(fā)生家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，抵押權(quán)因?yàn)閭鶆?wù)得不到償還而實(shí)現(xiàn)有或然性。其次，物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前農(nóng)民可以作為抵押的其他財(cái)產(chǎn)有限，因此農(nóng)民貸款、融資很困難，如不允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，不利于加大農(nóng)村承包地上的投資，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三，農(nóng)民在緊急時(shí)需要資金，如果不允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行貸款，會(huì)造成只能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@個(gè)時(shí)候的農(nóng)戶(hù)才會(huì)真正失去家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第四，農(nóng)戶(hù)用家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做抵押擔(dān)保，未必一定向銀行貸款，其實(shí)在農(nóng)村中，農(nóng)民的融資方式更多的還是通過(guò)民間貸款的方式實(shí)現(xiàn)的。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。

7.法律上規(guī)定“將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”條文設(shè)計(jì)不科學(xué)。土地承

包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租屬于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留下的流轉(zhuǎn)形式，不發(fā)生物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，即原承包方（這里轉(zhuǎn)包方或出租方）仍然保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。按法理分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包是指轉(zhuǎn)包方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中依法分離出來(lái)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方的行為。受轉(zhuǎn)包方（即新承包方）只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租也是指出租方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中依法分離出來(lái)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給承租方的行為。承租方只能取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村承包地租賃權(quán)。但這兩類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是部分農(nóng)村承包地發(fā)生占有約定，也可以是全部農(nóng)村承包地發(fā)生占有改定，無(wú)法“將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”，因物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)完整財(cái)產(chǎn)權(quán)，不會(huì)發(fā)生部分物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移。因此，該法第39條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租移轉(zhuǎn)給第三人，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。 8.法律上規(guī)定承包方“可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)”條文設(shè)計(jì)同樣不科學(xué)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡的流轉(zhuǎn)形式，其結(jié)果是真正、徹底地發(fā)生該承包地上物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)移，即轉(zhuǎn)讓方（原承包方）喪失該承包地上物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方（新承包方）取得該承包地上物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其新承包方資格確立?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)，由該農(nóng)戶(hù)同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關(guān)系即行終止”。上述條文中應(yīng)將“可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)”這段文字應(yīng)改為“可以將全部或者部分承包地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓移轉(zhuǎn)給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)”。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中是整個(gè)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生徹底讓渡，不存在部分物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡，但可以是部分承包地上的整個(gè)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，其轉(zhuǎn)讓方仍存在部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；也可以是全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，則轉(zhuǎn)讓方喪失承包方資格，即喪失物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

9.法律上規(guī)定承包方“可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股”條文設(shè)計(jì)也同樣不科學(xué)。《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。按法理與實(shí)踐分析，這里土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是指入股者（原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中依法分離出來(lái)的部分權(quán)能（一般稱(chēng)農(nóng)村承包地使用權(quán)）轉(zhuǎn)移給土地股份合作社的行為?？梢?jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股屬物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保留下的流轉(zhuǎn)形式，土地股份合作社不能取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只取得農(nóng)村承包地使用權(quán)，該權(quán)利少于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股”提法不科學(xué)?！掇r(nóng)村土地承包法》第42條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將部分或者全部承包地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股移轉(zhuǎn)給土地股份合作社，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。

探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn):我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析

[摘　要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)前完善和發(fā)展農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重要措施。立法對(duì)這一問(wèn)題日益重視，晚近幾年頒布一系列相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)制，極大完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。但現(xiàn)有法律制度仍存在諸多流弊，各種流轉(zhuǎn)方式在內(nèi)涵外延、設(shè)立變更原則等方面存在種種沖突和矛盾，本文試分析了四方面不足并提出相應(yīng)修改建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 轉(zhuǎn)讓 抵押 繼承

一、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的立法沿革

歷史上關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的立法規(guī)制可以《農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)〈承包法〉）的出臺(tái)為標(biāo)志分為兩個(gè)階段。前一階段即從八十年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后至2002年《承包法》出臺(tái)之時(shí)。第二階段即從2002年至今。兩個(gè)不同時(shí)期法律關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定有很大的改觀。

（一）從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至2002年《承包法》出臺(tái)

早在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立伊始，民間就不同程度地出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這一階段對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)制呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：

1、規(guī)制層級(jí)上經(jīng)歷了由“政策——中央文件——地方法規(guī)、規(guī)章——法律”的變化。有學(xué)者考察，認(rèn)為對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最先規(guī)定始于1985年國(guó)家政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地。[1]此后1986年最高法院在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的司法解釋中進(jìn)一步規(guī)定“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的，承包合同無(wú)效?！睍r(shí)隔十余年，99年最高法院再次以司法解釋的形式重申這一規(guī)定。隨著流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，這一問(wèn)題逐漸得到重視，93年的《農(nóng)業(yè)法》、98年的《土地管理法》及《擔(dān)保法》中都或多或少地做出相關(guān)規(guī)定。2001年中央18號(hào)文件《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》明確指出“允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求?！庇捎谶@些規(guī)定零散不成體系，實(shí)踐中難于操作，各省又針對(duì)各自的情況制定各種地方性法規(guī)，特別是沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，如海南省的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地承包權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)定》。由此可見(jiàn)，《承包法》出臺(tái)之前，有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)定散見(jiàn)于司法解釋、地方性法規(guī)、規(guī)章及幾部法律之中，缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)體系規(guī)定，相關(guān)規(guī)定的效力層級(jí)也比較雜亂，呈現(xiàn)“多國(guó)演義”狀態(tài)。

2、在立法態(tài)度上，經(jīng)歷了從“禁止流轉(zhuǎn)到逐步開(kāi)放”的過(guò)程。最為明顯的是作為母法的82年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定了“任何組織或者個(gè)人不得侵占買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！卑凑债?dāng)然解釋?zhuān)r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種類(lèi)型，自然喪失了流轉(zhuǎn)的可能。從私法上看，民法通則80條也作了類(lèi)似規(guī)定禁止土地非法轉(zhuǎn)讓?？梢?jiàn)開(kāi)始法律立場(chǎng)很鮮明，不論公法還是私法的兩大基本法都不允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。這一狀況一直持續(xù)到88年《憲法修正案》對(duì)憲法第10條第4款作了修正，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而地奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合憲性地位。此后《農(nóng)地法》《土地管理法》等各種法律也紛紛對(duì)這一問(wèn)題做出規(guī)定。

3、從規(guī)制內(nèi)容上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度具有保守性、封閉性，受到各種限制比較大。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份對(duì)受讓人的影響很大，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到嚴(yán)格限制。這一身份的限制使得土地流轉(zhuǎn)范圍狹窄封閉，局限于本集體成員之內(nèi)。在流轉(zhuǎn)形式上采用債權(quán)流轉(zhuǎn)方式，以征得發(fā)包人同意為前置條件。方式上也比較單一，不允許抵押、繼承。在流轉(zhuǎn)程序上則沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范規(guī)定，操作無(wú)章可循，比如大多數(shù)流轉(zhuǎn)沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，從而潛藏大量隱性糾紛。與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的系統(tǒng)法律規(guī)制相比，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在諸多不合理之處，阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行，影響了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展。完善流轉(zhuǎn)法律制度，成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》出臺(tái)至今

《承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)以整章的形式專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”。這一規(guī)定的出現(xiàn)，改變了立法上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)制“多國(guó)演義”狀態(tài)，彌補(bǔ)了法律上欠缺農(nóng)村流轉(zhuǎn)統(tǒng)一體系的遺憾。盡管這不是俄羅斯那樣的專(zhuān)門(mén)一部《俄羅斯農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)法》，但比之以往仍是一大進(jìn)步，建立了統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)規(guī)制體系，是我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度上的一個(gè)突破性進(jìn)展。此外我國(guó)人大法工委制定的《物權(quán)法》草案二次審議稿，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入“用益物權(quán)”編章的第二章節(jié)，從而宣示了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。該章共有12條，關(guān)于流轉(zhuǎn)的規(guī)定就有3條，占了該章條文總數(shù)的四分之一。另外農(nóng)業(yè)部新近又頒布了于2005年3月1號(hào)起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。這些立法動(dòng)態(tài)無(wú)疑表明農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益受到重視，正如《中華人民共和國(guó)農(nóng)地承包法（草案）及議案說(shuō)明》中第八點(diǎn)明確指出“隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，今后工作的重點(diǎn)之一就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理。規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，使其有序地進(jìn)行，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有利于推動(dòng)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。”

二、現(xiàn)行立法的缺陷及完善

（一）各流轉(zhuǎn)方式之間內(nèi)涵外延界定不清，存在交叉重疊現(xiàn)象。總結(jié)物權(quán)法和承包法，法律以列舉的方式明確確立了轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押及繼承幾種方式，代耕雖然對(duì)防止撂荒土地具有積極作用，但當(dāng)事人之間實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)力的雇傭關(guān)系，并不是市場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為。法律對(duì)上述幾種方式界定不清，導(dǎo)致外延交叉重疊，主要體現(xiàn)如下：

1、關(guān)于轉(zhuǎn)讓與互換。物權(quán)法和承包法只是籠統(tǒng)地規(guī)定轉(zhuǎn)讓和互換是土地流轉(zhuǎn)的方式，并未對(duì)其內(nèi)涵外延進(jìn)行清晰界定。轉(zhuǎn)讓按照對(duì)價(jià)有無(wú)及其形式，可以分為有償出讓、贈(zèng)與及互易。按法理，贈(zèng)與和互易是轉(zhuǎn)讓的題中應(yīng)有之義。但這樣互易與互換就有重復(fù)規(guī)定之嫌?；ヒ字敢酝恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)交換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而互換也是對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行交換。可見(jiàn)兩者并沒(méi)有本質(zhì)

的區(qū)別，互換實(shí)質(zhì)就是轉(zhuǎn)讓中的互易。從概念位階而言，互換是轉(zhuǎn)讓的下位概念。但立法將兩者并列列舉，又沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行界定，無(wú)疑是犯了種屬概念相并列的邏輯矛盾。因此建議未來(lái)立法中將互換吸納入轉(zhuǎn)讓方式中，立法明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓包括有償出讓、互易及贈(zèng)與。與此相適應(yīng)，還應(yīng)該修改《承包法》中33條關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”規(guī)定，剔出關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“有償”之規(guī)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重承包方的選擇及意愿，任何人不得干預(yù)。流轉(zhuǎn)是否收取對(duì)價(jià)及對(duì)價(jià)的多少完全是流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人自由決定的事情，立法不能代替當(dāng)事人作出選擇。 2、關(guān)于轉(zhuǎn)包和出租。轉(zhuǎn)包是承包方將自己土地上全部或部分承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給他人，原承包關(guān)系不變，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然存在。與轉(zhuǎn)包相同的是，土地出租后并不剝奪原承包方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不同的是在這兩種方式中流入方取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)有區(qū)別。租賃關(guān)系中，承租人享有的是債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)，存在爭(zhēng)議的是轉(zhuǎn)包以后受讓人取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)。法律對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。學(xué)理上按照王利明的觀點(diǎn)，如果轉(zhuǎn)包關(guān)系的受讓方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，則當(dāng)然具有物權(quán)效力，反之則需登記以后才有物權(quán)效力。[2]本人認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不嚴(yán)密的，至少會(huì)產(chǎn)生以下兩點(diǎn)漏洞。其一，在受讓方是集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員且在轉(zhuǎn)包沒(méi)有登記的情形下，受讓方取得的是債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這時(shí)的轉(zhuǎn)包與出租并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，顯然轉(zhuǎn)包在這種情況下失去了獨(dú)立存在的價(jià)值。其二，這種做法與物權(quán)法原理相違背。轉(zhuǎn)包取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否具有物權(quán)效力性，不應(yīng)該以受讓方的身份來(lái)確定，當(dāng)事人是否具有某一種身份不能當(dāng)然得推出其所獲得權(quán)利是否具有物權(quán)效力性。按照物權(quán)法原理，登記才是由轉(zhuǎn)包取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得物權(quán)屬性的唯一標(biāo)志和途徑。按轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，經(jīng)過(guò)登記以后，接包方取得的是物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)包未經(jīng)登記的應(yīng)認(rèn)定為出租。通過(guò)這兩組概念辨析，我們可以看到立法為豐富流轉(zhuǎn)方式，羅列了種種具體方式，但沒(méi)有對(duì)其內(nèi)涵外延進(jìn)行明確界定，結(jié)果適得其反，未來(lái)物權(quán)立法中應(yīng)加以注意。

（二）在流轉(zhuǎn)方式上，仍存留債權(quán)讓與的痕跡。物權(quán)法草案二次審議稿第132條規(guī)定“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并經(jīng)發(fā)包人同意?！薄冻邪ā?7條也作了相關(guān)規(guī)定。新近頒布的《管理辦法》第11條及25條更是將其具體化為承包方申請(qǐng)及發(fā)包方同意兩道程序。關(guān)于轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意的立法規(guī)定在理論界和實(shí)務(wù)界受到猛烈抨擊。這一規(guī)定至少會(huì)產(chǎn)生以下兩點(diǎn)不合理之處：1、違背了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。立法將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為專(zhuān)章規(guī)定在用益物權(quán)編中，這一舉動(dòng)無(wú)疑向世人昭示該權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)。按照物權(quán)法的一般原理“物權(quán)具有直接支配性，即物權(quán)人得依自己的意思，無(wú)須他人意思或行為之介入對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，從而實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容?！盵3] 可見(jiàn)，作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)利人可以按照自己的意愿為自由處分而排除他人意志的干擾和阻礙。承包方轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是權(quán)利人自由處分該權(quán)利的表現(xiàn)，無(wú)須征得發(fā)包方同意。原來(lái)法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓須得發(fā)包方同意實(shí)質(zhì)是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為債權(quán)。現(xiàn)在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已然“妾身已明”，獲得物權(quán)效力，再將債權(quán)流轉(zhuǎn)方式強(qiáng)行移植過(guò)來(lái)，必將架空承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力，使其虛有其表，無(wú)益于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益。第二，對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是對(duì)他們所享有的土地流轉(zhuǎn)最終決定權(quán)的立法剝奪?！稗D(zhuǎn)讓需得發(fā)包方同意”實(shí)際上將土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程的終極處分權(quán)賦予發(fā)包方，而承包方作為真正權(quán)利人卻對(duì)自己的權(quán)利沒(méi)有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。這樣無(wú)疑會(huì)傷害農(nóng)民對(duì)土地的情感，在需要轉(zhuǎn)讓土地又無(wú)法征得發(fā)包人同意的情況下造成土地拋荒、撂荒。即使能夠征得同意，這一前置程序也將加大轉(zhuǎn)讓成本，況且立法并未界定“發(fā)包方”，也未明確規(guī)定發(fā)包方同意的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)生活中常常被發(fā)包方用作借口，趁機(jī)干預(yù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為，擾亂流轉(zhuǎn)秩序，限制土地的自由流轉(zhuǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)登記制度不嚴(yán)密，存在前后矛盾的立法主張。《承包法》38條和物權(quán)法草案133條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，不經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人。可見(jiàn)立法對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更采用登記對(duì)抗主義。而《承包法》22條及草案129條第1款同時(shí)又規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包合同生效時(shí)成立”，從該規(guī)定推出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得采用的是無(wú)需登記的債權(quán)合意主義，這就產(chǎn)生了矛盾。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得是其流轉(zhuǎn)的前提，而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變更是流轉(zhuǎn)的結(jié)果?，F(xiàn)行立法卻對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系的兩頭設(shè)置了不同的登記原則，顯然違背了物權(quán)法理中物權(quán)設(shè)立于物權(quán)變更應(yīng)當(dāng)一致的原則。[4]因此未來(lái)立法中應(yīng)將這兩種相互矛盾的規(guī)定加以協(xié)調(diào)，建立一個(gè)便捷、高效、安全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)登記公示制度，這對(duì)物權(quán)流動(dòng)制度保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)具有極大的影響力。誠(chéng)如波斯納指出 “建立一種類(lèi)似于土地所有權(quán)登記證制度的用水權(quán)登記證制度將能增進(jìn)效率?！盵5]也有學(xué)者認(rèn)為沒(méi)有必要設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示制度，理由是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與成員權(quán)有密切聯(lián)系，公眾可以通過(guò)對(duì)某人成員資格來(lái)了解是否享有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)目前的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本通過(guò)承包合同方式設(shè)立，數(shù)量相當(dāng)大，實(shí)行登記操作起來(lái)非常困難。[6]本人認(rèn)為這些理由是站不住腳的。第一，如今土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不再局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而是擴(kuò)大到一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的單位和個(gè)人可以通過(guò)租賃、轉(zhuǎn)包和招標(biāo)、拍賣(mài)等方式獲得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人身份得多元化使得籍由考察權(quán)利人是否具備集體成員身份來(lái)判斷權(quán)狀況的困難系數(shù)及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大大增加，無(wú)形中提高了交易成本，實(shí)不可取。第二，對(duì)于以“承包合同數(shù)量大，操作困難”來(lái)否定建立登記制度的理由也不具有說(shuō)服力。比之國(guó)有土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，自國(guó)有土地實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，形成繁榮、活躍的國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，其所發(fā)生的交易數(shù)量更加龐大，頻率更為頻繁，但仍然建立了物權(quán)登記制度，并且在土地轉(zhuǎn)讓活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。反言之，正因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，具有頻繁的重復(fù)發(fā)生率，更需要明確的法律登記制度對(duì)法律關(guān)系各方的權(quán)利狀態(tài)加以公式化，明晰化、確定化。

（四）流轉(zhuǎn)方式的缺失——關(guān)于抵押和繼承。1、關(guān)于抵押。《農(nóng)村承包法》只規(guī)定四荒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，對(duì)家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押沒(méi)有明文規(guī)定。參照《擔(dān)保法》34條第2款的規(guī)定，耕地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)，可見(jiàn)現(xiàn)行立法對(duì)家庭承包的土地能否抵押持否定態(tài)度。理論界對(duì)此也形成兩派觀點(diǎn)。反對(duì)設(shè)立抵押的理由是防止農(nóng)民失去土地從而失去生活保障。[7]本人贊成設(shè)立抵押。第一，設(shè)立抵押權(quán)并不發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，如果擔(dān)心農(nóng)民因抵押而失去土地，則轉(zhuǎn)讓方式讓農(nóng)民失去土地的風(fēng)險(xiǎn)更為突出，法律既然允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸楹尾荒茉O(shè)立抵押呢？[8]第二，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，農(nóng)民收入呈多元化，土地已經(jīng)不再是農(nóng)民生存發(fā)展的唯一依賴(lài)。對(duì)他們而言，土地更是一種具有流動(dòng)性和擔(dān)保價(jià)值的財(cái)產(chǎn)性資源，迫切需要挖掘土地的多元化利用途徑，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。在比較貧困的地區(qū)，農(nóng)地和宅基地使用權(quán)無(wú)疑是農(nóng)民掌握的比較有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。在宅基地不允許抵押的情況下，再限制農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，將導(dǎo)致農(nóng)民因融資困難而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展。如果法律限制農(nóng)業(yè)的發(fā)展，即使給以再多的土地也是惘然。2、關(guān)于繼承?！冻邪ā窙](méi)有明文規(guī)定家庭承包的土地之承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承，只規(guī)定林地及按其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承。理論上關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否繼承之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是對(duì)法律所側(cè)重保護(hù)的對(duì)象不同所致。反對(duì)繼承者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由承包經(jīng)營(yíng)合同取得，具有一定的身份性，主張不應(yīng)繼承，應(yīng)將土地盡快重新投入流轉(zhuǎn)，以保護(hù)新承包方的利益。而主張繼承者則側(cè)重保護(hù)原承包方的利益，以權(quán)利的可繼承性來(lái)增強(qiáng)承包關(guān)系的穩(wěn)定性，增加原承包人對(duì)土地的投入和可期待利益。本人贊成該權(quán)利的可繼承性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既然是物權(quán)，根據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性自然具有可繼承性，繼承人不論是農(nóng)業(yè)人口還是非農(nóng)業(yè)人口均可繼承。當(dāng)然鑒于土地資源的稀缺性及防止土地進(jìn)一步零碎化以促進(jìn)土地適度規(guī)模

經(jīng)營(yíng)，在繼承時(shí)應(yīng)作一些技術(shù)性調(diào)整。社科院草案關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承規(guī)定很值得借鑒。該案第247條規(guī)定“農(nóng)地使用權(quán)可以繼承”“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或?qū)儆谵r(nóng)業(yè)人口的繼承人，可以?xún)?yōu)先分得農(nóng)地使用權(quán)”“繼承人均為非從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或非農(nóng)業(yè)人口的，在繼承農(nóng)地使用權(quán)后一年內(nèi)，應(yīng)將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。”本人認(rèn)為這是一個(gè)兩全其美的做法，即尊重了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性，又使被繼承的土地能夠盡快回復(fù)流轉(zhuǎn)，促使土地的有效利用，兼顧其他承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)的利益。 三、關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)各種弊端的根源分析。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各種弊端及其引發(fā)的各種爭(zhēng)執(zhí)從根本而言是土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和社會(huì)保障職能這兩對(duì)沖突矛盾及對(duì)它們的不同價(jià)值選擇造成的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能是土地存在的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值，在我國(guó)土[文秘站:]地對(duì)廣大農(nóng)民而言還發(fā)揮著社會(huì)保障的功能。從對(duì)流轉(zhuǎn)立法歷史及現(xiàn)狀的簡(jiǎn)單回顧中可以看出，立法者似乎想盡力兼顧土地的兩大功能，但在具體制度的設(shè)計(jì)上又不由自主地偏向于維護(hù)土地的保障功能。這在物權(quán)法草案和土地承包法中表現(xiàn)得尤為明顯。立法一方面將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的重要章節(jié)規(guī)定在物權(quán)法中，并努力進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化改造，但另一方面在流轉(zhuǎn)的具體形式上又設(shè)置了種種限制，阻礙了流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，這在轉(zhuǎn)讓需得同意及禁止抵押上表現(xiàn)得尤為突出。本人認(rèn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地社會(huì)保障功能而忽視土地的經(jīng)濟(jì)職能實(shí)質(zhì)上是一種本末倒置的做法。土地作為最基本的生產(chǎn)要素之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是它最根本、最基礎(chǔ)的存在價(jià)值。只有在充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，土地的保障功能才能發(fā)揮更有效、更有意義的作用，否則土地就變成捆綁農(nóng)民的工具。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)土地社會(huì)保障功能處于壓倒性的地位，國(guó)家一直以來(lái)以犧牲農(nóng)業(yè)的增值價(jià)值來(lái)滿足工業(yè)原始積累，從而造成工業(yè)、農(nóng)業(yè)兩大領(lǐng)域的跛足發(fā)展?，F(xiàn)在三農(nóng)問(wèn)題日益受到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)注，中央也做出種種努力來(lái)增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在諸多措施中，最根本的就是還原土地的經(jīng)濟(jì)職能，還原土地的生產(chǎn)要素本質(zhì)，使其能夠積極、活躍地流動(dòng)起來(lái)。誠(chéng)如波斯納所言“為了促使資源又較小價(jià)值用途向較大價(jià)值用途移轉(zhuǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)在原則上應(yīng)該是可以自由轉(zhuǎn)讓的。” [9]我國(guó)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)地既是自然資源，也是經(jīng)濟(jì)資源，自然資源涉及利用與保護(hù)，經(jīng)濟(jì)資源涉及效率配置與收益，意味著資源價(jià)值的市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。[10] 我們應(yīng)該積極鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，物權(quán)法作為調(diào)控財(cái)產(chǎn)資源歸屬和利用的法律機(jī)制，在“物的利用”觀念成為現(xiàn)代物權(quán)制度核心，尤其在我國(guó)土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的情形下，我們更應(yīng)該改變傳統(tǒng)觀念，將物權(quán)法不僅僅視為一種財(cái)富控制機(jī)制，更應(yīng)將其設(shè)置為一種交易結(jié)構(gòu)，一種借助交易來(lái)消除資源配置障礙的動(dòng)態(tài)“市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)”[11]反映在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一具體制度上，即積極鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，以權(quán)利形態(tài)的可流動(dòng)性取代實(shí)物形態(tài)的不可流動(dòng)性，盤(pán)活土地財(cái)富。當(dāng)然鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)并不意味著自由放任。在土地流轉(zhuǎn)方式設(shè)計(jì)上應(yīng)該注意以下三點(diǎn)：1、規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地流轉(zhuǎn)中享有優(yōu)先權(quán)。土地流轉(zhuǎn)不應(yīng)局限在農(nóng)戶(hù)之間，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及一切有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的主體。在同等條件下本村農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受讓。《承包法》33條雖然規(guī)定了優(yōu)先權(quán)，但未明確行使方式。未來(lái)立法中不妨規(guī)定一個(gè)期限，在這期限內(nèi)有受讓意圖的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有要求行使優(yōu)先權(quán)的，則由非農(nóng)戶(hù)受讓人取得。2、在土地流轉(zhuǎn)中規(guī)定農(nóng)民的最高和最低土地?fù)碛辛?，以防止農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生失地和土地兼并的現(xiàn)象。對(duì)于具體的量化數(shù)字，可以由地方立法根據(jù)各地不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r加以確定。3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，以保護(hù)珍貴的耕地資源。

探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn):關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保護(hù)研究的論文

摘要：目前我國(guó)關(guān)于農(nóng)村上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)雖然制定了不少,如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等,但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中依然出現(xiàn)了不少問(wèn)題。鑒于此,本文在廣泛研究相關(guān)資料、結(jié)合實(shí)際問(wèn)題的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,并試圖提出相應(yīng)的解決方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 法律保護(hù) 問(wèn)題研究

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保護(hù)研究的必要性

1.1.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的需要

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民基本的生活保障，農(nóng)民生活水平的提高也有賴(lài)于權(quán)利行使和保護(hù)的程度。土地問(wèn)題是農(nóng)民最大的民生問(wèn)題，涉及到農(nóng)民最核心的利益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利和利益的調(diào)整。推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，其根本立足點(diǎn)就是要用法律充分保障農(nóng)民權(quán)益，在任何時(shí)候都能為農(nóng)民提供法律保護(hù)，做到有法可依，有法必依，違法必究。

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體性經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村制度進(jìn)入試點(diǎn)階段[1]。

1.2推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程不斷加速。城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面需要大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力,另一方面,強(qiáng)大的土地需求要求農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；褪袌?chǎng)化。而現(xiàn)實(shí)中,不完全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和不規(guī)范的農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)降低了農(nóng)戶(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)收益和農(nóng)村土地承包交易價(jià)格,導(dǎo)致農(nóng)村土地承包交易成成本上升,減少了農(nóng)村土地承包市場(chǎng)交易的凈收益,最終減弱了農(nóng)戶(hù)的農(nóng)村土地承包需求和供給。

農(nóng)村土地使用權(quán)不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),則農(nóng)村土地承包資源無(wú)法優(yōu)化配置。農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整和不獨(dú)立,阻礙了農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化推進(jìn)有賴(lài)于農(nóng)村土地承包順利流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村土地承包資源優(yōu)化配置,因此,必須進(jìn)一步改革農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度,以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要。

1.3實(shí)現(xiàn)土地利用率最大化的需要

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村上地制度的核心，其作用主要在于實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的高效利用,然而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地資源配效率卻較為低下,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益也不高。這一方面是由于我國(guó)耕地資源極為稀缺。2014年我國(guó)耕地只有18.26億畝,人均耕地1.4畝,不到世界平均水平的一半，在全世界190多個(gè)國(guó)家中排名126位以后;而另一方面,農(nóng)村土地細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重。我國(guó)有接近2.5億農(nóng)戶(hù),平均每戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地不到半公頃,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為第二產(chǎn)業(yè)的1/8,第三產(chǎn)業(yè)的1/4。加之大量農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工,農(nóng)村土地呈現(xiàn)出大量耕地撂荒的現(xiàn)象,土地的使用價(jià)值沒(méi)有最大限度的發(fā)揮出來(lái)。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本理論

2.1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)的國(guó)家征用,也包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)行憲法和上地管理法規(guī)定,農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)國(guó)家征用,僅限于國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收,是一種不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)[2]。

而一般意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓,其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化,即在農(nóng)村上地所有權(quán)屬于集體所有的前提下,農(nóng)民在市場(chǎng)條件下,根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán),從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。（梁慧星主編:《中國(guó)物權(quán)法研究》,法律出版社1998年版）

2.2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),土地承包人可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給他人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是承包人行使其權(quán)利、實(shí)現(xiàn)其利益的重要方式。在承包初期,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)性質(zhì),存在期限短、不穩(wěn)定,缺乏流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)等缺點(diǎn)，因此,雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)始于第一輪土地承包期,但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之前土地流轉(zhuǎn)只是個(gè)別現(xiàn)象。從80年代后期以來(lái),通過(guò)農(nóng)戶(hù)自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),每年發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也就在1一3%之間[3]。

隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,有些人不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)或暫時(shí)不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致耕地?zé)o人耕種撂荒,而部分家庭因耕地少,想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模而想要耕種更多耕地,因而為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了良好的環(huán)境。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求不斷增加,且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)逐漸呈現(xiàn)出較大的規(guī)模,并以較快的速度發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，__全省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)1360.7萬(wàn)畝，耕地流轉(zhuǎn)率23.3%；轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶(hù)數(shù)364.6萬(wàn)戶(hù)，簽訂流轉(zhuǎn)合同201.2萬(wàn)份。簽訂合同的耕地流轉(zhuǎn)面積為724.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的53.3%；流轉(zhuǎn)用于種植糧食作物的面積為443.3萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的32.6%。

2.3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

近年來(lái),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn):

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式呈多元化發(fā)展。以__省為例，2013年__省耕地流轉(zhuǎn)主要以出租和轉(zhuǎn)包為主。出租和轉(zhuǎn)包面頰分別為609.9萬(wàn)畝和514.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的44.8%和37.8%；轉(zhuǎn)讓、股份合作、互換的面積為67.1萬(wàn)畝、61.3萬(wàn)畝和35.6萬(wàn)畝，分別占流轉(zhuǎn)總面積的4.9%、4.5%和2.6%。在出租方式中，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的面積占出租總面積的13.9%。

第二，土地流轉(zhuǎn)中政府引導(dǎo)作用明顯。在目前尚未形成土地流轉(zhuǎn)信息暢通、功能齊全、中介服務(wù)完善、管理規(guī)范嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和服務(wù)機(jī)構(gòu)之前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以能以較快的速度發(fā)展,除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和有力促進(jìn)外,各級(jí)政府的積極引導(dǎo)是一個(gè)重要的因素。

2.4農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用

我國(guó)各地的實(shí)踐證明,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅能夠確保農(nóng)民的收益分配權(quán)方面,而且在促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、優(yōu)化農(nóng)地資源配置和增加農(nóng)民收入等多方面也有積極的推動(dòng)作用,并取得了較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。主要表現(xiàn)在:一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)；三是優(yōu)化農(nóng)地資源配置，提高耕地的使用率，減少了撂荒耕地；四是有利于農(nóng)業(yè)科技推廣，促進(jìn)農(nóng)民增收。

3. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保護(hù)存在的主要問(wèn)題

3.1 農(nóng)戶(hù)土地承包年限定過(guò)短

我國(guó)農(nóng)村第一輪土地承包從1983年前后開(kāi)始到1997年止，承包期為15年。鑒于15年的承包期限太短，不利于農(nóng)戶(hù)對(duì)承包土地進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，因此從1997年開(kāi)始的第二

輪土地承包將承包期再延長(zhǎng)30年不變。2002年頒布的農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步明確規(guī)定，耕地的承包期為30年?？梢?jiàn)，我國(guó)已然意識(shí)到了承包年限片短對(duì)對(duì)農(nóng)戶(hù)集約進(jìn)行承包土地的弊端，但30年的承包年限依然無(wú)法滿足農(nóng)戶(hù)對(duì)土地長(zhǎng)期規(guī)劃的需要。過(guò)短的承包年限導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往只注重短期的利益，而不愿意對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃和深入投資，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)陷入生產(chǎn)效益低下與農(nóng)地資源匱乏的惡性循環(huán)。且《農(nóng)村土地承包法》第33條第1款第3項(xiàng)只規(guī)定:“流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限”。則流轉(zhuǎn)的耕地年限最多不能超過(guò)30年，而采取出租方式流轉(zhuǎn)的，租賃合同期限遵照《合同法》的規(guī)定，不得超過(guò)20年，因此，流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)短也是限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大因素[4]。

3.2維護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)之間的沖突

按人口均分土地容易導(dǎo)致土地過(guò)于分散，難以成片發(fā)展，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而通過(guò)土地流轉(zhuǎn)提高土地生產(chǎn)率、使用率，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。要實(shí)現(xiàn)某一片土地的集中連片，則需要該片土地的所有承包土地的農(nóng)戶(hù)一致同意。由于種種原因，常常會(huì)出現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)戶(hù)同意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而少數(shù)農(nóng)戶(hù)不同意的情況，而根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：“承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地?！?，土地流轉(zhuǎn)建立在承包農(nóng)戶(hù)自愿的基礎(chǔ)上，這導(dǎo)致了維護(hù)少數(shù)農(nóng)戶(hù)的合法權(quán)益不受侵害與推進(jìn)效益農(nóng)業(yè)之間的沖突。而目前解決此類(lèi)矛盾的方法，也僅僅局限于依賴(lài)村干部對(duì)少數(shù)不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行思想工作，爭(zhēng)取農(nóng)戶(hù)同意，或動(dòng)員其置換土地位置，尚無(wú)其他很好的解決辦法。

3.3土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)的承包方大多數(shù)為農(nóng)戶(hù)，而農(nóng)戶(hù)往往因法律意識(shí)淡薄而致使其所簽訂的合同內(nèi)容不完整, 條文不明確,權(quán)利義務(wù)主體劃分不清,甚至觸犯法律。而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)常存在著較多不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為。如農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的流轉(zhuǎn)大多在私下進(jìn)行，大多農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地并不向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)登記，或是以口頭協(xié)議代表了書(shū)面合同。這樣一旦出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)受方不支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用、不兌現(xiàn)收益分成，原承包方占用流轉(zhuǎn)土地或是土地流轉(zhuǎn)受方將土地使用權(quán)自行再轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t會(huì)導(dǎo)致雙方權(quán)利義務(wù)混亂，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的經(jīng)濟(jì)利益受損，當(dāng)土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛發(fā)生時(shí)，很難從法律和行政省進(jìn)行維護(hù)處理，不利于土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決。

3.4土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善,中介服務(wù)機(jī)制缺失

健全的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育與完善,而完善的農(nóng)地交易市場(chǎng)可以促使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更加合理規(guī)范。目前我國(guó)并未建立起完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)運(yùn)作機(jī)制,甚至沒(méi)有形成完善的農(nóng)地交易中介服務(wù)體系,導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息無(wú)法及時(shí)收集并交換。而農(nóng)戶(hù)欲流轉(zhuǎn)其農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)常常受到選擇范圍小、轄射面小的限制，因此很難進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)的跨區(qū)流轉(zhuǎn),找不到合適的流轉(zhuǎn)象。

目前，大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，缺乏專(zhuān)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)中介組織及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。盡管一些地方建立了土地流轉(zhuǎn)中介組織，但由于服務(wù)滯后、尚未形成完善的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包信息化管理、流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，流轉(zhuǎn)的供求雙方信息不能及時(shí)溝通，同樣也限制著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?？陀^上限制著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)[5]。

3.5農(nóng)民缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律知識(shí)的了解，缺乏土地流轉(zhuǎn)積極性

自古以來(lái)農(nóng)民對(duì)土地具有根深蒂固的依賴(lài)情結(jié)，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。由于缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的了解，有些農(nóng)民因擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)對(duì)自身利益不利或是無(wú)法收回已流轉(zhuǎn)土地，而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。寧肯免費(fèi)將土地給別的農(nóng)戶(hù)種，甚至拋荒，也不愿將土地流轉(zhuǎn)給別人，導(dǎo)致撂荒、遺棄土地的現(xiàn)象不斷增加，成為土地流轉(zhuǎn)中一大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

在部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)還處于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段，土地仍然是農(nóng)民最根本的生活保障。由于對(duì)相關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律不了解，大部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地的承包權(quán)，失去最基本的生活依靠，在客觀上制約了土地的流轉(zhuǎn)。尤其是目前農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不夠完善，農(nóng)村社會(huì)保障制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)，不能完全解決農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)土地的依附性仍存在。

4.解決我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律保護(hù)問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

4.1完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的權(quán)能

在法律上對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以物權(quán)認(rèn)定，是維護(hù)農(nóng)村土地政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性的重要保障。只有通過(guò)對(duì)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以物權(quán)性質(zhì)的認(rèn)可，才能理順農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種法律關(guān)系和權(quán)益歸屬問(wèn)題。同時(shí)，厘清農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬，明確農(nóng)地的物權(quán)屬性，也有利于構(gòu)建開(kāi)放、自由的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，從而在有力配合我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，以土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置。

4.2規(guī)范農(nóng)村土地登記制度

土地登記是確保產(chǎn)權(quán)安全的正式制度安排.構(gòu)建城鄉(xiāng)土地權(quán)利統(tǒng)一登記發(fā)證管理體制,是保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不可或缺的一個(gè)方面。首先從保護(hù)和確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的角度出發(fā),以不動(dòng)產(chǎn)登記理論,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記主要看作物權(quán)公示作用。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記。為了充分利用現(xiàn)有的管理資源,應(yīng)以土地行政管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ),按屬地管轄確立農(nóng)地的民事登記機(jī)構(gòu),即依據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,由縣級(jí)以上地方人民政府就國(guó)有單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有而由農(nóng)戶(hù)承包的農(nóng)村土地進(jìn)行登記。

4.4建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督管理制度，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地這一現(xiàn)象廣泛出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)督力度。通過(guò)政策解讀、法律宣傳等手段使農(nóng)戶(hù)理解國(guó)家相關(guān)法律政策, 加強(qiáng)對(duì)耕地的特殊保護(hù),控制建設(shè)用地總量,提高農(nóng)地質(zhì)量,避免企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶(hù)私下占用農(nóng)地、轉(zhuǎn)化農(nóng)地用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度既要與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)又要與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平相一致,政府要擔(dān)起農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督服務(wù)管理者的角色。

由于我國(guó)農(nóng)村交通通訊事業(yè)發(fā)展緩慢,致使農(nóng)村相對(duì)閉塞,農(nóng)民不能獲得全面的農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息。為促進(jìn)農(nóng)地資源的合理配置與規(guī)范市場(chǎng)交易行為,應(yīng)建立完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系,以便及時(shí)收集整理農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息,

將可流轉(zhuǎn)的農(nóng)地按區(qū)位、質(zhì)量、價(jià)格等指標(biāo)分類(lèi),幫助供求雙方建立起交易信息互換網(wǎng)絡(luò),為農(nóng)地流轉(zhuǎn)地的順利進(jìn)行節(jié)約成本和時(shí)間。4.5是發(fā)揮土地社會(huì)保障的傳統(tǒng)機(jī)能，為農(nóng)民提供基本保障。

千百年來(lái)，土地作為農(nóng)民穿衣吃飯的主要來(lái)源，是維系我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基本保障。以法律形式將農(nóng)戶(hù)的土地使用權(quán)納入物權(quán)范疇的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑相對(duì)完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，以保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)出去后在去穩(wěn)定收入或發(fā)生重大疾病時(shí)能得到基本保障。

而在農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，提高對(duì)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民的保障基準(zhǔn)。特別是對(duì)于簽訂長(zhǎng)期出讓合同的農(nóng)戶(hù)，

在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還可以根據(jù)其出讓土地面積和轉(zhuǎn)讓期限進(jìn)行定時(shí)定量的補(bǔ)助。各級(jí)政府還可以在就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他基本生活條件上加大對(duì)這部分農(nóng)民的投入力度，將土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益部分轉(zhuǎn)讓給他們。這樣就可以進(jìn)一步吸引農(nóng)民出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展速度，在保證他們“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、生有所靠”的同時(shí)，也讓他們實(shí)現(xiàn)“因轉(zhuǎn)而富、因轉(zhuǎn)而興” 。

探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn):農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)研究——試析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革為背景

論文摘要：十七屆三中全會(huì)通過(guò)了在確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。這一政策改革有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)分散的經(jīng)營(yíng)模式逐步向規(guī)模化、集約化發(fā)展，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資本與技術(shù)投入，釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，通過(guò)帕累托改進(jìn)實(shí)現(xiàn)資源的有效合理配置，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。在改革過(guò)程中，政府應(yīng)該從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度來(lái)建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，借助土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的改革促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系建設(shè)，并逐步完善。

論文關(guān)鍵詞：帕累托改進(jìn)；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；社會(huì)保障

十七屆三中全會(huì)提出在保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的、一般均衡的市場(chǎng)體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個(gè)人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個(gè)社會(huì)的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會(huì)福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

過(guò)多的勞動(dòng)投入與過(guò)少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來(lái)必須打破低階均衡，使剩余勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)部門(mén)，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門(mén)。要想逐步改進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是一個(gè)可行之路，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)必然要求資本與技術(shù)的大力投人。

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問(wèn)題。美國(guó)和日本分別采取租用別人土地、出臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。我國(guó)可以模仿美國(guó)和日本通過(guò)土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大的經(jīng)營(yíng)模式，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是歸農(nóng)民個(gè)人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場(chǎng)是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)约爸贫鹊耐晟?，可以降低交易成本，提高?jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見(jiàn)，制度約束對(duì)于農(nóng)地市場(chǎng)的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國(guó)目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時(shí)間)都影響著資源的配置效率。

2我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及其改進(jìn)

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這是對(duì)農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說(shuō)是我國(guó)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性也逐漸暴露出來(lái)，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，無(wú)疑將有助于促進(jìn)我國(guó)土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問(wèn)題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識(shí)問(wèn)題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，比較普遍的問(wèn)題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問(wèn)題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場(chǎng)，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但市場(chǎng)往往具有隱蔽性、無(wú)序性、地域性強(qiáng)、市場(chǎng)狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然只是具有雛形，尚處于非常初級(jí)的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國(guó)農(nóng)村非政府組織或者說(shuō)是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制

針對(duì)這些問(wèn)題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會(huì)《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過(guò)程中自由裁量過(guò)大而帶來(lái)的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和完善，同時(shí)，也對(duì)資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，社會(huì)保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會(huì)保障，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問(wèn)題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會(huì)加快。地方政府在開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作的過(guò)程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3．1農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來(lái)豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對(duì)公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時(shí)救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利。基層政府應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來(lái)制定，要保證其有可行性。目前，在我國(guó)農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒(méi)有低保來(lái)兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動(dòng)蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動(dòng)蕩，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。

3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來(lái)，全國(guó)各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國(guó)已開(kāi)展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個(gè)，占全國(guó)總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對(duì)這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國(guó)財(cái)政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長(zhǎng)19．5％，這說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度

在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)o予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時(shí)也極大減輕土地的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來(lái)，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化建設(shè)

從另外的一個(gè)角度來(lái)看，不僅僅是農(nóng)村社會(huì)保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國(guó)向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。

我國(guó)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國(guó)家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國(guó)家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國(guó)家要推動(dòng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過(guò)殖民掠奪來(lái)實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國(guó)家只能在本國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過(guò)政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來(lái)保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國(guó)公有制與高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。全國(guó)公有制的本質(zhì)，是國(guó)家掌控資源；高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，是國(guó)家配置資源。其目標(biāo)指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進(jìn)程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府掌控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了給社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場(chǎng)的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進(jìn)出市場(chǎng)并依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)決定自己經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，以低價(jià)收購(gòu)或強(qiáng)制征收的方式，通過(guò)“剪刀差”來(lái)獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格強(qiáng)制收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來(lái)為國(guó)家進(jìn)行工業(yè)化積累巨額資金。

我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題的形成，就是因?yàn)閲?guó)家為了加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而將農(nóng)村作為其原始積累的來(lái)源，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進(jìn)行的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制所致。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時(shí)，國(guó)家和政府應(yīng)該多關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展，政策和公共財(cái)政應(yīng)多向“三農(nóng)”傾斜，增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，支持農(nóng)村的發(fā)展。在一定程度上來(lái)說(shuō)，這也是國(guó)家對(duì)之前農(nóng)村只貢獻(xiàn)沒(méi)發(fā)展的補(bǔ)償，也是我國(guó)目前實(shí)行以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的國(guó)家行政倫理之所在。

農(nóng)村的社會(huì)保障體系在當(dāng)前的中國(guó)還沒(méi)有能夠建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)客觀上要求建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，以此來(lái)更好的鞏固土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的改革和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段還是二元的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，城鄉(xiāng)一體化是最終的發(fā)展趨勢(shì)，因此，農(nóng)村的社會(huì)保障體系的建立，不能還是停留在二元結(jié)構(gòu)的觀念上，要站在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從未來(lái)城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)上來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。鑒于當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)差距過(guò)大，城鄉(xiāng)居民收入懸殊的現(xiàn)狀，社會(huì)保障的水平不可能做到一步到位、城鄉(xiāng)一致，但是，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)要實(shí)施同城市一樣的籌資、運(yùn)營(yíng)、支付等機(jī)制，首先要在運(yùn)行機(jī)制上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，社會(huì)保障的水平隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由差別統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到真正的一體化。

探討土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn):關(guān)于農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的最重要的自然資源，是人類(lèi)的財(cái)富之母，是一切生產(chǎn)和生存的源泉。我國(guó)人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，顯得尤為重要。我國(guó)在國(guó)有土地制度方面的改革已見(jiàn)成效，形成了系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。相比之下，農(nóng)村集體所有土地的改革卻明顯落后于市場(chǎng)的要求，要進(jìn)一步鞏固家庭土地承包經(jīng)營(yíng)成果，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，完善現(xiàn)行農(nóng)用土地政策，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序、合理、有效流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力更快發(fā)展。

一、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，以家庭承包為主的經(jīng)營(yíng)方式促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著改革的深入，農(nóng)村深層次矛盾不斷涌現(xiàn)，三農(nóng)問(wèn)題日益凸現(xiàn)，其癥始問(wèn)題就是農(nóng)民增收困難。是什么原因?qū)е罗r(nóng)民增收減緩？理性分析，除了市場(chǎng)因素，一個(gè)重要的原因就是土地的效益未能很好地發(fā)揮出來(lái)?；仡?0多年農(nóng)村改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，以家庭承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制，明確了農(nóng)村集體組織成員的分配方式，打破了大鍋飯，把農(nóng)民的懶性從平均主義的桎梏中解放出來(lái)，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是隨著農(nóng)產(chǎn)品量的增加，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始走低，農(nóng)民開(kāi)始品嘗到市場(chǎng)調(diào)節(jié)的苦果，人們開(kāi)始注意到，在勞動(dòng)力的因素解放以后如何讓土地的效益解放出來(lái)。于是結(jié)構(gòu)調(diào)整開(kāi)始在中國(guó)農(nóng)村成漫卷之勢(shì)。

然而，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步履艱難。其實(shí)，當(dāng)人們意識(shí)到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整的時(shí)候，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整就已經(jīng)走過(guò)了一段充滿欣喜也充滿艱辛的路。順著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整走過(guò)的歷程，有三步清晰可見(jiàn)。第一步是1978年至1984年，這次調(diào)整主要是穩(wěn)定糧食種植面積，發(fā)展家庭小規(guī)模養(yǎng)殖；第二步是1985年至1991年，這次調(diào)整主要目標(biāo)是加速糧食轉(zhuǎn)化，大力發(fā)展畜牧、水產(chǎn)，調(diào)整步子大，但賣(mài)難問(wèn)題依然突出；第三步是1992年至上世紀(jì)末，主要目標(biāo)是提高效益，擴(kuò)大規(guī)模。這次調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給量得到了較大提高，但農(nóng)民收入?yún)s因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的低迷而增長(zhǎng)遲緩。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難，難就難在我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的素質(zhì)較低。目前農(nóng)村的情況，年輕和素質(zhì)高的外出謀生，老人和素質(zhì)低的以及脫不開(kāi)身的在家種田，在這種情況下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整很大程度取決于示范作用，在一個(gè)或多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，其成員中沒(méi)有示范帶頭的，這些集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整就停滯不前?，F(xiàn)實(shí)的選擇就是吸收外來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他社會(huì)成員參與到這些集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整中來(lái)，要做到這一點(diǎn)，就必須進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（一） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在充分市場(chǎng)化的條件下，如果資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)是自由的，農(nóng)業(yè)的平均利潤(rùn)也會(huì)被調(diào)整到與工業(yè)、商業(yè)相類(lèi)似的水平，這就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也就是說(shuō)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就在于其符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)化、市場(chǎng)化趨勢(shì)，要求其克服封閉性，逐漸突破社區(qū)限制，向更廣闊的空間尋求土地資源的優(yōu)化配置；要求其發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村土地資源配置過(guò)程中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；要求其實(shí)現(xiàn)使用權(quán)主體的利益最大化，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

（二） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。我國(guó)現(xiàn)行法律，給農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了廣闊的空間。憲法修正案第2條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1998年的《土地管理法》第2條第四款也作了類(lèi)似的規(guī)定。這里的“土地使用權(quán)”既包括國(guó)有土地使用權(quán)，也包括集體土地使用權(quán)，而集體土地使用權(quán)則包括集體建設(shè)用地使用權(quán)也包括農(nóng)用土地使用權(quán)。這里的“轉(zhuǎn)讓”就是流轉(zhuǎn)，即有償使用。另外，《土地管理法》第63條也規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非法農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹摋l的立法目的主要是為了保護(hù)耕地，因此農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)受下面兩個(gè)條件的制約：1、流轉(zhuǎn)的土地必須用于農(nóng)業(yè)建設(shè)而不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，即受讓農(nóng)地使用權(quán)的單位或個(gè)從也只能從事農(nóng)業(yè)建設(shè)的組織和個(gè)人。2、只有在法定的特殊條件下，流轉(zhuǎn)的土地才可以用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

二、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及法律、政策問(wèn)題

農(nóng)用土地的現(xiàn)狀是：一方面許多人棄耕進(jìn)城打工謀生，大量土地請(qǐng)人代耕或撂荒，另一方面本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員及外來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。這就為承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了市場(chǎng)空間，但我國(guó)現(xiàn)行法律為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供的空間較窄，限制過(guò)多，有些政策規(guī)定較為原則，操作性不強(qiáng)，而法律調(diào)整又相對(duì)滯后。這就給實(shí)際工作帶來(lái)了相當(dāng)難度和困難。自1985年國(guó)家在政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地開(kāi)始，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)便在全國(guó)各地農(nóng)村開(kāi)展起來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，很多省份很多地方對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了大膽的探索，從實(shí)踐的情況看，存在的問(wèn)題主要有三個(gè)方面：

（一） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要是依靠行政方式推動(dòng)。盡管1984年國(guó)家已明確規(guī)定農(nóng)村土地承包15年不變，1995年國(guó)家又規(guī)定土地承包期再延長(zhǎng)30年，但各地都通過(guò)行政方式進(jìn)行了多次土地調(diào)整。尤其是近年來(lái)，由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，以行政推動(dòng)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)更為突出，有些地區(qū)不尊重農(nóng)民意愿隨意收回農(nóng)民承包土地，搞重新發(fā)包、出租和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這種行政命令的流轉(zhuǎn)方式造成農(nóng)村土地承包期不穩(wěn)定，承包關(guān)系頻繁變動(dòng)以及農(nóng)民土地利用短期行為等問(wèn)題，損害了農(nóng)民的利益。

（二） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還受到種種因素的制約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還不完善。目前，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包為主，形式比較單一，流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進(jìn)行，而且流轉(zhuǎn)的內(nèi)容簡(jiǎn)單。由此可見(jiàn)，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，難以通過(guò)有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

（三） 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)多自發(fā)形式，土地流轉(zhuǎn)雙方往往貪圖方便而不遵循一定的程序以及履行必須的手續(xù)，也沒(méi)有通過(guò)流轉(zhuǎn)合同或者契約來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通常采取“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行私下流轉(zhuǎn)，造成土地承包關(guān)系的混亂，土地流轉(zhuǎn)無(wú)序進(jìn)行，導(dǎo)致糾紛越來(lái)越多。

上述問(wèn)題的原因是多方面的，但主要的是來(lái)自政策和法律的不完善。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策及實(shí)踐中的做法，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在以下幾方面的不足：

（一） 政策局限：土地承包經(jīng)營(yíng)使農(nóng)用土地實(shí)現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分屬于集體和農(nóng)民兩個(gè)不同的主體，使農(nóng)用土地制度在原有基礎(chǔ)上得到了有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)化給農(nóng)民，初步實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，既維護(hù)土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時(shí)，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會(huì)各界擁護(hù)，新舊體制平穩(wěn)進(jìn)行，制度改革所支付的社會(huì)成本很低，改革帶來(lái)的效益顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況和生活水平，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營(yíng)引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的情況下進(jìn)行的，家庭土地承包制度只著重對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問(wèn)題，因此與城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革既不規(guī)范，也不系統(tǒng)，更不徹底。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，并嚴(yán)重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

首先，農(nóng)用土地的產(chǎn)權(quán)體系不完整，土地產(chǎn)權(quán)主體不清。由于土地承包引起的“兩權(quán)分離”，從土地產(chǎn)權(quán)角度看并不完整，也不清晰。土地分別包含哪些產(chǎn)權(quán)，集體土地所有權(quán)權(quán)能，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何界定，以及土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)應(yīng)劃分為幾個(gè)不同的產(chǎn)權(quán)層次都未明確，甚至在這種土地制度中產(chǎn)權(quán)主體也是不清的，不僅有關(guān)產(chǎn)權(quán)分別屬于什么主體無(wú)明確說(shuō)法，就連集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)、村還是組一直存在著爭(zhēng)議，其所有權(quán)權(quán)益如何分配更無(wú)法論及。

其次，承包土地的權(quán)利是含混和殘缺的。承包和經(jīng)營(yíng)實(shí)屬兩種不同的經(jīng)濟(jì)行為，在生產(chǎn)組織和經(jīng)營(yíng)方式上非屬于同一層次，享有的土地權(quán)能也不同，籠統(tǒng)不加分割難以形成明晰的土地產(chǎn)權(quán)。嚴(yán)格地說(shuō)，目前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅是一種在土地上耕作的權(quán)利，并非真正意義的地權(quán)，除了承包土地的行為權(quán)利明確屬于農(nóng)民外，有關(guān)轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等其他土地權(quán)利均未進(jìn)行設(shè)定，土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的行為主體是農(nóng)民還是集體也不明確。

第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，未能按土地物權(quán)的屬性給予保障。土地承包獲得的土地具有物權(quán)的特征，但目前卻以債權(quán)的形式給予保障。土地權(quán)利穩(wěn)含或附屬于經(jīng)濟(jì)承包關(guān)系中，以承包合同的形式表現(xiàn)，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化引起承包關(guān)系變化時(shí)，土地的承包關(guān)系也隨之改變，同時(shí)，合同雙方當(dāng)事人訂立的一種契約關(guān)系，隱含于承包關(guān)系中的土地權(quán)益就與第三方無(wú)關(guān)，所以，無(wú)論怎么強(qiáng)調(diào)承包穩(wěn)定關(guān)系不變，只要合同不復(fù)存在或出現(xiàn)問(wèn)題，承包關(guān)系、土地權(quán)益也將不復(fù)存在，剩下的只是合同雙方當(dāng)事人自己內(nèi)部的債務(wù)糾紛。從法律屬性上講，這樣的土地關(guān)系是難以穩(wěn)定的，對(duì)土地權(quán)益的保障也是不可靠的。

農(nóng)用土地制度的缺陷，造成了目前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的一系列深層次矛盾和問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地所有權(quán)權(quán)益不清，使集體經(jīng)濟(jì)組織常侵害農(nóng)民權(quán)益，半數(shù)農(nóng)民分不清土地是集體還是國(guó)家的，自己的土地權(quán)益如何體現(xiàn)，征地補(bǔ)償經(jīng)常發(fā)生糾紛。承包土地使用權(quán)不明確，承包關(guān)系又靠經(jīng)濟(jì)合同來(lái)確定，土地的權(quán)利義務(wù)和使用時(shí)間就隨承包合同的變更而改變，隨著承包關(guān)系的調(diào)整而增減，土地承包形成的土地權(quán)利無(wú)法穩(wěn)定，也無(wú)法把農(nóng)民承包的土地當(dāng)作一種財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)保護(hù)。

由于承包土地的權(quán)利義務(wù)缺失，在保證了土地關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，也使農(nóng)村勞動(dòng)力和土地“離不可分”，大量的勞動(dòng)力密集于相對(duì)少的土地之上，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民增收困難。同時(shí)，按農(nóng)戶(hù)均分的小塊土地，適應(yīng)了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中歸并土地的要求，生產(chǎn)要素?zé)o法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整下于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營(yíng)的尷尬局面。此外，缺失了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的生產(chǎn)責(zé)任制，雖然起到了最基本的“社會(huì)保障”作用，但因土地?zé)o法轉(zhuǎn)包、出租、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，與土地相聯(lián)的生產(chǎn)任務(wù)使農(nóng)民象“候鳥(niǎo)”式的隨農(nóng)耕季節(jié)在城市與鄉(xiāng)間遷徒，以完成承包和打工兩種不同的生產(chǎn)和謀任務(wù)，剩余勞動(dòng)力無(wú)法順利地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二） 法律滯后。土地法律制度的根本目的，是土地資源的保護(hù)和有效利用。土地法律制度的調(diào)整對(duì)象，是土地權(quán)屬關(guān)系、利用關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系和管理關(guān)系。正如有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行土地管理法律對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的安排，都是建立在政府供給土地資源的基點(diǎn)之上的，也就是說(shuō)，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度都是在政府所允許的范圍的制度創(chuàng)新，是政府供給土地資源的制度完善，是政府對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理，即土地行政的制度安排，而不是土地產(chǎn)權(quán)制度本身的誘致性發(fā)育。關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，《土地管理法》及《土地承包法》遠(yuǎn)滯后于政策及行政法規(guī)、司法解釋。1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)》的通知，同意其關(guān)于建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。（在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地。）1998年10月14日的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：“農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)讓?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸缭?986年就制訂了《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中對(duì)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包兩種流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了明確的規(guī)定。1999年重新頒布的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》進(jìn)一步規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股四種流轉(zhuǎn)形式。

（三） 限制過(guò)嚴(yán)。第一，主體的限制。按《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定：“國(guó)有土地可以由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。集體所有的土地由本集體組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！庇纱丝梢?jiàn)，農(nóng)地使用權(quán)主要限于本社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民之間，非本社區(qū)的個(gè)人或組織受讓農(nóng)地使用權(quán)作為例外受到嚴(yán)格的限制。第二，流轉(zhuǎn)的前提是必須經(jīng)發(fā)包方同意。如《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“承包期間，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)包所承包的土地、山嶺、草原、灘涂、水面”。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關(guān)于穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，但必須經(jīng)發(fā)包方同意。第三，流轉(zhuǎn)形式較少。就目前有關(guān)規(guī)定來(lái)看，主要限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換四種形式，如《農(nóng)業(yè)法》第13條，《森林法》第15條等都只規(guī)定了以上四種形式，而對(duì)于出讓、出租、抵押等形式則缺乏應(yīng)有的規(guī)定。

縱觀農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，至少有十個(gè)方面的問(wèn)題需要在政策和法律上予以完善，以便在實(shí)際工作中加以規(guī)范。一是流轉(zhuǎn)范圍的封閉性；二是流轉(zhuǎn)的無(wú)契約性；三是流轉(zhuǎn)的無(wú)序性；四是主體地位不平等性；五是流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等性；六是流轉(zhuǎn)性質(zhì)不明確性；七是政府干預(yù)過(guò)度性；八是補(bǔ)償機(jī)制缺失性；九是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后性；十是流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏法律保障性。只有解決這十個(gè)方面的問(wèn)題，才能規(guī)范各種形式家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制，才能使家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)符合“自愿、依法、有償”的要求，達(dá)到依法維護(hù)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，推進(jìn)農(nóng)用土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

三、 完善農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，統(tǒng)籌各方利益，是規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。必須以十六屆三中全會(huì)精神為指針，按照土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系，創(chuàng)造性地發(fā)揮土地的基礎(chǔ)作用和產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢(shì)。

（一） 集體土地所有權(quán)：

集體土地所有權(quán)為農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系中最高層次的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，其上可設(shè)置承包土地使用權(quán)等其他土地權(quán)利。集體土地為組、村或鄉(xiāng)集體所有，以組擁有所有權(quán)為主要形式；土地的處置權(quán)由所有權(quán)主體行使，可用于開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)包、入股、出租等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并可獲取土地所有權(quán)收益；所有權(quán)的組織和實(shí)現(xiàn)形式可實(shí)行土地股份合作制，土地所有權(quán)益隨集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而取得，每個(gè)成員都有均等而不可分割的權(quán)益；集體土地所有權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)，除土地交換、集體經(jīng)濟(jì)組織合并分拆、國(guó)家征用征購(gòu)?fù)恋貢r(shí)才能發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移外，任何單位和個(gè)人不得隨意改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)；集體土地所有權(quán)是土地的一項(xiàng)最主要物權(quán)，所有權(quán)主體和每個(gè)集體的成員平時(shí)都享有土地帶來(lái)的所有權(quán)收益，征地時(shí)可適當(dāng)分割土地補(bǔ)償。

（二） 承包土地使用權(quán)：

承包土地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)下的一個(gè)完整、獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。土地使用年期為30年或70年，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民有獲得該權(quán)利的優(yōu)先權(quán)，使用權(quán)人也以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)民為主，一般以承包或“四荒”拍賣(mài)方式取得承包土地使用權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可按戶(hù)均分承包的方式獲得使用權(quán)，已在第一、二輪承包延包中承包了土地的農(nóng)民則應(yīng)直接界定為取得承包土地使用權(quán)；在土地使用年期內(nèi)，承包土地使用權(quán)之上可附設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利，土地可由使用權(quán)人自己使用，也可以入股、轉(zhuǎn)包、出租予以他人經(jīng)營(yíng)，經(jīng)土地所有者同意，還可以用于抵押融資，暫不允許轉(zhuǎn)讓?zhuān)怀邪恋厥褂脵?quán)按不動(dòng)產(chǎn)的特性給予法律保障，一經(jīng)取得并通過(guò)政府土地登記，使用權(quán)人和土地權(quán)利義務(wù)不能再隨意改變，必須改變的，當(dāng)事人要按市場(chǎng)價(jià)格向使用權(quán)人支付土地財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償；承包土地使用權(quán)是土地的一項(xiàng)基本物權(quán)，取得使用權(quán)需支付相應(yīng)的土地費(fèi)用或地價(jià)、地租，使用權(quán)人平時(shí)享有利用或經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)帶來(lái)的收益，在國(guó)家征用土地時(shí)還可獲得喪失土地使用權(quán)的損失補(bǔ)償。

（三） 土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)：

土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)是在承包土地使用權(quán)上附設(shè)的一種他項(xiàng)權(quán)利。承包土地使用權(quán)人可將其土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)以轉(zhuǎn)包、分包、出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期可根據(jù)經(jīng)營(yíng)的需要由承包或租賃雙方自行商定；對(duì)土地轉(zhuǎn)包、分包、出租等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他農(nóng)民具有承包、承租的優(yōu)先權(quán)，經(jīng)本職工作集體經(jīng)濟(jì)組織的2/3成員同意后，土地可對(duì)外轉(zhuǎn)包、分包、租賃；在不超越承包土地使用權(quán)的范圍內(nèi)，土地耕作經(jīng)營(yíng)所涉及的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、生產(chǎn)任務(wù)和責(zé)任等均由合同約定，并可隨合同改變而改變；土地耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的債權(quán)屬性，取得經(jīng)營(yíng)權(quán)也需支付相應(yīng)的土地費(fèi)用或地租，但經(jīng)營(yíng)者主要的收益來(lái)自于農(nóng)業(yè)耕作和生產(chǎn)而非土地。經(jīng)營(yíng)期內(nèi)如國(guó)家征用土地，經(jīng)營(yíng)者有權(quán)獲得青苗補(bǔ)償及經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償。

按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建的農(nóng)用土地“三權(quán)分離式”產(chǎn)權(quán)體系，適應(yīng)了我國(guó)土地資源緊缺的國(guó)情，滿足了今后農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，不僅為農(nóng)村土地公有制實(shí)現(xiàn)形式的多樣化和多種經(jīng)濟(jì)成份共同發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，而且從根本上保障了土地使用權(quán)，還可以使農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)剩余勞動(dòng)力順利向二、三產(chǎn)業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式根本改觀，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整。

完善農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系是一項(xiàng)關(guān)系農(nóng)村社會(huì)安定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的大工程，是一場(chǎng)關(guān)系到農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的，目前農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的巨大優(yōu)勢(shì)已日趨彰顯，一旦得以順利實(shí)現(xiàn)，將極大地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，徹底解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村面臨的土地問(wèn)題。