探討公共管理模式

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探討公共管理模式:公共管理模式研究

前言

公共管理出現在中國的時間并不長，但是在中國卻成為了具有廣闊發展前景的科學管理模式。這主要得益于中國經濟飛速的發展以及改革開放的不斷深入。公共管理模式在其應用過程中，主要經歷了兩個發展階段即干預模式與市場模式，通過對其演變模式的探究與我國國情的分析發現，在中國實行的公共管理模式應采用處在干預模式與市場模式之間的，并且具備二者優點的，通過政府的引導實行的公共管理模式。

一、公共管理模式概述

公共管理模式的主體主要指的是政府以及社會上的非營利組織，其所管理的對象主要指的是社會上所有的社會公共事務，如社會需求問題、公共資源配置、公共項目建設等等。實行公共管理模式的主要目的是為了實現社會公共資源可以充分的被社會成員所利用，最終實現公共利益的目標［1］。目前的公共管理模式的實施主要表現在公共設施如鐵路、公路以及交通管理設施等，公共場所如醫院、車站、社區服務社等和社會保障、教育、醫療制度的建立方面。隨著社會發展不斷加快，人類社會的生產生活中的矛盾沖突越來越突出。為了加強人們對政府的信任度，各國均對公共管理模式進行了極大的調整。由最初的等級、官僚、傳統的模式轉型為市場性、變化性、靈活性以及具有較大彈性的管理模式。

二、公共管理主要模式分析

(一)公共管理的干預模式。

公共管理的干預模式，是公共管理最初形成的狀態。主要表現為官僚性、層級性，由于這種模式中對社會形成的公共管理是以政府的名義，依賴于官僚組織進行的壟斷式的公共管理干預過程［2］。因此市場無法實現直接參與到公共管理活動中來，使該模式在社會中形成的公共效益并不大因此被逐漸替代。公共管理的干預模式的發展是與政府的行政環境息息相關的，隨著社會的不斷發展，政府的服務職能越來越明顯。因此在此社會環境下運行的干預模式就逐漸顯露缺點［3］。第一，從公共管理干預模式對政府組織的干預管理情況來看。通過對政府組織進行干預管理使政府各部門之間的等級制度及其嚴格，因此在實際職能的發揮中，就會表現為行動遲緩、行為僵化。而社會的發展是瞬息變化的，信息的多元化、活躍的市場競爭以及公眾的多元利益期望形式，都是處在此種管理形式下的政府難以應對的。除此之外，由于對政府部門分工的干預管理，使政府中的機構眾多，有的部門甚至根本無從發揮效用。這就使政府部門之間的溝通協作變得困難并且管理成本也會上升，進而影響政府部門的行政效率的提升。并且政府中的工作人員都終身在機關中工作的，因此在行事風格上多循規蹈矩、缺乏創新，不利于他們的社會責任意識的養成。第二，在公共管理干預模式下，使社會與政府的關系出現一定的問題。首先實行公共管理干預模式，要求政府對社會中的公共事務實行壟斷式的管理。社會上過多的公共服務項目，是需要大量的資金進行支撐的，因此就會導致政府負擔過重，進而降低了其服務供給能力，無法向社會提供更加全面的公共利益。其次政府的壟斷式管理也使的社會上的其他公益組織機構，如社會保障、法律援助、信息咨詢等的發展陷入停滯，甚至倒退的地步。由于公共管理干預模式的弊端不斷顯露，因此針對此種情況，各國也對自身的公共管理模式進行不斷的調整。政府的組織結構、官員任命制度以及行政方法等方面也進行了全面的改革，大大提高了政府的工作效率，實現了政府服務職能的有效發揮。與此同時也對社會上的私有化、民營化的公共行業企業進行大力的政策以及資金支持，社會與政府之間的關系得到了良好的改善，公共管理模式正在向著市場模式轉變。

(二)公共管理的市場模式。

公共管理的市場模式是通過對原有的干預模式進行不斷調整發展而來的。是一種政府與市場可以共同參與對社會公共事務進行管理的模式［4］。通過對此種管理模式的實行，政府對于公共服務的供給能力得到不斷提升，市場的參與形式也從間接向直接轉變，社會公共利益達到最大化。公共管理市場模式又被稱為新公共管理模式，該模式實施使政府的職能更加有效地發揮，并且公共事務管理效率也得到較大的進步。使政府在管理、信任以及財政等方面的問題得以解決。該模式下政府通過對自身職能、機構以及規制等方面的精簡，使政府的公共管理事業，開始向公共管理社會化以及政策化方向轉變。目前在市場模式的管理下，社會出現了服從型、政策型以及服務提供型等類型的公共服務組織。而在這之中只有政策型的組織完全由政府支配，其它的組織則被歸類為政府外組織。政府將自身的公共管理職能中的一部分轉移到政府外組織中，就會實現政府與社會共同實行公共管理職能的目標。

三、公共管理模式的多樣化設計

隨著社會的不斷發展以及人類精神文明素質的不斷提高，對于社會上的公共事務服務管理模式的要求越來越高。因此可以根據當前的市場經濟狀況以及其未來發展趨勢，進行公共管理模式的多樣化設計，以此不斷促進公共管理模式的發展。

(一)企業化政府模式。

企業化政府模式的設計，主要是從公共行政以及私人行政之間的關系出發進行的。盡管政府在進行組織管理時，由于其具有強大的權威性等特點，在實行公共管理的方式方法上會與社會企業有所不同［5］。但是隨著市場化經濟的發展，這種方式方法也可以通過對企業管理模式進行借鑒，從而使政府公共管理更加充滿活力。政府可以通過對公共服務政策進行制定，來促進社會化公共管理組織的作用發揮，而不是直接進行服務的提供，可以大大提高管理效率。與此同時政府應該效仿企業的管理模式，直接走進社區與廣大人民群眾進行溝通，了解人民的真正需求。這會使人民群眾深深的感受到來自政府的關懷，增加政府信任度。

(二)參與政府模式。

參與政府模式的設計，主要是從政府層級結構方面進行考量的。政府機關的組織構成，大致為高、中以及基層三方面構成，盡管基層處在組織結構的底部，但是在進行公共管理時是具有重要作用的。這主要是由于基層組織中是人員數目最多的，并且與公共管理的直接受益者即廣大人民群眾接觸最為密切的組織。因此在進行公共管理事務時，他們是擁有絕對的發言權的。但是以往的層級關系，使基層人員多數選擇聽從上級命令，而不能從實際出發從事管理事業。因此通過參與政府公共管理模式的實施，可以對政府中的層級結構進行改進，積極調動基層人員的工作熱情，保證公共管理事業的順利實施。

結語:

通過對公共管理模式的分析，再結合我國實際發展狀況發現，我國的公共管理模式應選擇一種”引導政府模式”的中間型公共管理模式。對政府職能結構做出調整，將公共管理職能作為首要職能并予以充分發揮。實現我國社會效益最大化，滿足人民對社會公共建設的需求，逐步實現我國公共管理模式的社會化目標。

作者：王君曉 單位:華僑大學

探討公共管理模式:新公共管理理念下契約管理模式分析

［摘要］隨著高等教育改革不斷深入，傳統高校管理模式已經不能滿足現代社會的發展需要，而契約管理比制度管理更加符合高校管理的服務宗旨，在學生管理工作中能夠更加全面地體現出學生的主體意識，并促進高校學生管理制度不斷完善。

［關鍵詞］公共管理；契約管理；高校管理

新公共管理運動最初于二十世紀七十年代在英國由胡德提出，新公共管理理論是對二十世紀以來經濟學理論的進一步完善和補充。該理論著重強調了公民為本、結果導向、民戶參與、分權協作等理念和指導原則。在高等教育改革轉型時期，改進高校管理模式，積極落實高校自主辦學主權等策略對當前高校發展來說既是機遇也是挑戰。新公共管理理論視角下的多樣化管理模式中，可以選取契約管理、董事會管理、政府購買管理、中介管理等模式進一步深化我國政校分開的高校管理改革，其中契約管理模式是當前最受公眾青睞的管理模式之一。

一、基于高校契約管理模式的探究

（一）政府與高校之間的契約管理

契約在法律上通常是指平等主體之間的民事合同，但是隨著法律不斷完善，民事合同與行政合同的差別也逐漸明顯。一般來說，民事合同是指處于平等主體之間設立的民事權利義務關系，合同當事人的法律地位相同，并自愿遵從誠實守信的原則履行義務和權利。而行政合同是指行政機關以行政職能為目標，與公民和法人代表共同協商的權利義務協議。由此可見，為了進一步深化政府對高校管理改革的整體規劃、推動高校自主辦學權的實現，高校契約管理模式應運而生。政府與高校之間的契約與責任關系是建立在《高等教育法》等法律法規的基礎之上，并由政府實施宏觀指導和經濟支撐，高校面向社會自主辦學。也就是說，在契約性質上，政府與高校的契約關系屬于行政契約關系，包含著行政的公務性和契約的履行性。政府與高校之間制定契約的程序：首先，高校初步制定自身發展規劃，包括發展目標、項目建設等，政府根據高校的辦學規模和辦學性質對其辦學章程及發展規劃進行指標要求；其次，高校與政府雙方項目確認各自的責任和權利，并經雙方確認后簽署；最后，政府對高校的發展規劃提供政策、財政支持，高校在契約框架下可以實行自主辦學。總之，從政校關系、評估認證、撥款扶持等幾個方面，可以看出政府與高校之間實施契約管理的規范性和科學性，契約管理模式對雙方的互助發展起著非常重要的作用。

（二）學生與高校之間的“心理契約”

近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制不斷發展，契約管理模式逐漸成為高等教育管理中的重要方式之一。心理契約最初源自社會心理學，用來描述社會組織中雇傭雙方之間的人際關系和互助關系，該契約管理形式代表了一種非正式的隱性契約關系。高校管理中的心理契約在最初形式的時候，受到傳統習慣和觀念的引導，公眾通常將高校視為強勢群體，而將學生視為弱勢群體，建立在不對等條件下的契約模式是不符合心理契約的構建標準的。但是如果心理契約受到違反，將極大挫傷契約組織成員的認同感和積極性，進而引發不同程度的負面效應。首先，近年來信息技術的普及發展在無形中也逐漸影響了大學生的價值觀念和思想觀念，大學生對網絡媒體的依賴性越來越強，同時互聯網也為高校管理工作提供了新的工作手段，也是傳統制度契約管理模式所無法滿足的。其次，當前的高校學生中90后占多數，新時代的大學生具有思維獨特、主體意識強等特點，他們對新生事物的好奇心較強，但是多數學生的成長環境存在較大差異，也在一定程度上導致學生的差異性和功利性較強，給高校學生管理帶來了困難。而心理契約管理模式符合現代大學生的心理發展特點，能夠滿足學生個性化的發展需要。

二、“心理契約”管理模式在高校學生管理工作中的應用

（一）創建以學生為中心的校園文化

新時期的高校學生管理從以往的制度管理逐漸過渡到了文化管理模式，在高校管理中堅持以學生為服務主體，創建以學生為本的校園文化主導理念是心理契約管理模式的改革重點。健康向上的校園文化能夠培養學生素質的全面發展，同時有助于校園管理工作的順利展開。高校應在滿足學校與職工之間的良好心理預期下建設以學生為本的校園文化，為學生的個性化發展提供寬松的學習氛圍。這就需要學校充分考慮當前大學生的身心發展特點，為學生確定合理規范的價值觀念和制度標準，注重給予學生較大的發揮空間，充分實現學生管理工作與學生價值觀念的吻合，提高學生對學校相關管理條例的認同度，為深入鞏固學生與高校管理工作之間的心理契約打下良好的基礎。

（二）建立良好的溝通渠道

高校在制定和實施相關規章條例的同時，應充分收集學生的意見，并尊重學生對高校管理建設的相關建議，可見，建立良好的溝通機制是確保契約平等原則的關鍵環節。為了及時了解學生的心理需求，消除其心理顧慮，高校必須在管理層面建立全方位的溝通體系，以便學生和教職工能夠及時向學校反映其思想動態，良好的溝通機制也有利于學校及時采取有效措施并盡可能減少學生和學校之間的沖突和矛盾。心理契約的基點需要契約雙方互相了解，并隨時保持互動聯系，及時有效的溝通交流可以緩解不利因素對現有心理契約產生的消極影響，學校與學生之間的心理契約越明確，它在高校管理中的作用就越強大，很難被外界環境引起的干擾因素所破環。

（三）契約雙方對心理契約的有效維護

心理契約的雙方必須積極并認真履行彼此的職責和義務，并在明確各自的心理期望和心理需求以后，以實際的行動對心理契約進行有效維護。制度契約是實施心理契約的基礎，心理契約是完善制度契約的關鍵，如果契約主體中的任何一方出現了不認真履行自身職責的行為，那將無法繼續延續心理契約模式的長久發展，心理契約管理模式在高校管理工作中的應用也就無從談起。首先，學生和高校雙方必須做好自身的本職工作，并彼此對照雙方的心理期望。學生的契約職責就是努力學習，不斷提高自身思想素質和道德意志；高校的契約職責就是為學生創建優美的學習環境，為高校發展提供高素質的教師隊伍，并確保教學設施的完善和充分的后勤保障。其次，契約雙方需要對各自的職責履行情況以及履行滿意度進行適當評價，特別是作為契約的主要調控者，高校應時常檢查自身的管理工作，以學校的發展現狀和趨勢客觀判斷學校的各項管理措施是否符合學生的價值期望和現實能力。只有確保心理契約在高校管理工作中的構建質量，才能充分激發學生的積極性和創造性。

（四）以心理契約補充完善制度契約

高校學生管理部門對高校現有的制度契約管理模式進行適當的補充和完善的同時，應堅持自由、平等、誠信、救濟等原則，在心理契約的精神指導下，高校和學生之間的契約形式也逐漸規范化，從而使其更好地適應當前高校學校管理工作的基本需要。學生作為高等院校中最為重要的智力資源，在傳統制度契約管理過程中總是處于被忽視的位置，學生常被看成主要的管理對象，心理契約式的高校管理模式需要采取必要的激勵措施。一方面，學校應對學生的創造能力給予充分的肯定和鼓勵，并在學生管理中投入一定的人文關懷，充分激發學生的潛能，使學生在學校中充分發展才能。另一方面，學校應深入觀察學生的學習和生活狀態，增強學生、教師、學校之間的信任程度。當學生在學習和生活中遇到困難和挫折時，學校應體現其人文關懷的本質特征，給予學生較多的實際幫助，增強學生和學校之間的心理契約性。

作者：許書煙 單位：閩南理工學院教務處

探討公共管理模式:談公共管理理論視角下的高校管理模式

【摘要】隨著中國社會經濟的發展，我國的高校建設已經越來越不適應時代的要求。這就要求我國高校進行一系列的轉型工作。高校管理模式的轉變是其中的一項重要內容。未來，高校通過科學化的管理促進高校科研成果的轉化和社會效益的提升，是今后高校發展的必由之路。本文從新公共管理理論的視角，闡述了當前高校管理模式的發展趨勢。

【關鍵詞】新公共管理理論；高校管理；高校管理模式

近年來，隨著高校規模的擴張和高校學生人數的增多，面對諸多的學術事務，政府在管理高校方面表現出脫力的狀態，教育改革成為了比較熱門的話題。政府與高校在高等教育中的權責分配和角色定位方面面臨著調整，這為高校引入新公共管理理論變革高校管理模式提供了契機。高校應該把握好這一契機，在對當前管理模式的改革和創新上，不僅要注意吸收國外先進的管理理念和知識，還要注意結合我國的國情，創造性地建設新型的高校管理模式，為我國的社會發展提供強大的教育教學保障。

1．新公共管理理論的內容及意義

新公共管理理論最早出現在二十世紀七十年代末的歐美發達國家，它是一種新型的公共行政理念，對政府職能和社會的關系進行重新定位，強調以公民利益為根本，在堅持市場化的前提之下實現管理主體的多元化目標。在這一套體系中，政府的角色由被動者向主動者轉變，在具體運作中實現分權合作，民主參與的新型管理模式。隨著這套理論的不斷完善，其也被日益擴展到其它管理領域中。在當前的新公共管理理論下，已經存在并占有重要地位的有以下十種模式：政府間協議、政府服務、政府出售、補助、憑單制、特許經營、合同承包、志愿服務、自由市場以及自我服務等。這些模式也會按照需要被應用于各項管理事業之中。作為企業管理理論的分支，新公共管理理論引進了企業的有效管理方法和市場的激烈競爭機制。而作為一種新型的管理理論，新公共管理理論被用于高校管理之中，將有助于我國高校行政管理體制構建多元主體管理體系，加速高等教育的轉型，引發高等教育管理模式的變革。

2.我國當前政校合一的管理現狀分析

隨著知識經濟全球化步伐的加快，新公共管理理論逐漸融入高校管理體制中，并逐步發揮重要的作用。長期以來，我國的高校始終歸屬于政府管理范圍內，高校管理的核心仍然是政府權力，凸顯的問題就是官僚作風明顯，而且不能完全體現出高校的學術自由理念，會大大降低高校的辦事效能。知識經濟時代需要的是創新型人才和先進性科技的支持，而高校作為培養人才和傳播新型科技的學術組織，如果其發展受制于政府行政管理力量，則難以適應全球化經濟發展的需求。因此，我國各大高校需要在重視學術管理的基礎上，加速行政管理模式的改革。政府與高校的權責劃分具有重要的意義，不僅關系到政府職能的充分發揮，對高校的管理工作和辦學質量的提高都有十分顯著的積極意義。因此，國家要促進高等教育的良性發展，學校要提高高等教育的辦學水平，就必須要對政府和高校之間的關系進行清晰的界定。當前政府與高校的關系無非是以下幾種：管理關系、權利關系、法律關系，其中，法律是一切關系的基準要素，所有的一切構架都需要在法律規范之下進行。我國的《高等教育法》、《教育法》等律法的頒布使得我國的高校取得了獨立法人的地位。因此在高校的轉型過程中，實際上高校與政府的法律關系是發生了變化的，原有的隸屬于政府的高校，已經轉變成了集法人資格與國家設施于一身的混合體。這表明當高校處理國家相關事務時，可視作政府隸屬機構，彼時，政府與高校仍屬于行政關系；但是，當學校在處理辦學及相關事務時，高校作為行政法上的公法人，與政府的關系不帶有隸屬機構性質。不過法律雖然有所規定，但囿于立法的不具體，在實現的技術層面上還存在諸多的問題。特別是對政府的權利范圍沒有相應的界定，這使得高校的諸多權利都受制于政府的制約。當前我國高校與政府的關系問題，主要集中于行政手段過度介入了高校管理，名義上的獨立法人地位得不到切實保障。總之，由于管辦不分、政校不分等問題，我國的高校的自主權利一直受到限制。而現代大學制度要求，必須以法律為基礎，進行分權與問責，這是當前我們應該要解決的主要問題。促進管辦分離、政校分離，從而促進高校的自主辦學，依法保障高校的自主權，促進我國高等教育的健康發展，提高我國高等教育的辦學質量及水平，是當前的重要議題。

3.新公共管理理論對高校管理模式的選擇要求

當前，我國高校與政府之間的關系依然表現為高校為政府服務的模式，政府是高校的“頂頭上司”，行政權力在高校管理中干預頗多。對高校管理模式的變革已經是大勢所趨，但是該如何選擇高校的管理模式，還是一個值得深入探討的問題。在新公共管理理論視角之下，應該積極地界定當前高校管理模式的利弊，并結合自身的具體情況進行相應的分析和調整工作。這些都要求在高校管控模式的變革和選擇上兼顧高校與政府這兩大管理主體。基于新公共管理理論，高校在管理模式的改革中，既要發揮出政府機制的良好作用，也要保障自身的自主管理權益，并進行市場化競爭機制的引進，這樣才能充分調動相關資源，進行優化配置，打破以往僵化的管理機制。新公共管理理論還要求，要廣泛采取復合式的管理機制，以促進高校自身在監督之下進行良性的自我發展。

4.新公共管理理論視角下的高校管理模式探討

4.1新公共管理視角下高校的市場導向機制

政府在高校行政管理中的角色定位不是執行者，而只是決定者，應鼓勵高校實行自主管理，從辦學經費、人事管理、課程設置等方面實行真正的學術自主。高校是一個傳授高級知識、培養高等人才，服務社會發展的具有內在價值追求的學術組織，政府不應該將其發展視作謀取經濟利益的工具。基于新公共管理理論，結合相關的實踐和經驗，高校今后的管理轉型應以社會市場化的需求為導向。高校的相關利益應以市場化下的畢業生能力培養為前提，并結合學生個體的能力培養和發展為管理依據。總之，在新公共管理視角下，政府不僅應該弱化對高校的管理，而且應該順應社會需求和市場經濟的發展，引導高校的自我管理，以促進高校對人才的培養。從而形成良性的人才培養機制，促進實現學校和社會效益的雙贏效果。

4.2新公共管理視角下高校管理中的契約機制

市場經濟的特征就是要求契約精神。因此契約機制也是促進管理事業健康發展的前提和基礎，是最常見的公共管理手段之一。契約機制的本質是，當事人雙發在意愿一致的基礎上而建立的一種契約，且需要在一定的范圍內予以兌現。從政府層面考量高校的管理模式，就需要以法律的形式進行分權。這不僅涉及到法律規范的細化，也需要對整個教育系統的權責進行相應劃分，唯有這兩方面的共同努力，才能完善我國高等教育體系中的不足。從高校層面考量高校的管理模式，契約機制則需要通過高校教育目標的確立，及在資源分配等方面的努力，完善高校的權責劃分。不僅如此，高校與政府在必要情況下，還可以法律合同等契約形式來實現保障性更強的書面契約，而非單純約定俗成的契約精神，這樣能使高校契約機制得到普通認同，且受到律法的重視與保護。

4.3新公共管理視角下高校管理中的問責機制

問責機制雖然是獨立的機制，但其實也可看做是契約機制的延伸，沒有問責制度的確立，契約將會淪為一紙空文。這一機制的確立，要求高校有必要向相關利益者報告和證明自身資源的使用情況及其使用效果。這樣能保證高校在自主管理的過程中，其職責不發生偏離。問責機制的要素包括問責主體、問責對象、問責程序、問責內容、權責體系等。負責保障高等教育質量的政府和負責創造高度教育質量產能的高校是兩大權責體系，在考察高校績效時，政府是問責主體，在考察政府保障責任時，高校是問責主體。在當前高校的管理體制中，雖然政府與高校的契約，本身就還有一點的問責。但由于權責不明的問題，在問責上也出現了相應的問題，這要求對責任的主體雙方進行微觀上的劃分，并引入學生家長或第三方中介機構等社會力量，對高校的管理予以評價，以促進高校管理問題中辦學、管理和評價的分離。

5.結束語

新公共管理理論強調以公民利益為根本，將之推廣到高校管理中，就應該以學生的利益，即學生的學習和社交能力培養為根本，并結合市場化的要求，對政府與高校的權責進行清晰劃分，轉變政府管理和服務方式，切實落實高校辦學自主權，以促進高校管理工作的良性發展，完成真正意義上的高校管理成功轉型。

作者:陳琴 單位:安徽財貿職業學院旅游管理系

探討公共管理模式:新公共管理模式改革

摘要:古今中外的社會保障實踐證明,高效而有序的管理是社會保障制度健康、可持續發展的前提和基礎。因此,選擇適合我國國情的管理模式是建立新型社會保障制度的關鍵。在總結文官制與新公共管理的利弊,分析我國社會保障制度管理現狀的基礎上,提出了以完善文官制為前提,吸收新公共管理的精髓,適度發展企業化運作的社會保障管理機構的新型社會保障管理模式。

關鍵詞:文官制;新公共管理;管理模式

1引言作為一個后發國家,中國在現代化進程中,要在經濟領域實現計劃經濟的市場化和自由化、自然經濟的貨幣化與市場化;在政治領域實現集權制度的民主化;在社會發展領域實現農業社會的工業化、工業社會的信息化;在行政管理領域,則要承受改革傳統行政模式逐步實現文官化和為應對全球化挑戰而推行新公共管理的雙重壓力。那么,作為行政管理重要組成部分的社會保障制度的管理到底應采用何種模式呢?

2中國社會保障制度的管理模式現狀中國社會保障制度的管理模式經歷了一個由亂到治、由分散到統一的發展過程。1998年3月,九屆人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》,新的一屆中央政府中,在原勞動部的基礎上寫作論文組建勞動與社會保障部,把人事部,民政部,衛生部及原國務院醫療制度改革辦公室管理的有關社會保險事務劃歸勞動與社會保障部統一管理。1998年4月1日,勞動與社會保障部正式成立,并在此基礎上建立了新的由政府統一集中管理的社會保障管理體制。即由中央政府設立勞動與社會保障部,下轄養老保險司、醫療保險司、失業保險司、農村社會保險司和社保基金監督司;在省級政府設立社會保障廳,在市級單位設立社會保障局,實行統一政策、統一制度、統一標準、統一表格,經費統收統支。管理機構包括行政管理機構和業務管理機構兩個部分,也就是說勞動與社會保障部除了要承擔政策法規的制定,社保基金的監督等責任之外,還要負責社會保障的業務管理,包括受保人的登記和審查;保障基金的籌集、計算和支付;保障基金的使用、調劑和運營等責任。因此,中國社會保障制度的管理模式在經歷1998年的行政體制改革后,基本確立起以勞動與社會保障部為領導機構的分部分層、集中運作的管理模式。它的運作和管理方式具備了西方文官制的某些特點。從分散管理逐步走向集中統一管理;從行業統籌逐步走向省級統籌,并進一步邁向全國統籌;從大范圍粗線條管理逐步走向分部門、分項目管理,為建立廣覆蓋、低水平的社會保障制度打下了良好的基礎。但是,現行的管理模式仍然存在一些問題第一,文官制不足,勞動與社會保障部尚未建立起足夠的權威和嚴格統一的制度規范。各部門出于局部利益的考慮,紛紛涉足社會保障事務。如今,社會保障管理與經辦已涉及到勞動、人事、衛生、民政、財政、教育、工會、婦聯、銀行、保險等多個部門,由于各部門所處地位不同以及利益的驅動,認識很不一致。所以,在實際工作中經常發生矛盾,難以綜合規劃和統一協調。在管理決策上,各訂各的辦法,各有各的政策界限,難于統一政策;在資金管理上,各有各的條塊壁壘,資金過于分散,不能統一挑撥,調劑余缺,資金整體使用效益差;在監督機制上,仍缺乏嚴格制度規范并存在較大的漏洞。如電力、石油、通信等壟斷行業以及事業單位職工的社會保險本應計入所在地區的省級統籌,但在推行的過程中,由于勞動與社會保障部權威不足以及利益沖突,最終不了了之;又如某些地區的社會保障主管機關沒有建立起嚴格監督機制,地方政府便通過各種關系重重施壓、巧立名目來擠占挪用社保基金,嚴重威脅了社保基金的安全。上海社保案就是一個鮮明的教訓。第二,由政府集中統一管理所帶來的高額管理成本嚴重影響了社會保障制度的運行。我國實行的具備一定文官制特色的政府集中統一管理方式決定了我國各級別社會保障管理機構都屬于政府機構。社會保障的行政管理即制定法規及相關政策和業務管理即登記、繳費等日常事務性工作都集中在政府部門;管理人員享受政府編制,工資與福利都來源于國家財政。這種管理模式有利于中央政府制定的各項社會保障政策的貫徹實施和維護整個社會保障制度的穩定,但同時卻產生了高額的成本。這種成本是維護政治系統穩定、遏制腐敗所必需的,也是政府內部性所導致的必然結果。但隨著社會保障覆蓋面的進一步擴大、社會保障水平的剛性增長,尤其是人口老齡化的進一步加劇,所需的社會保障基金的數額越來越大,僅僅靠提高費率擴大繳費人口已無法承受為維護政令暢通、體制穩定所帶來的高額成本。而人口老齡化給社會保障制度帶來的最明顯的壓力就是快速增長的老年人口撫養比加重了贍養負擔。老年人口扶養比是從經濟學角度反映人口老齡化社會后果的動態指標,即老年人口與勞動年齡人口的比例。通常用百分比表示。隨著我國老齡化社會的到來,我國人口扶養比在未來50年中的變化將非常明顯。我國60歲及以上老年人口的扶養比將從2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1個百分點。少兒人口的扶養比則將從2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9個百分點。即便是少兒人口扶養比下降,但由于60歲及以上老年人口扶養比上升的幅度較大,也將導致總人口扶養比從2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,將上升32.2個百分點。大幅度升高的老年人口扶養比加重了勞動人口的贍養負擔,這是我國養老保險和醫療保險項目必將面對的一個嚴峻考驗,它將會影響我國經濟社會的可持續性發展。在大幅提高勞動人口繳費比率已變得比較困難的將來,只有在管理方面進一步優化組合,積極引入效率機制,在維持制度穩定的同時降低管理成本,才能使社會保障制度健康良性發展。綜上所述,我國現行的社會保障制度管理模式的弊病集中在混亂和低效這兩個方面,未來的社會保障制度管理模式必須要同時克服這兩種缺陷以形成統一的制度和高效的管理。

3文官制與新公共管理的有機融合———中國社會保障制度管理模式的理性選擇如果我國的社會保障制度推行徹底的文官制管理模式,建立分部分層、集權統一的組織機構和管理模式;樹立嚴格的制度規范和監督體系,雖然會統一社會保障制度,打破行業、地區壁壘,快速實現行業統籌、省級統籌乃至全國統籌,但卻會導致整個管理體系效率低下、冗員眾多、浪費嚴重,進而形成官僚壟斷。這些都是官僚制與生俱來的內部性以及公共服務成本與收益脫節所帶來的缺陷,難以徹底根除。這些缺陷會極大地加重社會保障制度的經濟負擔。在人口結構逐步老齡化的今天,如果稍有不慎,就會造成整個社會保障制度因資金入不敷出而崩盤。但是,如果我們在文官制尚未完全成型的制度基礎上全盤套用新公共管理模式,打破制度規范和政府壟斷的堅冰,大力推行企業化管理,在政府部門之間展開競爭,奉行效率優先和彈性機制并引入社會資本,雖然會大幅提高管理機構運作效率和社會保險基金增值力度,但卻違背了社會保障制度追求公平的初衷并使整個制度逐步脫離政府的有效控制范圍,成為滋生貪污、腐敗等丑惡社會現象的溫床。因為在制度體系普遍缺乏足夠的法制、理性和規范的前提下就貿然對國家管理進行市場化、分權化改革往往會造成大范圍的混亂狀況。因此,在我國社會保障制度的管理模式的選擇問題上,將文官制與新公共管理進行有機融合,建立以文官制為主、新公共管理為輔的管理模式也許是一個更為適合中國行政環境的解決方案。其具體措施如下:第一,完善文官制。現代文官制具備濃烈的法治與理性主義色彩;奉行等級權威和層級節制;制定嚴密的制度和規范。而在中國傳統行政體制里,人治大于法治;人情超越制度;權利勝過法律。社會保障體系混亂的管理狀況就是其微觀表現形式。因此,要完善文官制,必須從以下幾個方面著手:首先,提高社會保障立法層次,逐步由地方立法轉為中央立法;由行政立法轉為人大立法,為勞動與社會保障部開展管理工作和推行相關政策打下堅實的法律基礎。其次,提高勞動與社會保障部的地位,在其機構內部奉行嚴格的等級權威與層級節制,將垂直管理延伸到市一級的社會保障局。各級社會保障管理機構應無條件服從上級主管部門的命令與安排;地方政府在一般情況下應無權干涉當地社會保障管理機構的正常工作;利用我國行政體制中黨政系統與憲政系統雙重領導的特色,在各級黨委建立社會保障委員會,配合各級社會保障管理機構的工作。再次,在社會保障管理機構內部建立嚴格的規范與制度并完善監督機制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人員心中樹立牢固的理性與法制精神。第二,適度發展企業化運作的社會保障管理機構。首先,在經濟和社會發展較為成熟的地區將區、街道及以下級別的基層社會保障管理機構改制為接受勞動與社會保障部監管的企業化運作的事業單位———社會保險公司。這些社會保險公司負責社會保險的辦理、咨詢和征繳等業務管理。它們的運營經費并不來自財政撥款而是從企業和職工繳納的社會保險費中提取一定比例作為公司利潤以維持其正常運營,而國家則對其提供一定的財政補貼和稅收優惠。改制之后,公共服務的成本與收益緊密聯系;管理人員的收入與社會保險公司的效益直接掛鉤,社會保險公司的運營效率較改制前將有所提高。其次,將競爭意識與效率機制注入社會保險公司。國家應將一個地區的基層社會保險管理機構分拆成幾家社會保險公司,以破除壟斷并鼓勵它們之間的競爭。企業和職工應有權自主選擇投保機構。由于市場和競爭的壓力,這些公司會自發提高運營效率并提供更好的服務以吸引更多的企業和個人投保。同時,這些社會保險公司在經濟利益的驅動下還會主動利用其社會資源和關系網迫使那些違反勞動法和相關規定的企業為職工辦理社會保險,擴大社會保險的覆蓋面。勞動與社會保障部還應對社會保險覆蓋率進行考察,與當地社會保險公司簽訂合同,將社會保險覆蓋率作為績效考核的標準之一以確定其享受國家財政補貼和稅收優惠的額度。

探討公共管理模式:新公共管理對國內公共管理模式影響

新公共管理的理論基礎

自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政，傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論，這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學術界存在兩大基本分歧，一種觀點認為，新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認識，對公共部門的抨擊回應，對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視，以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨，以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統的公共行政模式相比，新公共管理適合于發達國家，但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系，那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比，不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式，因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。有人認為，新公共管理改革同樣適用于發展中國家，這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張，“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認為，“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發展中國家之外相反，更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進行合作，促進政府建立市場。在一些領域，政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候，都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當前世界上最大的發展中國家，具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致，但是他們都認為公共管理應該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效，使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題；第三，公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科，它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生，又反過來指導公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發展，它比傳統的行政學更具有現實性；第四，公共管理注重公平與效率的統一，公共利益與私人利益的統一；第五，公共管理學是多學科的綜合，它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法，尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法，從而使公共管理學的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是：實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統準則。雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

新公共管理對我國公共管理模式的啟示

在當前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物，又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。

（一）引入競爭機制

新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。例如，中國的航空運輸市場就是如此，中國的航空產業仍屬國有，只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場，便大大提高了服務質量，推動了中國航空運輸業整體素質的提高。

（二）注重既定的法律規章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度，向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時，應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。

（三）合理借鑒科學的企業管理方法

現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看，官僚制對于我國行政發展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。

（四）強化政府管理職責

轉變政府職能，推動政府改革，增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革，我國的政府職能轉變取得了一定的成效，但是，適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以，我國轉變政府職能的關鍵環節是：還權于企業、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中，應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處，我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準，以便公眾監督和更好地為公眾服務。

（五）注重公共管理體制與政治體制的關聯

新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。總之，我國的公共管理模式應立足實際，科學合理學習借鑒。即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。