社會養老服務體系現況研究

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社會養老服務體系現況研究:關于財政支持社會養老服務體系修改建設的初步探究

【摘要】由于人口政策及預期壽命延長等因素的影響，我國人口老齡化問題日益嚴重。我省老齡化是在城鄉及區域發展不平衡、“未富先老”等形勢下發生的，社會養老服務壓力不斷加重，并伴有家庭養老功能弱化等問題。如何加快發展社會養老服務體系建設，是社會廣泛關注、群眾迫切希望解決的重大民生問題。本文在對社會養老服務體系的概念進行界定的基礎上，分析了我省現行促進社會養老服務體系建設的財政政策，客觀評價其所取得的成就，剖析其所存在的問題及原因，進而初步提出了可促進我省社會養老服務體系建設的具體對策。

【關鍵詞】社會養老服務體系 財政支持政策 發展對策 江蘇省

引言

社會養老服務體系由居家養老、社區養老、機構養老三部分組成，是與經濟發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求為目標，向老年人提供照料、撫慰精神、緊急救援，配合以設施、組織、人才和技術要素形成的網絡。其中居家養老、社區服務、機構養老相輔相成、互為補充，而居家養老是基礎、社區養老是依托、機構養老是支撐。

我國自1999年步入老齡化社會，老齡化一直在加速發展，并且老年人口基數大、增長快、高齡化、空巢化等特點日益顯著，需要照料的失能、半失能老人比例越來越高。據統計，我省早在1986年就進入老齡化社會，比全國水平提早了13年。到2012年底，我省60周歲及以上老年人口逾1400萬人，占戶籍總人數的近20%。城市空巢老人占老年人口的54%，農村占48%，社會養老服務壓力不斷加重。因此，建立社會養老服務體系的要求十分迫切，對促進社會和諧穩定，拉動就業，擴大內需等方面具有積極作用。

自改革開放以來，公共財政更多投入了改善民生領域，養老政策和法規也逐步建立，惠及老年人的范圍不斷擴大，奠定了社會養老服務體系建設的良好基礎。但是，與不斷增長的社會養老服務需求和老年人享受美好晚年的期待相比，中國社會養老服務明顯滯后，迫切需要推進社會養老服務體系建設來填補不斷增長的多樣化的社會養老服務需求。

一、財政對社會養老服務體系建設的支持政策

黨中央、國務院出臺了一系列政策措施支持著社會養老服務事業。例如2005年民政部出臺的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，鼓勵和扶持社會力量投資興辦養老機構。黨的“十七大”確立了“老有所養”的戰略目標，黨的十七屆五中全會在“十二五”規劃建議中更明確提出了“優先發展社會養老服務”的要求。我省根據黨中央和國務院的要求從以下多個方面出臺了相關政策促進社會養老服務體系建設。

（一）土地供應政策

我省要求各地根據城鄉建設總體規劃和各地養老服務設施建設規劃，將老年服務設施用地納入當地土地利用總體規劃和年度計劃并予以優先安排以切實保障老年服務設施建設合理用地需求。

（二）稅費優惠政策

我省通過對養老服務免征營業稅，非營利性的老年服務機構符合條件的免征企業所得稅等措施對老年服務機構及設施納稅酌情減免。

（三）為特殊群體老人提供特別養老服務

通過建立政府購買養老服務制度，為符合條件的高齡獨居、失能半失能的困難老年人入住養老機構、接受社區居家養老服務、簽約委托親友、鄰里服務提供支持。

（四）支持社區居家養老服務（站）中心建設

省財政從2009年到2011年投入財政資金近1億元，2009～2012年，省財政共投入資金6.4億元，推動全省社區居家養老服務中心、公辦和民辦養老服務設施建設，引導各級財政和社會資本投入130多億元。城市社區基本建立起多形式、全覆蓋的居家養老服務網絡，這樣老年人不用脫離家庭也可以獲得專業化的社會服務。

（五）建設公辦養老機構和支持社會力量興辦養老機構

到2012年底，我省已建設公辦養老機構270余家且各地仍在積極投資興辦新的公辦老機構。以鹽城市區為例，準備投資15億元，建設9個供養人員達5000人的示范性養老機構。調查比較發現，蘇州對于民間力量支持社會養老服務的政策最為典型，比如對福利性、非營利性的老年服務機構免征營業稅，符合條件的免征企業所得稅；水、電、氣執行居民收費標準；對新建的老年服務設施，免收市政基礎設施費等行政事業性收費；對社會力量興辦養老機構，給予小額貸款擔保等。

二、財政對社會養老服務體系支持政策的評價

（一）取得的成就

1.促進了社會養老服務體系的發展。在財政的大力支持下，社會養老服務體系建設發展迅速，尤其是以社區服務為依托居家養老獲得較大發展。尤其居家養老服務多樣發展，開創了許多新形勢。比如昆山地區對于缺少生活自理能力以及行動不便的老人，提供服務人員走進居家老人家里的“上門”服務，提高了高齡老人的生活質量。蘇州市滄浪區還為社區老年人提供符合老年人用餐特點的助餐服務。老年人可以通過送餐上門或到點用餐兩種方法，解決吃飯難問題。

2.促進了社會養老服務機構的發展。我省制定了一系列優惠政策鼓勵社會力量參與養老機構的建設，如土地劃撥、稅費減免等。我省還打破了政府直辦直管的傳統，鼓勵和引導社會力量興辦老年公寓、福利院、敬老院等養老機構。目前全省共有社會力量興辦的養老機構超過600家，床位逾52100張，社會力量對社會養老服務機構的參與力度位于全國前列。

3.養老服務質量明顯提升。在養老服務質量上，首先繼續完善各類養老服務機構硬件，堅持高標準、高質量的標準。其次，各地大力加強了從事老年服務的人員職業技能培訓以推進服務隊伍專業化。以鹽城市鹽都區為例，全區各居家養老服務中心都按照服務人員與服務對象數1：5的比例建立起社會工作服務隊伍，并配備1名以上專職管理人員、1至2名服務人員。蘇州市還設立了養老服務特崗補貼來激勵培養養老服務人才隊伍。

（二）存在的問題

與日益增長的社會養老服務需求相比，我省社會養老服務在供給量、資金投入、服務水平、政策考核各個方面還是明顯滯后，還存在如下問題有：

1.養老服務體系不健全。城市社區居家養老雖較以前有較大發展，江蘇省老年學會會同省統計局所做的針對全省老年人心理狀況的最新調查結果顯示：有52%的老年人感到孤獨，56%感到空虛，49%覺得自己總沒事做，還有46%的女性老人表示常想哭{1}。由此可見，養老服務項目需要完善，水平有待提高。

2.社區養老服務發展不足。社區作為養老服務的重要載體，養老服務發展不足，社區衛生醫療機構也未被納入社區養老服務系統。

3.社會力量參與養老服務事業發展的積極性也沒有完全調動起來。政府雖然采取了一系列鼓勵社會資金投入的措施，但是目前社會資本投入的狀況以及養老服務的隊伍還遠不能滿足老年人的需要。

產生這種種問題的原因，一是政策支持和落實力度不夠，財政投入依然不足。盡管我省各級政府對社會養老服務體系建設給予了支持，但從總體上看，投入的經費仍不能滿足養老服務的需求。二是缺乏整合的養老服務資源難以發揮規模效應。近年來，我省在養老服務機構設施建設上投入了大量人力、物力、財力，建成了一批敬養老院、老年人活動中心，為社區提供了老年服務以及相關設施設備，為提高養老服務創造了條件。但各地開展的養老服務機構的規模普遍偏小，設施也是零散的不成系統的，未能形成共享多贏的服務體系，難以形成規模效應。因此人均費用成本高而相關設施的利用效率不高。

三、財政支持社會養老服務體系發展的具體對策

（一）加大財政投入

想要推進社會養老服務體系建設，財政必須依據經濟發展水平及老年人口規模不，同時引導社會力量積極參與養老服務，努力滿足各層次老年人多樣的需求。特別是居家養老服務，作為社會養老服務體系最基礎的一部分，需要財政的大力支持和重點關注。比如在經費上對居家養老服務中心（站）進行建設和運營的補貼，將其工作人員納入公益性崗位等等。另外，可以在發放尊老金的基礎上，逐步建立起養老服務補貼制度。對于低收入的高齡獨居、生活困難的失能年人，以政府補貼形式為他們提供養老機構或者接受社區、居家養老服務援助。

（二）擴大資金籌集渠道

在保證財政加大投入的基礎上，還應當采取多種拓展社會養老服務體系建設資金的籌集渠道。一方面大力推進慈善事業，一方面鼓勵引導社會力量參與養老服務體系建設。

（三）進一步落實優惠政策

具體來說，就是要進一步落實稅收優惠政策，土地供應政策來鼓勵建設社會養老服務機構和設施和保證養老服務設施的土地供應。另一方面還要抓緊落實醫療服務政策，鼓勵醫療機構進入養老機構，滿足老年人對于醫療保健的需要，提高對老年人健康水平的關注。此外，可以通過社會融資政策來增加金融對養老服務的支持力度，以蘇州為例，適當放寬貸款條件并降低擔保條件，提供優惠利率，財政可以對規模大、前景好的養老服務項目給予必要的適當貸款貼息補助。

（四）注重提高財政資金使用效益

一是要注意整合現有的養老資源，充分發揮財政資金在養老服務建設的作用。二是要密切關注財政資金的績效。對投入社會養老服務體系建設的資金要進行全程管理，有效監督，及時評價進行考核和反饋。

社會養老服務體系現況研究:構建保定市社會養老服務體系研究

[提要] 當今社會已經進入老年型人口發展階段，養老問題日益凸顯，加強社會養老服務體系建設是應對人口老齡化進程、保障和改善民生、構建和諧社會的重要舉措。本文通過對保定市養老服務體系現狀的調查，分析保定市養老服務體系現存的問題，并提出完善保定市社會養老服務體系的建議。

關鍵詞：養老服務；養老機構；社區居家養老

當今社會已經進入老年型人口發展階段，養老問題日益凸顯，養老服務體系建立健全問題已經成為政府和理論界普遍關注的熱點問題。保定位于河北省中部，毗鄰北京，總人口1，119萬，其中60歲以上老年人146萬，占全市人口總數的13.07%。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續增長，護理問題日益突出，人民群眾的養老服務需求日益增長，加快社會養老服務體系建設已刻不容緩。加強社會養老服務體系建設是應對人口老齡化進程，保障和改善民生，構建和諧社會的重要舉措。

一、保定市社會養老服務體系建設存在的問題

（一）現行養老保障制度保障水平較低，覆蓋面窄，農村養老保障問題尤其突出。受收入水平及傳統“養兒防老”觀念的影響，農村老人養老的主要模式仍是居家養老，目前的居家養老尚缺少公共服務支撐。調查過程中發現：農村合作醫療存在參合者“拿藥費用高，檢查項目多，合理醫藥費報銷困難”的現象，半數以上農村老人認為“看病難，看病貴”，有病往后拖，醫不起，此種情況已經成為促使老年人生活質量下降的主要因素。農村敬老院大都是鄉建鄉管，規模小、設施差、入住率低。

（二）養老機構發展水平低。經調查，大多數民辦養老機構度日艱難，原因在于“三低”狀態的存在：收費標準低、工資標準低、服務條件低。這些養老機構僅憑自身實力無力再改善條件、擴大規模，全市養老機構急需資金和政策扶持。

養老服務體系專業化程度較低，養老服務隊伍的職業化建設滯后。在農村，除敬老院外，其他養老服務組織基本空白。大部分養老機構基礎設施較差，不符合養老機構建設標準，尤其一些小型養老機構，房屋檔次普遍低，空間小，通風、采光條件差，公用附屬設施不配套，專業化管理無從談起。

（三）養老服務職業培訓制度不健全，服務人員缺乏嚴重。調查過程中發現，由于護理老人臟、累、收入低，面臨“招工難”。且現有服務人員年齡偏大，隊伍穩定性差，缺乏必要的專業護理培訓，從而導致養老機構服務水平低下。

（四）養老資源供求失衡。基本養老服務供給能力弱。此次調查數據顯示：對于養老的預期，選擇家庭養老的占71%、選擇社區居家養老的占16%、選擇養老機構的占13%，有61%的老年人希望提供社區上門服務、28%的人希望提供社區日托服務。目前，保定社區養老工作還處于試點階段，全市養老機構的床位數只占老年人總數的1.36%，遠遠不能滿足廣大老年人對機構養老服務的需求。

二、完善保定市社會養老服務體系的對策

（一）提高農村養老服務水平。推進城鄉公共服務均等化，依托財政建立適度普惠的家庭養老補貼制度。充分發揮農村基層醫療衛生機構的功能、完善農村社區衛生服務體系、加快農村社區文體活動基礎設施建設，健全養老服務設施，形成村級養老服務活動中心，為農村老人提供較完善的養老服務場所和精神家園。根據農村現狀，可以由村委會組織有愛心的婦女成立“鄰里互助養老服務小組”，定期上門給鄰居老人開展家政服務，實施“鄰里互助式”養老服務模式。

（二）加快養老服務機構建設。養老機構是社會養老服務體系的重要組成部分。鼓勵醫療、救護、營養等專業的大中專畢業生到養老機構就業，加強對養老行業從業人員的管理和教育培訓工作，提高從業人員的整體素質和專業水平。要改變目前醫療服務機構集中于市中心以及片面求大求全的局面，開展醫療服務“進社區”、“下鄉”活動，實現從“有病去醫院”到“小病進社區、大病去醫院”的轉變。通過倡議、發動、引導志愿活動和建立“時間儲蓄銀行”等方式，動員各類人群參與社區敬老服務。

（三）政府要給予政策扶持。要積極制定落實扶持政策措施，支持社會力量興辦養老服務機構。建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，積極引進國內外資金，鼓勵支持企事業單位、集體組織、民間組織、保險公司及個人等社會力量，以獨資、合資等多種形式興辦養老服務機構。

注重結合醫療服務資源，突出“養醫結合”等特點，可以將每年地方財政收入增長部分的10%用于補充社會養老保險基金。為保證養老保險基金運營的安全，政府采取行政措施，幫助養老保險基金獲得較好的增值收益率。在養老服務、機構管理、人才培養等方面，要探索制定相關規范和標準，以適應社會需求和養老發展需要。

（四）不斷探尋養老服務新模式。目前，保定市的養老模式，尤其農村地區，主要還是以家庭養老為主。父母養育子女，子女贍養父母，天經地義。調查顯示，在機構養老模式中，老人離家集中居住，由于與中國傳統的“葉落歸根”思想不一致，容易使老人產生親情背離感、孤獨失落感。而家庭養老模式，當老年人失去生活自理能力后，需要長時間的悉心照料，子女由于工作等原因，往往心有余而力不足。

社區居家養老服務模式介于家庭照顧和社會機構照顧之間，指以家庭為基礎、以社區為依托，以專業化社會服務力量為依靠，為居家老人提供生活照料、家政服務、文化娛樂和精神慰藉等社會化服務的一種新的服務形式。居家養老充分運用社區資源，使老年人能在其熟悉的環境下安享晚年。這種服務模式既解決了在養老院養老孤獨失落的問題，又解決了傳統家庭養老服務不足的難題。

社區養老服務將成為今后我國養老服務的主要模式之一。可以建立敬老院、老年公寓、托老所等老年人服務機構，對家庭撫養、照顧有困難的老人以及獨居老人實行集中統一的管理服務，不但能給老年人提供更好的服務，而且對于減輕家庭壓力也具有重要意義。

社會養老服務體系現況研究:人口老齡化背景下內蒙古社會養老服務體系建設研究

[摘 要] 圍繞內蒙古人口老齡化的規模和特點，及其對內蒙古社會養老服務的影響，分析了內蒙古社會養老服務體系存在的問題及產生的原因，探討了建構合理的內蒙古社會養老服務體系的對策。

[關鍵詞] 內蒙古； 人口老齡化； 社會養老； 服務體系

1 內蒙古的人口老齡化

1.1 內蒙古人口老齡化的規模

目前，內蒙古自治區共有60歲以上老年人473.3萬人，占全區總人口的17.6%，其中80歲以上老年人80.7萬，占老年人口的18.5%。①預計到2017年，65歲以上老齡人口將達到225.29萬人；到2020年，全區老年人口將超過413萬，老年人口比例將達到20%，即進入深度老齡化社會；到2040年將達到495.66萬人。②內蒙古農村地區由于大量青壯年人口流向城市，未來農村牧區人口老齡化問題比城市更為嚴重，農村牧區人口養老問題將日益突出。目前，農村牧區60歲以上的老年人口超過150萬人，占城鄉老年人口總數的47.8%。

1.2 內蒙古人口老齡化發展的特點

1.2.1 未富先老

內蒙古屬于經濟欠發達地區，“十一五”期間，經濟增長速度為17.6%，養老金支出年均增長23.5%。③養老金支出的增長速度明顯高于經濟發展速度。同時，地區之間、城和鄉之間的養老金水平、低保補助水平、五保供養水平、老年人優待政策落差較大。

1.2.2 高齡老人逐年增多

第六次人口普查時，內蒙古自治區80歲以上高齡老人約37萬，占老年人總數11.8%，預計到2015年將達到46萬。隨著人口平均壽命的延長，高齡化程度將逐年加重。2050年80歲以上的高齡老人占老年人口總量的19.45%，且女性多于男性。同時，高齡老人中的失能老人數量不多增加。

1.2.3 空巢化趨勢日趨突出

隨著第一代獨生子女父母進入老年，子代與父代普遍分居，空巢老年人將進一步增多，家庭養老的功能在不斷弱化，照顧老人的人越來越少，社會養老服務供需矛盾更加突出。隨著內蒙古工業化和城市化進程，大量剩余農村牧區勞動力向城市流動，獨處的空巢老人增多，也給家庭養老帶來很大影響。

1.2.4 老齡化發展水平不平衡

人口密度較高、生育率較低的地區，人口老齡化程度相對較高。隨著城鎮化速度加快，農村牧區勞動力轉移和大量青壯年外出務工，農村牧區老齡化水平高于城鎮，養老問題將越來越突出。

2 人口老齡化對內蒙古社會養老服務的影響

2.1 居家養老的養老質量低

隨著內蒙古老齡人口日益增加、人口結構不斷變化，傳統居家養老方式功能漸弱，家庭物質供養、生活照料以及精神安慰等方面嚴重缺乏。由于中青年群體和老年群體在生活方式和價值觀念方面代溝明顯，導致“空巢家庭”老人的數量不斷上升。

2.2 機構養老的養老能力不足

“十一五”期間，內蒙古自治區地方投入一些資金用于社會福利院、敬老院等養老機構建設，民間資本也投入到養老行業，但養老床位仍然緊張，管理較好的養老院存在著入住難現象，由于老齡人口日益增多，需要不同程度的照料、護理的老人不斷增加，希望入住養老機構的老人增多。

2.3 養老護理人員素質較低

在養老服務機構中，由于護理員數量不足，對老人護理很難到位。同時養老服務隊伍專業化水平不高，大都沒有經過專業培訓。由于工資待遇較低，工作環境較差，導致人員隊伍不穩定，制約了服務水平的提高。

2.4 老年消費服務產業的服務能力面臨挑戰

適應老齡化、針對老年人自身需要的產品與服務，如老年服裝、老年食品、老年保健用品、老年休閑旅游養生娛樂等的消費需求將越來越大，但是老年人的衣服、日用品、老年人公寓、適合老年人的樓房、廁所等很少。

3 目前內蒙古社會養老服務體系存在的問題及原因分析

3.1 財政投入不足

內蒙古作為經濟欠發達地區，財政投入用于養老服務事業的比例較少，養老服務業發展緩慢，困難重重。長期以來，各級政府和社會工作部門對于養老服務體系建設的重視程度不夠，各級政府還沒有建立起居家養老服務的公共財政政策，政府相應承擔公共服務的角色還未能準確到位，享受政府服務補貼的老年人數量較少，覆蓋面窄，補貼標準偏低，在社區基礎設施建設、社區服務項目以及養老服務人員的費用等方面投入很少，這在很大程度上影響了養老服務的質量。

3.2 事實上對民辦養老機構的歧視

3.2.1 養老服務的落后觀念導致民辦養老機構的定位不準確

長久以來，關于養老服務的思維始終停留在養老服務的初級層面，認為養老主要屬于社會福利事業，政府應承擔無限的責任，未能從產業化、市場化角度引領養老產業的發展，到目前還沒有系統地開發相關社會資源的引領性政策出臺，養老市場的巨大商機未能充分發掘。

3.2.2 民辦養老機構的優惠政策缺乏

（1） 在取得土地方面。在國家嚴控地根及倡導集約發展背景下，養老機構取得建設用地難度加大，同時，建設用地只能以商業用地方式獲得，使得民營資本的進入缺少合理的利潤空間。

（2） 在資金扶持方面。民營養老機構資本幾乎都是自籌，不少保本經營甚至負債累累，只能在低收費標準、低工資標準、低服務條件的狀態下勉強度日，靠自身資金積累無法改善經營狀況。

（3） 在養老服務人員技能培訓方面。大多數民辦養老院的護理人員沒有經過系統的專業培訓上崗，不具備養老服務護理員的專業資質和執業資格。同時，其收入偏低，工作強度大，影響工作積極性和隊伍穩定性。

3.3 社區養老服務能力不夠

隨著人們經濟條件的改善和思想觀念的改變，眾多居家養老的老年人對社區服務和社區照顧的需求日益增加，而從社區養老服務發展現狀來看，政府在社區養老服務中存在職能缺位、支持力度不夠的現象。

3.4 養老服務質量和層次偏低

目前的養老機構大多數僅在吃、住、醫等基本生活方面提供服務，缺乏心理慰籍、精神贍養、文化娛樂、全面康復等更高層次的服務，對于最有需求的失能或半失能的老年人并沒有特殊的個性化服務。

3.5 養老服務資源分布不均

農村地區的養老設施匱乏，養老服務設施布局不合理，高素質的養老服務人員往往集中于大城市專業的養老護理員基本上都在養老機構，沒有進入農村和社區。

3.6 監管制度缺乏

由于缺乏規范的行業管理機制，養老服務市場處于一種較為盲目、無序的發展狀態，造成養老服務體系建設滯后于經濟社會發展水平。部分地區存在居家養老服務“形式重于內容”的認識誤區，制約了居家養老服務質量的提升。

4 內蒙古社會養老服務體系的建構

4.1 政府有效發揮扶持和引導作用

4.1.1 政府高度重視

（1） 政府要形成制度化的公共財政資金投入機制，保證投入的經費與經濟增長及老齡化發展速度之間保持合理的比例關系。同時，要完善資金管理辦法，提高資金的利用效率。

（2） 將專項的老年衛生資金納入中央財政預算，逐步建立穩定的專項老年衛生資金投入機制。專項的老年衛生資金可以有兩個用途：① 通過政府的補貼為老年人提供免費的養老護理服務；② 可以用于為國民購買養老護理保險。這兩種用途可以單獨使用，也可以“雙管齊下”、綜合利用。

（3） 建立養老服務工作專項經費。老齡事業經費列入內蒙古財政預算，自治區、盟市、旗縣（區）財政按老年人口（60歲以上）數每年每位老人2 ∶ 4 ∶ 6的比例（即每年每位老年人2元、4元、6元）安排老齡事業經費，并根據老年人增長比例等情況每年適當遞增依據養老服務事業發展目標管理考評結果，建立獎勵機制對各級政府養老服務工作實行考核，并通過以獎代撥的方式予以補助，逐步形成與經濟社會發展水平和老年人口發展規模相一致的老齡事業投入增長機制。加大各級彩票公益金用于發展老齡事業的比例。

4.1.2 政策和法律支持

（1） 盡快出臺養老服務的政策法律。養老服務體系的健康運行需要相關政策和法律法規的支持，沒有一個完善的政策和法律環境，一些養老制度將難以有效運行。為了推動和規范養老服務工作的運行，應該盡快出臺與養老服務相關的政策和法律。

（2） 建立完善的養老保障制度。內蒙古在實現了城鄉養老保障制度全覆蓋的基礎上，積極促進新型農村養老保險制度、城鎮居民養老保險制度和城鎮職工基本養老保險制度之間的銜接，逐步在各制度之間建立無障礙通道，制度參與者可實現各制度間的自由轉換，待遇水平則依據參與者的繳費水平確定。對確有困難的老年人群實施綜合援助，為城鄉無收入的空巢老人提供養老保障、補貼和基本醫療以及高齡老人長期護理保障等，使城鄉各階層老年人能夠得到基本的物質保障和精神生活保障。

（3） 完善老齡服務補貼制度和評估制度。首先建立資質評估體系。對申請享受政府購買服務補貼的老年人進行資格評估，并實行動態管理；對享受政府扶持的居家養老服務機構的資格評估機制，對居家養老服務機構評估和監管。其次要建立對低收入老年人服務需求評估機制，即對符合條件的低收入老年人，應根據其家庭情況、身體狀況以及個人心理需求進行評估。最后要建立老齡服務補貼制度，即根據對老年人需求評估結果，對其進行分類、分級、分流，由政府通過差額補貼，滿足老年人不同類型和層次的需求。對特別困難和特殊的老年人群體要全面落實養老服務援助工作，嚴格管理老齡服務項目的經費補貼，并對經費使用情況進行定期檢查與監督。

（4） 探索建立養老機構保險制度。為降低養老機構經營風險，更好地保障在院老年人生活，積極探索建立為養老機構內老年人購買意外傷害保險的制度。借鑒上海市的做法，采取自治區、盟市、養老機構以及老年人本人，按照5 ∶ 2 ∶ 2 ∶ 1的比例繳納保險費。2013年內先在公辦養老機構中進行試點。

（5） 居家失能困難老年人護理補貼制度。居家養老護理補貼以居家養老服務代金券的形式支付補貼對象，根據老年人護理服務方面的需求，重點開展生活照料、康復、護理等服務，包括助穿衣、助清潔、助洗浴、助進食、助排便、助肢體康復等。服務單位要制定服務菜單，方便老年人選擇。

（6） 探索老年人長期護理制度。鼓勵、引導商業保險公司開展長期護理保險業務。老年護理保險又稱老年人長期照護（護理）險，是國際上通行的一種養老保障方式。被保險人從年輕時開始繳納，在年老生病后，由護理保險來支付長期專業護理所需的高額費用。在老年護理保險發展較成熟的國家，人們一般從40歲左右，就開始繳納保險，為年老后的基本生存質量買一個保障。盡管長期護理保險在中國尚處于孕育之中，許多地方和機構已經在進行積極的探索。

4.2 擴大社會力量投資規模

當前，內蒙古自治區加快發展民辦養老機構，要充分發揮市場配置資源的基礎性作用。在政府引導、組織和資助下，鼓勵越來越多的民間資本涌向養老服務領域，形成多種所有制成分、多方面社會力量參與興辦養老機構的局面。2013年內蒙古自治區政府重點投資興建和鼓勵社會資本興辦具有長期醫療護理、康復促進、臨終關懷等功能的養老機構。

4.3 加強養老服務的軟件及硬件建設

在養老服務軟件建設上，首先加強養老服務人員的專業化建設，建立制度化、規范化的培訓機制，加強在職人員的職業道德、專業知識和崗位技能培訓工作。其次應逐步建立和完善社區為老服務熱線、緊急呼救系統、數字網絡系統等。按照民政部要求，2013年成立內蒙古自治區12349便民養老服務中心，負責全區12349信息平臺的推進和協調管理工作，年內在全區建成12349便民養老服務平臺，并開展服務，基本覆蓋盟市所在地社區居民。

在養老服務機構的硬件建設上，加快城鄉社區服務機構、設施的建設，為居家養老服務奠定堅實的物質基礎。城市街區兩級社區要基本建立起多種形式的居家養老服務機構和為老服務設施。農村社區 80%以上的鄉鎮要建成一處綜合性老年福利服務中心，一半以上的村委會和自然村要建成一所老年人文化活動和服務的站點。

4.4 大力發展老齡產業

研究建立扶持老齡產業發展的政策措施，積極引導和鼓勵社會力量投資老齡產業，促進老齡產業快速、健康發展。加強老齡產業的規范管理，避免魚龍混雜，確保老齡產業的質量和水平，促進老齡產業健康有序可持續發展。

社會養老服務體系現況研究:加快構建柳州市社會養老服務體系

摘要：柳州已經面臨人口老齡化的困擾，如果老齡化的問題解決不好，將會對我們柳州市建立超大城市和發展經濟有重大的影響，柳州市委市政府現在就必須抓緊建立社會養老服務體系，以應對人口老齡化帶來的問題。本文建議柳州市委市政府通過理順政府對于養老工作的管理體制，加大對于社會養老服務體系的投入，積極培養和引進相關人才，以政策引導養老產業發展，爭取在人口老齡化帶來嚴重后果之前，解決問題并且把問題轉化為我們發展的優勢。

關鍵詞：人口老齡化；社會養老服務體系；養老產業；養老事業

自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達178億，占總人口的1326%，加強社會養老服務體系建設的任務十分繁重。那么對于柳州來說，柳州市處于經濟社會大發展時期與人口老齡化加劇的重合期，人口老齡化壓力巨大，必須及時建立符合柳州實際的社會養老服務體系，加大對于社會養老服務體系的投入，積極培養和引進相關人才，以政策引導養老產業發展，爭取在人口老齡化帶來嚴重后果之前，解決問題并且把問題轉化為我們發展的優勢。

一、建設柳州市社會養老服務體系迫在眉捷

柳州市老年人口呈現以下幾個特點：一是人口老齡化的絕對值高。根據柳州市民政局社會福利科統計，2009年底，全市共有60歲以上老年人5195萬，占全市總人口比例為139%，超出全國平均值113%約3個百分點。二是空巢老人大量增加。現有空巢老人189萬人，占全市老年人口總數的3%。據市老齡辦提供的一項數據資料顯示：在柳州老年人群中，532%的老人是與配偶生活在一起的，113%的老人是獨居，355%的老人是與兒女生活在一起，“三代同堂”式的傳統家庭越來越少，空巢老人占64%以上。

人口老齡化給柳州帶來了嚴重的問題。這些問題存在于柳州的經濟和社會建設中，深刻影響著柳州市的發展。如果不解決好這些問題，就會對我們加快建設超大型城市完成全面建成小康社會的目標產生影響。這些問題體現在以下兩個方面：

（一）人口老齡化造成諸多經濟問題。

人口老齡化帶來的第一個問題就是使得政府對于老年事業的財政支出大幅度提高，并且這些支出是強制性的，必須投入的。減少政府的財政收入，使得最需要投資的地方缺少資金。第二個問題就是勞動力成本持續上升。老齡人口的比重不斷增加，適齡勞動力人口持續下降，造成勞動力成本持續上升，這就使得勞動密集型產業成本上升，從而進一步影響到企業的市場競爭力和盈利水平，不利于現階段柳州產業的發展，并且現在勞動力成本上升的影響已經初步顯現。

（二）人口老齡化帶來社會管理和社會建設問題。

人口老齡化帶來的第一個問題就是老年人的數量急劇增多，老年人的管理問題日益突出。由于老年人的特殊性，他們的人身財產安全極易受到侵害。如何保護好他們的權益就成為一個很大的問題。第二個問題就是隨著人口老齡化加劇，家庭結構轉變為“倒三角”形式，也就是我們常說的“421”家庭結構，這種家庭結構十分不穩定，任何一環出了問題都會對家庭造成很大影響。作為社會基本要素的家庭的不穩定，會引起很多社會矛盾，同時也使得處于家庭中的青壯年勞動力壓力倍增，從而形成惡性循環。

二、柳州市社會養老服務體系建設現狀與困難

柳州市于2012年制定了《關于加快柳州市社會養老服務體系建設積極應對人口老齡化的議案的實施方案》。其中明確了社會養老服務體系建設的目標。按照民政部的部署，結合柳州市實際，建立“9073”的養老模式（即90%的老人依靠居家養老、7%的老人依靠社區養老、3%的老人依靠機構養老）。到2015年，全市基本建立起以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充，制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。

（一）現階段柳州市社會養老服務體系建設情況

構建“9073”模式，根據不同情況和需求提供養老服務。一是針對占最大比例（90%）的居家養老的老人（多為健康老人），著重配套建設居家養老服務點。2010年市政府將建設100個居家養服務點列為為民辦實事項目，目前已全部建成使用。同時，聯合中國移動柳州公司、廣西老年基金會，共建“12349”柳州市社區服務公益公共平臺，形成以12349熱線為中心，各加盟商家、企業、志愿者為成員的居家養成老服務網絡，目前已加盟商家企業200多家，志愿者團隊2個，服務范圍涵蓋家政服務、水電維修、法律維權等10大類100多項服務。二是針對7%的社區養老的半失能老人，積極建設日間照料中心。目前已開工發有設在柳化廠內的“宏力”日間照料中心，是康復設施功能齊全的綜合養老服務點，半失能老人可在此享受“日托”服務。三是針對占3%的高齡失能老人一般多在養老機構養老的實際，加快建設綜合性的社會福利機構。在市社會福利院原址動工興建面積為10萬平米、養老床位達2200張的大型養老集中區項目，計劃3年內建成。該項目作為一所綜合性社會福利機構，兼顧有“三無”老人供養、重度殘疾老人托養中心、老年康復中心、老年人服務中心、老年活動場所等功能。項目建成后，將成為廣西地級市規模最大的一家養老服務中心。積極引進多元化投資，大力推進各種養老機構建設。目前柳州市機構養老服務已初步形成以福利院、敬老院、五保村為主體的覆蓋城鄉的養老機構網絡，全市有養老機構410個，其中，社會福利院8個，光榮院4個，鄉敬老院89個，五保村294個，民辦養老機構15個，共有床位數7582張，入住老人6202人，管理和服務人員1320人。在堅持以社會福利社會化為主導的同時，大力開拓國辦、民營、社會投資等多渠道、立體化發展的社會養老機構建設模式。實施民辦公助，對民辦養老機構進行床位補貼，除每年申請自治區福彩公益金對民辦養老機構進行床位補貼外，市財政也拿出專項經費進行補助。2009年以來共投入經費9959萬元，其中自治區福彩公益金719萬元，市級財政2769萬元。積極引導社會資源參與養老服務業，鼓勵企業、醫院等實體整合現有資源開辦養老院，比如五菱養老院、夕陽紅養老院等就是利用企業三產開辦；魚峰區還首次嘗試了公建民營的做法，把建設好的養老設施機構交給民辦主體來經營；積極開展社會融資。

（二）柳州市社會養老服務體系建設存在的問題

1.居家養老核心地位不明確

發展趨勢表明，居家養老將成為主流，在相當長時間內是老人主要的養老方式。但是，柳州市目前居家養老的老年人群沒有得到較好的服務和照顧，仍然處于一種松散的管理狀態，各個社區對于本社區居家養老的老年人沒有做出詳細的統計和登記，大部分居家養老的老人仍然是處于家庭養老的狀態，由他們的子女進行日常的照顧或者自己照顧自己，“12349”平臺的作用沒有充分發揮，對于老年人的生活沒有成為不可或缺的一部分。

一方面，各方面的力量還要加強，還缺乏必要的人財物投入，比如：由于經費缺乏組織服務工作有心無力；居家養老服務還沒有專職人員，責任都壓在社區工作人員身上，社工身兼多職也疲于應付。另一方面，此項工作總體上仍處于松散、自發組織的階段，與相關的多種待業處于“未聯姻”的狀態，還沒有建立起以日常生活照料、醫療保健、心理保健、文化娛樂、參與社會和權益為主的社區養老服務格局，特別是上門醫療、康復護理等養老核心問題還沒有實質性的進展，以致許多社區居家養老服務站僅體現了老年活動站的功能。正是由于以上種種原因，導致能服務百分之九十老人的居家養老的功能沒有充分發揮，讓人們忽略了居家養老的核心地位。

2.社區養老功能未發揮

由于社區存在人、財、物不足的情況，使得社區養老功能不能很好地發揮。作為居家養老依托的社區養老，很大程度上決定著居家養老的效果，是居家養老的實際保障，缺少了社區養老，發揮居家養老的功能在現階段只能成為空話。社區對于老年的管理和組織工作沒有成為社區工作的重要組成部分，社區工作忽視了老年人工作這一重要部分。所以對于其投入的經費和人力是十分有限的，社區養老場所環境相當簡陋，經營也十分慘淡。

（1）從社區人員結構來看：一般社區人員結構按社區管轄人口比例配置，即“7+1”、“9+1”模式配備，同時配備5―8名協管員，平均來說，社區工作人員在13―16人之間，而社區人口都在6000―10000人之間。按柳州市老年人人口平均比例1318%計算，社區需要服務老年人大約在在800―1300人之間，而且社區是最基層群眾組織，黨委、政府各項工作均在社區落實，人員不足，職能多，造成社區無法對社區養老服務提供足夠人員保障。

（2）從社區經費來說：以城中區為例，社區辦公經費按社區管轄人口每人每年3元計算，那么社區每月辦公經費1800―2700元/月之間，這其中包含水電、文墨紙張等各項基本支出，如果沒有專項經費，一般情況下社區是不會拿辦公經費用于養老服務。

（3）從辦公場所來說：社區目前辦公場所在80平方的占30%，這些社區無力建設日間照料中心和老年人活動中心，而部分有日間照料中心和老年人活動中心的社區，卻無持續的運行經費，來保障其長久運營，制約社區養老服務的發展。

3、機構養老未起到支撐作用

從柳州老年人口的情況來看，60歲到65歲的老年人身體狀況還是較好的，這一部分老年人只需要居家養老和社區養老的模式就能滿足其養老需求。較高年齡，但是其身體狀況較為良好的老人也是只需要居家加社區養老就可以滿足其養老需求，只有少數孤殘病高齡老人才需要進入機構養老，為其提供養老服務。而且機構養老主要是為高齡、殘疾、久病、孤寡老人服務的這個定位在國際上也是慣例。但是現在卻出現了這樣一種情況，就是住在養老機構中的多數老人都是身體健康，年齡不屬于高齡的老人，他們基本都有生活自理的能力，而很多急需機構養老服務的老年人卻不能住進養老機構中去，這里多指私人養老機構。這是由于高齡孤殘病老人不好照顧和管理，私人養老機構出于成本問題考慮，更愿意接收較為健康的老人，對于健康的老人收費也比較低。這樣就沒有做到該做的事情。但是，這些都是因為目前柳州市養老機構數量較少，私人養老院服務水平不高造成的，對于護理人員的培養和引進是十分困難的，由于觀念認識和工資水平的問題，具有一定護理技能的年輕護理人員往往不愿意到養老機構中工作，而現在從事護理的人員多數為中年婦女，他們往往缺少護理知識，就是這些人的數量相對于龐大的老年人群也是力不從心的，導致很多養老機構空有床位而沒有相應的護理人員，而使得這些資源空置。

三、柳州市社會養老服務體系建設要有新思路

（一）政府應提出一攬子的政策和制度

1.柳州市政府應重視制度頂層設計

頂層設計是指政府的政策制定從整體出發，從全局考慮，系統地一攬子地制訂解決方案。對于柳州市社會養老服務體系的建設必須要注重頂層設計，因為這個體系的建設涉及的政府部門較多，如國土局、發改委、規劃局、財政局等。它們對于社會養老服務體系建設的速度和進度起到決定性作用，如果按照現行的實際協調工作的民政局來進行溝通這些部門，明顯是不合理的，這也是社會養老服務體系建設面臨諸多困難的關鍵性問題。所以，必須有一個具有強大協調能力的機構制定統一的政策，對這些部門進行統一部署安排和協調，這個機構就是“柳州市社會養老服務體系建設領導小組”，讓民政局從復雜的協調工作中解脫出來，專心從事社會服務體系建設的具體落實工作，使其術業有專攻。

2.重視項目落到實處

任何政策落實是關鍵。所以對于社會養老服務體系建設的工作中要狠抓落實。狠抓落實的第一項任務就是理順體系建設工作的管理體制問題。第一就是在實際工作中要繼續強化現有的社會養老服務體系建設領導小組的作用，突出其領導協調溝通多部門的作用。第二就是把老齡辦與民政局分開，重新劃分其功能和作用，讓老齡辦主要負責老齡化情況的調研、政策的出臺、體系建設的規劃等宏觀層面的工作。然后，讓民政局主要從事具體的體系建設的工作，民政局只負責落實政策和反饋意見。明晰了這幾個部門的工作就肯定會把我們社會養老服務體系的規劃落實下去。

（二）加強市場參與服務體系建設的程度

1.大力鼓勵私營養老機構發展。私營養老機構進入社會養老服務體系是必然也是必須的。為什么說是必然的和必須的呢？因為社會養老服務體系發展過程中，政府的投資不可能完全覆蓋，政府沒有能力也不可能全部投資，所以就必須引入市場的力量，用社會的資本進入到社會養老服務體系的建設中來。私營養老機構的快速發展首先就是滿足眾多老年人的養老需要，其次就是引入了競爭，使得服務水平和質量更加好。

2.加強“公建民營，民辦公助”的模式

對于已經建好和正在籌建的政府投資的養老機構，我們可以主要以“公建民營”的模式來經營，這種經營模式的實質就是引入市場要素進入機構養老領域。因為如果是政府建政府管理，在無形之中就會增加很多成本，尤其是經營后的管理成本，而且還會導致養老機構效率低下，功能不能完全發揮，還不如把這些管理交給專業的市場化的管理人員來經營，這樣可以充分利用資源，發揮作用。

3.加強對養老機構的管理

機構養老是社會養老服務體系的支撐。對于養老機構必須嚴格管理，因為涉及老年人的權益極易受到損害，老年人屬于弱勢群體，處理不好很容易產生突發性群體事件。所以在這一點上就必須保證老年人在養老機構中的安全。也就是要加強對于養老機構的管理，防止出現侵害老年人權益事件發生。

（三）利用社會力量促進柳州市社會養老服務體系發展

1.鼓勵社會組織進入柳州市社會養老服務體系中來

社會組織是社會發展的潤滑劑，屬于社會管理的重要組成部分。社會組織可以起到服務社會、管理社會的重要作用。建設社會養老服務體系的過程，就必須引入社會組織。首先就是建立養老協會，主要負責管理柳州市養老事業養老產業，制定相關的行業標準，加強對養老產業的監督，協調政府與養老產業之間的關系。其次就是利用社會組織中的公益組織，為養老產業和養老機構提供公益服務，包括培訓護理人員、加強宣傳、提供家政服務等等。社會組織的力量用的好就可以成為柳州社會養老服務體系的一大助力。

2.加強宣傳轉變社會意識

現階段，仍然有很多人對于社會養老服務體系存在著不正確的看法和觀念。很多老年人對于居家養老服務、社區日間照料服務存在著免費就接受，不免費就不接受的觀念。對于把老人送入養老機構就是不孝，寧愿沒時間照顧不好老人，仍然把老人留在家中。這些問題的存在，主要是因為老年人的消費觀念比較保守以及傳統的“死要面子”觀念的影響。為了讓老人享受更好的養老服務，必須加強對于社會養老服務體系的宣傳，讓廣大居民熟悉了解社會養老服務體系，轉變思想觀念。這樣更加有利于我們的工作開展，以及營造一個良好的養老產業發展的氛圍。

綜上所述，隨著人口老齡化的加劇，柳州需要盡快建立起合理完善的社會養老服務體系。雖然面臨著各種問題和困難，我們必須通過政府、市場和社會三方面的力量共同推進社會養老服務體系的建設。（作者單位：中共柳州市委黨校經濟管理教研室）

社會養老服務體系現況研究:我國社會養老服務體系的構成

[摘要]中國老齡化發展迅速已經成為一個不能忽略的社會現狀。根據2010年全國人口普查數據顯示：截止到2010年，我國60歲及以上的老年人口達到了1.78億左右，占總人口的比重約為13.26%。按照目前的增幅，我國老年人口在2025年到2040年之間，將從2.84億增長到4億以上。由于計劃生育在我國的推行，家庭結構的變化，要求社會必須承擔照顧老年人的責任，滿足老年人不斷發展的養老需求，養老服務體系的建立和發展成為整個社會的要求。

[關鍵詞]老齡化；居家養老；養老機構

社會養老服務是針對我國家庭養老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會角度為老年人提供不同層次的養老服務，養老責任主要由社會承擔，服務提供的主要是政府、社會組織、志愿者等。在老年人的生活中，社會養老服務和家庭養老服務應相互聯系、相互依賴、相互補充、相互促進，共同支撐完善和提高老年人的生活質量。

我國社會養老服務體系組成部分的劃分，可以按照以下幾個方面來進行分類：

（一）居家養老

居家養老是指老年人居住在家中度過晚年的一種養老的方式，是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的社會化服務。居家養老的空間位置是在老年人的家中，但是其享受的養老服務的提供主體是社區，或者是社會中專業的養老服務機構等。

（二）社區養老

社區養老服務是以家庭養老為主，社區機構養老為輔，在為居家老人照料服務方面，又以上門服務為主，托老所服務為輔的整合社會各方力量的養老服務模式。這種模式的特點在于：讓老人住在自己家里，在繼續得到家人照顧的同時，由社區的有關服務機構和人士為老人提供上門服務或托老服務。

家庭中每天派專人對老年人進行看護是對勞動力的巨大浪費，也增加了家庭的養老負擔和經濟負擔。社區養老模式的出現，可以在子女工作時間內將這些老年人進行集中看護，一方面，極大的緩解了老年人子女的后顧之憂，解放了生產力，減少了家庭負擔；另外一方面，在可以為老年人提供專業化服務的同時，社區養老模式為老年人創造一個更加積極健康的養老環境。

（三）機構養老

機構養老服務，指老年人居住在專業的養老機構中享受養老服務的養老模式，包括福利院、養老院、托老所、老年公寓、臨終關懷醫院等機構。與其他兩種養老服務相比，機構養老能夠提供更為專業養老服務以及基礎的醫療服務。

機構養老是我國重要的養老模式之一，但不能滿足眾多其他需求的老年人群需要。以北京為例，北京目前共有養老機構340家左右，其中民辦的養老機構約有100家。國辦養老院的入住率常年為100%，且常年有上千老年人在排隊等候入住。而民辦養老院的床位已有近12000張，但平均入住率只有66%左右。

養老機構按照不同類型可以分為以下幾類：

1、按照提供服務的內容不同分類

第一、技術護理照顧型養老機構，收養需要24小時精心醫療照顧但又不需要醫院所提供的經常性醫療服務的老年人。

第二、中級護理照顧型養老機構，主要收養沒有嚴重疾病，需要24小時監護和護理的老年人。

第三、一般照顧型養老機構，主要收養需要提供膳食和個人幫助及24小時生活護理服務的老年人。

2、按照出資人的性質不同分類

第一、公辦性養老服務機構，是由國家和政府出資主辦或者運營的養老服務機構，不以盈利為目的，且管理和運行都比較正規，是廣大想要入住養老機構的老年人的首要選擇。目前全國有養老機構4.4萬多家，其中超過7成屬于公辦養老機構，在公辦養老機構中，大部分是農村敬老院。

第二、民辦性養老服務機構，是指依靠社會力量興建的養老服務機構，在設備設施、服務內容、服務人員素質、管理規范等許多方面與公辦性養老服務機構尚有距離，但是近年來發展較快，能夠緩解人口老齡化帶來的沖擊。

3、按照養老機構的性質不同分類

第一、老年社會福利院，就是享受國家一定數額的經濟補助，接待老年人安度晚年而設置的社會養老服務機構，設有起居生活、文化娛樂、醫療保健等多項服務設施。這種類型的養老機構多由國家出資興建與管理。

第二、敬老院，為老年人養老服務的社會福利事業單位，又稱養老院。敬老院的收養對象主要是五保老年人。

第三、老年公寓，是專供老年人集中居住，符合老年體能心態特征的公寓式老年住宅，具備餐飲、清潔衛生、文化娛樂、醫療保健服務體系，是綜合管理的住宅類型。

第四、托老所，是近幾年在我國興建的老年服務機構，是為老年人提供寄托性養老服務的設施，有日托和全托等形式。

第五、臨終關懷醫院，是以緩解老年患者身體上的痛苦為主要目的一種醫院。臨終關懷醫院在發達國家發展狀況較好，例如美國、日本等國家。但是由于家庭倫理觀念、道德障礙、經濟發展水平以及醫院評估等一些原因的限制，我國的臨終醫院發展狀況較差，不僅數量少，在其所提供的服務質量上也存在很多問題。因此，在我國入住臨終關懷醫院的老年人數量非常少。

4、其他分類

第一、按照地域范圍可以分為跨地域養老機構和本地養老機構。

第二、按照規模可以分為大型養老機構、中型養老機構和小型養老機構。

雖然今后我國的社會養老服務體系建設將依托社區養老，以居家養老為基礎，但是機構養老仍然是不可或缺的部分。因為對于孤老、高齡、失能等特殊老年人機構養老所提供的全天化、專業性的養老服務是無可替代的。