生態環境行政執法與刑事司法機制研究

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為實現中華民族長遠發展，真正意義上造福人民，我國在發展經濟的同時，高度重視生態文明建設創新工作，并針對此提出一系列理念與論述，意在凸顯出生態環境保護的重要性，強調人與自然要構建和諧相處的關系。當前，綠色經濟發展是我國尤為重視的問題，其根本目的在于實現生態環境與經濟建設的和諧統一發展。但從我國部分地區整體情況看，生態環境遭到破壞，區域沙化嚴重，水土流失等等問題，在很大程度上制約了地域發展。對此，有必要制定出嚴格制度、嚴密法治來強化對生態環境的保護，不斷完善、創新制度，并積極強化制度執行，切實發揮出制度的剛性作用，使之成為生態環境保護不可觸碰的高壓線，因此，有必要深入研究我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制，加強生態環境法治環境構建。

一、生態環境行刑銜接機制發展

中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》的出臺，針對我國生態環境保護問題提出了明確要求。必須高度重視法律監督、行政監察，嚴肅處理一切有關環境違法違規行為，必須積極嚴格查處，懲處相關違法違規行為。與此同時，應當明確健全行政執法與刑事司法的銜接機制，不斷加強基層執法隊伍以及環境應急處置救援隊伍的建設，充分發揮人員的力量，將行政執法與刑事司法的銜接機制真正意義上落實到實踐中，為我國不斷推進生態文明建設工作打好基石［1］。此后，生態環境部、公安部和最高人民檢察院在2017年1月25日聯合研究制發的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》中也做了進一步規定，依照不同案件性質將其劃分為三類，即涉嫌犯罪案件移送、行政拘留案件移送、行政違法案件移送，通過這種劃分構建出了案件移送雙向多主體模式。環保部門、公安機關成為了環境保護行政執法和刑事司法銜接主體，而檢察院則主要針對環保部門、公安機關實施的相關立案活動進行依法監督。

二、我國生態環境行刑銜接機制存在的問題

為助力我國生態環境建設，切實落實生態環境保護工作，最為主要的任務就是明確我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制存在的問題，只有了解現狀才能找出行政執法與刑事司法銜接存在的不足，進而為后續銜接機制的完善提供科學依據。針對此，下文就目前我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制存在的問題進行分析，希望能夠更好地剖析問題，探索出解決問題的關鍵點。

（一）行政執法部門間缺乏明確的職權劃分

根據我國相關文件規定，要求積極加強整合各部門有關污染防治、生態保護執法隊伍，共同建立出一支生態環境保護綜合執法隊伍，這也就意味著該綜合執法隊伍以生態環境行政執法主體形式存在。可從我國林業和草原局相關方案內容規定看，又針對林地管理、草原禁牧、草原生態修復治理工作、濕地生態保護修復工作、監督管理陸生野生動植物等內容進行了明確規定。從這兩個文件規定的職責看，不難發現，在生態資源保護執法中發生了職權上的重合，二者都具備生態保護執法職責，這種情況會直接影響到行政執法部門之間在遇到問題后相互推卸責任，無法清晰地按照職責落實工作，無法保障生態環境行刑銜接移送時效［2］。

（二）未能明確出刑事司法機關職權邊界

從當前情況看，公安部已經成立食品藥品犯罪偵查局，該部門的職責就是打擊各個領域存在的犯罪行為，例如知識產權、食品藥品、森林資源、生態環境、生物安全領域，同時也負責打擊制售偽劣商品犯罪行為。事實上，部分地方很早就已經開始嘗試改革，例如，我國某市公安局早就成立涉及環境、食品藥品、旅游等領域的安全保衛總隊，打擊查處這些領域存在的違法犯罪活動，同時，積極參與并配合市級相關行政職能部門各類聯合執法工作。在處理刑事犯罪類案件中，環保執法部門通常會將案件移交給屬地公安機關。而環境刑法在具體實踐中，需要保證科學性、技術性，主要是因為涉及到環境污染、生態破壞情況時，相關證據、違法行為、損害后果以及因果關系等環節涉及到很多專業的環境科學技術問題，此外，還有針對環境檢測報告的解讀，環境標準應用、環境損害后果評估等［3］，各個環節都必須融合科學技術。這也就意味著，在不清楚、不了解環境科學相關知識以及環境法特殊規定下，很難采取有效措施處理相關環境犯罪行為，此時，專業“環保警察”的出現發揮了重要作用。但是從公安部局與各省市的刑事司法機關職責實際情況看，中央層面已經明確指出食品藥品犯罪偵查局負責管理環境污染犯罪、破壞資源類犯罪，相比之下，地方組建的“環保警察”也只能處理一些環境污染犯罪，并不具備破壞資源類犯罪管理職責。由此可見，正是因為此類體制之間的矛盾、不統一以及缺乏明確的職權邊界，才造成生態環境行政執法與刑事司法銜接的主體不清晰。

（三）行政執法與刑事司法銜接缺失法律依據

分析生態環境保護執法可知，除了污染防治執法之外，還涉及到生態保護執法。而依據我國《刑法》相關規定，在環境刑事案件中主要劃分為兩種，即破壞資源類犯罪案件、環境污染犯罪案件。而現有環境污染犯罪案件中，主要包含了15項罪名，其中有污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、非法捕撈水產品罪、非法狩獵罪、擅自進口固體廢物罪，此外，還涉及到了盜伐林木罪、非法占用農用地罪、破壞性采礦罪、毀壞國家重點保護植物罪、非法采礦罪、非法采伐濫伐林木罪等等［4］。雖然生態保護執法和破壞資源類犯罪案件相對應，但是《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》中也僅僅是對環境污染犯罪案件進行了程序銜接設計，并沒有設計出針對破壞資源類案件執法的程序銜接。因此，若想保證資源類案件行政執法能夠和刑事司法進行有效銜接，落實依法打擊破壞資源類犯罪，實現對生態安全的保護，必須重視并加快制定出資源類案件的行政執法與刑事司法銜接機制。

三、加強完善行刑銜接機制的實踐對策

通過上文相關問題分析，不難得知，無論是行政執法部門間缺乏明確的職權劃分、刑事司法機關職權邊界模糊還是行政執法與刑事司法銜接缺失法律依據，都直接影響了我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制的具體實踐，直接阻礙我國生態環境建設工作發展，對社會整體長久發展產生不利。對此，下文提出加強完善我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制的對策，從隊伍建設、執法力量融合以及機制規定幾個方面展開探討。

（一）強化綜合執法隊伍的復合性

這里的復合性，主要指的就是組建的綜合執法隊伍，不僅能夠進行污染防治執法，同時，也能完成生態保護執法。充分體現出該執法隊伍的綜合性，發揮實質性作用。從過往執法實踐看，我國行政執法機關由于受到管理權限、執法任務等因素影響，非常注重規范化管理，此種情況下，非常容易造成某一部門掌握著行政處罰權，而其他部門無法過多參與的情況，導致法律、法規設置后，便相當于出現了一支新的執法隊伍。可從實踐情況看，機構眾多，很難集中執法力量，再加上執法界限不清晰以及權責交叉等問題出現，阻礙了我國環境資源保護工作的進一步落實。究其原因，主要就是因為執法不力、多頭執法［5］，缺乏專業的綜合執法隊伍解決破壞環境資源類案件。針對此，建議我國建立一支復合型執法隊伍，使得該綜合性執法隊伍不僅能夠處理污染防治執法，同時也能進行生態保護執法，其中的污染防治隊伍可以繼續保留原環保部門環境保護隊伍職責，而生態保護執法隊伍則可以積極納入水利、海洋、林業、國土農業等部門的原執法隊伍，但享有生態保護的行政執法與行政拘留職權的獨立行使權，通過這兩支隊伍之間的協作、交流，可以更好地落實生態保護目標。

（二）融合破壞資源犯罪偵查隊伍與“環保警察”力量

破壞資源犯罪偵查隊伍的建立應當以森林公安為主體，而后將其與地方成立的“環保警察”建立相互協作的關系，共同處理破壞資源犯罪問題。分析森林公安的執法現狀可知，其分布廣、人員多，機構相對完善，是一支較為穩定成熟的警察隊伍。從目前我國森林公安機構設置情況看，基本實現了全國各地的覆蓋。森林公安機關作為重要行政與刑事執法力量，主要職責就是打擊破壞森林資源與野生動植物資源的行為，由于其具備一定武裝性質，所以在技術手段、隊伍素質、打擊能力、知識構成等方面具有突出表現，是具備控制森林生態違法犯罪能力的，所以，可以將打擊破壞資源犯罪的任務交由森林公安［6］。

（三）發揮信息共享平臺作用優化行刑銜接程序

總體來看，生態環境行政執法與刑事司法銜接機制最重要的是立案，這里指的立案，主要針對的是行政權和刑事司法權這兩大權力系統之間的博弈。環境執法的主管部門是行政執法機關，該機關可以直接了解并掌握環境違法情況，這也就意味著，如果主管執法部門不移送，則公安部門、檢察機關是很難全面了解有關犯罪行為人相關信息的，導致各個機關單位之間的溝通受阻。所以，有必要依托信息共享平臺，建立并完善出行政執法與刑事司法銜接規定，其中應包含聯動執法聯絡員制度、聯動執法聯席會議制度、重大案件會商督辦制度，此外，也包含緊急案件聯合調查機制、案件移送機制、案件信息共享機制、獎懲機制等內容。生態環境綜合執法隊伍中包含的兩個專業隊伍，是行政執法工作落實中的主要執行者，而刑事司法的主體，則涵蓋了公安機關管轄的兩支打擊環境污染與破壞資源犯罪的隊伍，與此同時，行政執法與刑事司法的兩支隊伍應當嚴格依照權責范圍進行相應的雙向移送，而檢察院在此過程中，主要負責監督移送與立案環節［7］。為進一步發揮信息共享平臺作用優化行刑銜接程序，應當嚴格遵照相關規定，切實解決實踐中檢察機關監督工作存在的問題，促使各級環保部門、檢察院以及公安機關充分認識到，在實踐工作中應當明確自身職責與使命，積極樹立正確工作認識，加強建設，并注重規范使用行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，充分發揮信息平臺優勢與作用，全面有效地依照實際情況將涉嫌環境犯罪案件依托網絡信息平臺，逐步實現網上移送、網上受理、網上監督；而針對已經接入信息平臺的環保部門、公安機關、檢察院，必須自作出相關決定之日起，在7日內將真實、完整的信息錄入到信息系統中；針對那些還未建成的信息平臺，亦需要及時通報。總而言之，通過本文對我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制研究，不難發現，為了解決行政執法部門間缺乏明確的職權劃分、未能明確出刑事司法機關職權邊界、行政執法與刑事司法銜接缺失法律依據等問題，應當進一步加強完善我國生態環境行政執法與刑事司法銜接機制，這就需要強化綜合執法隊伍的復合性，不僅能夠進行污染防治執法，同時也能完成生態保護執法；促使以森林公安為主體的破壞資源犯罪偵查隊伍能夠與地方成立的“環保警察”建立相互協作；借助信息共享平臺建立行刑銜接程序規定，建立主體清晰、結構明確的行刑銜接機制。

作者:魏魯寧 單位:山東文思達律師事務所