法治軌道推進黃河保護的治理

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作為國家專門設立的黃河流域管理機構、作為黃河“代言人”，水利部黃河水利委員會（以下簡稱黃委）更需胸懷“國之大者”、篤行國家意志，沿著法治軌道推進黃河保護治理。

一、聚焦法定職責，依法開展水行政監督管理

1946年，人民治黃機構在炮火硝煙中誕生，在相當長的時期內，保障防洪安全是黃委的主要職責。隨著流域經濟社會發展對治黃工作的需求日益多樣，隨著依法治國進程的不斷推進，黃委職能持續豐富拓展，陸續出臺的水法、防洪法、水土保持法等均對流域管理機構的管理職責作出規定。黃河保護法首次以法律形式賦予黃委及其所屬管理機構流域水行政監督管理職責，并規定流域管理機構按照職責分工對黃河流域各類生產生活、開發建設等活動進行監督檢查，依法查處違法行為。黃委工作職責的法定化又向前邁出了一大步。水行政監督通常是指水行政主體依法對水行政相對方遵守水事法律、法規、規章和執行水事管理決定、命令等情況所進行的檢查、了解、監督的一種具體水行政行為。中央機構編制委員會批復的黃委新“三定”規定，也明確了黃委在規劃實施、取水許可、節約用水、水土保持等方面的監督職能。這些職責更深入、更廣泛地涉及流域高質量發展的諸多方面，對黃河流域管理機構來說，監督管理的責任更大了、保障水安全的任務更重了。有權必有責，有責須擔當。黃委將以法定職責為基本依據，結合“三定”規定和水利部授權，全面梳理水行政監督管理工作要求，細化實化工作舉措，在法律框架下閉環開展工作。發揮流域治理管理主力軍作用，全面落實“四個統一”，錨定防洪、水資源、河湖管理、水土保持、農村水利、工程建設和運行等重點領域實施高效精準監管，把法律制度優勢轉化為治理效能。同時依照中央關于全面推行河湖長制的意見，在全流域推動地方落實河湖管理保護主體責任和各級河長責任。對直管工程和直管河段，要在扛牢直接管理責任的同時，分門別類區分管理主體，用法治立準繩、劃界限，對涉河審批事項切實落實“誰審批、誰負責”的原則；各工程管理單位及其上級主管部門，要承擔起工程運行管理的主體責任及其相應責任。

二、立足黃河實際，沿著法治軌道推進黃河保護治理

黃河保護法以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，作出了繼承性和前瞻性兼備的制度安排，凸顯了水利的地位和作用，是迄今為止對黃河流域管理機構工作內容規定最為具體、最為全面的法律，為黃委履行防洪、水資源管理、生態保護等職責提供了重要法律依據，我們必須準確把握和貫徹。

1.強化規劃引領指導約束作用

黨和國家歷來高度重視黃河保護治理的頂層設計。1955年，一屆全國人大二次會議通過第一部根治黃河水害、開發黃河水利的規劃，黃河進入有計劃有步驟治理的新階段。根據黃河出現的新情況新變化，國家對流域綜合規劃進行修編完善、相繼批復實施一系列專項規劃，不斷優化治黃整體布局。2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略后，中央層面制定《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，組織編制相關水利保障規劃，圍繞解決黃河流域存在的矛盾和問題開展了大量工作，搭建起黃河保護治理的“四梁八柱”。黃河保護法將中央頂層謀劃法治化，明確國家建立黃河流域規劃體系，明確了流域綜合規劃等水利規劃的法律地位。流域管理機構將對表對標黨中央決策部署，科學把握流域自然本底特征、經濟社會發展需要、生態環境保護要求，從流域整體性、系統性出發，把黃河保護法明確的統一規劃要求落到實處。依法修編黃河流域綜合規劃、防洪規劃、水資源規劃等，推進黃河河口綜合治理規劃、水土保持規劃等規劃編制，適時啟動下游灘區綜合提升治理規劃編制，進一步完善黃河保護治理格局。堅持流域范圍內的區域水利規劃服從流域規劃，水利專業（專項）規劃服從綜合規劃，嚴格依據法律法規和流域規劃開展相關事項審查審核審批，強化項目實施規劃符合性審查審核，嚴格執行水工程規劃同意書等制度，樹立流域規劃的權威，發揮規劃的引領約束作用。沿黃省區層面的重要規劃編制、重要產業政策制定，要突出國家發展規劃的統領作用，與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應。

2.推進水資源節約集約

利用黃河是一條資源性缺水河流，國家為解決黃河水資源供需矛盾采取了一系列開創性措施。1987年，國務院批準黃河可供水量分配方案，黃河成為我國大江大河首個進行全河水量分配的河流。1999年，根據國務院授權，黃委對黃河干流實施水量統一調度，在我國大江大河中首開先河。當前，水資源短缺仍是流域最大矛盾，推進水資源節約集約利用是實現流域高質量發展的必然選擇。黃河保護法明確國家在黃河流域實行水資源剛性約束制度，并對水量分配、水資源統一調度、取水許可、深度節水控水等作出了詳細規定。流域管理機構將堅持節水優先、統籌兼顧、集約使用、精打細算，切實管好、促進用好黃河水資源。推動完善水資源剛性約束指標體系，落實取用水總量控制制度，優化調整水量分配方案，加快推進大通河、沁河等跨省支流水量分配。依法加強水資源統一調度，實施流域取用水監測全覆蓋，及時準確掌握用水需求，實現水庫泄流過程與用水過程精準對接，用好用足每一方水。強化取水許可管理，依據黃河保護法賦予流域管理機構的干流河段取水許可全額管理權限，加快干流頭道拐以上河段取水管理移交，研究提出取水項目存量分類處理意見，對跨省區重要支流指定河段實施限額取水許可管理，根據水資源承載能力實施水資源差別化管理。以更大力度推進深度節水控水，落實強制性用水定額管理制度，協同推進高耗水產業負面清單和淘汰目錄制定并實行取水申請禁批。用好財稅杠桿、發揮價格機制作用，推進農業水價綜合改革，推動建立節約用水價格體系，倒逼節水效果提升。推進南水北調西線工程等前期工作，加快構建黃河大水網，完善流域水資源配置格局。

3.構建抵御黃河洪水災害的穩固防線

中國共產黨領導人民治黃以來，基本形成了“上攔下排、兩岸分滯”的防洪工程體系以及“攔、調、排、放、挖”綜合處理和利用泥沙體系，徹底改寫了下游河道淤積抬高的歷史，創造了黃河70多年歲歲安瀾的奇跡。但黃河復雜難治，水沙關系不協調的特性并未改變，干流規劃的七大骨干工程尚未全部建設，洪水仍是流域最大威脅。為保障黃河安瀾無害，黃河保護法在水沙調控與防洪安全一章作出12條具體規定，明確國家在黃河流域組織建設水沙調控和防洪減災工程體系，實施水沙調度、防洪防凌調度、河道綜合治理等制度措施。流域管理機構將扛穩扛牢防汛“天職”，牽住水沙關系調節“牛鼻子”，完善黃河防洪減災體系。推動古賢水利樞紐工程及早開工建設，加快黑山峽水利樞紐工程前期工作，研究論證桃花峪蓄滯洪工程方案，提升洪水防御和水沙調控能力；加強黃河上游河段堤防和河道整治工程建設，加快黃河下游“十四五”防洪工程建設，實施下游標準化堤防現代化提升，開展下游“二級懸河”治理，緩解不利河道形態，加強對刁口河備用流路保護治理，增強河道安全行洪能力。推進東平湖綜合治理、優化北金堤滯洪區運用方案，確保蓄滯洪區分得進、蓄得住、退得出。明確水工程聯合調度名錄，完善流域水工程多目標統籌協調調度方案，綜合運用河道及各類防洪工程，采取“攔、分、蓄、滯、排”等措施，以系統性調度應對流域性洪水。持續開展黃河調水調沙，探索新的氣象、工程條件下水沙聯合調度模式，遠期，古賢、黑山峽、南水北調西線工程建成后，開展更廣范圍、更大尺度的黃河調水調沙，塑造更為協調的水沙關系。提升防汛“四預”水平，構建雨水情監測“三道防線”，進一步延長洪水預報預見期，提高預報精度；完善預警發布機制，確保預警信息直達一線；修訂完善各級各類防汛預案，形成科學合理全面管用的預案體系；加強淤地壩安全運用監管，指導開展安全監測和預警設施建設。

4.推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理

新中國成立以來特別是黨的十八大以來，黨中央著眼黃河保護治理主要矛盾的發展變化，將流域生態保護不斷推向新高度。流域累計初步治理水土流失面積26萬km2，水土保持率達到67.37%，組織實施全河生態調度，促進了烏梁素海等重要湖泊濕地生態修復，加強生態流量管控和水域岸線管理，黃河健康生命得到有力維護。但黃河一直體弱多病，當前生態脆弱仍是流域最大問題，黃土高原粗泥沙集中來源區治理難度大，部分支流斷流、部分地區地下水超采等問題仍十分突出。黃河保護法根據上中下游不同區域生態保護修復要求，對水土流失防治、河口治理、生態流量監管、地下水超采治理等作出了明確規定。流域管理機構將全面落實黃河保護法關于生態保護與修復的規定，加強水源涵養區保護，筑牢“中華水塔”。深入貫徹《關于加強新時代水土保持工作的意見》，建立以遙感監管為基本手段、重點監管為補充、信用監管為基礎的新型監管機制，嚴格開展生產建設活動水土保持監管，抓好黃土高原多沙粗沙區特別是粗泥沙集中來源區綜合治理，推動開展高標準淤地壩建設，實施新一期病險淤地壩除險加固和老舊淤地壩提升改造工程。力爭黃河流域水土保持率2025年達到68%、2030年達到70%以上、2035年持續穩定在70%以上。指導流域省區編制岸線保護與利用規劃，嚴格岸線功能區用途管制，加強涉河建設項目和活動的審查審批和事中事后監管，縱深推進河湖“清四亂”常態化規范化，嚴厲打擊“與河爭地”行為，守住生態保護紅線。持續實施全河生態調度，推動重要支流控制斷面生態流量管控指標確定，完善生態流量監測預警機制，切實做到“還水于河”，增強河流生態廊道功能。實施清水溝、刁口河流路生態補水，促進河口生態修復。推動黃河流域地下水禁采區、限采區劃定，實施地下水超采綜合治理。

5.大力保護傳承弘揚黃河文化

翻開幾千年的治黃史冊，河決河安、河廢河興，無不見證著國家治理的張弛勤怠，無不關聯著流域人民的否泰禍福，無不映照著中華文脈的起落枯榮，同時雄辯地證明了只有在中國共產黨領導下，發揮社會主義制度的優越性才能把黃河治理好的深刻道理。一部治黃史就是黃河文化的最好表達。黃河保護法將保護傳承弘揚黃河文化上升為法律規定，對黃河文化和治河歷史研究、黃河文化資源調查認定等作出了規定。流域管理機構將以治河文化為主線，大力開展黃河水文化保護，摸清古灌區、古渡口、古漕運棧道、歷代治河遺跡底數，挖掘人民治黃歷程中蘊含的紅色文化資源，建設保護管理信息平臺，形成數字化黃河博物館、治河檔案庫、志鑒庫；挖掘黃河水文化基因，全面闡釋治河與治國的內在聯系，系統研究歷代治河方略和技術，多維度分析河脈與國脈的相互作用關系，挖掘中華民族在抵御黃河水旱災害過程中孕育發展的斗爭精神，賡續人民治黃事業的紅色基因；弘揚黃河水文化精神，以重點水文站和水利工程為依托，建設軸向貫通的治河工程與治河文化融合展示帶，通過科普、研學等形式提升公眾體驗，打造一批黃河水文化精品，講好黃河治理故事，全景式展現黃河地理之美、文化之韻、治理之效，展示黃河流域生態保護和高質量發展成就。

三、找準切入點，著力夯實黃河保護法實施基礎支撐

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施，確保黃河保護法順利施行，需要加快形成完備的配套法規體系、高效的協同實施體系、有力的能力保障體系。

1.健全黃河保護治理水法規體系

黃河保護法著眼新形勢新要求和黃河特殊河情水情，對現有法律法規涵蓋不完全、針對性不夠強、法律責任較籠統的，作出了一系列指向更精準、標準更嚴格、責任更清晰、違法處罰更嚴厲的規定。抓好相關法律法規的立改廢釋，是確保黃河保護法順利施行的重要基礎。流域管理機構將加快推進黃河干支流目錄、水行政處罰裁量基準等配套制度和標準建設，指導流域省區加快完善地方性法規，推動各類法律法規有效銜接、到邊到底。

2.完善黃河保護治理協作協同機制

統籌謀劃、協同推進，既是黃河保護治理的長期實踐經驗，也是黃河保護法明確的重要原則。流域管理機構將發揮人才技術優勢，為黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制相關工作提供支撐保障。依托黃河防總辦平臺，完善與流域省區防指應急聯動、信息報送、組織協調、聯合會商機制，加強軍地聯防，凝聚黃河防汛抗旱工作合力。依托省級河湖長聯席會議平臺，完善流域統籌、區域協同、部門聯動的管理格局。健全水行政執法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協作機制，用好黃河派出所、黃河環境資源巡回法庭、司法修復保護基地、檢察工作室等，推進信息共享、線索移送、技術協作。加快水行政聯合執法協作平臺試點建設，不斷提升聯防聯控聯治水平。

3.加強黃河保護治理監督管理能力建設

流域管理機構管理范圍大、戰線長，傳統監管方式難以完全適應黃河保護法的新要求，必須以數字孿生黃河建設為契機，加強衛星遙感、無人機、大數據、人工智能等新技術新設備應用，實現對干支流監管“一張網”全覆蓋，增強流域監督管理的響應速度、工作精度。全面推行行政執法“三項制度”等改革措施，切實做到嚴格規范公正文明執法，確保所有水行政行為經得起最嚴格的審視和檢驗。以機構規范化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化為目標，打造一支擔當負責、敬業奉獻的黃河保護治理執法隊伍。堅持不懈開展法治宣傳教育，推動黃河保護法在大河上下家喻戶曉，營造尊法學法守法用法濃厚氛圍，調動群防群控群治積極性，以法治之力守護好母親河。

參考文獻：

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[2]李國英.堅持系統觀念強化流域治理管理[J].中國水利，2022（13）.

[3]任順平，張松，薛建民.水法學概論[M].鄭州：黃河水利出版社，1999.

作者：祖雷鳴 單位：水利部黃河水利委員會