水資源剛性約束制度的立法研究

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黃河是中華民族的母親河，孕育了5000年光輝燦爛的華夏文明，在中華文明延續(xù)發(fā)展、生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全保障等方面戰(zhàn)略地位突出。黃河流域水資源短缺，天然徑流量僅為長江水量的1/17，且具有年際變化大、年內(nèi)分配集中、空間分布不均等特點(diǎn)。黃河為沿黃400多個(gè)城市提供水源保障，供水壓力巨大。目前，黃河流域水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，多個(gè)地區(qū)存在水資源超載問題，供需矛盾尖銳更是流域高質(zhì)量發(fā)展的最大瓶頸。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，更好支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，黃河保護(hù)法設(shè)水資源節(jié)約集約利用專章，建立了強(qiáng)有力的水資源剛性約束制度。

一、黃河流域水資源存在的主要問題

水資源短缺、供需矛盾突出，是黃河流域面臨的最突出矛盾和制約，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.水資源短缺且呈衰減趨勢

黃河流域水資源稟賦較差，大部分區(qū)域地處干旱、半干旱地區(qū)，多年平均降水量僅為長江流域的40%，水資源總量不及長江的7%，人均水資源量僅為全國平均水平的27%，水資源供需矛盾突出。近年來，由于氣候變化和人類活動(dòng)的影響，黃河天然徑流量呈減少趨勢。根據(jù)第三次全國水資源調(diào)查評價(jià)成果，2001—2016年，黃河平均天然徑流量僅有459億m3，較1956—2000年系列減少14.2%，較黃河“八七”分水方案的580億m3減少20.9%。

2.水土資源嚴(yán)重錯(cuò)配

黃河流域產(chǎn)業(yè)構(gòu)成多以傳統(tǒng)資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，尤其是初級加工業(yè)占比較高，流域內(nèi)布局了大量能源、化工、冶金等高耗水、高排放、高污染行業(yè)，加重了水資源超載、地下水超采等問題。根據(jù)第三次全國水資源調(diào)查評價(jià)成果，2001—2016年黃河流域水資源開發(fā)利用率為85%，地表水開發(fā)利用率為82%，開發(fā)利用總體過度。目前，流域內(nèi)有13個(gè)地級行政區(qū)地表水資源超載，62個(gè)縣級行政區(qū)地下水超載。

3.水資源節(jié)約集約利用水平不高

近年來，黃河流域節(jié)約用水取得一定成效，主要指標(biāo)處于國內(nèi)較先進(jìn)水平，但節(jié)水水平與流域嚴(yán)峻的水資源供需形勢、生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求不相適應(yīng)，不合理用水需求抑制不足、節(jié)水缺乏約束等問題依然突出，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等節(jié)水空間和潛力較大。此外，流域用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善；尚未形成完善的財(cái)稅引導(dǎo)和激勵(lì)政策，部分地區(qū)水價(jià)形成機(jī)制尚不能全面客觀反映水資源稀缺性和供水成本，難以激發(fā)用水戶的自主節(jié)水投入。

4.水資源管理水平有待加強(qiáng)

水資源管理在區(qū)域規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入中的約束力不足，水資源剛性約束作用不夠，流域上下游用水矛盾較為突出。取用水計(jì)量與監(jiān)控能力不足，取用水計(jì)量率不高，尚未實(shí)現(xiàn)監(jiān)測計(jì)量全覆蓋。監(jiān)測基礎(chǔ)仍然薄弱，信息共享機(jī)制不完善，流域智慧化水平與治理能力現(xiàn)代化要求尚有差距。

二、實(shí)行水資源剛性約束制度的必要性與意義

針對黃河流域水資源存在的上述問題，迫切需要通過實(shí)行水資源剛性約束制度，將流域取用水總量控制與定額管理相結(jié)合，在水資源論證中加強(qiáng)節(jié)水評價(jià)，嚴(yán)格取水許可及計(jì)劃用水管理，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)水資源統(tǒng)籌調(diào)配，完善流域水資源配置格局，在增強(qiáng)流域整體水資源安全抗風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)，推動(dòng)流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更好地促進(jìn)流域協(xié)同及高質(zhì)量發(fā)展。

1.解決水資源短缺問題的必然選擇

黃河流域現(xiàn)狀缺水約46億m3，未來隨著人口增長、城鎮(zhèn)化率提高，缺水量將進(jìn)一步增加，必須進(jìn)一步提高供水保證率和可靠性。在推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展過程中，黃河流域?qū)⑹冀K伴隨著水資源短缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和重大制約。為使有限的水資源持續(xù)支撐永續(xù)發(fā)展，必須控制對水的需求，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定在水資源的承載能力范圍之內(nèi)，以水而定、量水而行，真正做到“有多少湯泡多少饃”。

2.促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵

舉措當(dāng)前，黃河流域水資源過度開發(fā)利用問題突出，存在比較嚴(yán)重的地下水超采、湖泊干涸、濕地萎縮等水生態(tài)損害問題。水是生態(tài)的控制性要素，實(shí)行水資源剛性約束制度，就是要防止、糾正經(jīng)濟(jì)社會活動(dòng)導(dǎo)致的水資源過度開發(fā)行為，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

通過實(shí)行水資源剛性約束制度，依據(jù)水資源條件合理確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，倒逼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式、發(fā)展結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，使其更為節(jié)水、更為環(huán)保、更為安全、更可持續(xù)。

三、水資源剛性約束制度的框架與內(nèi)容

黃河保護(hù)法設(shè)水資源節(jié)約集約利用專章，明確在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)人口和城市科學(xué)合理布局，構(gòu)建與水資源承載能力相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，并對地方政府落實(shí)水資源剛性約束作出了具體規(guī)定，要求黃河流域縣級以上地方人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定，在本行政區(qū)域組織實(shí)施水資源剛性約束制度。

1.注重節(jié)水

優(yōu)先黃河保護(hù)法明確要求強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用，規(guī)定黃河流域水資源利用，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細(xì)算，鼓勵(lì)、推廣使用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)，加快形成節(jié)水型生產(chǎn)、生活方式，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

（1）提出各行業(yè)節(jié)水措施與要求在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水增效方面，規(guī)定黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施和農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，選育推廣低耗水、高耐旱農(nóng)作物，降低農(nóng)業(yè)耗水量。在工業(yè)節(jié)水減排方面，規(guī)定黃河流域工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用國家鼓勵(lì)的節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備，高耗水工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)實(shí)施用水計(jì)量和節(jié)水技術(shù)改造，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織推廣應(yīng)用先進(jìn)適用的節(jié)水工藝、技術(shù)、裝備、產(chǎn)品和材料，推進(jìn)工業(yè)廢水資源化利用，支持企業(yè)用水計(jì)量和節(jié)水技術(shù)改造，支持工業(yè)園區(qū)企業(yè)發(fā)展串聯(lián)用水系統(tǒng)和循環(huán)用水系統(tǒng)，促進(jìn)能源、化工、建材等高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水。在城市生活節(jié)水方面，規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施城鄉(xiāng)老舊供水設(shè)施和管網(wǎng)改造，推廣普及節(jié)水型器具，開展公共機(jī)構(gòu)節(jié)水技術(shù)改造，控制高耗水服務(wù)業(yè)用水，完善農(nóng)村集中供水和節(jié)水配套設(shè)施，并加強(qiáng)節(jié)水宣傳教育和科學(xué)普及，提高公眾節(jié)水意識，營造良好節(jié)水氛圍。

（2）利用市場價(jià)格手段促進(jìn)節(jié)水規(guī)定國家在黃河流域建立促進(jìn)節(jié)約用水的水價(jià)體系，城鎮(zhèn)居民生活用水和具備條件的農(nóng)村居民生活用水實(shí)行階梯水價(jià)，高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)水價(jià)實(shí)行高額累進(jìn)加價(jià)，非居民用水水價(jià)實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，國家對黃河流域內(nèi)節(jié)水潛力大、使用面廣的用水產(chǎn)品實(shí)行水效標(biāo)識管理，限期淘汰水效等級較低的用水產(chǎn)品，培育合同節(jié)水等節(jié)水市場。

2.突出剛性約束

規(guī)定國家在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，開展規(guī)劃水資源論證，明確地表水取用水總量、地下水取水總量、區(qū)域用水量控制指標(biāo)，實(shí)行強(qiáng)制性用水定額。

（1）建立水資源剛性約束指標(biāo)體系要求國務(wù)院水行政主管部門確定黃河干流、重要支流控制斷面生態(tài)流量和重要湖泊生態(tài)水位的管控指標(biāo)，省級人民政府水行政主管部門確定其他河流生態(tài)流量和其他湖泊生態(tài)水位的管控指標(biāo)；黃河流域縣級以上行政區(qū)域的地表水取用水總量不得超過水量分配方案確定的控制指標(biāo)，并符合生態(tài)流量和生態(tài)水位的管控指標(biāo)要求；地下水取水總量不得超過本行政區(qū)域地下水取水總量控制指標(biāo)，并符合地下水水位控制指標(biāo)要求。

（2）制定強(qiáng)制性用水定額管理制度明確國家制定黃河流域高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強(qiáng)制性用水定額，黃河流域省級人民政府可以制定嚴(yán)于國家用水定額的地方用水定額，黃河流域以及黃河流經(jīng)省、自治區(qū)其他黃河供水區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)域的用水單位，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性用水定額；超過強(qiáng)制性用水定額的，應(yīng)當(dāng)限期實(shí)施節(jié)水技術(shù)改造。

（3）實(shí)行高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度規(guī)定列入高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄的建設(shè)項(xiàng)目，取水申請不予批準(zhǔn)。

（4）開展規(guī)劃水資源論證規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃的編制以及重大產(chǎn)業(yè)政策的制定，應(yīng)當(dāng)與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證。黃河流域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林草業(yè)、能源、交通運(yùn)輸、旅游、自然資源開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃和開發(fā)區(qū)、新區(qū)規(guī)劃等，涉及水資源開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。未經(jīng)論證或者經(jīng)論證不符合水資源強(qiáng)制性約束控制指標(biāo)的，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)該規(guī)劃。

3.堅(jiān)持統(tǒng)一調(diào)度

規(guī)定國家對黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置，國家對黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，明確了水資源統(tǒng)一調(diào)度和制定調(diào)整黃河水量分配方案的條件、權(quán)限和程序，確保水資源調(diào)度和水量配置落地見效。

（1）明確國家對黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置規(guī)定制定和調(diào)整黃河水量分配方案，應(yīng)當(dāng)充分考慮黃河流域水資源條件、生態(tài)環(huán)境狀況、區(qū)域用水狀況、節(jié)水水平、洪水資源化利用等，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水、常規(guī)水和非常規(guī)水，科學(xué)確定水資源可利用總量和河道輸沙入海水量，分配區(qū)域地表水取用水總量。將再生水、雨水、苦咸水、礦井水等非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，提高非常規(guī)水利用比例。景觀綠化、工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工等用水，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用符合要求的再生水。

（2）明確國家對黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度遵循總量控制、斷面流量控制、分級管理、分級負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)水情變化對水量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。嚴(yán)格限制從黃河流域向外流域擴(kuò)大供水量，嚴(yán)格限制新增引黃灌溉用水量。因?qū)嵤﹪抑卮髴?zhàn)略確需新增用水量的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行水資源論證，并取得黃河流域管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的取水許可。

（3）加快構(gòu)建國家水網(wǎng)國家綜合考慮黃河流域水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，統(tǒng)籌調(diào)出區(qū)和調(diào)入?yún)^(qū)供水安全和生態(tài)安全，科學(xué)論證、規(guī)劃和建設(shè)跨流域調(diào)水和重大水源工程，加快構(gòu)建國家水網(wǎng)，優(yōu)化水資源配置，提高水資源承載能力。黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施區(qū)域水資源配置工程建設(shè)，提高城鄉(xiāng)供水保障程度。

4.強(qiáng)化管理措施

規(guī)定水資源差別化管理，對水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)、不超載地區(qū)采取不同管理措施，調(diào)整規(guī)范了流域和區(qū)域的取水許可權(quán)限，明確用水計(jì)量等相關(guān)要求。

（1）對黃河流域?qū)嵭兴Y源差別化管理國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院自然資源主管部門定期組織開展黃河流域水資源評價(jià)和承載能力調(diào)查評估，根據(jù)評估結(jié)果劃定水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)、不超載地區(qū)。規(guī)定水資源超載地區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定水資源超載治理方案，采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、強(qiáng)化節(jié)水等措施，實(shí)施綜合治理；水資源臨界超載地區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取限制性措施，防止水資源超載。

（2）嚴(yán)格取水許可審批管理規(guī)定黃河干流取水，以及跨省重要支流指定河段限額以上取水，由黃河流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批取水申請；其他取水由黃河流域縣級以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)審批取水申請。除生活用水等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可；水資源臨界超載地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制新增取水許可。

（3）強(qiáng)化取水計(jì)量管理要求黃河流域以及黃河流經(jīng)省、自治區(qū)其他黃河供水區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)域取水量達(dá)到取水規(guī)模以上的單位，應(yīng)當(dāng)安裝合格的在線計(jì)量設(shè)施，保證設(shè)施正常運(yùn)行，并將計(jì)量數(shù)據(jù)傳輸至有管理權(quán)限的水行政主管部門或者黃河流域管理機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)論

水資源短缺是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的最大瓶頸，黃河保護(hù)法規(guī)定在黃河流域?qū)嵭兴Y源剛性約束制度。黃河流域水資源剛性約束制度內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：一是節(jié)水優(yōu)先，規(guī)定黃河流域強(qiáng)化各行業(yè)節(jié)水，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，明確行業(yè)節(jié)水、水價(jià)體系、節(jié)水市場等措施；二是剛性約束，堅(jiān)持“四水四定”，明確區(qū)域用水總量及分水源控制指標(biāo)，實(shí)行強(qiáng)制性用水定額；三是統(tǒng)一調(diào)度，規(guī)定國家對黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置，對黃河流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度；四是強(qiáng)化管控，對水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)、不超載地區(qū)采取不同管理措施，調(diào)整規(guī)范了流域和區(qū)域的取水許可權(quán)限。黃河保護(hù)法的出臺，將有力推進(jìn)黃河流域水資源節(jié)約集約利用，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

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作者：陳飛 王慧杰 李慧 馬若綺 單位：水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院