土地征用制度大全11篇

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中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：

隨著我國經濟社會的快速發展和城鎮化進程加快，對土地的占用越來越多，征地中存在的問題日益突出，產生諸如影響地方穩定、阻礙城市發展等社會問題。因此，必須進一步規范土地的征用管理制度。

土地征用過程中的違規現象

一是由于公共利益的內容沒有準確界定和及時調整，導致了土地征用權的濫用。征地項目不僅包括交通、能源、水利等基礎設施，而且工商業、房地產等經營性項目征地占用總量的較高比例。二是按土地原用途進行補償，土地征用費用占土地出讓價的比重過低，加上土地收益分配關系混亂，三是擁有集體使用權的單位或個人，未經政府同意，未到相應的國土部門辦理任何手續，私自將土地使用權轉讓、出租、抵押給其他單位或個人使用。四是失地農民就業是確保生活水平不下降的有效措施。但企業有較大的用工自由，土地征用安置的勞動力容易面臨下崗失業的威脅。極易給社會穩定帶來隱患。

二、土地征用管理不規范的原因

在我國存在著很多土地征用管理不規范的現象，這種現象的存在給我國土地管理帶來了很大的麻煩，因此，為了規范我國土地征用行為，我們要尋找土地征用管理不規范的深入原因。

一是我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但存在一定的不足，它難以體現土地的區位差異及各地不同的經濟發展水平，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿。二是在征地程序上，從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置等，都是政府和用地單位說了算，農民處于被動地位。三是在土地有償出讓中，土地價格較高，而征地補償費用較低，為地方政府“以地生財”創造了條件。四是農民集體土地產權制度不健全，產權主體的權責不明確，導致農村集體和農民個人的應有合法權益沒有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由鄉鎮政府和村委會控制，往往是農民的利益受到損害。五是招商引資制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影響到土地征用的順利實施和社會利益的均等化。以經濟指標為主的干部政績考核辦法不利于調動各級干部保護農民權益和耕地的積極性，政府既是土地管理者又是用地者的狀況也不利于國土資源管理部門有效發揮監督和執法的職能等。

三、加強土地征用制度的對策

一是嚴格限定公益性用地范圍，依據國外經驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：軍事用地；國家政府機關及公益性事業研究單位用地，能源、交通用地、如煤礦、道路、機場等；公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。

二是針對土地征用補償中存在著補償標準過低，損害被征用人利益的情形，可以依據補償對等原則，損失以恢復為標準，征地補償費以市場地價為基數，參考附近地區的土地交易價格來確定，以避免土地征用與市場地價之間的巨大差距。

我國是一個發展中的社會主義國家，存在著不同的國情，集體土地是我國農民進行生產的基本資料，而土地征用是對土地使用權永久的轉移，這樣就會導致農民失去生產資料，生活保障會受到了沖擊。所以，為了規范土地征用制度，保障農民的基本生活，我們要盡量提高農民的補償收益，只有這樣才能夠減少農民對土地征用的意見。而補償標準的提高關鍵還在于要更正補償標準確定方式，在原有補償標準確定過程中，主要的兩個標準是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用這兩個標準，農民的土地補償款是不會有所提升的，因此我們建議要從制度上進行更新。

三是從實際出發，可以擴大征用補償范圍，將殘余地分割損害、正常營業損害以及其他各種因征地而支出的費用等可確定、可量化的財產損失列于補償范圍，以確保被征用人的合法權益不受侵犯。

篇（2）

征地是使農地轉為建設用地的方式之一，因此要得到政府批準，但征地不應是農地轉為建設用地的惟一方式。同樣征地是集體土地轉為國家建設用地的方式之一，但征地也不應是集體土地轉為國家建設用地的惟一方式。從嚴格意義上講，征地是為國家建設用地需要或非營利目的需要占用集體土地時，采取的土地取得的主要方式。

1.明確征用概念，嚴格限定公益性用地范圍

正確理解土地征用的概念，關鍵是“公共目的”的確定。我國現在沿用的征地概念產生于計劃經濟時期，但是隨著市場經濟的建立，經濟主體的多元化，征地的目的也產生多樣性，有公共的、也有非公共的和營利的。因此要重新界定征地概念，特別是法律意義上的界定，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，"國家為了公共利益的需要"，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，"公共利益"應嚴格限定在以下幾類：

（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；其他公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定"公共利益用地"的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。

在確定公共目的的基礎上，其他非公益性用地不能依靠征用農地，而應當主要依靠調整城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。如果集體土地不能通過巿場化手段轉變為國有土地，那么就需要進一步區分公共目的的征地和非公共目的土地取得，并且對于不同目的地補償標準加以區別。

2.建立市場流轉機制

盡快制定非農業建設用地流轉的法律、法規。現行法律法規對集體非農業建設用地的流轉未作明確規定，而客觀上流轉已成普遍現象，并有不斷加劇的趨勢。如果嚴格禁止對非公益性項目實施征地，那么對于集體土地的取得惟有通過土地市場購買，因此，必須加快建立集體非農業建設用地的市場流轉機制并加以嚴格規范，從而保證征地改革順利實施。

建立市場流轉的前提就是加強集體土地產權制度建設。相對城鎮國有土地的產權制度，集體土地產權制度的建設是目前普遍存在的薄弱環節。集體土地產權主體是否明確，權利如何設置，是科學合理地確定征地補償費用標準的關鍵。目前在不少地區，集體土地所有權模糊，鄉（鎮）、村民委員會、村民小組三級主體不明，在征地實施中，鄉（鎮）往往替代集體其他經濟組織，“越位”行使所有人的權利，并且在補償實施中暗箱操作，這嚴重侵害了農民的土地所有權利益。

這里的集體土地流轉機制有兩層含義：其一是集體土地產權的流轉機制，其二是農用土地轉為建設用地的土地發展權管理機制。集體土地產權的流轉機制，是指集體土地可以按照土地規劃的規定進行開發和建設，允許農村集體土地所有者按照法律和規劃的要求，行使集體土地的處置權，包括集體土地的出租、出讓，并取得集體土地權利流轉的報償。所謂農用土地轉為建設用地的土地發展權管理機制，是指國家對于土地的發展權加以管制，任何人即使土地所有者也不得任意改變土地的用途，而只能在土地用途不變的情況下進行土地所有權流轉。要改變土地用途必須得到政府批準，取得該塊土地的發展權，然后按照土地規劃的要求，改變土地用途。這種市場流轉機制的建立，實際上是從兩方面完善了集體土地所有權：一方面使集體土地流轉得以實現，有利于區分土地使用權流轉與土地征用，明確土地征用的概念；另一方面有利于耕地保護，建立最嚴格的土地管理制度。

3.以市場價格作為確定土地征用費的基本依據

現行土地管理法盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。現行的征地補償標準主要依據是被征用耕地前三年平均年產值，但是耕地的常年產值不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值。在市場經濟條件下，以耕地的常年產值作為基本標準不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。

如何判斷被征土地的市場價格呢？按照公平補償原則，征地補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地在公開巿場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格，即無限年期可預見現金流的折現價值，當然還受到現實供求關系的影響。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。在目前我國農村土地市場發育不充分的情況下，應在完成土地定級估價的基礎上，主要應根據農用地基準地價，并且實際考慮土地發展權的部分收益來確定土地征用補償標準。

4.實行多樣化安置，建立農村社會保障體系

在我國土地征用過程中，傳統的“農轉非和用地單位招工”安置模式在計劃經濟條件下對于土地征用的順利進行發揮了重要作用，但在巿場經濟逐漸發育成熟的今天，這種安置模式的弊端已經充分暴露出來。因此，適應社會主義市場經濟發展要求，必須建立起農地征用的“多樣化安置”模式建立農村社會保障體系。

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工業化和城鎮化是推進中國現代化事業的重要內容，但是在現行產權制度下，農民是被排斥在城鎮化、工業化進程之外的，他們甚至為工業化、城鎮化背負著沉重的負擔。在失地以后，由于農民的文化素質較低，普遍缺乏工業化生產所需的生產技能，在參與城市就業市場競爭的過程中處于劣勢地位，在失去土地的保障后無論是退路還是出路都將面臨更高的風險，因而對社會保障和就業均有著強烈的需求。個體風險可以通過家庭和社區的幫助來解決，而群體風險則只能在政府的主導下，通過相應的社會保障機制來化解。如果失地農民的風險得不到應有的保障，不但難以順利轉變成為城市居民，分享不到城市文明成果，而且還有可能成為社會不穩定的因素，影響社會的和諧發展。由于長期以來農村社會保障體系發展相對滯后，建立失地農民的社會保障則是發展農村社會保障體系的一個重要契機，是逐步完善農村社會保障體系的重要措施。因此，建立和完善失地農民的社會保障和解決失地農民的就業出路問題是建設和諧社會的重要內容。

2.我國土地征用制度中社會保障制度的缺陷

2.1土地征用補償標準應以被征地所載農民安置的實際社會成本為準

因征地而失去土地的農民，應該與城鎮居民享有同等待遇，故理應對其進行城鎮化，由此，其生產和生活方式也都必然會完成城鎮化過程。進而其補償安置標準就不能再按照其歷史上的生產和生活方式來確定，而應該按照其城鎮化后的生產和生活方式來確定。為了保障失地后農民能夠在城鎮生存和發展下去，征地補償安置應該考慮的因素主要有：生活費用、就業和創業資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。所以，征地的補償費用表面體現為土地的價格，本質上卻為安置失地農民所需的社會成本，尤其是進行社會保障所需的費用。

2.2社會保障制度一般包括養老、醫療、最低生活保障三方面的內容，對失地農民而言，最為重要的莫過于養老保障

然而，失地的農民畢竟是一個特殊群體，對其利益的保護，沒有現成的理論可供參考，沒有成功的經驗可以借鑒。就已經實施的對失地農民的養老保障制度而言，其缺陷亦很明顯，主要表現在現行的失地農民養老保障制度的給付偏低，無法彌補由于土地被征用對農民造成的利益損失。究其根本性原因，無非就是認為農村經濟發展和農民收入水平低，農民的基本生活費保障水平應與之相適應，故被征地農民養老保障制度的給付水平應低一些，被征地農民養老保障制度給付水平如果確定地較高，會增加政府的財政負擔。因此，“低起點，低標準”將成為被征地農民養老保障制度給付水平定位的原則。對于被征地農民而言，失去土地將意味著其永久失去職業和生活保障的風險，尤其對一些年齡偏大且文化程度較低的農民，極有可能會永久失業，靠現有的給付水平根本不能養老。況且，就失地農民的貢獻而言，也是為地方城市化的發展作出了貢獻，即使給政府增加了負擔，也應看作政府為發展城市化而付出的成本。若制度設計者不深刻認識此點，仍然采取城市居民與失地農民兩種不同的標準的社會養老保障制度，則勢必在實務中很難使土地征用工作進行下去，即使進行下去，這樣區別對待的低水平保障失地農民，也會對社會造成大批新的貧困階層，增加社會的不穩定因素。

3.為失地農民建立規范、合理的社會保障體系

失地農民由于國家征用土地而失去了賴于生存和發展的生產資料，即使依法進行充分地補償，也因經濟社會的進一步發展，生活水平指數的提高而使之生活質量大受影響，生存遂受到威脅。所以，為了保護失地農民的生存權，唯有擴展現行社會保障制度的適用范圍。

（1）失地農民是一個由各年齡段組成的復雜群體，養老問題是失地農民共同關注的焦點，而醫療問題和子女教育問題則是僅次于養老問題的焦點，還有應對短期內喪失收入來源的風險，因轉移到非農產業就業所必需的培訓、入學等風險等。如何建立一個既能應對短期風險、又能應對長期風險的適合失地農民的保障機制是值得研究的一個重要課題。

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我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

參考文獻資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

篇（5）

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標準以及征地補償費等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強制購買”。英國《強制征購土地法》規定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機構，如政府機關以及自來水等公用設施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準，補償的議定或裁決，讓與合同的訂立與補償的給付。

關于土地征用補償，英國作了較為詳盡的規定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、補償的估價日期以及補償支付與安置的處理等。

英國法律規定，土地征用補償原則有五條，一是土地征用的補償以市場價為基礎；二是補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當事人以價格補貼；四是如果土地的使用出現違反公眾利益或違法的情形時，發生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價格，而是“重置等價”；六是，考慮打攪補償。

至于土地補償的補償標準，則是以被征用土地所有權人在市場上的出售價格為準。由于取得土地可能是經過通知的幾個月之后，如果地價上漲，征用補償的估價日期問題變得十分重要。英國的估價準則中規定，如果當時是統一協商確定補償金額，那么以通知之日開始算估價日期；如果補償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價日期。

土地征用補償費的內容有：其一，土地及建筑物的補償，以公開市場土地價格為標準；其二，殘余地分割或損害補償，以市場貶值價格為標準；其三，租賃權損失補償，指契約未到期的價值及因征用而引起的損害；其四，遷移費、經營損失等干擾的補償；其五，其他必要費用支出的補償，如律師或專家的費用、權利維護費用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規定，如《美國憲法》、《美國聯邦土地政策管理法》等。聯邦憲法規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”可見，美國對于土地征用是有比較嚴格的要件規定，包括正當的法律程序、有合理的補償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業建設和經營的法人組織也可以根據其目的征用一定的土地。美國聯邦法律規定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學、公辦實驗農場、公園、道路、車站、軍用設施等。如果政府要進行經濟建設和公益事業發展時，只要理由證據充分是可以強制收買私有土地的，土地價格按當時市場價格計算。

美國征地程序為：首先，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實地調查、匯總，向負責征地的機構提交審核報告；其次，高級審核員進一步研究能否同意審核員提交的審核報告中的補償價格；最后，由征地機構向土地所有者報價若價格不合則進行談判，直至采取強制征用。

美國土地征用補償是賠償土地所有者的公平市場價格，這種補償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且補償了其可能預期的未來價值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進行了補償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環節：申請征地，登記土地以及建筑物，達成征購協議，由征用委員會進行裁定，讓地裁定，六是征用終結。日本的土地征用補償主要分為五種：第一，征用損失補償，即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償；第二，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業時發生的損失進行經濟補償；第五，事業損失賠償，即是對在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成的損失，進行相應的補償。此外，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度，提供學習機會和相關職業技能訓練。

二、國外征地制度的主要特點

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當今西方發達國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經過多年的發展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認識國外征地制度在保護被征地方權益方面的一些主要特點。

（一）清晰的土地產權

西方大多數發達國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產權安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強調對個人財產權的保護，例如法國的《人權宣言》指出，“財產權是不可侵犯的神圣權利”；美國聯邦憲法也規定，“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財產權。明晰的產權是市場交易的基礎，在清晰的產權安排下，一方面政府可以運用市場規律較為順利的實施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護自身利益的基礎。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經驗來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認征用的土地是否適用《強制征購土地法》，而確認適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細規定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規定來保證土地征用公共利益的實現。

西方發達國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴格的限制，這是防止征地權濫用、行政權力侵犯個人權利的有效保證。

（三）科學合理的補償標準

土地征用制度是一種強制性的制度，它給原土地所有人造成了事實上的損害，這是公權對私權的侵害，必須進行補償，任何國家都規定了補償制度。而能否科學合理地確定征地補償標準問題，是一個國家或地區征地制度發展完善與否的重要體現。

西方發達國家在制定征地補償標準時大多按公平市場價格定價，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為計算依據，它可使買賣雙方都愿意接受。在認定征地補償內容時，或遵循完全補償原則，或遵循不完全補償原則，或遵循相當補償原則。一般情況下，本著法律對財產權和平等原則的保障，對特別的財產征用侵害給予完全補償，對特殊情況可以準許給予不完全補償。從各國的發展趨勢來看，土地征用補償范圍與標準均呈現日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補償，而這種合理、充分、完全的補償是保護被征地主體利益的關鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準、征地公告等環節，被征地人參與征地過程的程序、發生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進行征地補償的程序。盡管各國征地程序的側重點不同，但都強調整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強調公眾參與、過程公開，因此在公眾的監督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進行比較分析，可以發現：土地產權的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標準的市場定價和補償范圍的較為寬泛，體現公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導思想在于對個人財產權的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護了被征地主體土地權益，又保證了土地征用的權威性和公平性。而我國現行的土地征用制度存在土地產權不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補償范圍小標準低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產權界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經驗，一方面減少土地產權的層級和中間環節，進一步明確集體土地的產權歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內整合土地產權，進行適度的土地私有化改革，強化農民的承包經營權，進一步將其物權化，明確土地征用中農民的土地產權主體地位，充分尊重農民的土地產權權益，在土地產權制度安排上為農民有效保護自己的土地權益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結構，還能有效地解決因為產權不明造成的征地糾紛，更好地保護農民利益和維護社會穩定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并予以補償”。但是法律卻沒有對于哪些建設項目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應進行完善我們可以借鑒日本、韓國的經驗，對“公共利益”運用列舉兼概括方法進行法律界定，明確哪些項目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規范征地補償程序。法律應保護被征地者的知情權、參與權以及上訴權等。對于知情權，只有為公益事業的目的，政府才有權征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關人員。對于參與權，征地過程中，對于地價評估由獨立第三方資產評估機構評估，或者由相關法律規定按征地時市場價計算，對于評估價不滿的被征地人也可以提交自己的評估報告，由法院進行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機制，提高土地征用過程中農民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴張征地范圍的沖動。

（三）征地補償標準市場化改革

目前施行的征地補償標準是與市場無關的政策性補償標準，不僅完全偏離了土地的經濟價值和農民預期，也造成了人為的不公平和不穩定因素。這就需要我們借鑒發達國家比較完善的征地補償制度，進行土地補償標準的市場化改革。

另外，我們還應要區分公益性用地和經營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應該站在被征地農民的立場給予市價補償，并且擴大征地補償范圍，最大限度的保證農民失地后生活水平不會下降，這是關系到社會公平的一個問題；對于經營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權濫用的現象，壓縮了地方政府“土地財政”現象的空間，既保證了農民利益，又維護了社會穩定。

（四）建立獨立、專業的土地仲裁糾紛機構

針對補償糾紛問題，世界上許多國家和地區，除了土地政策、咨詢、執行機構設立意外，還會專門設立仲裁機構來裁決征地主體與土地所有權人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實施條例》中，如果對補償標準有爭議的，由縣級以上的地方政府進行協調，協調不成則由批準征用土地的政府進行裁決。同時征地補償、安置爭議不對征用土地方案的實施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機構。因此，我國也應將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨立、專業的仲裁機構解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學經濟學院）

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篇（6）

一、現行土地征用制度的缺陷分析

土地征用權是國家行使的地權之一（沈守愚，2002），它的基本含義是：國家統治者，在不需要所有者同意的情況下，將土地用于公共目的之用的權力。一般地說，是指國家出于公共利益的需要，依法強制取得他人的土地并給予補償的行為。當前，我國土地征用制度的缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、征地范圍過寬。征地范圍過寬是我國現行制度安排的必然結果。公共利益作為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標，強調以公共利益為目的，是世界各國對國家行使財產征用權進行法律限制的通行做法。我國《憲法》第十條，《土地管理法》第二條都明確規定，國家為公共利益的需要，可依法對土地實行征用。但與國外成熟做法不同的是，我國《憲法》和相關法律都未對公共利益作出明確的界定，即《憲法》授予了國家土地征用的權力，卻未對這種權力的行使做出具體的限制；對公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力。另一方面，根據《土地管理法》第四十三條的規定，只有國有土地使用權才能上市流轉，而征用權的行使是集體土地變為國有的唯一途徑；當建設用地需求上升，非公益性經營項目建設需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。由是制度供給的不足，直接導致了征用權的濫用。但與存在的問題相對應的是，公共利益作為一種價值判斷，是與一個社會的政治、經濟、文化、意識形態等因素的變遷相關聯的，因而體現出動態的特性；如何合理地界定公共利益范圍，如何協調征用限制與土地供給的矛盾，如何認識公益目的性與規劃間的關系都是必須解決的問題。

2、征用補償不盡合理。在土地征用的過程中，特定個人為了社會公共利益做出了特別犧牲，對他們給予公平的補償體現了政府對公民財產權利的保障，符合公平與正義的原則；因而，與公共利益相對應，對財產被征用者進行合理的補償是對政府征用權構成限制的另一要件。我國目前征用中的糾紛則主要體現在這一方面。首先，缺乏充分的制度保障。我國《憲法》授予政府征用權，但對補償未做任何規定，從根本上導致公民現有土地權利保障不足。第二，補償費用分配問題。現在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農民個人。但由于集體土地所有權的主體范圍和客體范圍都不明確、缺乏可操作性，對土地補償費的使用也缺乏規范，結果鄉（鎮）、村、組層層截流，不當的使用又往往給農民造成更大的損失。

3、征用過程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，集體尤其是農民在征地過程中參與的程度非常有限。在現行體制下，國家征地面對的是集體，而不是農戶；農戶不參與征地補償談判，有權去談補償條件的只是集體，而實際上的集體常常不過是三幾個鄉村權力人物；能不能完成征地任務，是鄉村權力人物能不能繼續居于權力位置的條件。

4、城鄉差別對待問題。在我國，根據《憲法》和《土地管理法》的相關規定，財產征用的標的僅為“集體土地”，雖然在理論上意味著征用權受到嚴格限制，實際上卻造成法律規范與社會現實脫節，不利于防止政府過度干預。目前，建設用地占用城市國有土地使用權，雖然在本質上也是借助國家行政權力對公民土地財產權利的強制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷法加以調整。

二、中國土地征用制度改革的途徑

根據中國社會經濟發展的客觀需要和各個國家的實踐，對于土地征用在中國存在的正當性顯然沒有太大的爭議。問題的關鍵在于如何改革現有的土地征用制度。改革的總目標就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法權益，又具有效率和有利于土地資源合理利用的土地征用制度。鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經濟國家土地征用的經驗，中國土地征用制度改革應當體現以下原則：

第一，農村集體土地所有權應當與其他財產權利一樣享有憲法的同等保護，農村集體和農民個人應當擁有對于政府征用其所有的土地和征地補償的合理性提出異議的權利，而且在土地被征用時應當以市場價格為基礎得到公平的補償。現有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權利，加上不按市場價格進行補償，這樣實際上使得地方政府在征用土地時幾乎不受約束。土地管理法中所規定的征地審批權限，在實際執行過程中也往往會被地方政府以化整為零的方式來予以規避。

第二，應當制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補償的原則作出公正明確的規定。這項法律既要保證國家征用土地的公權力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權益。在這項法律中，應當對于征地過程中的所有環節作出明確細致的規定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償的原則和標準、征地糾紛的處理等各個方面。加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》中的相關規定可以作為很好的參考。

第三，要明確規定土地征用的目的以及土地產權人和公眾對于征地具有提出異議的權利。應當以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規定。這不僅是指應明確列出具有公共使用性質的狹義的公共利益用地，而且也應當明確規定政府在必要的情況下為了改善社會，經濟和環境福利有權征用土地及其相關的條件。

篇（7）

農業基礎性地位主要表現在四方面：直接提供農產品和工業原材料的產品貢獻，農業生產要素轉向非農的要素貢獻，農業人口為工業消費品做市場貢獻，農產品出口為工業化提供外匯貢獻。我們從工業化進程來分析農業基礎性地位的變化。在工業化初級階段，工業發展較弱，經濟發展主要依靠農業，農業基礎性地位主要體現為產品貢獻；隨著經濟發展，工業化需要越來越多的經濟資源，農業的要素貢獻逐漸增加，更多資金、勞動力、土地轉移至工業行業；同時農產品還會出口提供外匯貢獻。在工業化中級階段，工業發展對農業的要素依賴減弱，但過多的工業消費品需要較大的消費市場，因此市場貢獻是農業基礎性地位的主要表現形式。在工業化高級階段，工業經濟發展壯大，其內部可以提供生產要素、市場，但是糧食、工業原料的需求較大，產品貢獻再次成為農業基礎性地位的主要表現形式。綜上所述，我國經濟發展正處于工業化中級階段，工農業產品供給出現過剩現象，城鎮市場處于飽和狀態，而更大的需求市場是農村。因此，我們應想方設法提高農業的市場貢獻，促進工業化進程，加快國民經濟的增長。轉變農業基礎性地位是必要的，大力開發農村市場，增加農民收入，提高農民購買力。農村經濟發展是當前國民經濟持續快速發展的重要決定因素，這也是國家相關政策進行調整的首要考慮因素。

篇（8）

土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。

一、征用補償的理論依據和補償原則

所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。

（一）農地征用補償的理論依據

1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。

2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。

3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。

4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。

5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。

6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]

上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。

（二）征用補償的原則

1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。

2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。

3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]

目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。

二、我國農地征用補償法律制度透析

土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。

（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”

在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。

（二）征地補償標準不合理

1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則

土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。

2、以年產值的倍數作為補償標準不科學

按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。

3、確立征地補償的最高補償限額不合理

我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。

（三）征地補償方式單一，補償分配不合理

1、征地補償方式單一

根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。

2、補償分配不合理

根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。

（四）征地補償法律程序不完善

在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。

1、程序性法律規范本身有漏洞

許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。

2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制

現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。

在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。

三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路

（一）實現“非公益性用地”市場化

通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。

為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。

因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。

（二）提高補償標準，實行完全補償原則

在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。

基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]

（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制

首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。

其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。

（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利

在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。

通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。

四、小結

在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。

注釋：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。

[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。

[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。

[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。

[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。

[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。

[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。

參考書目：

[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。

[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。

[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。

[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版

[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。

篇（9）

另一類則完全不同。比如近幾年披露出的棱光（《財經》雜志曾披露此事）、活力28、猴王等都是因為其大股東把公司當成“提款機”，致使公司背上了沉重的負擔，結果出現資不抵債局面。特別是棱光，今年更淪為ST一族，基本上已被大股東“掏空”了。如果棱光未來重組失敗扭虧無望，淪為PT一族，進而退出市場，這種風險該不該由全體股東（包括中小投資人）共同承擔呢？誰會心平氣和地承擔這種風險？

在股權結構不合理、大股東行為得不到約束的時代形成的“歷史遺留問題”，不應是一個“退”字就解決掉的，因為倒霉的還是中小投資人，造成了更大的不公平。如果退出機制實際達到的是這種效果，那還是緩行為妙。

----北京 王星

為何不廢止土地征用制度？

----讀了《財經》2000年6月號“失去土地”一文，有些感想。

在我看來，“土地換皮鞋”不一定就不對，在關注“為此支付的土地代價”時，我們應該看土地的價值是否得到了最大的釋放。真正應該關注的倒是一整套土地批租的評估、拍賣、審計、監督機制，以及土地征用制度和嚴格的利益懲罰機制的建立。可以考慮建立類似于英美和香港實行的土地基金制度，明確土地全部歸國家所有，廢除土地征用制度，任何自然人、法人可以通過競拍向國家購買土地的使用權。在拍賣之前，由社會中介對競拍者的土地利用方案進行評估。拍賣土地使用權的收入上繳國庫，對相關利益群體進行適當補償。這樣，既可以避免土地流失，又能夠最大限度地節省國家資源，杜絕盲目圈地占地等違法現象發生。

----襄樊 雷劍

反過來看“入世”

----這半年，有關WTO的利好消息紛至沓來。但我們如此迫不及待地要進入世貿，是否值得？

----首先，中國在作出“入世”的決定時所表現出的“沉不住氣”，就是一步錯棋。中國市場這塊“大蛋糕”有著巨大的市場潛力，可由于“入世”的心情過于急切，給了西方人要價的機會。結果證明吃虧的似乎是我們。“山姆大叔”在給予我們PNTR時所附加的條款就是最好的說明。美國人將PNTR視為給中國人的恩惠，得到的同時必須付出代價。對此，我們所能做的不過是外交辭令式的譴責。

篇（10）

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

前言

對于農民來說，土地就是他們的全部，失去土地就失去了一切。要根本解決被征地農民的經濟保障問題，必須從土地本身入手，從保障農民的土地所有權、使用權、支配權、以及經營權等方面深入研究，深化改革。必須依據基本原理，解決土地價值增值收益分配問題。

一、我國現行征地制度的缺陷

觀點認為，所有制問題是生產關系的根本問題，與所有制相關的主要是所有權、支配權、使用權及經營權等問題。其中所有權是核心，其它權利行使都會受到所有權的制約。我國經濟體制改革過程中，實施了所有權與經營權的分離。國家在保持重要生產資料所有權的同時，可依據法律對生產資料使用權進行轉讓、買賣。國有土地使用權出讓、轉讓的規定就體現了這一原理。

但是，在農村集體所有制土地征用過程中，這一原理卻遭到摒棄。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條卻規定， 任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；第四十四條規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。國家及地方政府可以憑借自己掌握的權力，變集體所有制土地為國有土地。因改變土地用途，形成的土地價值增值收益，大量裝入各級政府及開發商的腰包。地方財政很大部分變成了土地財政，一個個開發商因此獲得大量超額利潤。不少農民因為失去土地，失去了經濟依靠，變成了無所事事的城市居民。

事實上，現有土地管理的法規政策，本身就存在弊端。一是為各級政府采用強制力量，剝奪農民集體所有制土地的權利提供了合法依據；二是否定了不同所有制主體之間的平等權利。從理論和實踐方面看，政府征收集體土地這個環節，也存在嚴重問題。

1、否定了不同所有制主體之間的平等權益 集體所有、國家所有和私人所有，都是平等的所有制主體，現行土地管理體制，保證了其它所有制主體的建設權和發展權，卻限制了農民集體所有制主體的建設權和發展權。這一體制是國家和政府通過限制一個利益主體的合法權益，而滿足另外一個主體經濟利益的法律歧視。

2、 “公共利益”本身就界定不清 一個村的利益可以是公共利益，一個鄉、一個縣、一個市的利益也可以看作是公共利益，農村集體所有土地，可以為了任何一級的政府的“公共利益”而被剝奪。地方社會發展、文化發展、生態環境改善是公共利益，招商引資，開發建設也可以看成是“公共利益”，任何意圖都可以看成是“公共利益”需要 [2]，對 “公共利益”的解釋變成了職能部門和主要行政領導自由裁量的權力[3]。

3、為有關管理人員權力尋租提供了便利和通道 從土地征收到出讓，再到轉讓，任何用地都必須辦理近百個手續，每道手續一道坎，道道都為權力尋租開辟了通道。

4、嚴重損害農民的合法權益 農民沒有權利在屬于自己的土地上投資開發建設。而政府卻為開發商提供便利。大量的超額利潤，誘發開發商私欲膨脹，不惜鋌而走險，暴力剝奪農民的土地所有權，侵害農民的土地使用權和經營權，損害農民群眾的經濟利益。

5、農民的合法經濟權益得不到持續保障 在我國，現行政策對農民的征地補償一般是一次性貨幣補償，之后讓農民自謀出路這種措施無法保證農民的“可持續生計”問題。根據中華人民共和國國土資源部官網公布數據顯示，當前法定最高補償標準大約為24000元/畝，按最低生活標準每人300元/月計算，當前法定的征地補償費僅夠農民維持不到7年的生活需要。而失地農民由于文化水平低，缺少現代工業所需的勞動技能，加之生活習慣差異，很難真正融入城市社會，有些甚至走向違法犯罪，形成現代城市不安全隱患。

二、研究現狀

根據目前土地征用過程農民權益保障研究的現狀來看，業內人士主要提出了以下幾種觀點：一種觀點是改革征收制度，將符合土地利用規劃的集體非農建設用地納入土地使用權交易市場，建立城鄉統一的土地使用權交易市場。用地單位與農民集體通過談判，以市場價格達成土地使用權出讓協議，在國家土地管理部門登記備案即可。另一種觀點是改變土地增值分配格局，增加農民的分配份額。在現有的土地征收制度下，即國家作為征收主體，可以因“公共利益”需要征收土地所有權，對于農民的賠償價格要以市場價為準。第三種觀點是對于征收集體土地，賠償時可以借用使用年限趨于無窮時的國有土地使用權的出讓價格代替集體土地所有權的出讓價格，從而維護農民可持續性經濟保障對于以上觀點我認為都有一定的局限性。

對于第一種觀點，我認為存在一些問題。首先，對于農民來說，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）第十條規定：加強村鎮建設用地的管理，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設，第十一條規定：要嚴格保護基本農田。但由于農民缺乏法律知識，他們可能會將更多的基本農田非法用于非農業建設，再進行自由轉讓，進而獲取更大的利潤。其次，就地方政府而言，土地征收是其主要財政收入，是其進行基礎設施建設，社會公益建設的資金來源，地方政府不可能將這部分土地的主動權交給農民。

國家征收土地是壟斷行為，具有強制性，非競爭性，既不符合市場交易原則，也不符合市場價格規律，那么第二種觀點提出的市場價到底應該以什么為準則來衡量，也難以確定，而且不具備可持續性。

第三種觀點雖然提出了土地可持續性補償，但無窮年限土地價格的確定，要考慮通貨膨脹以及國家經濟發展速度，難以計算。而且一次性貨幣補償不利于農民的可持續生計，這中補償也會給國家帶來巨額的資金壓力。

三、維護失地農民經濟權益的幾點建議

1、 國家征收集體土地使用權，保留農民土地所有權 國家征收集體土地使用權，保留集體土地的所有權，保證了政府參與征收，獲取財政收入，防止農民非法轉讓土地使用權，同時農民享有永久土地收益權。《憲法修正案》第10條第4款：“任何組織或者個人不得侵占，買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”

集體土地使用權流轉可分為“首次流轉”和“再次流轉”[4]。上文所提及征地制度不完善是基于所有權的征收，如果征收過程只涉及使用權，不涉及所有權。國家按一定使用年限（70年）征收農民土地使用權，再通過收取轉讓金，將土地使用權轉讓出去進行開發建設。這樣既符合現有法律規定，也可以在不觸動農民土地所有權的同時，保證農民享有永久土地增值收益。這與小產權不同，開發商仍舊以買國有土地的模式進行開發，國家仍就頒發產權證，只是國家對于買賣土地的資金應和擁有所有權的農民進行合理分配。

2、健全土地增值收益分配機制 集體土地流轉過程中的土地增值主要是指政府征收后的建設用地價格與征地前的農業用地價格的差額，扣除必要的土地開發成本以及征地過程中交納的有關稅費后的余額[5]。

農用地轉變為建設用地，一般需要經過兩個階段，即國家先把農用地的使用權征收，然后再出讓給開發商，開發商對其進行開發利用，獲取利潤。其流程如圖 1 所示：

3、合理確定土地增值收益分配比例 目前大部分土地增值收益是分配給國家的.李英強在座談會上也指出，學界公認的分配格局是地方政府占到20-30%，開發商占40-50%，村集體占到25-30%，農民大概只占5-10%。筆者認為，要保證土地增值收益分配的合理性，就必須：

3.1 實現農村集體土地使用權的有償有期轉讓 保障農民對土地的永久所有權，國家保留農民的土地所有權，征收其土地使用權，并保證其在使用者之間有償有期轉讓（一般以建筑使用年限為標準確定土地使用權轉讓期限），并根據此期限進行補償。這一觀點解決了上文提出的無窮年限的土地補償弊端。

3.2 土地首次轉讓增值收益應該在農民和政府之間合理分配 地租是土地所有權在經濟上的實現形式，地租雖然可以以級差地租和壟斷地租形式存在，但其根源都在于土地所有權。政府規劃土地，改變土地用途，使其經濟位置變化，有了更大的交換價值，其地租就應該在農民和政府之間進行分配。

其實，政府作為土地利用規劃及其管理者，只不過是國家利益的“守門員”，農民和開發商之間的利益“調解員”。政府行使其職能所產生的地價增值及其分配，只能通過制定合理的稅收政策予以保證。

3.3 土地轉讓的二次增值收益應該在農民和開發商之間進行合理分配 農民作為土地的最終所有者，應該是土地收益的首要受益人，開發商作為投資人，只能獲得投資利息和資本利潤，獲得經營管理回報。在轉讓年限到期后，由開發商投資所產生的土地價格增長，歸享有土地所有權的農民所有。如此進行循環，保證農民土地永久性收益。

總結：

農村集體所有制土地征用過程，侵害村民合法權益現象時有發生，由此引發失地農民經濟權益的保障問題。現行土地征用政策存在諸多不合理，國家應在保證所有權主體平等的基礎上，實現農民與其土地使用者之間的平等交易。國家可在保障農村集體土地所有權的基礎上，由農民收取土地使用權出讓金。國家轉讓土地使用權，收取使用權轉讓費用。土地流轉中的地價增值收益，應在農民、政府和開發商之間合理分配，保證農民所有權收益，體現政府規劃權收益，保護開發商投資收益，實現農民經濟權益的可持續保障。

中國參考文獻：

[1]North Doglass，Tomas Robert. The rise of the west world：A new economics histry[Z].W.W.Norton&Conpany.Inc.1973，（5）：17-20.

[2]陳利根等.土地征用制度改革于創新：一個經濟學分析框架[J].中國農村經濟，2011（6）：23-26.

篇（11）

隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范 管理 機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土 流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時 總結 經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從 法律 上還不完善，而且在 社會主義 市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護 農業 用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的 社會 環境

建立適應 市場 經濟 體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續 教育 和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地 農村 勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免 稅收 等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用 管理 制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老 保險 制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村 人口 的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包 法律 關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的 財政 轉移支付力度。