財政分權論文大全11篇

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篇（1）

根據現行行政法律、法規的規定，可將自由裁量權歸納為以下幾種：

1、在行政處罰幅度內的自由裁量權：即行政機關在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24第規定了違反本條規定的“處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，既可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數或數額。

2、選擇行為方式的自由裁量權：即行政機關在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權力，它包括作為與不作為。例如，《海關法》第21條第3款規定：“前兩款所列貨物不宜長期保存的，海關可以根據實際情況提前處理。”也就是說，海關在處理方式上（如變價、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語義包涵了允許海關作為或不作為。

3、作出具體行政行為時限的自由裁量權：有相當數量的行政法律、法規均未規定作出具體行政行為的時限，這說明行政機關在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。

4、對事實性質認定的自由裁量權：即行政機關對行政管理相對人的行為性質或者被管理事項的性質的認定有自由裁量的權力。例如，《漁港水域交通安全管理條例》第21條第（3）項規定：“在漁港內的航道、港池、錨地和停泊區從事有礙海上交通安全的捕撈、養殖等生產活動的”可給予警告式或罰款。這里的生產活動對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標準，行政機關對“有礙”性質的認定有很大的自由裁量權。

5、對情節輕重認定的自由裁量權：我國的行政法律、法規不少都有“情節較輕的”、“情節較重的”“情節嚴重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規定認定情節輕重的法定條件，這樣行政機關對情節輕重的認定就有自由裁量權。

6、決定是否執行的自由裁量權：即對具體執行力的行政決定，法律、法規大都規定由行政機關決定是否執行。例如，《行政訴訟法》

第66條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”這里的“可以”就表明了行政機關可以自由裁量。

二、不正確行自由量權表現形式

從以上的分類可以自看出，行政機行使自由裁量權的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到行政執法的全過程。但是，所謂“自由”是相對的，絕對的“自由”是不存在的。正如英國十六世紀某大法官所說：“自由裁量權意味著，根據合理和公正的原則做某事，而不是根據個人意見做某事……，根據法律做某事，而不是根據個人好惡做某事，自由裁量權不應是專制的，含糊不清的，捉摸不定的權力，而應是法定的、有一定之規的權力。”（注1）自由裁量權“是一種明辯真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移。”（注2）

根據《行政訴訟法》的有關規定，不正確地行使自由裁量權的表現形式主要有：

1、。它是不正確地行使自由裁量權的最典型表現，其導致的法律后果──所作出的具體行政行為無效。是一種目的違法，其特點是：自由裁量權的行使不符合法律授予這種權力的目的。它主要表現為行政執法人員假公濟私、公報私仇、，以實現種種不廉潔的動機。人民法院對的審查有兩方面：首先是確定所適用的法律、法規的目的（包括被適用文條的目的）；其次是確實具體行政行的目的，然后將二者相對照，以便確定是否。由于是一種目的違法、人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面，難度較大，特別是對行使職權的目的難以取證。

因此，筆者認為，應當從行政執法的全過程、與案件有關的各種情節、因素和行政執法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法，對此要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認定意見。

2、行政處罰顯折合公正。凡法律、法規規定了法律責任的，其立法的一條重要原則便是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過法律形式固定下來合理和公正，即注入了國家意志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志，即不符合立法本意，這實質上是濫用自由裁量權的又一表現形式。人民法院對顯失公正的行政處罰，可依據公正原則予以變更。

3、拖延履行法定職責。由于有不少法律、法規未規定行政機關履行法定職責的期限，因而何時履行法定職責，行政機關便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動機，而拖延履行法定職責，也是不正確地行使了自由裁量權，人民法院便可依法判決行政機關限期履行法定職責。

三、關于衡量行政執法行為的標準

現在普遍存在這樣一種觀點：行政機關行使自由裁量權的行為，不產生是否違法的問題，只有是否適當的問題。這實質上是關系到衡量行政執法行為的標準問題。

前已述及，自由裁量權是法律、法規授予行政機關的一種權力，因此，行使自由裁量權的行為必定是行政執法行為。我國法律體系是以成文法為本位，《憲法》第5條規定了法治原則，即強調依法辦事。

因此，衡量某項行政執法行為的標準，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學中的二分法的。如果評價某項行政執法行為拋開是否合法不談，只講是否適當，必然增加了執法活動的主觀隨意性、獨斷專橫，甚至導致以適當為由堂而皇之地為目的違法而辯護，從而喪失執法的公正尺度，以致行政法律、法規的權威性受到動搖，更重要的是人民群眾對依法行政喪失信心。可見，這種衡量標準的多元化是不可取的。只有在那些無法可依的情況下，作出的行政行為（非行政執法行為，與自由裁量權無關），才有是否適當的問題。

筆者認為，合法的行政執法行為必須同時具備以下兩個條件：

（1）在法律、法規規定的范圍內；（2）符合立法本意。那種在法律、法規規定的范圍內實施行政執法行為就是“合法”的觀點。是對“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規授予這種權力的目的。即便在法律、法規范圍內，也是不合法的，所產生的法律后果是應當撤銷或變更具體行政行為。《行政訴訟法》將和拖延履行法定職責都視為違法行為，正說明了這一點。但是，將顯失公正的行政處罰（實質上是的一種特殊表現形式）又視為合法性的一種例外情況予以規定，又反映了立法時的矛盾。筆者對此問題的論述，意在對自由裁量權應加以限制，并非要否認自由裁量權存在的價值。

四、自由裁量權存在的客觀依據及利弊

無

論在任何一個國家，行政執法的自由裁量權都是存在的，區別在范圍不同和監督方式不同而已。從我國的國情出發，考察行政執法中自由裁量存在的客觀依據及其利弊是非常必要的，這對完善行政執法，正確行使自由裁量權有著重要意義。

1、保證行政效率是自由裁量權存在的決定因素。依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機關所擁有的行政權必須適應紛繁復雜，發展變化的各種具體情況。為了使行政機關能夠審時度勢、權衡輕重，不至于在復雜多變的問題面前束手無策，錯過時機，法律、法規必須賦予行政機關在規定的原則和范圍內行使自由裁量權，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。在現代社會中，必然要加強行政管理，講效率，因而行政機關的自由裁量權也會越來越大，這對行政機關積極主動地開展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產生弊端──。為了防止行政機關及其工作人員在工作中假公濟私、武斷專橫，導致“人治”，就必須對自由裁量權予以一定的限制。

2、立法的普遍性與事件的個別性之矛盾是自由裁量權存在的又一決定因素。由于我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區的政治、經濟和文化發展很不平衡，社會習俗、生活方式也有很大差別，法律、法規所調整的各種社會關系在不同地區也有不同程度的區別，對各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法技術來看，立法機關無法作出細致的規定，往往只能規定一些原則，規定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機關有靈活機動的余地，從而有利于行政機關因時因地因人卓有成效地進行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執法的“可操作性”卻容易產生矛盾。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實施的效益就要大打折扣。（注3）這也是有些行政執法人員鉆法律的空子的重要根源。

值得一提的是，一些資產階級國家的行政法學者認為，昔日消極的“依法行政”，在今天應有新的解釋，即所謂“依法行政”并不是指行政機關的任何活動都需要有法律的規定，而是指在不違反法律的范圍內，允許行政機關有自由裁量權，即具有因時因事因地制宜的權力。也就是說，行政機關的活動并不限于現有法律明定范圍，只要不違反法律仍被視為符合法治，這不僅不予“法治”相矛盾，而且是對它的發展和補充。因為，原來講法治，主要從消極方面考慮問題，即主要是防患行政機關。其實，法治也有積極的方面，即保障行政機關有效地行使職權，以維護法律和秩序。這種理論在資產階級法學界正日益得勢。（注4）

五、人民法院對自由裁量權的司法審查

歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地腐敗，”（注5）自由裁量權亦復如是。自由裁量權的授予，絕不是允許行政機關及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護傘，相反應當實行有效的控制，正如詹姆士。密爾在《政府論文集》中所說的：

“凡主張授予政權的一切理由亦即主張設立保障以防止濫用政權的理由。”（注6）法律、法規賦予人民法院對一部分具體行政行為行使司法審查權，正是基于這樣的考慮。

《行政訴訟法》第5條規定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，王漢斌在《關于「中華人民共和國行政訴訟法（草案）的說明》中指出：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進行審查。至于行政機關在法律、法規規定范圍內作出的具體行政行為是否適當，原則上應由行政復議處理，”也就是說，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機關的具體行政行為行使司法審查權，審查的主要內容是具體行政行為的合法性而不是不適當性。

但是，這并不是說人民法院對自由裁量權就無法進行司法監督了。

如前所述，行政機關所擁有的自由裁量權滲透到作出具體行政行為的各個階段，由于不正確地行使自由裁量權，其表現形式主要有、拖延履行法定職責、行政處罰顯失公正等，所導致的法律后果是人民法院有權依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。

然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權。當前，我國正在大力加強社會主義民主和法制建設，強調為政清廉，人民法院應當充分發揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴格依法辦案，既要保護公民、法人或者其他組織的合法權益，又要維護和監督行政機關依法行使行政職權，克服畏難思想和無原則的遷就行政機關。另一方面要完善人民法院的司法建議權，對那些確實者，或者其他違法違紀者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應當以司法建議的形式向有關部門提出，以維護國家和人民的利益。

六、控制自由裁量權的對策

為了防止行政機關及其工作人員，把自由裁量權變成一種專斷的權力，筆者認為應當采取如下對策：

1、健全行政執法監督體系。監督主體不僅有黨、國家機關（包括立法機關、行政機關、檢察機關、審判機關），還有企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要，繼續補充、完善；對沒有法定監督方式的，要通過立法或制定規章，以保證卓有成效的監督。同時，要有對的人采取嚴厲的懲罰措施，還要有對監督有功人員的獎勵和保護。

2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到公民合法權益的條款，更應如此。同時，要切實貫徹執行國務院1987年4月21日批準的《行政法規制定程序暫行條例》第17條的規定：

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1.1官本位現象普遍，出現甚至越權裁量的現象

基層行政人員在行使行政自由裁量權中扮演著重要角色。“一項普遍政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于他們實施該政策的興致和效率。”[3]行政人員受傳統人治、本文由/整理集權、管制型行政文化影響權力欲望膨脹，將政策執行中的自由裁量權看成是個人的私有物品，以自己的利益為出發點，對政策自由取舍，斷章取義，對自己有利的政策內容積極執行，對自已無利的內容拒不執行，或者利用自由裁量權進行政策替代，打著執行政策的旗號，制定一些與原政策無關的政策，有些時候行政裁量人員甚至以身試法，違背法律法規，超越職權進行裁量，嚴重阻礙了政策的及時、準確、有效的執行。

1.2執行方法簡單粗暴，缺乏有效的溝通協調機制

政策執行中的裁量針對的是不同的目標群體，各目標群體的利益要求千差萬別，而大部分行政人員更習慣于傳統的自上而下的政策執行裁量模式，強調權威和程序，把執行裁量過程看作是控制和計劃，在執行裁量權時手段單一，大多采用命令的方法，嚴重地挫傷了目標群體的積極性，妨礙了政策有效執行。我國基層行政人員在行政裁量時出現矛盾沖突，未就共同的政策目標交換思想與信息，致使工作責任區重疊或出現盲區，相同的差錯多次發生在不同人和地區上，有效的經驗得不到共享。行政人員漠視目標群體的任何反饋，壟斷政策信息，導致裁量者與目標群體信息不對稱，目標群體無從了解政策的原則、限制，完全處于被動的地位，利益得不到上達。

1.3行政道德缺失，導致裁量不作為的行為

行政道德是行政文化的一部分，它內化于行政人員的思想觀念之中成為其行使權力執行政策的信仰與約束機制。制度分析學派的主要代表人物諾思認為，遏制政府官員違規行為的有效方法是法律制度和規范的文化與道德。當前基層行政人員忽視了思想道德素質的提高，從個人的私利出發、弄虛作假，不說實情、不講實話，整體觀念、紀律觀念和法治觀念淡漠，把民主、公平、責任、公共利益置之一邊，在執行裁量權時，當政策無關痛癢時則漠然置之，怠于裁量，該為的不為，不發揮主觀能動性，不調查研究，不結合實際只是機械地執行政策，這種失職行為，錯失政策執行的有利時機，阻礙政策正確有效實施。

2.交往行為理論視角的引入

交往行為理論是德國著名的哲學家、法蘭克福學派第二代代表人物哈貝馬斯的提出的。交往行為理論主張交往理性的重建和話語倫理規范的建立，用以消除當今世界的弊端，實現社會秩序正常化。交往理性認為主體與客體之間不是以對立關系為前提，而是以主客體間的相互理解關系為前提。

交往行為是主體之間以語言為主要媒介，通過自愿對話協商的方式，達到相互的理解和溝通，從而在行動上取得一致。交往行為的核心范疇是交往行為中蘊含的交往合理性，哈貝馬斯的交往合理性構建在共同的道德規范基礎上，重視人與人之間的聯系，把理性拓展在人際間相互交往的網絡中，這種合理性是以理解為目地的，而理解是主體之間的以相互同意為基礎，有意識的活動。在闡述交往行為理論時，哈貝馬斯提出了生活世界與系統的概念，把社會劃分為生活世界與系統，生活世界為人們的交往行為提供了共同的背景。系統是與生活世界相對的技術層面的東西，哈貝馬斯認為現代社會中系統正在不斷擠壓生活世界，導致生活世界官僚化和金錢化，而要克服這一危機只有通過理往行為建立公共領域，承認和尊重共同的道德規范，開展對話活動本文由/整理使社會成員有平等的機會參加交往，加強人與人之間理性的溝通和協調。

哈貝馬斯的交往行為理論結合中國的語境為當前我國政策執行中行政裁量權的行使提供了新的視角。傳統的自上而下的裁量方式導致行政人員在行使行政裁量權力時官僚作風嚴重，在行使權力過程中采用強制手段，漠視公民的利益。同時我國公民的參與意識的淡漠，自下而上參與的缺失促使政策執行中行政裁量權種種弊端。借鑒交往行為理論注重行政裁量權中執行主體與公民的對話交流，將“自上而下”與“自下而上”的裁量結合起來，倡導政策執行中的道德與公共精神、促進裁量主體與公民在行政裁量中的良性互動。

3.交往行為理論視域下政策執行中的行政裁量權的路徑選擇

3.1構建對話交流機制，實現社會多元主體互動的政策裁量網絡

構建對話交流機制，創建一定的規則和渠道使基層行政人員之間以及基層行政人員和公民、其他社會組織就行政裁量的相關因素在充分交流、協商的基礎上，消除矛盾取得一致的。就行政人員之間而言，各職能相關部門的裁量人員在執行裁量權之前，就政策內容、精神實質、政策范圍和限制進行溝通和協調，舉行各種會議，避免政出多門，裁量失范。社會多元主體參與互動需要發展各種交流方式，如、定期座談會，基層行政人員下基層調研，傾聽群眾意見；實行政務公開、信息公開，保證公民、各種社會組織能夠順暢的獲取政策資源，充分發展電子政務，公民、各種社會組織可以隨時上網及時關注各項政策信息。加強公民之間的橫向聯系，實現行政人員之間以及行政人員和公民、其他社會組織政策裁量網絡，大力開展民主聽證會、民主懇談會、公共論壇的形式，融入多方的意見加強彼此間的政治支持和信任，推動政策裁量的正當性和有效性。

交往行為理論主張從意識哲學向交往哲學的轉換即以自我為中心的理性轉向主體多元化的主體間交往模式，用理性建立廣泛的相互交往的關系網絡，而多元主體互動的政策裁量網絡的建立，各方主體的有效溝通和理解，改變了公民只是政策裁量的被動接受者，行政人員完全憑著個人好惡得失作為行政裁量的標準的狀況，達成主客體雙贏的局面。

3.2塑造新型的行政文化，培育共同的道德規范

行政文化是人們在一定的社會背景下，形成的心理行為模式的總稱，包括人們內在的信仰、價值觀念、行政意識、行政理想、行政道德。交往行為理論指出生活世界的金錢化和官僚化導致了社會的病態，生活世界的金錢化和官僚化即是行政文化的落后，塑造新型的行政文化，行政人員在政策執行裁量中形成新型的行政裁量價值觀，在行使裁量權時改變粗暴的執行方式，自覺依法行政，不斷加強學習，更新理念；營造一個廣泛參與的政治氛圍，建立平等、自由、法制的參與型行政文化，積極推進公民參與政策執行中的裁量權。承認和重視共同的道德規范，崇尚道德理性是交往行為理論實現的前提，是執行主體與公民之間對話溝通的基礎。建立行政裁量的道德標準比如公共利益、公正公平，這些標準盡量量化易于操作；加強輿論宣傳，使行政裁量的道德規范普及化、透明化，潛移默化為執行者和參與者的內在信念；實行道德監督，對于參與者建立道德檔案。

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刑事政策的發端與發達引發了刑事法及刑事法學的一系列變革，傳統的觀念及方法受到了嚴峻的挑戰。因此，應當對刑事政策的概念重新進行界定，而且這種界定要突破既有研究的藩籬，使刑事政策在具體應用到司法領域時與刑事司法裁判權形成獨立與受制的關系，尤其是要進一步明確與張揚現代刑事政策對刑事司法裁判權的弱化與分離作用。

一、重新定義的刑事政策

有學者對各種刑事政策的定義進行歸納，并述評如下[1]：第一，多數學者在事實的層次上界定刑事政策；第二，少數學者在學問的意義上界定刑事政策；第三，有些學者將理念的刑事政策與事實的刑事政策熔于一爐；第四，還有些學者則區分作為學問的刑事政策與作為事實的刑事政策，對二者分別進行界定，作為學問的刑事政策是指以現實的刑事政策為研究對象的學科，也被稱為“學問上的刑事政策”、“作為一門學問的刑事政策”或“刑事政策學”[2]，事實上的刑事政策是指實踐層次上，被社會公共權威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被稱為“作為事實的刑事政策”[3]。之后該學者提出自己的真知灼見：“所謂刑事政策，就是指社會公共權威綜合運用刑罰、非刑罰方法與社會各種手段預防、控制犯罪的策略。”[4]

在筆者看來，刑事政策就是國家、社會以人道主義為宗旨，對已然犯罪人戰略的、宏觀的和戰術的、微觀的被動處置措施。它只包括宏觀的刑事政策和微觀的刑事政策。宏觀的刑事政策是指對犯罪反應的戰略方式，如“寬嚴相濟”“少殺、慎殺”“嚴打”等；微觀的刑事政策是指對犯罪反應的戰術方式，如“刑事和解制度”、“刑事轉處制度”、對不同犯罪人的處遇，等等。刑事政策背后的觀念、對刑事政策提出的根據及其各種利弊評判觀點、觀念、思想、理論等等是刑事政策學所要完成的任務，它是關于刑事政策的學問，就像刑法與刑法學的關系一樣，兩者是不能混淆的。

筆者與上述學者在界定刑事政策概念方面的不同之處表現在以下幾點：

（一）關于刑事政策所針對的對象。刑事政策所要解決的是犯罪問題，針對的是所有犯罪，這一犯罪是犯罪學意義上的犯罪概念。它包括：1.絕大多數法定犯罪；2.準犯罪；3.待犯罪化的犯罪。從刑事一體化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范疇之內，因為法定犯罪只是具有嚴重危害社會的行為中被法律規定的一部分，社會上還存在著大量的非法定但同樣具有嚴重危害社會性的行為，將犯罪學意義上的犯罪概念引入到刑事政策學中來，是刑事政策學研究的起點。但是僅僅將犯罪學意義上的犯罪作為刑事政策的研究起點還遠遠不夠，還要對這樣的犯罪進行劃分，將它們劃分為未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未實施的犯罪，后者是指已經實施的犯罪。對于未經實施的犯罪，刑事政策解決不了，它是犯罪學所研究的范疇，刑事政策只能是針對已然的犯罪。行為人實施危害社會的行為以后，應該對其進行怎樣的處置，這就是刑事政策所要解決的問題。

（二）刑事政策本身承載的內容。它包括對已然犯罪反應的戰略手段和對已然犯罪反應的戰術手段兩個方面。對已然犯罪反應的戰略手段是指具有重大的帶有全局性或決定全局的宏觀措施。“寬嚴相濟”和“嚴打”刑事政策的出臺及其多年的適用，都可以說明我國的宏觀刑事政策涵蓋的內容。對已然犯罪反應的戰術手段是指以人道為宗旨具體適用的微觀措施。其實我國在處理犯罪的實踐中已有眾多具體的刑事政策，無論是在程序方面還是在實體方面都有所體現。如2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于開展社區矯正試點工作的通知》；2006年4月，山東省煙臺市人民檢察院制定了《煙臺市檢察機關平和司法程序實施綱要》等等。這些從一個側面反映出我們對犯罪的處理措施不再是唯一的刑事處罰，而是通過介入民事和解以達到更好的效果。

（三）刑事政策的被動防御性。刑事政策是對已然犯罪的被動反應，即其是在犯罪出現后所發動的被動防御，并不具備事前的對未然犯罪的預防性。就其功能而言，它可能對再犯有預防的功能，但這并不是它的初衷。犯罪預防及犯罪控制是主動的，它們是犯罪對策的內容而不是刑事政策之所在。

二、刑事政策對刑事司法裁判權的弱化

本文的研究主旨是刑事政策對刑事司法裁判權的影響。刑事司法裁判權是指國家審判機關即人民法院依其法定職責與法定程序適用刑事法律、法規，審理并裁決刑事案件所行使的權能[5]。筆者認為，現代刑事政策對刑事司法裁判權的影響主要表現在弱化與分離兩個方面。刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用最主要表現在以下幾個方面：

第一，刑事政策所針對的犯罪范圍大大超過刑事司法裁判所針對的犯罪范圍。刑事政策所針對的犯罪概念與犯罪學上的功能性犯罪定義的范圍是相重合的，具體包括三類，即絕大多數法定犯罪、準犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上遠遠大于刑法中所規定的犯罪概念，其內容除了絕大多數的法定犯罪之外，還包括大量的準犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判權所能發揮作用的犯罪范圍僅僅限定在法定犯罪之內。在實踐中，由于社會的不斷變化和法律的相對穩定性之間的天然矛盾，造成法律不可避免地有一種滯后性；另外由于立法技術的落后，社會上也存在著大量的待犯罪化犯罪。準犯罪和待犯罪化犯罪在每個社會都客觀存在，而這些犯罪所造成的社會危害性不一定小于法定犯罪，在有些情況下還有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法規定為犯罪，無法進入刑事司法裁判權領域，刑事司法裁判權發揮效用的范圍也就相應大大減小。這是刑事政策對刑事司法裁判權的弱化表現之一。

第二，刑事政策的出現使得刑事司法裁判的唯一性轉化成了可選擇性。刑事司法裁判權的適用范圍是行為人實施的規范意義上的法定犯罪。由于刑事政策的出現，即使對于此法定犯罪，適用刑事司法裁判權也從唯一性轉化成了可選擇性。

在刑事司法裁判領域，刑事責任是對犯罪的反應，包括對犯罪人實施刑罰、非刑罰制裁措施或是僅對其做出有罪宣告。而在刑事政策領域，刑事責任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是對犯罪進行處理的唯一方式方法。犯罪不僅可以通過刑事司法裁判方式來解決，也可以通過其他的方式方法解決。典型形式如國外的恢復性司法。刑事司法裁判權的適用由唯一性轉化為可選擇性是刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用的最主要的表現形式。

第三，刑事政策的目標要求使得刑事政策雖然不能突破刑事司法裁判權所遵循的基本原則——罪刑法定原則，但是可以在法定范圍內，賦予法官以更大的法律解釋權和自由裁量權，以便對犯罪人的處理更加個別化和人道化。

對犯罪人實現人道主義的處遇是刑事政策的目標。馬克·安塞爾強調，真正的現代社會防衛運動的基石在于：相信人類的命運，保護人類，反對盲目鎮壓，希望使刑法制度人道化，并使誤入犯罪歧途的人重新回歸社會。社會防衛運動這一現代刑事政策運動的產生以人權、人格尊嚴及其在社會中的有效保護為基礎[6]。基于對犯罪人的人道處遇，刑事法理論領域現在普遍要求實現輕刑化。有學者論證了刑事法領域中的輕刑化包括輕刑化的立法選擇和輕刑化的司法選擇兩個方面[7]。輕刑化的立法選擇有以下幾點：第一，減少死刑。第二，減輕法定最低刑。第三，限制加重處罰的適用范圍。輕刑化的司法選擇包括以下幾點：第一，減少刑罰的適用，即盡量非刑罰化。第二，擴大非監禁刑的適用。適用非監禁刑的好處在于：懲罰性較輕，花費的社會資源少，能夠有效地降低刑罰成本；具有開放性，有利于犯罪人的再社會化；與驅逐出境、具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處理方法、非刑罰制裁措施相結合，能更好地達到行刑效果。

刑事政策的內容不僅僅有刑法的規定，還有刑事訴訟法、監獄法及其他民事的、經濟的、行政的法律法規對犯罪的處理，它具有因時、因地、因人靈活地處理犯罪與犯罪人以期達到最佳效果的特征。刑事政策針對的是已然犯罪，對已然犯罪的一切處理方式，不僅包括刑法和刑事訴訟法，還包括行政法、民法、經濟法甚至是國際法上一切對已然犯罪的處理方式。從這個角度講，刑事政策對刑事司法裁判權的弱化成為必然。

第四，刑事政策理論上的另一極端主張就是徹底地反對刑法，程序上自然是否認刑事司法裁判權的適用。

該學派的代表人物是意大利的格拉馬蒂卡，他在其代表作《社會防衛原理》中主張用“社會防衛法”取代“刑法”，認為社會防衛的目的不應該只是保障市民人身、財產安全，更本質的目的是改善那些的人，使之復歸社會。換言之，社會防衛的終極目的，是使的人適應社會秩序，而不是對他的行為加以制裁。他要求廢除犯罪、責任、刑罰等刑法基本概念，而以“性”、“性的指標及其程度”、“社會防衛處分”等概念來代替。他認為性是“對不遵守法律規范者在法律上的一種稱呼”[9]。這種觀點的前瞻性不容置疑，雖然其在現代條件下并不能做到，也不被廣泛接受，刑法在相當長的時間內也不會被取代，但它要求廢除犯罪、責任、刑罰等刑法基本概念的觀點，實質上是對刑事司法裁判權的一種挑戰和質疑，從另一個側面反映出刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用。

綜上所述，隨著刑事政策的發端與發達，對犯罪人的處遇手段已經突破了刑法學者狹窄的研究范圍。不管傳統的刑法學者是否承認，刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用是客觀存在的，這種弱化遵循著如下作用途徑：社會上大量存在的犯罪現象只有部分能進入刑事司法裁判權領域，其他的由刑事政策處理。即使是能夠進入刑事司法裁判領域的法定犯罪，也有相當一部分不由刑事司法裁判權處理，而是由類似于恢復性司法的其他一些手段處理。即使是那些已經由刑事司法裁判處理的犯罪，刑事政策又帶給了刑事司法裁判權更多的處遇手段，而不僅僅拘泥于追究犯罪人的刑事責任，從而對犯罪人的處遇更加人道。極端的刑事政策理論則反對刑事司法裁判權的適用。

三、刑事政策對刑事司法裁判權的分離

刑事政策對刑事司法裁判權的分離作用，主要表現在刑事政策的權力支撐上。現代刑事政策的支撐依然是公共權力，只不過現代國家已將權力分割出了一部分，由國家一統的刑事司法裁判權分散一部分給市民社會及其個人，其比例的大小由國家的政治體制所決定。刑事政策對刑事司法裁判權的弱化作用和分離作用是一個不可分割整體的兩個方面。弱化作用是從刑事政策對犯罪人的處遇方式角度分析它對傳統刑事司法裁判權大一統犯罪處遇方式的突破；而分離作用則是從刑事政策的權力支撐角度分析對犯罪人進行處理的機關從國家法定的裁判機關分散給其他行政機關、社會團體甚至是個人。正是由于權力的分散才使得大量的具體的刑事政策的制定與實施成為可能，也使得刑事政策對刑事司法裁判權的分離作用得以表現。對此，我們從以下兩個角度進行分析：

（一）權力支撐的理論探討。從理論的研討層面而言，基于對處理犯罪的傳統做法，必須有國家權力的支撐才可行使刑罰權，由此推導出刑事政策也必須是基于刑事權力才可出現，這依然是受刑事法學者狹窄的專業背景所限制。刑事政策最早是由刑法發展而來，其背后自然是刑事權力的支撐，但隨著刑事政策對刑法的超越，支撐刑事政策的就不僅僅是刑事權力或是國家所有的權力，而是國家與社會共同的權力以及公民個人的權力。

有學者認為：“刑事政策學是一門關于刑事權力的科學知識體系。換言之，刑事政策學的終級目的是為刑事權力的掌握者提供專門化的關于刑事權力的理論知識。如果這一命題能夠成立的話，那么刑事政策概念的邏輯支點就自然是刑事權力。”[9]對此筆者不敢茍同，刑事司法裁判權適用于刑法范疇之內，但不完全適用于刑事政策領域。雖然目前主要的多數的刑事政策還是離不開國家權力，但是還有大量的具體的刑事政策是社會的、民間的，是對犯罪作出的另外一種反應形式。

隨著社會的發展與變遷，國家權力可能會越來越多地被分散。米海依爾·戴爾瑪斯—馬蒂在其《刑事政策的主要體系》一書中為我們描述了在由各種國家權力機構組成的社會中有可能出現的刑事政策的主要體系。因為人作為人越來越體現其自主價值，只要不危害他人的利益，法律只在保障社會秩序正常良性運轉的情況下盡可能少地限制個人的自由而擴大處置個人權益的權利，由此而結成的以個體平等為基礎的社會組織也會更多地處理組織內部成員的問題而無需動用國家公權力，這樣做省時、省力、省資源，其結果是社會更加和諧。國家公權力的限制也是水到渠成，雖然它在某種程度上依然是主導，但是在法律規范之內。

（二）權力主體的具體操作。具體到實踐方面，隨著國家權力的越來越分散，刑事政策的權力主體可能包括以下幾類：

1.法院。刑事政策是國家、社會以人道主義為宗旨對已然犯罪人的被動反應，包括刑罰的和非刑罰的手段，因而對犯罪人實施刑罰手段也是刑事政策的一部分。在這個層面上的刑事政策的權力主體與刑事司法裁判權的權力主體是一致的。法院也同樣是刑事政策的執行主體之一。這就說明，刑事政策對刑事司法裁判權的分離僅僅是部分分流，至少在現在對犯罪的主流處理機關依然是刑事司法裁判機關。當然，格拉馬蒂卡的《社會防衛原理》否認刑事司法裁判存在的必要性，其刑事政策理論中刑事政策對刑事司法裁判權的作用就不僅僅是分流而是完全轉移，這種觀點應者寥寥，尚未得到現代主流刑事政策理論的認可。

2.檢警機關。對待犯罪的處理由刑法發展到刑事政策，刑事司法權已不僅僅由法院行使，現代刑事政策已將其提前到檢警等行政機關，①最典型的表現就是作為微觀刑事政策的司法轉處制度和暫緩制度。

司法轉處制度即將犯罪人從整個刑事司法裁判系統中轉移出去，不由刑事司法部門處理的制度的總稱。當然，司法轉處不把未成年犯罪人放在司法系統處置的原則，并不排斥對少數嚴重違法犯罪的未成年人進行司法干預。這種制度所賦予警察、檢察等機關的自行處置權，其實質是一種篩選處理權。即對未成年人犯罪案件加以選擇，選出需要進入少年審判系統的案件，對于不需要進入少年審判系統的案件，則退回社會，或者轉交別的有關機構，或者在這階段就采取某種措施加以處理，檢警機關的這種自行處置權是對刑事司法裁判權的分離的一種典型表現形式。

暫緩制度，是針對未成年犯罪嫌疑人予以附條件不的制度，具體是指未成年犯罪嫌疑人如果犯罪情節較輕，認罪態度較好，可能被判處較低徒刑，并具有較好幫教條件者，可在其寫出保證書，家長出具擔保書，簽訂幫教考察協議書的基礎上，報檢察長審批后，辦理保釋手續，在一定期限的暫緩考驗期間，未成年人需每月到檢察機關匯報表現情況，檢察機關定期到學校、社區和家庭走訪，如確已改過自新、不致再危害社會，檢察機關將做出不決定，如發現不思悔改，又違法犯罪的，就要將其至法院。通過以上介紹可以看出，暫緩制度也是賦予了檢察機關不用進入審判程序即可處理未成年犯罪嫌疑人的權力，同樣是刑事政策對刑事司法裁判權的分離的一種表現形式。

3.其他行政機關。刑事政策是以對犯罪嫌疑人進行人道處遇為目標的，因而對于一些行政犯罪，如果不是特別嚴重必須進入刑事司法程序的，可以由行政機關進行處理，這樣既能節省訴訟資源，又能達到良好的社會效果。此時，行政機關就成為刑事政策的權力機關。另外，即使針對自然犯罪，行政機關也有可能成為刑事政策的權力機關，從而可以對犯罪人采取一些行政法上的處遇手段，如禁止駕駛、強制隔離、強制禁戒、強制治療、沒收財物等等。而在我國實踐中一直存在同時也飽受詬病的勞動教養制度，事實上也是行政機關作為刑事政策權力主體對刑事司法裁判權的一種分離。②

4.社會團體或社區。當犯罪發生后，很多市民社會的做法有兩種：一是排斥公權力的干預；二是直接做出對犯罪的反應。如許多國家的律師協會，通過明確律師執業規范、強化律師執業紀律、提高律師執業道德、對違反執業規范和執業操守的律師進行紀律懲戒直至吊銷律師執照等方式，約束和規范律師的執業活動，事實上就排除了國家公權力對律師違紀違規乃至于違法行為的介入，使得國家沒有必要專門針對律師的執業活動進行特殊的刑罰干預；其客觀效果可能比我國刑法第三百零六條特別設置辯護人、訴訟人毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪更好。有的表現為社會自治反應對國家正式反應的替代。蘇聯、東歐國家的“同志審判會”或“企業法庭”對輕微的犯罪案件的審判，美國20世紀60年代后許多地方出現的以諸如“居民糾紛調解中心”、“鄰里審判中心”、“社區調解中心”、“社區委員會計劃”、“城區法庭工程”等形式實現的對刑事案件的非刑事化處理即“轉處”，都是社會自治反應對國家正式反應的替代[10]。也是刑事政策對刑事司法裁判權分離的一種表現形式。

5.個人。個人在很多情況下也可能成為刑事政策的權力主體。如本文第二部分提到的恢復性司法程序。恢復性司法程序是指通常在調解人的幫助下，被害人和罪犯及受犯罪影響的任何其他人或社區成員共同積極參與解決由犯罪造成的問題的程序。這個調解人可能是社會團體、社區組織，也可能是公民個人。在公民個人作為調解人的情況下，個人也就成了刑事政策的權力主體之一了。

四、結語

刑事政策對刑事司法裁判權的弱化與分離，是在民主與法治的前提下進行的，也是其發展的必然結果。我國當前的社會結構呈市民社會逐漸形成的狀態，而與此相適應的是法治的建立與健全。市民社會的內在機制促成中國法治的形成，個人的獨立性是市民社會的首要特征和存在條件，市民社會又是以個人利益為本位的社會，而多樣化的個人利益的實現途徑主要是經濟活動，唯有市場經濟才能成為市民社會的經濟形式，因為只有在市場經濟中，市民社會成員才能保持和發展其獨立性，其個人利益才能得到直接的實現，而市場經濟的內在規律要求法律制度的調節和規范，并對國家權力進行有效的規制。這種制約最有效的方法就是由公眾確立一套嚴格的獲取、運用、更替國家權力的標準與規范，并從程序和方式上約束整個國家權力的行使過程。這種制約力量一旦被國家法律所確認，就成了對國家權力行為的法律約束，也就促進了法治的建立。在限制國家權力的基礎上，通過正當程序將刑事政策上升為法律，在法的公平的旗幟下公民個人可以自由地選擇，以正當的法律程序的方式實現最大的正義。這種既尊重當事人意愿又發揮國家職能的兩全其美的制度值得提倡。

人們觀念的變遷是影響司法運作不可缺少的因素，這些因素以這樣或那樣的方式影響法律的運作，影響法官的刑事司法裁判權的運行。當人們的內在認識發生變化的時候，必須允許按照新的時代精神的要求來變更過去的規則，對新的觀念進行必要的回應以便節奏合拍同步向前。

注釋：

①關于檢察機關到底是司法機關還是行政機關，國內理論界有爭議，本文采用國際通說，認為其為行政機關。

②本文對勞動教養制度的合法性、合理性問題不做討論，僅僅以其客觀存在說明刑事政策對刑事司法裁判權的分離問題。

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篇（4）

一、西方財政分權理論

（一）喬治·施蒂格勒的最優分權論。

為了回答地方政府分權的必要性問題，美國經濟學家喬治·施蒂格勒(George Stigler)首先從公眾需要和更好發揮政府職能的角度進行了論證。施蒂格勒在1957年發表的《地方政府功能的有理范圍》一文中，對于為什么需要地方政府這一基本問題作了公理性的解釋，提出了兩條基本原則:第一，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的選民，地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求;第二，不同地區的居民有權對自己需要的公共產品和公共服務的種類和數量進行選擇。按照施蒂格勒的兩條原則，可以得出這樣的結論是: 事關滿足居民公共需要的決策，應當在最低行政層次的政府部門進行，有利于實現資源配置的有效性和分配的公平性。

（二）埃克斯坦的“按受益原則分權”的理論。

美國學者埃克斯坦(Echesten)認為，應當根據公共產品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能，并依此作為分配財權的依據。因此，那些有益于全體國民的公共產品應當由中央政府來提供。另有一些公共產品雖然只惠及某一階層或某些人，但因對全社會和國家的發展至關重要，也要由中央政府提供，如對適齡兒童的義務教育、對特困地區和受災地區的專項補助等。但是，為了維護局部利益，地方政府也應具有一定的職權和財力。從倫理的角度講，為了保護個人的充分自由，政府的權力應當最大限度地分散，而且，因為管轄范圍越小的政府單位，其決策結果與合理的市場決策越接近。因此，小規模的政府單位所作出的決策比大規模的政府單位所作出的決策往往更有效率。

（三）奧茨的財政分權理論。

奧茨(Wallace·E·Oates)在1972年出版的《財政聯邦主義》(《Fiscal Federalism》)一書中，為地方財政的存在提出了一個分權理論。奧茨所運用的是福利經濟學的方法，根據福利經濟學的觀點，一種最有效的資源配置應使社會福利達到極大，即帕累托最優。在達到帕累托最優之前，資源配置的方式是可以改進的。根據帕累托最優理論論證，奧茨提出了財政分權定理:“對于某種公共物品來說———關于這種公共品的消費被定義為是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關于該物品的每一個產出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的———那么，讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產出量有效得多”。據此，可以引申出的結論是:中央政府只應提供具有廣泛的偏好相同的公共產品。

（四）蒂博的分權模型與“用腳投票”理論。

美國經濟學家蒂博(Charles Tiebout)在一系列嚴格的假設條件下提出了財政分權模型。蒂博認為，在人口流動不受限制、存在大量轄區政府、各轄區政府稅收體制相同、轄區間無利益外溢、信息完備等假設條件下，由于各轄區政府提供的公共產品和稅負組合不盡相同，所以各地居民可以根據各地方政府提供的公共產品和稅負的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。居民們可以從不能滿足其偏好的地區遷出，而遷入可以滿足其偏好的地區居住。形象地說，居民們通過“用腳投票”，在選擇能滿足其偏好的公共產品與稅負的組合時，展現了其偏好并作出了選擇哪個政府的決定。蒂博模型說明由地方政府分散提供公共產品不僅可行而且有效，該模型為財政分權和財政競爭提供了堅實的理論基礎。此后，大量關于財政分權和財政競爭的文獻涌現出來。

上述的幾種西方財政分權理論對政府間分權的合理性和必要性、政府間財政職能和財政工具的分配、政府維護市場的激勵機制設計等問題給出了一定的解釋和說明，表明財政在中央與地方之間的分權有利于減少信息成本、提高資源配置效率、遏制政府規模的擴大、引入競爭和創新機制，完全否定行政性分權的觀點是不能成立的。不僅如此，各級地方政府之間也存在著財政分權的必要性，應將地方性公共產品的供應職責分配和指定給某級合適的地方政府，而該級地方政府則僅代表該地方性公共產品影響所及的那些民眾。因此，全國性公共產品由中央政府提供，范圍大小不同的地方性公共產品由不同層次的地方政府提供。

二、我國實行適度分權地方分級財政體制的必要性

長期以來，我國實行的是高度集中的計劃體制和財政管理體制，中央集權過多，地方政府的積極性沒有充分發揮。在建立社會主義市場經濟體制的過程中，要特別強調發揮地方政府在協調地方社會經濟發展中的積極性和主動性，因此，了解和借鑒西方國家財政分權理論中的合理成分，是有一定啟示作用和積極意義的。結合我國目前實際情況看，在財政體制上采取適度分權的地方分級財政體制是有益的。

第一，適度分權有利于公共產品的有效供應。從公共產品的有效提供看，由于大部分公共產品屬于地方性公共產品，與中央政府比較，地方政府更貼近企業和居民，更了解居民對公共產品的需求偏好及其數量、質量、結構等信息，且獲取信息的成本低。從公共產品的有效需求看，由于各地居民對公共產品的需求偏好和結構不同，若公共產品均由中央政府提供，全國統一的公共產品的種類和水平不可能最大限度地滿足各地居民的需求。

第二，適度分權有利于使公共產品提供的成（下轉第282頁）（上接第208頁）本費用分攤與受益直接掛鉤，可以提高地方居民對政府事務的參與程度，同時也有利于加強當地政府的責任感。反之，如果實行高度集權的體制，公共產品提供的資金均由中央政府撥款，而非本地居民納稅，由于缺乏本地納稅人的直接或間接監督，執行公共項目的地方官員往往不關心項目的成本與收益，地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細算。

第三，適度分權有利于創新。高度集權體制下，地方政府沒有或很少有決策自主權，地方官員是中央政府行政命令的執行者，各地的支出、稅收、工業政策及執政目標等均由中央決定，地方政府無法利用政策創新來與其他地方競爭，體制和政策僵化使得政府缺乏應變能力，管理效率低。而適度分權則有利于地方從實際出發，創造性地管理經濟和社會事務，有利于提高行政效率。

第四，適度分權有利于稅收征管。從組織財政收入的角度看，地方政府比中央政府更接近納稅人，更了解稅源和征稅對象的情況，從而在稅收征管上具有一定的優勢，在防止分散、零星稅款流失方面的優勢則更加明顯。

第五，適度分權有利于社會公眾對地方政府的監督。高度集權體制下的地方政府長官往往由上級政府任命，這種體制使得地方政府長官只關心如何迎合上級的意圖，而忽視地方居民的呼聲。而分權體制下，公民在政治上有很大的參與度，政府花的錢也主要來自當地的納稅人，地方政府往往比較注重順乎民意，有助于提高政府決策的科學性、民主性，形成政府與民眾相互信賴、相互制約的關系。

三、我國地方分級財政體制的改革方向

省級政府適當集中財權和財力，提高中觀的宏觀調控能力，主要負責本省內資源配置的職能、具有宏觀性的與收入再分配有關的事權和主要的經濟服務性事權。與此相適應，將營業稅、社會保障稅、環保稅等涉及社會結構調整和環境改善方面的稅種劃為省級稅收。

市(縣)級政府主要負責本地居民的生活服務性事權和一部分經濟服務性事權。市政府的經濟服務性職能主要是對跨縣(區)的基礎設施建設，包括公路建設、農業等基礎產業設施的管理。縣政府主要負責縣內的小型基礎設施建設、管理(如農田水利設施)以及配合省、市級基礎設施的建設和管理。市(縣)財政的固定收入包括:不動產稅、城市維護建設稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產及贈與稅、教育稅和契稅等流動性較低、信息要求較細、適宜由基層掌握的稅種。

另外，可將基礎教育、衛生防疫等涉及國民素質、國計民生方面的支出作為省和市(縣)政府的共同職責，以便省級財政能在全省范圍內統一規劃、統一調控、協調發展。

參考文獻

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篇（5）

不僅理論研究眾說紛紜，分權的實證研究也呈現出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)對美國經濟的實證檢驗發現財政分權對經濟增長有負面影響，而akai和sakata(2002)的研究卻支持傳統財政分權有正作用的觀點；zhang和zou(1998)對中國經濟的研究與davoodi和zou(1998)對46個國家的研究，都表明發展中國家財政分權與經濟增長之間的關系為負；與之相反lin和liu(2000)的研究表明，財政分權推動了中國經濟發展。直到今天，財政分權仍然是公共經濟學研究領域和政府決策部門的重大課題之一。

我國自1994年建立分稅制以來已歷經十余載，實行的初衷是為了明確各級政府的事權與財權，規范政府間財政分配關系，增強中央政府宏觀調控能力等。關于我國分稅制的效果，國內存在爭論，賈康(2006)堅持認為“分稅制適應了市場經濟的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業、中央與地方兩大基本經濟關系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財政分權指標度量財政分權與經濟增長之間的關系彼此一致性，在兩級分權的基礎上，對28個地區1986—1992年和1994—2002年進行對比研究，結果發現“分稅制改革顯著地改善了財政分權對經濟增長的影響。改革前我國財政分權與經濟增長之間存在顯著的負關系，而1994年后財政分權對經濟增長的影響顯著正”。而尚鐵力(2002)認為“地方政府對中央政府的政策制度設計與執行存在著信息不對稱性，而這種不對稱性所帶來的效率損失會使財政分權的效果大打折扣”。美國財政學會主席羅依.伯爾(bahl，roy，2005)對中國的財政分權問題提出了一個重大命題：“中國的財政分權到哪一級?”，反響激烈。周文興(2006)通過對中國建國以后的計量歷史進行考察，發現“考慮速度和程度的財政分權與經濟增長有驚人的相關關系，而通常認定的80年代中期進行的財政分權改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個歷史階段延續問題。從長期來看，財政分權對經濟增長具有正面影響，但不排除中短期出現對經濟增長產生負面影響的可能。”

本文試圖從地方的實際情況出發，以江蘇省為例，對1994年實行分稅制以來的江蘇財政收入情況，從總量、結構進行分析，以實證結論作為依據，嘗試從收入角度來評價我國推行分稅制的基本現狀，僅供參考。

二、基于分稅制框架下的江蘇財力實證分析

本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級政府的財政數據，進行整理與計算，從總量與結構兩方面，對江蘇省財力問題進行分析。

(一)江蘇財力總量分析

1.江蘇近10年來的財政總收入基本情況

財政是國民經濟的綜合反映，經濟決定財政，財政反作用于經濟，這是財政與經濟關系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制框架一直延續至今，相關數據顯示，近10年來是江蘇省經濟與社會發展最快的時期，其財政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。

 

從表1、圖1和圖2數據所顯示的結果看，江蘇省1994—2004年財政總收入總體情況呈現以下特點：一是絕對量呈擴張態勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，且大多數年份的增長速度都快于全國水平；二是財政總收入占gdp的比重總體呈現上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規模占全國財政總規模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財政的近10%水平。江蘇省近10多年來財力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現之一，與其經濟實力不斷增強密不可分。

2.江蘇省近10年來本級財力情況

按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財政收入總額中，有一部分是要按一定的標準上劃給中央政府，由中央政府來調配使用。由于各地區的經濟差異以及適用的政策不同，各地區上劃中央的收入規模會不一致，就江蘇省而言，其實際情況如表2和圖3所示。

 

從表2和圖3的數據所顯示的結果來看，1994—2004年期間的大多數年度，江蘇地方本級收入占其全部財政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財政上劃的重要省份，而考慮到中央財政對江蘇省的轉移支付情況，這一期間江蘇省財政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個側面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規模有較大的增長。

3.江蘇省近10年來財政總收人與gdp的彈性分析財政收入的集中程度與很多因素有關，其中經濟總量是一個重要因素，從國外的相關文獻來看，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財政總收入彈性系數情況如圖4所示。

 

圖4數據顯示的結果看，1994—2004年期間，江蘇省財政總收入對gdp的彈性系數大多數年度均大于1，表明在這段時期里，江蘇省財政總收入的增速快于其當年gdp增速，但各年度的彈性波動較大，呈現振蕩走勢，最大彈性系數為3.34，即gdp增長1%，財政收入增長3.34%。全國這一指標近10年來也呈現振蕩態勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財力得到了極大地增強，但從全國范圍來看，其財政收入對gdp的彈性是適當的。

(二)江蘇財力結構分析

1.財政收入的形式構成分析

2007年開始實行新的政府收支分類改革以前，我國財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構成。近10年來江蘇省財政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。

 

表3數據顯示的結果表明，一是江蘇省財政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形勢現狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財政收入中稅收所占比重呈現下降的態勢，即1994年以來國家多次對預算內外資金的范圍進行了調整，逐步擴大了預算內收人的范圍，將以前沒有納入預算管理的政府基金納入預算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。

2.財政收入的區域構成分析

江蘇省是我國典型的區內差異較大的地區，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域e，體現在財政問題上，三大區域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5

表示的是1999—2003年三大區域財政總收人占江蘇財政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區域接受上級財政轉移支付的資金占其可支配財力的比例。

 

    表4、表5、圖5和圖6數據顯示的結果表明，江蘇省財力的區域結構呈現以下特點：一是地區財政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區的財政收入的各項指標，都遠遠超過蘇中和蘇北地區，蘇中地區財力盡管與蘇北地區大體相當，甚至在一些年度低于蘇北地區，但人均財政總收入也要大于蘇北地區；二是地區相對規模的差異明顯。表現在地區財政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財政的集中程度是遞減的(即地區財政總收入占地區gdp比例是下降的)，表現在地區對江蘇省財力貢獻上，從蘇南到蘇北，貢獻率是遞減的(即地區財政總收入占省財政總收入比例是下降的)，蘇南地區人口占全省人口的30%左右，但財政收入卻占到江蘇省財政總收入的60%以上；三是地區接受上級政府轉移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區都程度不同地接受了上級財政的轉移支付，但從相對規模來看，蘇北地區最高，蘇中地區其次，蘇南最低，說明蘇南地區財政可完全自給，而蘇中、蘇北地區有相當一部分財力需要依靠上級政府的轉移支付來滿足，特別是蘇北地區。

3.財政收入的政府級次構成分析

按照現行地方財政體制要求，一級政府應有比較固定的本級財政收入，以滿足其履行各項職能的需要，并且對本級財力不足以滿足需要的政府，規定了轉移支付辦法。筆者根據江蘇省2000—2003年相關數據，對省、市、縣鄉級政府相關財政指標進行計算，具體結果詳見圖7和表6。

 

表6和圖7的數據顯示的結果表明，江蘇省財力在各級政府之間的分配格局，市本級政府比例最高，4年中有3個年度的比例超過總收入的50%，省本級財政總收入近幾年來比較穩定，比例約為10%左右，縣鄉財政總收入的比重略有下降，筆者根據我國現行的地方財政體制推測，縣本級財政總收入占到省財政總收入的20%左右，因此，鄉鎮本級財政收入僅為全省的10%左右，而從轉移支付規模來看，各級地方政府都有一定比例的轉移支付的收入，省本級政府是最高的，縣鄉級政府其次，市本級政府最低，而且不同年度存在一定的波動。

三、基本分析結論

通過上述分析，結合筆者的調研體會，我們對扛蘇省分稅制改革以來的財力狀況初步得出以下基本結論：

1.江蘇財力總量逐年擴大得益于其經濟總量的不斷增長，但財政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對于經濟總量而言，該省財政集中程度并不高，因此，從國內平均水平來看，該省財力還有一定的增長潛力。當然，在實際中，影響財政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進入最多的幾個地區之一，對外出口規模較大，根據我國現行政策，對外資以及出口都有較多的優惠政策，這些因素無疑會影響該省的這一指標。

2.大多數年度內，江蘇財政收入增速快于gdp的增速，總體波動較大，有些年度的彈性系數過高，這表明，該省財政收入與gdp在協同上具有不穩定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當的。

3.江蘇三大區域在財政收入上的差異，總體上可以歸因為經濟總量差異導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。筆者認為，蘇北地區財政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區，與蘇北地區的三次產業構成密切相關，一般而言，農業比重大的地區，要提高財政集中程度是不現實的。

4.江蘇省財力總量集中在市級政府層次，縣鄉財政規模偏小。這種分配格局與分稅制倡導的事權與財權相統一是相悖的，這一分析結果在其他省份也是如此，這與我國現行財政體制缺陷密切相關。要調整這一格局，即提高縣鄉財政收入比重，除了要大力發展縣鄉經濟，還應改革地方財政體制。

四、對我國分稅制的簡要評述：基于實證分析結論

我們認為，上述分析結論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現狀，據此，我們做出如下幾點評述。

1.分稅制對地方財力增長起到了促進作用。從江蘇的情況來看，無論是財政總收入還是地方本級財政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財政收入占gdp的比例逐步提高，與此同時，我國其他地區的財力多年來也呈現不斷增長的態勢，表明我國的分稅制改革在調動地方財源建設積極性方面，確實起到了促進作用。

2.現行轉移支付政策不傾向于經濟發達地區。上述分析表明，江蘇對國家財政的貢獻是較大的，這不僅體現在江蘇本級財政的實力上，更體現在其上解中央財政的比例上，而該省每年從中央財政所獲得的轉移支付收入則較少，這種情況與我國轉移支付政策的均等化目標是相符的。

篇（6）

目前，地方政府融資平臺債務的整體規模已經對宏觀經濟的平穩發展產生了一定的負面影響。以占地方政府融資平臺公司債務比例最大的銀行貸款為例，根據全國地方融資平臺貸款清查的初步結果，截至2010年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為7.66萬億元，其中大部分債務的信用質量需要關注，反映出地方政府融資平臺信用風險的嚴重性。根據中國社科院“中國地區金融生態環境評價課題組”的預計，中國地方政府融資平臺貸款余額在2010年末或將升至9～10萬億元，到2011年末則將達到11萬億元的規模（見財經網）。隨著地方政府融資平臺債務規模繼續攀升，其償債壓力將不斷增大，整體信用水平可能繼續降低，違約風險不斷上升。

一、地方政府融資平臺的形成及現狀

1995年實施的《中華人民共和國預算法》第二十八條規定，地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。在相關規定的約束下，中國地方政府并無直接發行債券的權力，融資渠道受限。在地方政府融資需求增加的情況下，財政部自1998年以來通過國債轉貸地方以及代地方政府發行的債券的方式為地方政府融資。在此背景下，地方政府融資平臺公司的成立為地方政府財政支出不足提供了很好的融資渠道。

2009年3月，中國人民銀行和銀監會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發[2009]92號），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。隨后，各地方政府紛紛依托原先的城司設立以綜合性控股投資公司、城建、運輸等基礎設施開發的投資公司以及土地開發整理的投資公司等為基礎的政府融資平臺公司。

地方政府融資平臺公司數量的快速增加，債務規模井噴式的爆發使得地方政府融資平臺公司的債務壓力陡然增加。從2008年下半年開始，地方政府融資平臺實現了“跨越式發展”，原先財政實力以及信用水平相對較弱的縣級、區級融資平臺公司也開始活躍于融資的各個領域。

表1：2005～2009年全國財政支出情況統計全國財政支出中央財政支出地方財政支出地方財政支出占比

20053393028877597251543174.14%

20064042273999140304313375.28%

200749781351144206383392977.02%

200862592661334417492484978.68%

200976299931525579610441480.01%

注：（1）中央、地方財政收入均為本級收入；（2）上表數字不包括國內外債務收入；（3）資料來源于國家統計局。

二、地方政府融資平臺信用風險的成因分析

（一）財政支出的軟約束性造成了地方政府融資沖動是地方政府融資平臺公司信用風險增大的主要原因

一般認為，1994年的財政分權改革削弱了地方政府的財政自，造成了地方政府的財權與相應的事權不對等，進而帶來了地方政府的融資沖動并增大了相應的信用風險。但從中國政府間的財政支出結構看，近年來地方政府的財政支出占全國財政支出的四分之三。這說明，大部分財政資源是由地方政府使用的，因此并不能簡單地認為地方政府的財權與支出事權不相匹配的結論。

導致地方政府債務不斷擴張的直接原因是地方政府財政支出的軟約束性。這種軟約束性與中央政府對地方政府的考核機制、地方政府財政支出監督機制不完善有著密切的關系。

1.中央政府的考核機制決定了地方政府熱衷于擴大投資，推動經濟規模增加。地方政府作為中央政府的派出機構，充當著中央政府人的角色，主要中央政府完成公共產品的供給以及發展地方經濟等，中央政府對地方政府的考核也集中于經濟規模增長等較為單一的指標上。

2.監督的缺失導致地方政府財政資源利用效率不高，同時也導致了對財政支出的約束力很弱。相比于發達國家，中國地方政府在信息披露上還有很大的差距，對地方政府信用水平的考量均難以完成，相關監督機制很難發揮作用。由于有效監督的缺失，地方政府的財政支出結構普遍扭曲，主要表現為地方政府的公共支出并沒有對基本公共產品的提供引起足夠的重視。

由于中國的財政支出具有軟約束性，盡管全國財政收入近年來持續增長，近5年的復合增長率達到了21.30%，但中國財政每年依然有一定程度的財政赤字。財政支出的軟約束成為政府債務規模擴張、信用風險增大的主要因素，與此相對應地，地方政府融資平臺公司的風險水平也未能從根本上受到制約。

（二）財政分權不充分導致地方政府財政支出結構扭曲、財政資源使用效率不高，進而增大了地方政府融資需求，提高了地方政府融資平臺公司的信用風險水平

財政支出結構扭曲，資源錯配的主要原因在于中國的財政分權并不充分，影響了公共產品的供給，同時帶來了融資需求的增加。關于財政分權的思想可以追溯到20世紀40年代，自由主義學派的哈耶克認為，地方政府較中央政府更加了解各個地區的實際情況和需求，因此能夠做出更好的決策（錢穎一，Weingast，1997）。

（三）地方政府融資平臺公司依賴地方政府信用，進行高負債經營，增加了相應的信用風險

一般認為，只要融資平臺公司的債務有地方政府提供信用保障，則相關債務的信用將在不同程度上接近地方政府信用。然而事實并非如此，一方面，隨著地方政府承擔的顯性債務或隱性債務規模的上升，地方政府對融資平臺公司的支撐作用將會削弱，單個融資平臺公司的債務獲得地方政府信用支持的保障水平也隨之降低。另一方面，地方政府直接或間接的增信作用使得地方政府融資平臺公司高負債經營。本文統計了可獲得數據的107家地方政府融資平臺公司2009年發行的企業債券（數據來源于wind資訊），其中有72家（占2/3）債券發行主體的資產負債率達到或超過了50%。

一般認為，信用級別較高的政府對其所屬融資平臺公司的債務保障程度較高。但實際上，政府間的信用水平差異并未表現出來，主要是因為信用水平越高的政府（一般對應于較高的政府層級）其所屬融資平臺公司經營的杠桿倍數更高，政府間的信用差異被融資平臺公司不同的債務水平所抵消。

（四）地方政府融資平臺公司的資產結構有待優化，整體風險相對集中，而銀行貸款政策的收緊將進一步影響融資平臺公司的信用水平

地方政府融資平臺的盈利資產普遍集中在土地儲備、污水處理等資產上，盈利資產單一。土地使用權轉讓成為了地方政府融資平臺公司盈利的重要來源。2009年，全國土地出讓收入高達1.43萬億元，同比增長43.3%，而地方政府融資平臺公司通過轉讓土地使用權獲得的轉讓收入可能更多，這使得地方政府融資平臺公司的盈利水平在很大程度上受房地產市場景氣程度的影響。

資產盈利質量不高的原因主要集中在地方政府往往將一些盈利能力不高或不能產生盈利的資產注入所屬融資平臺公司以便壯大后者資產規模，這使得地方政府融資平臺公司盈利資產結構單調，風險分散程度不高，抗周期波動的能力不強。此外，政府融資平臺公司普遍存在著通過土地抵押進行銀行融資的現象，這使得銀行分擔了土地價格變動的市場風險。隨著銀行對地方政府融資平臺風險控制程度的加強，一些融資平臺公司的信用風險可能會凸顯。

三、從地方財政的角度入手化解地方政府融資平臺的信用風險

1.沿著財政分權的思路，明確地方政府的事權，賦予地方政府財政收入自有利于解決財政資源錯配，糾正財政支出結構扭曲的局面。對于政府事權，地方政府應著重于地方公共工程、基礎設施、公益性投資項目上；中央政府應投資于長周期、大型、跨區域、具有戰略意義的項目（賈康，2005），同時兼顧各地區的財政平衡。文政（2008）認為，從行政區域分布的角度可將政府事權劃分為中央事權、純地方事權以及中央與地方混合型事權，將橫跨多個行政區域的政府事權劃分為中央與地方混合型事權，通過中央政府的介入以協調多個地方政府的投資和收益分配。

各級政府的事權應大體上與其財權相對應，適當放寬地方政府財政收入自，增加地方政府穩定收入來源的稅種，保證地方政府財政收入的穩定性。中央政府的財政轉移支付主要側重于平衡地區間的財政實力，保證重點項目的實施，從而緩解地方政府一味擴大預算外收入的沖動，減輕與中央政府在財政收入分配上的博弈程度，從而提供財政資源的整體利用效率，充分發揮地方政府在信息方面的優勢，提高財政資源服務社會的效率。這有助于規范地方政府財政收入，防止地方政府融資平臺公司債務規模的繼續擴大，明確地方政府融資平臺公司的定位。

篇（7）

在研究地方政府支出結構的文獻中，普遍的結論是地區間標尺競爭和官員晉升激勵競賽成為產生地方政府支出偏向的主要原因。尹恒和朱虹（2011）通過比較縣級財政可支配轉移支付作“增量收入”和“既有收入”的用途，分析了以GDP為中心的政績考核制度，使地方政府官員獲得提高經濟增長率的激勵，證明了縣級財政存在生產性支出偏向。喬寶云等（2005）利用1979年~2001年的省級數據，發現地區間財政競爭導致政府存在對資本投資的偏好，義務教育財政支出不足，地方居民的經濟福利被忽視了。平新喬和白潔（2006）運用1999年~2002年省級數據研究發現，預算內支出主要用于教育等公共品，而預算外支出則主要用于滿足本地區基礎設施建設。傅勇、張晏（2007）運用1994年~2004年的省級數據同樣發現政府支出結構存在“重建設、輕人力資本投資和公共服務”的傾向。

2.政府教育支出結構。

Su（2004）認為地區的經濟發展水平會影響教育資源配置政策對經濟增長以及收入分配的效果，文章利用兩階段人力資本積累模型，證明基礎教育的支出偏向會有利于貧困落后地區的經濟發展和收入分配公平，實證部分探討了公共教育支出的經濟效應。廖楚輝（2003）利用Logistic模型驗證了政府在義務教育和高等教育的支出偏向以及帶來的效益增長之間的關系，強調政府加大基礎教育投入力度在普及九年義務教育初期的重要作用。李貞（2012）從教育支出的地域結構角度，借鑒新古典經濟增長理論中的經濟收斂概念，提出政府應該縮小教育投入的地區差距，向貧困地區、農村地區以及人口大省有所傾斜。王蓉、楊建芳（2008）認為財政分權對省級政府公共教育支出具有顯著影響。鄭磊（2008）研究認為地方政府之間的標尺競爭、財政分權制度、經濟發展水平、政府規模等對地方政府教育支出比重產生顯著的負影響，而財政自給度具有正效應。上述研究有助于澄清政府教育支出在三個層級教育以及區域之間分配偏向的原因，但很明顯，目前國內學術界在對于本科教育以及高等職業教育這兩類高等教育類型的撥款劃分比例研究上尚存在空白。2014年5月國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，國家已經將職業教育作為教育改革的重點工作來推進，但從基層實踐的情況來看，政府對職業教育的投入要迎合我國經濟發展、產業轉型以及勞動力市場對高素質技能型人才的需求還有很大差距。

3.職業教育投資回報。

DanielaGlocker、JohannaStorck（2014）利用夏普指數（Sharpe-ratio）研究了不同類型不同專業人力資本投資的回報與風險，發現應用學科和職業教育的收益/風險比值要高于大學教育。JonathanMeer（2005）研究發現，職業教育不僅有助于降低輟學率，而且提高了弱勢群體的收入。綜上，目前勞動力市場上的結構性矛盾使得高等教育需要被重新審視和定位，高等職業教育在調節高校畢業生就業難和技術技能型人才供給不足的矛盾中應該發揮作用，但是我國高職高專的發展現狀并不樂觀，因此本文試圖對地方政府職業教育支出的影響因素以及進行分析。

二、實證分析

1.計量模型、指標選取和數據來源。

本文使用31省、自治區、直轄市2005年~2012年的面板數據，探討地區經濟特征，勞動力市場特征，教育發展水平以及政府因素等與地方政府高等教育支出偏向的關系。以地方政府對其所屬普通本科學校和高職高專的撥款比值作為度量衡量高等教育支出結構的指標，建立以下回歸模型：Yit=β0+βTXitT+ai+uit其中，Yit為地方政府高等教育支出偏向變量，本文使用高等職業教育地方財政支出與高等本科教育地方財政支出比作為衡量；XitT為各影響因素向量；β0為截距項；βT為各影響因素的系數；ai不隨時間變化的其他因素；uit為因時而變的其他影響因素。我們將可能影響地方政府高等教育支出結構的因素分為以下四類：具體描述如下：（1）地區經濟特征。地區生產總值，來描述地區經濟發展水平。由于地區生產總值不平穩，進行回歸時會出現偽回歸現象，本文對其取自然對數然后進行差分；第三產業產值占地區生產總值的比重，衡量地區的產業結構；城鎮人口（或非農業人口）比例，來度量地區的城市化程度。（2）勞動力市場特征。由于部分用人單位招聘設有學歷門檻，為了反映本科學歷和高職高專學歷在勞動力市場上的擇業差異，我們采用國有單位就業人員占地區從業人員總數的比重來反映畢業生就業靈活度；分別用就業人員中大專、本科及研究生以上學歷來表示地區的勞動力素質或地區對技能型以及理論型人才的需求程度。（3）政府行為。由于考慮到目前我國本科高校具有層次劃分，其經費來源的主要渠道也不同。在本科大學中，國家重點建設的中央部委直屬重點本科的經費由中央直接劃撥，而普通本科和高職高專由省級政府和企事業單位撥款籌建。因此，為了研究地方政府在普通本科和高職高專間的支出偏差，需要剔除中央政府直接劃撥給重點本科的經費，表示為各地區本科院校中中央政府給重點本科的撥款比例，但由于我國有11省（自治區）沒有中央直屬本科學校，因此采用地方屬本科學校政府經費與所有本科學校政府經費比值來代替；其次，用地區公共財政預算支出中教育支出所占比例衡量地方政府對教育重視程度；分別用央地財政收入比值（收入分權度）、財政支出比值（支出分權度）、地方財政收入支出比值（財政自給率）作為衡量財政分權的指標。（4）地區教育發展水平。地方政府高等教育支出偏向也會受到該地區對高等職業教育的供給能力，或者學生對該地區高等職業教育需求的影響，我們用各地區本科和專科的學生規模作為指標。但考慮到本科學生規模的統計口徑并未區分重點本科和普通本科，這樣國家直屬重點本科的人數未能剔除，因此以各地區本科院校中中央政府給重點本科的撥款比值作為普通本科學生規模的權重。各變量度量指標的數據來源如下：地方屬普通高等本科學校、高職高專學校、中央屬普通高等本科學校、普通本科學校經費收入的數據來源于《中國教育經費統計年鑒》中“各地區各級各類教育機構教育經費收入情況”；地區生產總值、第三產業產值占地區生產總值比重來源于《中國統計年鑒》；中央及地方財政收入、支出、地方教育支出均來自于《中國財政年鑒》；各地區本專科在校來源于《中國教育統計年鑒》；大專學歷占就業人數的比重、城鎮化程度（城鎮戶口人數比例），數據來源于《中國人口與就業統計年鑒》。

2.實證結果。

在進行回歸分析之前，為了避免偽回歸出現，要進行單位根檢驗。本文分別采用基于同根假設的LLC檢驗方法和基于不同跟假設的ADF檢驗方法，結果顯示，地方支付教育支出結構（y）、地區生產總值對數差分值（ggdp）、城鎮化水平（city）、人才需求度（xl）、教育資源差異（dedu）、地方政府對高等教育的重視程度（hedu）、地方支出偏好（dexp）、財政分權各指標（czzj、srfq、zcfq）為平穩數據，國有企業從業人員比例（gyrs）一階差分后平穩，故后續分析中采用國有企業從業人員比例（gyrs）的一階差分（dgy）作為回歸分析變量。在進行面板數據回歸時，采用Huasman檢驗來選擇固定效應模型或者隨機效應模型，根據結果，論文使用固定效應模型對回歸方程進行估計。模型1中加入了國有單位員工人數占總就業人數比重這一指標，結果顯示其并不顯著，同時與模型2進行比較發現，出去這個變量對回歸結果影響很小，進一步更換財政分權變量發現，國有單位員工人數指標始終不顯著，且去除后對回歸結果影響較小，因此，本文認為國有單位員工人數占總就業人數比重對地方政府高等教育財政支出結果影響不顯著。模型2、模型3、模型4選取了不同的財政分權變量，回歸結果顯示，各回歸變量都顯著，其中地區生產總值、城鎮化水平、地區學歷需求、地方政府對高等教育的重視程度、財政分權等指標的系數為正，而教育資源差異和地方支出差異兩個指標的系數為負，各變量的系數變化不大，與預期結果相似，因此認為本文的回歸分析具有可信性。

三、主要結論

分別來看各項因素對地方政府高等教育支出結構的影響：

1.財力充沛的省份有職業教育支出偏向。

從回歸結果來看，地區GDP、城鎮化水平、對高等教育的重視程度、財政分權指標的回歸系數都為正，且地區GDP、財政分權和對高等教育的重視程度三個指標的系數較大，對地方政府高等教育支出結構具有明顯的正向影響，因此，我們可以從中得到初步結論：財力充沛的省份有職業教育支出偏向，經濟發展水平越強、財政收入越高的省份更傾向于縮小職業教育和本科教育的差距。

2.高等教育資源差距大的省份傾向于縮小職業教育與本科教育支出差距。

從教育資源差距這個指標的回歸系數來看，各模型回歸系數都顯著，且為負數，系數較大，影響顯著。地方高等職業教育和地方本科教育在校學生數反應了當地高等教育固有的發展狀態和規模，這個指標的意義在于，地方政府高等職業教育與本科教育資源差距越大，地方政府越傾向于在財政支出方面進行彌補，縮小這種差距。

篇（8）

2011年10月，財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》），允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。地方政府發債權再次成為學界乃至全社會熱議的話題。支持、肯定的聲音不絕于耳，懷疑、反對的意見也不在少數。本文從此次試點的內容出發，對建立我國地方政府發債制度的相關問題進行討論。

一、四地政府自行發債試點的分析

依據《試點辦法》，自行發債是指試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制，2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。

（一）與我國以往地方政府債券的比較

1993年，國務院叫停我國地方債券的發行，并在第二年的《預算法》中明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但事實上的地方債券并未徹底消失。1998年亞洲金融危機期間，中央發行1000億元的長期建設國債，并通過商業銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方政府逐年歸還。2009年，為減小國際金融危機對我國經濟的影響，幫助地方政府解決“四萬億”投資刺激計劃中資金不足的問題，國務院允許地方政府發行2000億元地方債券，冠以“2009年XX省（自治區、直轄市、計劃單列市）政府債券”的名稱，而由財政部發行并代辦還本付息。2010年財政部繼續地方政府發行2000億元地方債券。

1.相似點分析

制度變遷通常有兩種形式：一種是危機導向；一種是利益導向。從國債轉貸、中央到自行發債，制度變遷更大程度上都是危機導向而引發的。過去是為了應對金融危機，維持經濟的穩定增長，此次地方政府自行發債試點則直接源于大規模地方債務集中到期，債務違約風險凸顯的現實背景。

2.不同點分析

較之于1998年、2009年的辦法，此次試點最大的變化在于地方政府在債券發行這一環節得以自主，而中央政府則扮演“額度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面對資本市場，需要遵循債券市場的運作規則。地方政府要想成功發債，就要充分披露其信用信息，增強財政透明度。自行發債試點實際是將地方政府納入到金融生態環境中，削弱了融資的行政化色彩，以市場化的方式規范其行為，將地方政府融資陽光化，從微觀層面完善金融生態環境。

（二）與其他國家地方債券發行制度的比較

在財政聯邦制較為完善的發達國家，地方政府債券（也稱“市政債券”）與國債、企業債券、股票、投資基金等共同構成完整統一的證券市場。以美國為例，地方政府融資的主要平臺就是市政債券市場。美國的市政債券分為一般責任債券和收益債券，一般責任債券，政府使用稅收收入向投資者還本付息。收益債券由特定的地方政府機構發行，以項目收益償還。美國是典型的財政聯邦制國家，地方財政獨立于中央財政。更有地方政府破產制度保證中央政府不會援助處于財政危機的地方政府，避免了中央政府對地方債的擔保責任。

而我國中央與地方之間的財政關系并非真正獨立，地方發債所引發的一切財政風險最終都將由中央政府承擔。

二、確立地方政府自主發債權的理論依據

從此次自行發債的試點內容看，地方政府并未擁有完整意義上的自主發債權。但不少學者認為此乃轉向自主發債的一種過渡、一種準備。正如前文所述，地方政府自主發債制度為許多發達國家所確立，在財政學、法學等領域可尋得其背后的理論支持。

（一）事權與財權相統一原則

依據公共產品理論，非排他性、非競爭性的公共產品不能依靠逐利的市場主體來提供，政府必須負擔提供公共產品的責任。而收益范圍的區域性使得地方性公共產品更適合由地方政府提供，從而產生了財政分權的要求。財政分權即要求國家財政決策權在中央和地方政府之間有一定的劃分，各自享有相對獨立的財權，同時獨立承擔一定的支出職責。地方政府擔負著提供公共物品、進行公共管理的廣泛職責，產生了巨額的資金需求，因此應當根據事權賦予地方政府相應財權。發債權理應屬于地方政府享有的一項財權，通過發行債券籌集資金正是財政分權體制下地方政府直接融資的重要渠道。

基于此，審視我國的分稅制改革便可見其事權財權不相匹配的實質性缺陷。一方面，在財政收入的分配上，稅權明顯集中于中央政府，而地方政府僅享有零星小稅種；另一方面，在財政支出的責任劃分上具有較大的模糊性，實際中，地方政府肩負著提供各類公共物品的硬性責任。地方政府在財政資金上存在巨大缺口是現實而必然的。

（二）預算統一化、財政透明化要求

為確保政府預算內容的完整性和同一性，政府預算必須覆蓋其全部公共收支，反映它的全部財政活動，而不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。而在法律關于地方政府發行債券的明文禁止下，地方融資平臺成為我國地方政府最主要的融資渠道，由融資平臺公司發行的企業債券或向商業銀行貸得的款項便成為地方政府的隱性負債，游離于預算監管體系之外。

事實上，在地方政府發債問題上，禁或不禁都無法改變其對資金的大量需求，但其形成的影響卻截然不同。唯有將地方政府舉債權合法化，將其各項收支完全納入預算管轄之內，才能有效確保公共財政的透明化、規范化。

三、我國確立地方自主發債權的現實障礙

（一）法律制度障礙

1.《憲法》及相關法律法規的空白

地方政府自主發債權涉及中央與地方的關系問題，本應在憲法層面予以明確。然我國《憲法》未對地方政府債券作出規定。此外，當前也仍沒有專門的法律法規對地方債的發行作出具體規范。實踐中，由國務院財政部決定地方債券的發行事項一定程度上存在于法無據之嫌。

2.《預算法》禁止性規定

現行《預算法》規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。對此，多數觀點認為這是為政策調整留有一定的空間，在國務院批準下的地方發債并非違法之舉。然而，要真正承認地方政府的自主發債權，這一原則上的禁止性規定明顯與其相悖。因此，當務之急就是著手于《預算法》的修改和相應法律的制定。回顧《預算法》的修訂歷程可謂漫長而曲折，目前修正案草案已進入人大審議階段，在地方發債問題上是否能有所突破還需拭目以待。

（二）地方政府“道德風險”之憂

此次試點實施之際，反對意見更多來自于社會公眾。出于對政府信用和政府自我約束力的懷疑，地方政府發債被視為危險重重。

首先，地方政府信用評級無可得知。由于地方政府信用評級體系的缺失、信用評級機構獨立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府與投資者之間存在嚴重的信息不對稱。事實上，根據國家審計署的統計結果，至2010年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務，而其所負債務的真實規模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少嚴格的約束機制，地方政府極易出現過度舉債、濫用資金等現象。因此，對地方政府發債行為的有效監督是最為緊要的一環。此外，債務是否能按期償還也是投資者關注的問題，但基于我國中央與地方的財政關系，中央政府實際上承擔著最終的保證責任，因此不足以引起投資者的過度擔憂。但償債責任的明確落實同樣是建立地方政府發債制度的重要議題。

四、建立地方政府發債制度的配套措施

在上文已經提及的法律的制定和完善之外，地方政府發債制度的確立更需要配套機制的同步構建。以下試從控制地方政府發債的啟動與強化發債過程的監管兩方面提出建議。

（一）適當擴大地方政府稅源

稅權與發債權構成地方政府財政資金的兩大主要來源。分稅制改革后地方政府稅源的限縮使得財政收入更是捉襟見肘。鑒于此，一方面可以適當增加地方政府在共享稅種中的分享比例，另一方面，賦予地方政府獨立的稅收征收權，允許其在法律的范圍內調整征稅稅種和稅率。地方政府財源的適度增加，不僅有利于協調中央與地方的財政關系，同時也減少了地方政府通過發行債券以實現融資的需要。

（二）地方政府發債與清償的監管與約束

1.確立全方位的監管體系

首先，作為“風險的最后承擔者”，中央政府應當履行好監管職責，可設立專門的監管機構，負責地方政府債券發行申請的審核、地方政府的信用評級情況的等工作，在地方發債的統籌協調中發揮主要作用。其次，地方人大需加強對本級政府發債行為的監督，審查地方發債計劃，跟蹤資金使用方向，督促債務償還情況等等。此外，還應當充分發揮社會中介機構的專業優勢，通過律師事務所、會計師事務所、信用評級機構等中介機構的介入，有助于在地方政府發債過程中規范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

篇（9）

Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.

KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign

一、引言

2006年7月1日，在經歷了無數艱難險阻之后，寄托著幾代中國人的夢想的青藏鐵路正式通車，從此，山不再高，天不再遠。中國經濟就像快速駛向高原的列車，它能否持續高速增長直接關系到13億人口的福祉，同時，它的動向也對全球經濟的未來有著重大的影響。而中國的發展道路也是一條充滿挑戰的“天路”，經過了近三十年的高速增長之后，中國經濟走到了一個關鍵的階段，在這個階段，經濟增長與社會和諧面臨著一系列的難題：如城鄉和地區間收入差距的持續擴大，地區之間的市場分割，公共事業的公平缺失，等等。如果這一系列難題能夠被一一克服，經濟持續增長與社會和諧發展能夠同時實現，那么，中國就不僅創造了人類歷史的奇跡，而且還將形成具有一般意義的“大國發展道路”。

對于中國可能形成的“大國發展道路”，經濟學家的任務是建立一個一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰。為此，本文將提出：中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現的很多問題都與分權式改革有關系。借助于對中國分權式改革的得失分析，我們試圖建立一個完整的分權理論。在已有的研究中，關于分權式改革的好處，國際經濟學界基本上已經達成了共識，最為經典的是建立在新軟預算約束理論（MaskinandDewatripont，1995）基礎上的財政聯邦主義理論和建立在M型組織和U型組織理論之上的解釋（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。這些文獻的一個基本觀點是，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。這些理論固然可以較好地解釋分權是如何促進地方政府的競爭，從而促進經濟增長的，但是，它們卻不是一個完全的分權理論。一個完全的分權理論應該不僅能夠分析分權體制下地方政府獲得的正面激勵（分權的收益），也應該能夠分析分權體制下地方政府有損社會目標的負面激勵（分權的成本）。從中國目前的情況來看，這些負面激勵導致的影響正在日益凸現，并且集中表現在三個方面：（1）城鄉和地區間收入差距的持續擴大；（2）地區之間的市場分割；（3）公共事業的公平缺失。雖然已經有一些國內外的實證文獻研究了分權化改革帶來的某些扭曲，但是還沒有一個理論系統地論述過分權化改革的成本。

在這篇論文中，我們將系統地回答以下問題：中國分權式改革的實質和作用機制究竟是什么？中國的分權式改革帶來了哪些代價和扭曲？為什么分權式的改革會導致這些代價和扭曲？如何在下一步的改革中科學地進行機制設計，避免或者盡量減輕這些代價和扭曲？這些理論分析的主旨將直接指向中國的“大國發展道路”。中國之所以采取分權式的改革方式，直接與中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”有關，而中國分權式改革的代價又直接與中國是一個地區間差異巨大的“大國”有關。因此，全面地總結分權式改革的收益與代價是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發展道路”。

本文的結構安排如下：第二部分分析中國分權式改革的收益，從這個維度可以很好地解釋中國改革開放以來的高速經濟增長；第三部分提出一個框架來分析分權式改革的代價，從這個視角可以很好地分析中國目前出現的各種問題；第四部分則在第三部分的基礎上，提供一些分權式改革的代價的例證；第五部分從機制設計的角度提出了一系列的政策建議，討論在下一階段改革中如何充分發揮分權式改革的收益，并盡可能地降低分權式改革的代價。由于有關分權式改革的收益的理論和實證已有大量的文獻，本文將在分權的代價上著墨更多。

二、經濟分權與經濟發展的激勵結構

中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監督面臨著極高的成本，因此，經濟分權是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經濟轉型的成功很大程度上要歸功于中國在經濟領域的分權式改革。從這種分權式改革中得到的更一般的經驗是：對經濟轉型而言，最重要的可能不是“做對價格”（gettingpricesright），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；更重要的可能是“做對激勵”（gettingincentivesright），因為激勵機制是經濟發展中更為深刻的主題，價格機制不過是激勵機制的一種方式而已。

對于分權式改革的收益，國際經濟學界形成了很多共識。已有的文獻認為，經濟結構（如分權程度和整個經濟體的組織結構）的差異造成了中國和俄羅斯經濟改革績效的巨大差異。分權式的改革不僅硬化了中央政府對國有企業的預算約束，而且還促進了地區之間的競爭（QianandRoland，1998）。中國的M型經濟結構（資源按照“塊塊”來配置）使得經濟可以在局部進行制度實驗，地區之間的標尺競爭為中央政府提供了反映地方政府績效的有效信息，并且使得經濟體更容易抵抗宏觀沖擊；相反，俄羅斯的U型經濟結構（資源按照“條條”來配置），則不具備這樣的經濟結構收益。

與俄羅斯等轉型經濟相比，中國的分權是在大的政治架構不變、中央和地方政府不斷地調整它們的財政關系的過程中實現的。從1970年代的放權讓利到1980年代的財政包干體制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關系、調動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的要點，也是整個經濟和政治體制改革的突破口。傳統的財政分權理論認為，地方政府具有信息優勢，居民根據地方政府提供的公共品質量來選擇居住地可以形成用腳投票機制，促使地方政府來提供優質的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方轉移財政收入和支出權力將更有利于提高經濟效率，加快地方經濟發展，進而推動全國經濟增長（Buchanan，1965；Oates，1972）。具體到中國，以錢穎一等人為代表的一批經濟學家從軟預算約束的視角出發，認為分權化制度安排可以向地方政府提供市場化激勵，保持和促進市場化進程，即所謂的維持市場化的聯邦主義（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。

在實證研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省級面板數據的實證研究進一步驗證了分稅制改革之前中國省級政府的財政激勵促進了市場發展。對于1992年之前中國財政分權與經濟增長的關系，Lin和Liu（2000）與Zhang和Zou（1998）的檢驗得到了相反的結論，而張晏和龔六堂（2005）對1986－2002年擴展樣本的研究發現分稅制改革之后我國財政分權對經濟增長的影響顯著為正，同時財政分權效應還存在跨時差異和地區差異。

經濟分權還不足以構成地方政府發展經濟的全部激勵。1990年代末以來，文獻更多地開始關注發展中國家分權的特殊經歷，尤其是中國特殊的政治激勵。從經濟學的視角，我們更關心中國政治體制的兩個特征，一是以GDP為主的政績考核機制（LiandZhou，2005），二是（基于民意調查基礎上的）官員任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）從中國和俄羅斯的比較出發，強調了中國的經濟分權與政治集權之間的紐帶。俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動推動經濟發展的動力。而中國的經濟分權伴隨著政治集權，晉升激勵使得地方政府官員有非常強的（政治）動力促進地方經濟快速發展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認為中國自治性不強的財政分權和垂直控制的行政管理體制提供了區域經濟增長的動力。經濟分權和政治集權對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標尺競爭。文獻通常所說的標尺競爭對應于對下負責的政治體制，也就是說，對于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢，但選民會參考其他地方政府的行為評價自己所在地區的政府行為，地方官員知道其選民會以其他地方為標尺，從而會效仿其他地方的相關政策來發展本地經濟（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標尺競爭，同級政府之間的相互監督和學習能夠提高政府部門的運作效率，節約行政管理成本，防止濫用權力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我國政治體制的特點不同，地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，在政治集權和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據GDP等指標排名，地方政府官員為了政績有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏，2005）。這種為增長而競爭的激勵成為中國政府推動經濟增長的動力源泉，它是有助于轉型初期的經濟增長和資源配置的。

三、經濟分權的代價：一個理論分析

錢穎一等人的財政聯邦主義理論可以較好地解釋中國分權式改革迄今為止取得的成就，但是這個理論更多地強調了中國分權式改革的好處，卻沒有分析分權式改革的代價[①].一個完整的分權理論應該既能夠分析分權式改革的收益，也能夠分析分權式改革的代價。否則，我們就無法回答如下問題：中國分權式改革的漸進轉型的潛力還有多大？我們應該如何在發揮分權式改革的好處的同時避免它所產生的負面效果？這一節將從組織理論的角度提出一個分析分權式改革的代價的框架。

與俄羅斯相比，中國經濟轉型的一個很大的不同在于，從中央政府的角度來看，中國的分權式改革在很大程度上是將整個經濟當作一個大的政治組織來看，中央政府在這個大的組織內部通過“分權”模擬出一個類似企業組織的激勵機制。給定地方各級政府尚控制著大量經濟、政治和社會資源的事實，在現有的政治架構下對地方官員提供適當的激勵，讓他們直接分享發展地方經濟的收益，將有利于他們追求經濟的增長。問題的關鍵在于，政治和行政體制內部的激勵機制是否可以通過模擬企業內部的激勵機制而被有效地復制出來？要回答這個問題，我們就必須找到政府部門的激勵與私有部門的激勵之間的實質性區別，說明政府部門在利用財政分權模擬企業的激勵的時候會遇到哪些難題。

從契約理論的角度來看，政治組織中的激勵與經濟組織中的激勵相比有很大的不同。第一，政治組織委托人的偏好往往是異質的，而企業組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治組織中，每個利益集團都有它自己的偏好和利益，因而，無論對于任務本身，還是對于委托人，都很難界定一個指標對績效進行衡量。第二，與委托人偏好的異質性有關的是，政治組織一般是多任務的（multi-tasking），這也與主要追求利潤最大化的企業不同。除了效率和經濟增長之外，政治組織還需要追求社會公正、收入平等、環境保護、公共服務質量等等目標。所以，從理論上來說，由于政治組織的這種多任務性，在政治組織中很難通過基于單一維度（任務）的類似企業中計件工資式的強激勵來追求各種目標，而且基于增長目標的考核很容易損害其他的社會目標。所以，我們觀察到政治組織中工作人員的工資一般都是弱激勵的固定工資制。第三，委托人的異質性再加上外部條件的差異，又引起了第三個政治組織和企業組織的差異。與企業績效易于找到同類企業作參照不同，政治組織的績效難以找到一個可以參照的標準。中國政府不可能與美國政府進行比較，因為兩國在很多方面都很不相同。中國的地方政府之間雖然可以進行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限。換言之，政治組織是一個壟斷組織，因而很難找出一個具有充分信息量的指標對其進行比較。

以上三個特征無非是說，很難有一個外部的充分統計量指標可以對官員進行客觀的評估。這就決定了政治組織與經濟組織的第四個區別，即在激勵機制的設計方面，它更多地會采用相對績效評估，而非絕對績效評估。在現實世界中，政治組織中常用的一種基于相對績效評估的激勵手段就是職務晉升。中國的分權式改革過程中的一個重要機制是，上級政府通過考察下一級政府轄區的經濟發展（尤其是GDP）的相對績效來晉升地方官員，而且這個機制在實證研究中已經被證明的確是在被中國政府使用著（LiandZhou，2005）。在缺乏充分統計量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優的考核地方官員政績的具有信息量的指標。但是，這種財政分權加相對績效評估的體制正在日益顯現它的弊端。第一個弊端是，相對績效的評估會造成人之間相互拆臺的惡性競爭。確實，我們也觀察到各地政府為了在GDP競賽中名列前茅而采用了各種各樣的以鄰為壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保護主義，地方保護主義造成的地區分割和“諸侯經濟”會阻礙中國國內市場整合的過程[②].在資源配置方面的深遠影響是，這種市場分割會限制產品、服務（甚至還有思想）的市場范圍，市場范圍的限制又會進一步制約分工和專業化水平，從而不利于長遠的技術進步和制度變遷，這最終會損害到中國長期的經濟發展和國際競爭力。

過于依賴GDP作為相對績效的考評指標，就給城市傾向的經濟政策提供了另一個理由。因為城市的第二、三產業是經濟增長的主要源泉，于是，地方政府對于農村地區的經濟發展就大大忽視了，一個直接的表現就是地方政府用于支持農業生產的財政支出比重在相當長的一段時間里急劇地下降（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。同樣是為了追求經濟增長的目標，在各地的經濟增長都依賴于招商引資的情況下，一旦發生資本擁有者和普通勞動者之間的利益沖突，地方政府就會優先考慮資本擁有者的利益，而普通勞動者的利益則很容易被忽略。

相對績效評估發揮作用的一個重要前提是，人面臨的沖擊或者風險是共同的，這樣僅僅通過人之間業績的相對排名就可以比較準確地反映出他們的績效。但是在中國這樣的大國，各個地區之間在自然、地理、歷史、社會等很多方面可以說千差萬別，由于這種異質性的存在，相對績效是一個噪音很多的指標，基于相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣，這可以看作是相對績效激勵的第二個弊端。

第三個弊端實際上是第二個弊端的一種形式，鑒于問題的重要性，我們將其拿出來獨立論述。由于各地區之間先天的（自然、地理、歷史、社會等）差異性，或者由于改革后享受的政策的差異性，會出現由收益遞增效應導致的經濟增長差異，即使沒有其他外力，窮的地區也可能相對地越來越窮，而富的地方則相對地越來越富（陸銘、陳釗、嚴冀，2004），這樣就加大了相對績效評估標準中的噪音，中央政府很難區分地方的經濟增長績效是由收益遞增機制造成的，還是地方政府努力的結果。

相對績效評估的第四個弊端來自于如下事實：在基于相對績效評估的錦標賽下，贏家的數量是有限的，而大部分則是輸家。更為重要的是，由于比較富裕的地區更多地享受著先天的優勢和收益遞增機制的好處，這就使得經濟較落后地區的地方官員不能在相對績效評估的機制下獲得激勵，通俗地來說就是，努力了也未必有用，[③]所以相對績效評估對落后地區的官員基本上是沒有作用的。但是官員也是理性人，在晉升的可能性比較小的前提下，他們會尋求替代的辦法進行補償，如，或者“破罐子破摔”。這樣一來，從整個經濟的角度來看，就會加劇落后的地區越來越落后、發達的地區越來越發達的兩極分化現象。

對地方政府官員進行激勵還有一些其他與相對績效評估無關的難題。一方面，與企業的經理相比，地方政府官員的績效更加取決于一個團隊的努力，而不是自己的努力，一個政府目標（如擴大就業）的實現取決于多個政府部門作為一個“團隊”的共同努力，因此，在地方政府的“團隊生產”中，不同的地方官員之間就可能存在嚴重的搭便車現象。另一方面，在企業經理的激勵計劃中，可以比較容易地找到激勵經理追求企業長期目標的手段，比如說給予經理股份或者股票期權，但是，對于地方政府的官員卻很難進行類似的長期激勵，從而使得地方政府的長期目標被忽視，而這又集中體現為地方政府對于環境、收入差距、教育和醫療服務質量這些問題的忽視。

四、經濟分權的代價：一些具體的分析和例證

上一節中，我們提供了一個簡明的框架來分析中國分權式改革的代價，下面將結合現有的實證文獻，為經濟分權的代價提供一些例證。

1.經濟分權與城鄉、地區間收入差距持續擴大

中國經濟改革開放以來所付出的一個代價就是收入差距的持續擴大，特別是，構成收入差距的主要部分的城鄉和地區間收入差距正在擴大（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006；萬廣華、陸銘、陳釗，2005），如果追根溯源的話，城鄉和地區間的收入差距都在一定程度上與經濟分權體制有關。城鄉收入差距與經濟（財政）分權的聯系是非常易于理解的。由于經濟增長的主要來源是城市部門，因此，地方政府存在著優先發展城市、更多考慮城市利益和實施城市傾向的經濟政策的激勵。不少文獻都指出，中國1978年改革開放以后伴隨著經濟快速增長而出現的城鄉間收入差距加劇現象，與中國政府實施的城市傾向的經濟政策有關（Yang，1999；Chen，2002；陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。李實（2003）指出的影響城鄉收入差距的幾點因素都可以作為城市傾向的經濟政策的具體表現：政府對農副產品價格的控制；農村居民承受的不合理的稅費負擔；城鄉勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉；社會福利和社會保障的歧視性。除了以上四點，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）還強調了金融體制中系統性的城市傾向，包括通貨膨脹補貼和對城市部門的投資貸款；政府在政治晉升和分權體制雙重約束下也存在減少支援農業公共支出比重的傾向。我們的一系列研究（陸銘、陳釗、2004；LuandChen，2006；陸銘、陳釗、萬廣華，2005）用中國省級面板數據正式地考察了城市傾向的經濟政策對城鄉收入差距的影響，發現中國改革以來的一系列經濟政策（如經濟開放）都使得城市部門獲益更多，具有擴大城鄉收入差距的作用。其中，政府財政支出中用于支持農業生產的支出的比重-——這個指標的下降可以代表地方政府政策的城市傾向-——增加可以顯著地縮小城鄉收入差距，但從趨勢上來看，這一比重卻在急劇地下降。Knight和Song（1993）認為城市傾向政策下存在對農村勞動力向城市的流動的限制，這導致了中國的貧困問題主要體現為農村貧困。在城市傾向的政策下，城市居民在住房、醫療、養老及教育等方面擁有更好的福利，加劇了實際的城鄉收入差距，即使取消了戶籍制度對勞動力流動的限制，這些傾向性政策也會使流動到城市后的農村居民面臨更高的生活成本，所以勞動力的流動依然難以緩解城鄉收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市傾向的經濟政策還有一系列對城鄉收入差距的間接影響。[④]

地區間收入差距的擴大也與財政分權體制有一定的聯系。在財政分權體制下，地方政府之間進行著發展經濟的競爭。中國的各地區之間在歷史、地理和政策等方面的條件差異非常大，在地區間競爭中，東部地區因為有著各方面比較優越的條件而獲得了相對更好的經濟發展績效，而且這種優勢具有自增強的效應，相對發達的地區一旦領先就很難被落后地區追趕。張晏和龔六堂（2005）對中國財政分權與經濟增長關系的實證研究發現，東部地區和發達地區更能獲得財政分權的積極效應，而中西部地區財政分權對經濟增長的影響不顯著或為負，這種財政分權效應的地區差異也加劇了地區差距。從縣級財政數據來看，Zhang（2006）認為地區初始經濟結構特征影響經濟增長，經濟發達的地區有較低的工業稅和較高的土地收益，從而形成良性循環的高增長，而不發達地區對非農部門征收較高的稅收，阻礙了經濟增長。由于中國總體上來說是一個資本相對不足，所以各個地區之間展開了吸引外資的競爭。在這場地區間吸引外資和發展外向型經濟的競爭中，東部地區特別是長江三角洲、珠江三角洲和環渤海灣三大地帶獲得了更多的外資和國際貿易份額，在經濟發展方面獲得了更好的績效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；萬廣華、陸銘、陳釗，2005）。實證研究表明，各地區經濟開放進程的差異所導致的地區間收入差距還與工業集聚有關，東部沿海地區由于擁有歷史、地理和政策等各方面優勢，獲得了更快的工業發展速度，在全國總的工業產出中所占有的份額也越來越高（金煜、陳釗、陸銘，2006）。

地區間收入差距的擴大還與不同地區所獲得的中央財政轉移有關。轉移支付通常有兩種目標，一是出于公平考慮的均等化目標，二是基于發展考慮的激勵目標。按照均等化原則，中央政府的財政轉移支付本應對經濟落后地區給予更多的補貼，而實際的情況是，地區轉移支付不僅沒有達到地區收入均等化的目標，反而加大了地區間的收入差距（Raiser，1998；馬拴友和于紅霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分稅制改革以來的稅制安排和轉移支付體系加大了城鄉差距和地區差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的數據分析了縣級財政不平等的變化趨勢，發現非農業稅收的差異是財政不平等的主要原因，其中所得稅的影響因素大約為21%，而稅收返還和分稅制改革后實施的過渡期轉移支付不僅沒有縮小財政差距，反而占財政不平等的20％。Yao（2005）發現2002年縣級轉移支付數據對城鄉差距存在顯著的反均等化效應和擠出效應。

2.地區間的市場分割、重復建設與效率損失

在財政分權體制下，地方政府擁有發展地方經濟的激勵。地方經濟的發展既直接關系到當地的財政收入和就業，又影響到對于地方官員的績效評價，還進一步影響當地獲得更多經濟資源的能力。既然完全自由的市場機制在實際上并沒有帶來地區間的平衡發展，那么，地方保護主義和分割市場就成了地方政府的理性選擇。從地方政府的行為邏輯來看，導致地方保護主義和分割市場的原因至少有以下兩個方面：第一，在計劃經濟時期形成的地區間資源誤配置已經成為事實，在市場經濟體制下，違反地方比較優勢的產業和企業是缺乏競爭力和自生能力的（林毅夫，2002），而這些產業和企業在改革開放以后仍然擁有大量的就業崗位，創造著地方政府的財政收入，因此，通過分割市場來保護本地企業就成了地方政府的理性選擇（林毅夫、劉培林，2004）。第二，很多產業（特別是具有一定技術含量的成長性產業）都存在著由“干中學”機制所導致的收益遞增性，因此，在這樣的產業，一些沒有比較優勢的地區如果能夠較早地發展這些產業，在理論上就可能獲得兩種效果：一方面，如果當地的學習速度足夠快，就可能實現在這些產業上的追趕，經過一定時期的發展，可能逆轉地區間的比較優勢；另一方面，即使追趕不能實現，當地也能夠提升本地的經濟獨立能力，從而提高未來分享地區間分工收益時的談判地位，獲得更多地區間分工的利益。在這樣的機制下，各地都會爭先恐后地發展一些所謂的戰略性產業，從而造成一輪一輪的重復建設（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。當重復建設的格局形成之后，各地的相關企業是否能夠在市場上生存下去最終還是要接受市場本身的檢驗，當某些企業競爭能力不足時，地方政府則又有了通過市場分割和地方保護主義政策來獲得短期利益的動機。

盡管當地區間差距擴大的時候，地方政府有通過分割市場的方式保護本地利益的動機，但改革開放以后，促使地區間市場走向整合的力量也是存在的。因此，中國國內市場的整合程度及變化趨勢就成了一個需要通過實證研究來進行判斷的問題。早期的研究發現，中國國內的市場并沒有在改革過程中走向整合，相反，卻存在著嚴重的市場分割的跡象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。這些研究引起了很多的爭議。近年來，越來越多的研究發現，從總體上來說，中國國內市場是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。盡管如此，但幾乎沒有人否認，中國的財政分權體制為地方政府采取市場分割和地方保護主義政策提供了激勵，并造成分工的低效率和社會產出損失（陸銘、陳釗、嚴冀，2004）。同時，國內市場的分割也使得中國經濟增長難以發揮中國經濟本應具有的規模經濟優勢。近來的一項研究還認為，由于國內市場分割嚴重，使得國內企業紛紛轉向國際市場，借助于出口來擴大市場規模（朱希偉、金祥榮，2005），這就是中國國內經濟的規模經濟優勢未得到應有的發揮的一個體現。

3.公共服務市場化改革中的群分效應與動態效率損失

對于一個大國而言，實施財政分權體制之所以重要，一個非常突出的原因就是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。由于中央政府難以掌握地方政府提供公共品的效率的有關信息，也不了解當地居民的偏好等信息，有效的地方公共品提供方式就是讓地方政府去提供當地的公共品。在這樣的分權機制下，看上去地方政府是公共品的壟斷者，難以保證公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬遷的機制下，實際上居民就可以通過“用腳投票”的機制來形成地方政府之間的競爭，從而保證地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。

以教育為例，如果地方政府不把當地的學校辦好，大家都會搬離這個地方，于是當地的房地產價格就會下降，當地的人力資源和經濟增長也相應地受影響。因為居民對于居住地的自由選擇，以及房地產市場的存在，地方政府的教育投入和質量通過房地產市場被“資本化”了。在美國，一個地區的居民通過投票的方式決定財產稅的稅率，作為公共教育財政支出的基礎，而學生家長則通過居住地的調整選擇最適合自己需求的教育服務。由于教育財政的稅基是基于地方房產價值的財產稅，因此，教育的投入和質量就通過影響房產價值而與當地的經濟增長和政府的收系起來了，以財產稅為基礎的教育財政也就成了一種激勵地方政府努力辦教育的最優合同的執行機制（Hoxby，1995）。而在中國，雖然政府沒有將財產稅作為教育財政的收入，但居民通過變換居住地來選擇教育并影響房價的機制同樣存在，至少在同一個城市的不同區之間，甚至在不同省區之間變換居住地都是比較自由的，對于高收入者來說更是如此。而房地產價格仍然影響著土地批租收入和房產交易稅，也影響著當地居民的收入和受教育水平，這些都會直接或間接地影響地方經濟的發展和地方政府的收入。來自美國的經驗研究發現，教育財政集權的確對提高教育的生產效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。

但是，在中國由地方財政提供教育和醫療這樣的公共服務的體制下，卻導致了社會公眾對于這些行業的極大的不滿，這又是為什么呢？下面我們來進一步分析在簡單的公共服務財政分權過程中可能存在的公平和效率損失。

首先，地方政府的目標相對于社會目標來說更加短期化，特別是在地方政府的官員根據經濟增長績效來獲得晉升的體制下，地方政府更加會注重能夠很快在經濟增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標則相對忽視，而且也很難找到相應的機制來激勵地方政府追求長期目標。教育和醫療的發展就是對于經濟增長短期效果不顯著，但長期來看非常重要的目標，因此，地方政府對教育和醫療采取了“甩包袱”的做法，進行了大規模的市場化改革。盡管公共品提供的財政分權體制本身并沒有錯，但由于沒有正確有效的激勵機制，就使得像教育和醫療這樣的公共服務提供反而出現了政府投入相對不足的現象。

其次，與計劃經濟時期政府包辦一切相比，政府對于經濟活動的退出本身并沒有錯，但是，政府退出什么領域卻是應該仔細考慮的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理論研究說明，政府和市場的邊界取決于產品的性質。私人部門有充分的激勵降低生產成本，因此，當產品的質量比較容易監督的時候，通過市場來組織生產就比較有效。但是，當產品的質量非常難以監督的時候，如果通過市場來組織生產，私人部門的生產者就可能會犧牲質量而降低成本，這時，由政府來提供這些產品就更加有效。不難理解，教育和醫療這樣的服務之所以比較適合由政府來提供，是因為這類服務的質量非常難以監督。

通過上述分析，我們就不難明白了，在財政分權體制下主要由地方政府來提供當地的公共服務是較為有效的機制，但這并不意味著地方政府可以通過徹底的市場化和私有化來推卸政府責任。而中國的地方官員升遷制度過于強調增長目標則是財政分權體制帶來公共服務提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效機制是在財政分權的大框架下形成正確的激勵機制，并通過中央政府的適當干預來糾正其中可能存在的誤區，而不是從根本上改變地方公共品提供的財政分權體制。

在教育發展中，如果缺乏適當的機制設計和適度的中央政府干預，那么，簡單的教育財政分權體制可能會存在一些直接的效率損失。首先，在勞動力存在可以跨地區流動的情況下，特別是在城市內部可以自由搬遷的情況下，人們會在好學校附近聚居，并且導致周圍的房價上漲。另一方面，那些不居住在好學校附近的家庭也往往愿意花費額外的成本讓子女上好學校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結果都是使得收入較高和社會資源豐富的家庭有更強的實力獲得優質教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會資源來進行教育群分（sorting）的現象，并且在居住方面表現出不同收入水平、職業和社會地位的社區之間的相互隔離，而按居住地段入學的政策大大加快了聚居和群分的現象。在缺乏適當的機制設計和中央政府的適度干預的情況下，產生了基礎教育投入的地區和城鄉間不平衡，于是優質教育資源（如優秀的老師）也在收入的吸引下向經濟發達地區和城市聚集。在勞動力不能完全自由流動的情況下，這也加劇了教育的群分和教育機會的不平等現象（丁維莉、陸銘，2005）。

教育的群分和教育機會的不平等除了有礙公平以外，在人力資本生產上也是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會總的人力資本積累，有利于經濟可持續增長的實現。同時，教育機會的不平等也將進一步加劇社會的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會的底層，成為社會難以醫治的痼疾。在美國，一些大城市內部貧民窟的社會問題與教育群分現象聯系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優質教育資源，已經形成了低收入－低教育－低收入的惡性循環。[⑥]類似的問題也應引起中國社會各界的關注和思考。需要特別強調的是，改變原來的政府包辦教育的模式，實行教育的產業化本身并不是錯誤的，教育財政的分權、學校之間的競爭和優質教育資源在一定程度上的市場定價是提高教育資源利用效率的必要條件，同時，政府應該推動獎學金和教育券制度來減少教育群分中出現的動態效率損失。特別需要加以強調的是，在教育市場上，只要居民能夠自由地搬遷居住地，那么，簡單地通過禁止擇校只不過是使得高收入者更多地借助于買房來獲得優質教育資源，并推動房價的上升，更為合理的政策應該是適度地為低收入家庭提供有利于提供其獲取優質教育資源的機制。[⑦]

五、機制設計與下一步改革的政策建議

如果說中國的前期改革正是充分利用了分權式改革的好處的話，那么下一步改革的重點則是如何減少目前的分權體制的弊端。與俄羅斯等其他轉型經濟相比，中國的分權式改革在很大程度上可以看作中央政府主導和控制下的機制設計問題。在認清中國分權式改革的動力機制和局限條件的基礎上，正確地設計合理的改革方案，對于中國分權式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革階段的目標和面臨的約束條件不同，因此，不同的改革階段需要不同的改革方略。中國的經濟轉型已經進入了新的階段，根據我們前面的分析，下一步的改革方略應該包括以下內容。

1.地方層面的放松管制。通過放松規制和改進公共部門本身的治理來減少公共部門控制的社會經濟資源。給定我們前文刻畫過的中國分權式改革下獨特的政治和經濟結構，公共部門這兩個層面的改革都首先應該在地方的層面上進行，應該減少地方政府所掌握的社會經濟資源，削弱地方政府官員的政治企業家（politicalentrepreneur）地位，從而降低它們在資源配置中的作用。這樣做的好處是可以減少中央政府對地方政府的倚重，從而就無需借重相對績效評估的激勵機制，在此基礎上就可以減少相對績效評估帶來的各種代價。隨著地方政府掌握的社會經濟資源減少，可以在地方性市場化的基礎上促進全國性市場的整合，實現國內統一大市場，這會極大地促進專業化、內生的技術進步和經濟增長。

2.限制地方政府的流動性創造功能。僅僅在地方層面放松規制還不夠，因為從金融的角度來講，地方政府還可以內生地創造出很多流動性和金融資源出來出來。這是因為，雖然財政分權化的改革在一定程度上硬化了地方政府的預算約束，但是由于轉型期間制度上的不完備，地方政府仍然有很多方面來創造流動性。地方政府創造流動性的手段主要有：（1）干預設在地方的銀行的信貸行為，（2）通過各種形式的亂收費行為而創造了大量的預算外收入，（3）在市場化過程中，通過土地批租等方法創造出大量的“資本化”的收入。按照軟預算約束理論的邏輯，流動性創造的對資源配置的影響在一定程度上等價于集權下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，盡管財政分權可以硬化各級地方政府的預算約束，但是內生的流動性創造功能又弱化了這個效果。所以，中國分權式改革下一步改革的成功，很大程度上要取決于對地方政府的流動性創造功能的約束和限制。

如果對這些流動性創造約束不加限制，就有可能導致以下后果：（1）地方政府的預算沒有得到硬化，從而可以繼續保護國有企業和低效率的國有部門（盡管此類現象已經不嚴重），這就使得地方政府沒有充分的激勵來放松規制；（2）在要素市場不完備的時候，土地批租行為會導致資產市場發生很大的扭曲；（3）由于先天條件、政策優惠和規模經濟的原因，不同的地區在流動性創造功能方面存在很大的差異，從而導致地區發展差距的擴大和地方公共品提供的不平衡加劇。[⑧]

還是從改革的時機（timing）上來看，由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎設施建設，所以如果現在限制地方政府的流動性創造功能，對經濟造成的扭曲就會比較小（早期的流動性創造功能在基礎設施建設方面是有好處的）。限制流動性創造功能可以從以下幾個方面入手：（1）限制地方政府對銀行的干預行為；（2）對政府的土地批租行為進行規范化的管理，包括對其進行立法；（3）加強各級政府的預算過程管理和監控，對預算外各種收入進行嚴格打擊；在時機成熟的時候，才給予地方政府發行地方政府債券和其他財政工具的權利。

3.改進地方政府的治理和績效評估機制。通過地方層面的放松規制和限制地方政府流動性創造功能減少了地方政府控制的經濟社會資源和金融資源后，就應該不失時機地推進地方政府的治理和績效評估機制。這是因為，雖然地方政府在“軟件性”公共品（如教育和醫療）的提供方面卻還有很大的改進余地。由于中央政府的信息劣勢，分權的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質量和數量問題。用赫希曼（Hirschman，1970）的話來說，如果說前期的改革主要運用了“退出”（exit）和“用腳投票”機制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應該適當引入“呼吁”（voice）的機制來改進地方政府和基層政府的治理。如果不能適時地推進這兩個方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時間的推移，地方政府會更容易與地方性的有勢力的利益集團合謀或者被他們收買。改進政府治理的一個題中應有之義是，改進對地方政府以GDP為基礎的相對績效評估體系，更多地引入其他目標的權重，如社會發展、環境保護等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負面效果。

以上幾個方面的改革將會改變前期改革中地方政府的激勵結構和行為，從而會從根本上解決內生于前期改革中的諸種問題（收入差距、重復建設與市場分割、公共品供給的公平缺失等）。始于1978年的中國經濟改革是人類歷史上一項偉大而艱巨的社會工程，中國的分權式改革在第一階段已經遠遠地走在了其他轉型經濟的前頭。分權和集權的選擇其實是“激勵與協調”之間的權衡，中國前期的改革的成功之處在于做對了地方政府的激勵，但是在協調方面的問題則越來越凸現出來，所以，現在正是中國調整發展方略的轉折點。正如前期的改革是積極的制度變革和機制設計的結果那樣，在第二階段的改革中，政府同樣也應該考慮到新階段的目標和變化了的約束條件，不失時機地將改革推向前進，走出一條獨特而成功的中國式的分權式改革之路，這種發展道路不僅能夠實現中華民族的偉大復興，而且可能對其他轉型經濟和發展經濟具有普適的意義，從而為全人類的發展提供寶貴的精神財富。

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[①]嚴冀、陸銘（2003）較早地意識到分權體制的代價這一問題，特別是其在地方保護主義和市場分割方面的表現。

[②]對此，不妨參見嚴冀、陸銘（2003）的評論。

[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地區間的差異性，地區間為爭取資本而展開的競爭對不具有先天優勢的地區而言激勵效應較弱。

[④]Carter（1997）的研究認為，城市傾向政策對于農業生產也產生了負面影響，同時，也造成了農產品和農業生產要素市場的扭曲。另外，楊濤認為中國實行的城市傾向政策會由于部門傾斜的收入轉移以及在健康、住房和教育方面的支出，不僅扭曲了這些部門中的工人的激勵，而且也將影響到他們子女的人力資本投資并進一步擴大城鄉收入差距，這些都將對于中國未來的經濟增長不利（Yang，1999）。

[⑤]從省級數據的相對指標來看，盡管分稅制改革后的轉移支付政策沒有明顯地扭轉轉移支付資金分配格局，但東部地區獲得的轉移支付相對于自有收入的份額有所下降，2001年比1995年減少了近12個百分點（張晏和龔六堂，2005）。

篇（10）

1 財政聯邦制與政治單一制的關系:一個無法回避的問題

眾所周知，我國是中央集權型的政治單一制國家，不能否認，我國經濟改革以財政體制改革為突破口，而財政體制的改革，無論是最初的“分灶吃飯”，還是后來的各種大包干，或者是現行的分稅制，一直走的是財政聯邦制的道路。盡管財政聯邦制與政治單一制不在一個層面上，但同為我國處理央地關系的兩種不同的重大制度。因此，必須理清楚二者的相互關系，才能做出恰當的安排，避免相互掣肘，促進和諧的央地關系的形成。但是，在我國的改革中，財政聯邦制與政治單一制的關系，實際一直被有意地回避了。可能的原因是，直覺似乎告訴人們，“分灶吃飯”、大包干和分稅制等財政聯邦制的各種形式，都是與中央集權的政治單一制相沖突的制度，而中央集權制又是敏感的“政治問題”，只能少說為佳;或者認為弄清楚財政聯邦制的各種形式與中央集權制的關系，只會阻礙改革，自然是不清楚更好。在這種氛圍中，就是有一些人明知中央集權的政治單一制在我國不能動搖，因怕被人誤解，或怕扯改革的后腿，也會三緘其口。正是因為這種似是而非的認識及對財政聯邦制與政治單一制關系問題的有意回避，我國的財政體制改革出現了不少問題:前期各種形式的大包干忘記了中央集權的政治單一制，嚴重削弱了中央的財政能力，將整個國家推到了非常危險的境地;現行的分稅制又因為提高了財政權力的中央集權程度而遭到不少人的批評;在不推動政治單一制改革的前提下，分稅制不可能規范運行，也不能在省以下推行，更重要的是，迷失了改革方向，變成了“分錢制”， 不僅未能解決“放亂收死”的循環問題，而且還導致了嚴重的“諸侯經濟”問題;近年來，更有一種因財政聯邦制與政治單一制“不匹配”而干脆否定分稅制改革的觀點逐漸流行起來，[1，2]財政體制改革面臨著誤入歧途的嚴重危險。

由此可見，無論是理論，還是事實，都充分說明，在我國，理清財政聯邦制與政治單一制的相互關系，實在是一個無法回避的重大問題。

2 政治單一制:財政聯邦制的前提框架

在我國，中央集權的政治單一制具有不可動搖性。我國中央集權的政治單一制是由我國悠久的中央集權政治傳統、大一統的儒家文化基礎、大雜居小聚居的多民族構成、遼闊復雜的地理超級大國和極不平衡的經濟發展等國情決定的。中央集權的政治單一制是維護國家統一和社會穩定的根本保證，因而是不能動搖的。這是已被我國幾千年的歷史反復證明了的結論。這些國情不僅從未有逆向改變，而且經濟不平衡、新的國際環境等要求中央集權的因素正在強化，尤其是作為后現代化國家，我國正面臨著迫切而艱巨的實現現代化的任務，歷史和現實經驗表明，這一任務的完成只能以政府為主導，必然要求完善和加強中央集權制，以保證強有力的中央政府的指揮和領導。因此，在今天，我國的中央集權制更是不能動搖的根本制度，其他一切處理央地關系的制度安排必須以中央集權制為基本框架和根本前提。顯而易見，這純粹是國情使然，而不存在什么敏感的“政治問題”。

財政聯邦制是西方學者借鑒政治學中的聯邦制概念而提出的一個經濟學概念，只是對財政分權理論的一種形象概括。同聯邦制概念一樣，財政聯邦制的概念只能是特征描述性的，而不能對其進行準確的內涵界定。一般認為，只要在明確中央和地方財政職能分工的基礎上，強調地方財政的自主性和獨立性，就是財政聯邦制，而任何國家的央地間必然存在一定程度的財政職能分工，任何國家的地方財政都具有一定的自主性和獨立性，因而財政聯邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財政聯邦制具有了普適性，由此容易得出的結論是，財政聯邦制與國家結構并無必然聯系，無論是聯邦制國家，還是單一制國家，都可以存在財政聯邦制。問題是，這種理論嚴重忽視了具體的國家結構模式對所謂的財政聯邦制的決定作用，很容易導致對他國制度設計的盲目照搬，其后果不僅僅是南橘北枳，而且可能是災難性的，可能動搖我國中央集權的政治單一制，斷送我國的現代化大業。事實上，具體的國家結構模式對一國地方財政自主性和獨立性的決定作用，是顯而易見的。在聯邦制國家，聯邦中央和地方的分權明確而徹底，地方的公共支出決策能完全獨立于中央，地方的公共支出能完全反映出轄區內居民的需求偏好。因此，地方財政具有高度的自主性和獨立性。但在我國目前的中央集權的單一制下，中央和地方之間不存在嚴格意義上的權力劃分，中央對地方的財政收支不僅具有直接的決定作用，而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運用，施加間接而重大的影響。因此，地方財政不可能具有高度的自主性和獨立性。這些事實說明的一個道理是，任何國家的財政聯邦制只能以本國的國家結構為前提框架，在我國，只可能存在中央集權的政治單一制基本框架內的財政聯邦制。究其實，我國幾十年的財政體制改革，實質是以財政聯邦制的方式，不斷規范和完善中央集權的政治單一制的過程。財政聯邦制改革，正是我國中央集權的政治單一制改革的一條穩妥的道路。

3 財政聯邦制改革:政治單一制的改革道路

盡管政治單一制和是政治聯邦制是兩種不同的國家結構，但二者追求的目標卻都是相同的，那就是充分發揮中央和地方的各自優勢。政治單一制和政治聯邦制也無所謂優劣，能實現充分發揮中央和地方各自優勢的目標，就是優的，否則就是劣的，而這一目標，只有在國家結構適合本國國情的條件下，才可能實現。中央集權的政治單一制是適合我國國情的國家結構，這使我國中央和地方各自優勢的充分發揮具備了必要條件，但并不具備充分條件。這一充分條件是否具備，還要看我國的中央集權制的具體形式。改革之前，我國的政治單一制類型是極端的中央集權制。這種體制將市場和地方應有的權力都集中到了中央，成為一種包辦一切但又僵化無能的官僚體制，不僅扼殺了市場的活力和效率，而且還使地方弄虛作假，中央盲目指揮成為必然，不僅中央和地方各自的優勢無從發揮，而且在中央極端集權的另一端，呈現的是無法根治的地方濫權，整個經濟社會在央地間權力爭奪中動蕩不安。在30年前，這種體制將我國推到了經濟崩潰和政治危機的邊緣，因而不得不對其進行改革。

很容易理解，我國的改革是沿著兩條線——還權于市場和分權給地方——進行的，第一條線是市場化改革之路，第二條線是財政聯邦制改革之路。能充分發揮中央和地方各自優勢的中央集權制，只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結果。

我國的財政聯邦制改革，是完善和規范中央集權制的必然路徑，其實質是在極端的中央集權政治單一制中，加進聯邦制的因素，去除其極端性，給地方應有的地位，使其成為更符合我國國情的中央集權的政治單一制，以實現充分發揮中央和地方各自優勢的目標，而決不是要將其改造成聯邦制。明確了這一性質和方向，我國的財政聯邦制改革便既不應該存在因動搖中央集權制而成為“敏感的政治問題”的問題，也不應該存在與中央集權制“不匹配”的問題。財政聯邦制改革也正是我國中央集權的政治單一制改革的一條穩妥的道路。因為財政體制是央地關系的核心問題，既是經濟問題，又是政治問題，對其改革能從經濟問題入手，抓住關鍵，推動央地關系這一政治問題的解決，阻力最小，又能取得較大成果。同時，財政體制改革可以在原體制其他制度不動的條件下率先進行，可以保障國家的統一、社會的穩定和中央的權威等良好的改革環境，而財政體制的改革又必將平穩地推動其他所有制度的改革。正因如此，我國的改革以財政體制的改革為突破口。

4 市場化改革:推動財政聯邦制與政治單一制改革的最主要的動力

到今為至，我國的財政聯邦制改革一直是由中央政府推動的，但是，我國的市場化改革必將成為推動財政聯邦制改革的最主要的動力。我國的市場化改革必然要經歷兩個階段，第一個階段的根本任務是由日益強大的市場力量，根據市場干得了、能干好的事，政府不得插手的原則，明確劃分市場和政府的權力，將政府從自己的領地上驅除出去，并時時嚴防政府的再次侵犯，迫使其成為“有限政府”和“有用的政府”。這一階段可稱之為市場和政府權力劃分階段。第二個階段的根本任務是由強大而理性的市場力量，根據低一級政府干得了、能干好的事，高一級政府不得插手，地方政府干得了、能干好的事，中央政府不得插手的原則，將有限的政府權力在各級政府之間明確劃分。這種權力劃分，實質是對公共產品的不同提供主體的選擇，是從下到上的權力授予，能充分發揮“離納稅人最近的政府最能反映納稅人的需求偏好”和“分散決策”的優勢，能使各級政府的產出適合當地偏好，鼓勵政府間競爭和地方提供物品和服務的實驗和創新，[3]也便于納稅人對政府的有效監督，能使各級政府都成為“離納稅人最近的政府”和“最好的政府”。這一階段可稱之為各級政府權力劃分階段。這一階段實質就是由市場力量推動的財政聯邦制改革。我國的市場化改革至今還基本處于第一個階段，市場的力量基本上還無暇顧及各級政府權力的劃分，但是隨著力量的日益強大和第一階段改革任務的基本完成，必然會將重點轉移到各級政府權力的劃分上，大力推進財政聯邦制的改革。為了大力推進兩個階段的改革，市場力量必將逐步掌握和充分運用我國各級人大以實現自己的目標，而這又必將推動我國中央和地方關系，即中央集權的政治單一制的全面改革。

市場化改革的結果應該是，我國的各級人大將真正成為納稅人(市場力量)的代表機構，能真正代表全體納稅人的根本利益，能從根本上控制各級政府的行為，使其既不“越位”，也不“缺位”;各級地方政府將真正同時受到上下兩方面的有效監控，既不可能欺下，也不可能瞞上，財政聯邦制從下到上的權力授予使其能提供充分滿足地方需求偏好的公共產品，中央集權制從上到下的領導又使其無法進行地方主義保護;中央政府將真正成為整個社會調控的核心，獨一無二的位置使其能高瞻遠矚，數量不多的任務使其能集中精力，絕對大比例的財政資金使其有能力引導和控制地方的行為，抓關鍵和利益誘導的方式使其調控具有很高的藝術水平，這將極大地提高其維護國家統一和社會穩定、領導現代化建設的能力。這樣的制度能同時充分發揮中央和地方各自的優勢。這就是我國中央集權的政治單一制改革的目標模式。

參考文獻

篇（11）

第一種觀點：社會主義國家中普遍存在的“父愛主義”和政治家們追求政治收益所導致的行為選擇，是一種外生性變量引起的經濟后果。

軟預算約束是科爾奈在分析集權（計劃）經濟中普遍存在的短缺現象時提出的，是政府“事后”不能夠承諾不去解救或扶持虧損的國有企業的結果。認為軟預算約束是社會主義經濟中一個普遍存在的現象，即國有企業一旦發生虧損，政府常常會采取諸如追加投資或者貸款并提供財政補貼等措施解救虧損的企業，使其免于破產。社會主義國有企業軟預算約束的主要原因是政府對國有企業實行了“父愛主義”，而“父愛主義”又根源于生產資料的公有制。他把政治和經濟因素結合起來研究，并認為只有改變國有企業的所有制性質，軟預算約束問題才能得到解決。但是，他從所有制層面來界定軟預算約束，受到了實踐的挑戰。因為軟預算約束的現象不僅僅發生在社會主義國家，在轉軌經濟國家和市場經濟國家也會發生。

同樣認為軟預算約束與國有企業性質“父愛主義”有關的還有Hillman、Goldfeld、Schaffer、Sh1eifer和Vishny，他們認為預算軟約束源于政治家們的行為偏好，用于追求社會效益或政治目的而非贏利目的。

林毅夫等人也有類似觀點，認為在社會主義計劃經濟體制下，政府需要控制相當數量的戰略性國有企業，但這些企業在競爭的市場經濟環境下是無法生存的，所以要用行政手段干涉市場運轉。在趕超戰略的大背景下，國有企業普遍承擔著兩方面的政策性負擔：戰略性政策負擔和社會性政策負擔。為了讓這些企業在開放競爭的市場繼續生存，國家就必然要給予這些企業不同程度的適當惠顧，在信息不對稱、激勵不相容的情況下，企業經理人員會將各種虧損，包括政策性負擔形成的政策性虧損和道德風險、管理不當等造成的經營性虧損都歸咎于政策性負擔。政府沒有有效的監督與激勵機制，不能分辨出究竟是什么原因造成了虧損，而又不能推脫其責任歸屬時，就只好把企業所有虧損的責任都承擔下來。所以，只要企業承擔著政策性負擔，就會引發企業的軟預算約束，而與社會制度沒有必然聯系。

第二種觀點：對軟預算約束的研究轉向經濟系統內部，從不同經濟主體的個人經濟利益最大化角度來討論預算軟約束發生的機理。這種解釋將預算軟約束視為內生的現象，起因于時間非一致性問題。

德瓦特里龐和馬斯金突破了社會制度的界限而從經濟系統內部研究軟預算約束，從不同經濟主體的個人經濟利益最大化的角度來探討軟預算約束發生的機制。從不一致的動態承諾視角把軟預算約束看作特定體制內生的東西。認為軟預算約束是一種動態的激勵機制問題，預算約束支持體不能承諾使企業遵循一個固定的初始預算，并在事后解救企業于困境。他們構造一個兩期時間非一致模型，將軟預算約束問題的研究同經濟制度分離開來，說明“父愛主義”既不是預算軟約束的必要條件也不是充分條件，指出政府事后對虧損企業的救助實際上是出自政府的自利行為，是政府以犧牲整體利益為代價而施惠于自己或政治支持者的企業或經濟組織。軟預算約束是一個在任何一種形式的現代經濟中都可能發生的一般性動態承諾問題。

錢穎一從德瓦特里龐和馬斯金的分析中獲得啟發，將社會主義經濟的物資短缺歸因于時間非一致性產生的預算軟約束。他把消費品的短缺同國有企業聯系起來，把企業的需求同銀行所施加的財務約束聯系起來，分析了實物部門與金融部門之間的互動關系，并由此可以得出低價位的短缺現象是社會主義所特有的一種均衡。通常在企業陷入困境時，國有銀行提供貸款和補貼。這類事件頻繁發生，虧損企業會繼續生存下去，導致企業投資需求難以遏制的增長。對于價格在經濟短缺中所起的作用：科爾奈認為，由于經營不善的國有企業會得到國家足夠的資金支持，其投資需求基本上是無彈性的，因此就不存在一個總需求等于總供給的價格水平。不論什么價格水平，短缺現象都存在。價格沒有起到配置資源的作用。錢穎一則認為，存在一個市場出清的價格，但是為了減少社會福利損失，在預算約束軟化的情況下，政府把價格壓制到低于市場出清的價格。

錢穎一和羅蘭從財政集權和分權的角度對DM模型進行了改進，由于財政分權，在第二期政府的資金有了多種用途。政府對資金的使用有了多種選擇之后，就會衡量資金在用于不同的用途之后產生的效益，當救助企業的效益低于資金用于其他用途產生的效益時，企業就無法獲得政府的救助，就不會出現預算軟約束。因此，財政分權相對于財政集權來說增加了上述可能性，從而也就增加了企業預算約束的硬化程度。

黃海洲和許成鋼認為，資本主義經濟中多個投資者參與投資，有助于硬化項目的預算約束。他們進一步研究了預算軟約束與企業開展研發活動（R&D）的關系。論述了多個投資者參與往往比一個投資者更有效率。薛曉斌認為，社會的資源配置、權力結構與意識形態等制度性結構通過一系列的制度化作用機制產生了軟預算約束。龐澤最早運用博弈理論分析企業的軟預算約束問題，認為每家銀行只擔心自己貸出去的款項的利息能否按時收回，而單家銀行不會擔心自己的收益，也不會對企業實施嚴厲的約束。西格爾認為，壟斷也是造成企業預算軟約束的重要原因，打破壟斷的不僅是增加競爭了，它還能減輕該行業企業的預算軟約束。

也存在多種觀點如委托理論、信息不對稱等解釋軟預算約束產生的原因。胡鞍鋼認為，軟預算約束是由于市場的不完善和信息的不對稱導致的外部性造成的企業“成本外部化”。張宇峰、王長江等人也有類似觀點，認為由于中國國有企業存在“內部人控制”導致了預算軟約束問題。

由此可見，預算軟約束理論對于我們理解社會主義計劃經濟、市場經濟以及向市場經濟過渡轉軌經濟中的諸多經濟現象以及政府有效使用資金有很大幫助。但是，對于軟預算約束的產生原因是多方面的，在理論界沒有一致的結論，尚待研究。

（作者單位：1.河北大學管理學院；2.中國石油華北油田公司）

參考文獻：

[1]Kornai，Janos.“The Soft Budget Constraint”[J].Kyklos，1986.1.

[2]林毅夫等.企業預算軟約束的成因分析[J].江海學刊，2003.5.

[3]林毅夫等.政策性負擔、道德風險與預算軟約束[J].經濟研究，2004.2.