農村合作醫療制度大全11篇

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此外，各地在規范報銷程序、數據統計以及陽春市的網絡化管理方面也有不少好的經驗。

（三）全面推動了新型農村合作醫療發展。

經過三年的探索和不斷完善，我市除海陵試驗區外，其余縣（市、區）都建立了農村合作醫療制度。今年，在市委、市政府的高度重視下，各縣（市、區）都積極開展工作。陽西縣和陽東縣的宣傳發動工作比以前做得更加深入，各鎮的發展比較平衡，覆蓋率全部都達到了40%以上。陽春市是省的示范點，今年實現了信息化管理，在規范管理等方面積累了不少經驗。這三個縣（市）在今年的農村合作醫療工作考核中獲得了優秀。據統計，全市今年有78.8萬農民參加農村合作醫療，占全市農業人口43.6%。三年來，我市農村合作醫療籌集資金達3566萬元，其中農民集資1293萬元、省財政扶持1713萬元(含救助基金)、市、縣（市、區）、鎮扶持560萬元。全市共有9728人因病住院得到補償，補助金額687萬元；大病救助816人，金額124.5萬元；扶持特困農戶參加農村合作醫療48428人，金額37.7萬元。大量事實說明，新型農村合作醫療在減輕農民的醫療費用負擔、緩解因病致貧、因病返貧問題、促進農村衛生事業發展方面確實能夠發揮很好的作用，是一項實實在在的民心工程。今年6月，省人大代表對我市建立和完善農村合作醫療保障制度議案實施情況進行了檢查，充分肯定了這項工作取得的成效。

二、農村合作醫療工作存在的問題

建立和完善農村合作醫療保障制度是一項長期、艱巨、復雜的工作，雖然我省農村合作醫療發展出現了良好的勢頭，但發展不平衡，取得的成績只是初步的，這次市政府對各縣（市、區）的考核，發現各地合作醫療仍然存在不少問題，工作難度依然很大。

（一）認識不足，工作積極性不高。一些地方仍然沒有把建立農村合作醫療保障制度擺上議事日程，個別地方遲遲沒有開展這項工作；一些地方對能否在農村建立農村合作醫療保障制度持懷疑態度，特別是一些鎮的領導干部，只強調困難，工作欠主動，難以打開局面。有的地方對合作醫療采取放任自流的態度，對合作醫療存在的問題不聞不問。有的地方不是在提高農村合作醫療制度的質量下功夫，有的甚至靠弄虛作假、上報虛假數字掩蓋工作的不足，

（二）地方財政比較困難，經費投入不足。一些地方安排專項資金扶持農村合作醫療工作有難度，特別是鎮級的合作醫療機構連必要的工作經費都沒有。從總體上看，我市各級財政在農村合作醫療工作上投入的資金不多，所以保障標準不敢定高，不足以吸引群眾參加合作醫療。

（三）合作醫療的操作形式和管理不完善。我市大多數地方的合作醫療是鎮統籌，統籌層次低，在制度規范、監督管理上有一定的難度，容易產生漏洞。各縣（市、區）對合作醫療方案的設定、補償標準測算、資金管理等方面缺乏經驗，影響了方案的正確實施。如我市整體的報銷封頂線偏低，造成合作醫療資金滯留較多，沒有充分發揮好合作醫療有限資金的作用，影響農民群眾受益。

（四）宣傳發動工作欠深入。由于過去合作醫療辦辦停停，政策不穩定，使一些群眾對合作醫療缺乏信心，有的缺乏互助共濟意識，怕吃虧。因此在發動群眾參加合作醫療時難度較大，阻礙了我市農村合作醫療工作的進一步開展。有些鎮村因參加人數少，或工作不到位，難以舉辦合作醫療，使部分農民最終被排除在外。

建立新型農村合作醫療制度是一項全新的工作，我們指出問題的目的，是為了充分認識存在問題，研究解決問題，把農村合作醫療工作推向一個新的高度。

三、下一步工作意見

建立新型農村合作醫療制度是市委、市政府確定的一項民心工程，也是省人大議案的要求，縣（市、區）、鎮黨委、政府要把農村合作醫療作為一項中心工作來抓，各級衛生行政部門要當好黨委、政府的參謀，積極協調各方面的關系，繼續貫徹落實全省新型農村合作醫療和農村衛生工作電視電話會議精神。要以中央、國務院和省的有關文件為指導，統一思想認識和工作標準，認真做好各項工作。這里提出以下意見和要求：

（一）集中力量做好20*年度農村合作醫療宣傳發動工作

人口覆蓋率是農村合作醫療工作成效的重要標志，是基礎性工作。省的文件已經明確，從今年起要統一全省農村合作醫療的宣傳發動時間。今后各地要將第四季度作為下年度農村合作醫療的宣傳發動期，集中領導、集中力量、集中時間做好發動農戶參加合作醫療的工作。要早做準備，早定方案。宣傳發動工作要做細做實，政策、制度要宣傳到位。要定出宣傳發動工作的時間表，嚴格掌握宣傳發動的時間。農戶參加合作醫療的交費時間主要定在10月至11月份，12月10日前，各鄉鎮要把群眾交納的資金集中上繳到縣農村合作醫療基金帳戶。名冊和人數統計要在12月中旬上報。參加人數一律以實際交費人數為準，不得上報計劃參加數，也不得用財政資金、集體資金或其他個人資金墊付。20*年全市的目標任務是覆蓋率達到50%。時間緊迫，任務艱巨，各級黨委、政府一定要高度重視，立即集中力量、集中時間組織開展宣傳活動，全省已統一下發了農村合作醫療工作進度表，各地要按時上報。20*年度農民個人負擔經費的收繳工作原則上都要在2004年底之前完成。到期未參加的農戶，只能在下一年度參加。以后原則上不再跨年度吸收農民參加合作醫療。收費時間截止后，即使達不到計劃的覆蓋率要求，也要停止收款，確保新型農村合作醫療制度運行周期從20*年1月1日開始。

驗，解決存在問題，進一步統一思想認識，規范管理制度。從明年開始，全省將逐步實行縣（市、區）統籌，新型農村合作醫療將更加規范和完善。根據省的統一部署，今年剩下的兩個月時間將是農村合作醫療宣傳發動的關鍵時期。今天市委市政府召開這次會議，一方面是總結推廣經驗，對今年農村合作醫療工作考核優秀的縣（市、區）以及先進單位、先進個人進行表彰獎勵，另一方面，就是對下一階段的工作進行部署，明確任務要求，使我市的農村合作醫療工作有較大突破。下面，我講三點意見：

一、農村合作醫療工作的主要成效

(一)理順了農村合作醫療管理體制和工作思路。

我市自20*年開始實施省人大《關于建立和完善農村合作醫療保障制度的議案》，農業部門做了大量的工作，使我市的農村合作醫療工作有了一個良好的開端。根據市政府的決定，今年六月，我市的農村合作醫療管理職能由市農業局劃轉市衛生局。市衛生局接管合作醫療工作后，立即對做好交接期間的工作提出了意見，確保合作醫療工作不受職能移交的影響，較快理順了各級農村合作醫療工作關系，并要求各縣（市、區）以職能移交為契機，進一步明確農村合作醫療工作機構和人員編制。目前我市各縣（市、區）都設置了農村合作醫療專門工作機構，工作力量得到加強，工作條件有明顯改善。同時，市衛生局對這項工作非常重視，主動向市政府匯報工作情況，提出進一步加強合作醫療工作的措施，引起了市委、市政府的高度重視。為加強對農村合作醫療工作的領導，市政府成立了農村合作醫療工作領導小組。6月28日，市政府召開了全市新型農村合作醫療工作會議，明確工作思路，進一步部署建立新型農村合作醫療制度的工作。盡管我市是全省最后一個完成農村合作醫療職能移交的市，但各級黨委、政府以及各有關部門互相配合，扎實做好各項工作，今年我市較好地完成了省、市農村合作醫療的工作任務，陽春市還實現了信息化管理，成了省的示范點，今年全省的農村合作醫療工作現場會在陽春市召開。

（二）初步形成了農村合作醫療工作的基本方法

為吸引廣大農民群眾參加合作醫療，調動各方面的積極性，各級政府和各有關部門在明確責任、宣傳發動、落實資金、加強管理等方面做了大量卓有成效的工作，三年來各地總結摸索出了一套農村合作醫療的工作方法：

一是集中宣傳發動。按照合作醫療的運作規律，統一宣傳發動時間，把每年第四季度作為下一年度合作醫療的宣傳發動期，用1到2個月，集中力量、集中時間進行宣傳發動，報名時間截止后，不再接收報名。利用各種宣傳手段，向農民講清楚合作醫療的作用，宣傳典型事例，營造良好氛圍。

二是財政資金引導。為推進農村合作醫療發展，從今年起，市財政按參加人數人均2元的標準安排合作醫療引導資金，同時要求縣（市、區）、鎮兩級財政扶持資金力爭達到人均8元以上，農民個人出資不低于人均10元的標準。根據省、市的要求，各縣（市、區）也不同程度地增加了對合作醫療的扶持資金，提高了合作醫療對群眾的吸引力。

三是發動社會力量幫扶。對農村特困群眾參加合作醫療，各地都采取了幫扶措施，從有關專項資金中給予資助。有的通過掛鉤單位、社會熱心人士資助困難群眾參加合作醫療。有集體經濟收入的村組，也按一定比例扶持農戶參加合作醫療。這些辦法增加了群眾參加合作醫療的熱情。

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（一）“新型農村合作醫療制度”的具體內容。

新型農村合作醫療，簡稱“新農合”，是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。

（二)“新型農村合作醫療制度”的具體做法。

全縣新型農村合作醫療試點工作開展以來，在縣有關部門的大力支持下，在全鎮上下的積極爭取和共同努力下，我們村堅持把新型農村合作醫療作為大力改善民生，加快構建 和諧社會 的德政工程，切實加強領導，健全機制，強化責任，狠抓落實。以前在我們村，自費醫療制度仍然占主導地位，農民是當地最大的自費群體。前幾年，本地農村人口老齡化醫療服務普及藥品價格上漲，農民醫療費用攀升超過了農民平均收入增長幅度，越來越多農民無力承擔。增長的醫療費用已成為我村醫療衛生保障問題“因病致貧”的主要成因，而現在縣政府成立了新型農村合作醫療工作領導小組，各鄉鎮分別成立管理組織，并成立相應的監督組織。在xx村，村干部加大宣傳教育力度，引導廣大農民逐步樹立互助共濟的觀念，積極參加合作醫療。農民以戶為單位自愿繳納，還采取了“個人繳費、集體扶持和政府資助”相結合的籌資原則，近年來全新型農村合作醫療工作取得了積極進展，村民們收到了政府的關懷和實惠的效果。

（三)“新型農村合作醫療制度”的存在問題。

新型農村合作醫療制度在我村的全面實施，有效地緩解了患病家庭的經濟壓力，在一定程度上遏制了因病返貧、因病致貧現象，促進了我村衛生事業的發展，受到農民的擁護和支持，但該制度推行過程中仍有不少問題需要解決。

(1)少數農民認識不夠到位。由于部分基層干部和工作人員對推行新農合的目的、意義缺乏深入了解，宣傳發動工作尚有差距，致使少數農民對實施新農合的認識還不足；加之合作醫療曾幾經反復，一些農民對新農合制度還存有疑慮：一怕合作醫療不持久；二怕擠占挪用合作醫療基金；三怕醫療單位多收費、亂收費。同時，一些農民的健康投資觀念、互助共濟觀念以及風險觀念較為淡薄，自覺參合意愿還不強。

(2)參合群眾的受益面和受益率均較低。新農合實施以來，我村主要對參合群眾的住院醫藥費用給予報銷，另有10種慢性病門診可審核結報，加上享受體檢和分娩補助缺乏穩定高效的籌資渠道。

(3)缺乏穩定高效的籌資渠道。盡管新農合強調農民參加要以自愿為原則，但為了保證參合率，目前參合群眾個人籌資部分主要還是采取行政推動、層層包干、實績考核的辦法，由基層干部挨門逐戶收繳，耗費了大量的人力、物力和財力，籌資成本較高。

(四）“新型農村合作醫療制度”的建議。

新型農村合作醫療是涉及千家萬戶、維系農民健康的“民心工程”，在農村，村干部要從執政為民、以人為本和建設 和諧社會 的高度，充分認識開展新農合工作的重大意義，把這項造福廣大農民的大事抓緊、抓實、抓好。

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自省政府《轉發*省人大常委會關于建立和完善農村合作醫療保障制度議案的決議的通知》下發后，市政府召開了專門會議進行學習和貫徹，充分認識到建立和完善農村合作醫療制度對提高農民健康保障水平、減輕醫療負擔、緩解農民因病致貧問題以及加快建設小康社會步伐的重要意義，決定把它作為實踐“三個代表”重要思想、為民辦實事的一項具體行動。為加強領導，確保工作順利開展，我市于*年4月成立了農村合作醫療工作領導小組，由市長擔任組長，分管農村工作的市委副書記和副市長擔任副組長，成員包括農業、衛生、財政、計委、民政、勞動、審計等部門的負責人，并設立了市農村合作醫療管理辦公室，配備了4名專職人員，負責具體工作。各鎮也相應成立了農村合作醫療管理委員會，設立管理辦公室，配備3—5名專兼職工作人員。各村委會也指定一名村干部兼職負責農村合作醫療服務工作。全市共有320名專兼職人員從事農村合作醫療工作，成為農民群眾最親近的干部。經過充分準備，*年10月在合水鎮開展了試點工作。*年全市各鎮陸續建立了以鎮統籌為主的新型農村合作醫療制度。

我市近兩屆黨政班子對農村合作醫療工作都非常重視，把建立新型農村合作醫療制度列入社會發展規劃。每次召開農村合作醫療工作會議，市委、市政府主要領導都作了重要講話。人大、政協也為建立農村合作醫療制度發揮了很好的作用。去年我市根據省政府關于理順農村合作醫療管理體制的決定，將農村合作醫療管理職能和機構成建制移交衛生局，并及時采取措施加強管理，確保了農村合作醫療健康運行。今年市政府換屆后，又及時調整領導小組成員，確保工作順利開展。在總結去年農村合作醫療工作的基礎上,今年我市進一步加大了工作力度，市委書記周樂榮、市長敖廣恩多次主持召開專門會議研究農村合作醫療工作，并親自為參加合作醫療的特困群眾發放醫療救助金。有關部門各司其職，各負其責，既分工又合作，集中有限資源，全力支持農村合作醫療發展。各鎮建立了工作責任制，采取鎮干部包村、村干部包組、組干部和黨員包戶的辦法，層層落實責任制，使農村合作醫療工作有序地進行。今年7月，市政府又與各鎮（街道）簽訂了農村合作醫療工作考核責任書，做到有組織領導、有規章制度、有專項經費、有檢查指導、有考核表彰，有效地推動了農村合作醫療開展。

為了引導農民群眾參加合作醫療，我市在財政較為困難的情況下，千方百計籌集資金，增加對農村合作醫療的投入。*年，市政府劃撥32.588萬元作為引導補助資金,*年,市人大常委會又批準財政預算320萬元作為農村合作醫療的配套資金，人均8元。

二、以點帶面，宣傳引導，廣泛發動群眾參加合作醫療

*年省和*市農村合作醫療工作會議召開后，我市就著手制定工作方案，做到早規劃、早準備、早動手，在沒有現成經驗借鑒的情況下，先后出臺了農村合作醫療工作方案、章程、實施細則和各項管理制度，把工作的日程、內容具體化。8、9月份，有關部門到合水鎮調查摸底，制定了試點方案。10月份，試點工作在合水鎮平南村正式展開。為了抓好試點，全市抽調全各鎮主管農村合作醫療的副鎮長參加試點工作。通過近半個月的工作，試點村有81%的農戶參加了合作醫療。至*年上半年，各鎮相繼建立了農村合作醫療制度。

我市在開展農村合作醫療工作過程中，按照農村合作醫療的工作規律辦事，避免簡單、粗糙的工作方法。一是宣傳發動求“廣”，營造良好氛圍。為了提高農民群眾對農村合作醫療的認識，爭取他們對工作的理解和支持，我們加大宣傳力度，利用廣播、電視、報刊以及出動宣傳車、懸掛橫幅、張貼標語、印發“給農民一封信”和召開村民的組長會、黨員會、村民代表會、座談會、家長會以及工作隊下去和基層干部一起走村串戶進行宣傳發動等多種形式進行宣傳發動，提高農民群眾對合作醫療的認識。同時，各村委會在村務公開欄張貼《農村合作醫療住院藥費報銷人員一覽表》，通過實實在在的事例，使群眾覺得農村合作醫療是農民得到實惠的“德政工程”，堅定了農民群眾參加合作醫療的信心。二是工作方法求“活”，提高參保率。在開展農村合作醫療工作過程中，我們注重抓好“五帶頭”：①村干部、村長及其親戚親屬帶頭；②黨員及其聯系戶帶頭；③外出在全市企事業單位工作的干部職工的家屬帶頭；④群眾積極分子帶頭；⑤外出務工、經商致富的農戶帶頭。為做好農民群眾的思想發動工作，鎮、村干部深入群眾做細致宣傳發動工作，動之以情，曉之以理。一位村支部書記把提高參加率的經驗概括為：“理解政策，晚晚到戶”。由于工作方法得當，宣傳到位，農民群眾參加合作醫療的熱情高漲。如合水鎮潭震村委會新云自然村，全村農民群眾100%參加農村合作醫療。

宣傳、電臺、電視臺、報刊等新聞單位主動配合支持，全市各鎮加大宣傳力度，共出動宣傳車250車次，印發“給農民一封信”等宣傳資料28萬多份，播放有關的電視、廣播節目420次，報道有關的新聞30條，掛貼宣傳標語、橫額7333條（幅），出版板報670期。通過各種形式的宣傳發動，提高了農民群眾的認識，消除了疑慮，樹立了農民參加農村合作醫療的信心，取得了農民的信賴和支持。

三、及時總結經驗，完善農村合作醫療制度

我市原來的農村合作醫療制度是在缺乏經驗的情況下制定的，當時上級財政扶持資金沒有到位，對農民參加合作醫療的積極性也沒有把握，因此選擇了“合藥不合醫”的辦法，即：參加人因病住院，可報銷藥費的70%，其它費用不報，每年1000元封頂。一年來的實踐證明，這個方案雖然使不少群眾受益，但補助標準較低，對部分群眾幫助不大。針對存在問題和上級有關文件的要求，我市在第一輪合作醫療到期后，及時修訂了農村合作醫療制度，先后印發了新型農村合作醫療實施方案、章程、鎮街工作規則、醫療救助辦法等文件，新的資金管理制度也正在起草。新制度從8月1日起執行。主要內容是：1、農村合作醫療資金實行全市統籌。2、統一農村合作醫療的起止時間。3、調整報銷范圍和標準。參加人因病住院，由原來的1000元封頂提高到3000元封頂。4、明確了鄉鎮工作規則。通過制定《新型農村合作醫療制度鎮街道工作規則》，明確了鎮和村民委員會承擔的農村合作醫療工作責任。

四、建立醫療救助制度，緩解農民因病致貧、因病返貧問題

從建立農村合作醫療開始，我市就把緩解大病對農民造成的困難作為主要目的。因此，在建立合作醫療制度的同時，按照省人大議案的要求，建立了農村合作醫療保障救助基金，資助困難農民參加合作醫療，對患大病重病的特困農戶在合作醫療補助限額之外再給予一定的醫療費用補助。*年，資助特困農民參加合作醫療28786人，資助金額14.393萬元，救助大病住院特困農民480人，救助金額72.01萬元。醫療救助制度的建立，在一定程度上緩解了我市部分農民因病致貧、因病返貧和看病難的問題。馬水鎮龍田村委會吳家軒因患肺腫瘤，到廣州等地大醫院治療，用去醫療費8萬多元，由于家庭經濟困難，吳家軒及其家人失去信心，放棄治療。市農醫辦得知情況后，根據其實際，除按規定及時為其報銷醫藥費2500元外，還分兩次給予醫療保障救助金5500元，從經濟上支持吳家軒繼續治療，使其增強了戰勝疾病的信心。合水鎮潭震村委會崔庭琰（四年級學生），因患地中海貧血，其父母已向親戚朋友借款5萬元為其治病，去年參加合作醫療以來，我們除按規定報銷醫療費2600元外，還發給救助金5000元，幫助其解決部分醫療費。馬水鎮東風村委會村民曾裕軍，遭遇雙重不幸，妻子因病去世，自己又騎車摔傷，用去醫藥費2萬多元，使他難以面對生活的困難，當鎮領導帶去合作醫療補助和醫療救助金共6500元上門看望他時，這位男子漢忍不住淚水，失聲痛哭。這件事也深深教育了鎮的領導班子，使他們感受到農村合作醫療確實是密切黨和群眾關系的民心工程，一定要辦好。有不少農民也深有感觸地說：“合作醫療是實實在在對農民的關懷”。

五、攻破難點，加強監督管理，搞好合作醫療服務

農民普遍擔心的一個問題，就是合作醫療資金能否真正用到他們身上有疑慮，擔心益了干部，虧了群眾。為了消除農民怕吃虧的思想，使他們放心，從合作醫療試點階段，我們除了做好宣傳發動工作外，特別注重加強監督管理，尤其是對合作醫療資金使用的監督管理。對資金籌集、財務管理、醫藥費報銷、衛生服務、審計監督等合作醫療運行中的各個環節，制定和落實相應的規章制度，對合作醫療資金的使用和管理實行專帳專戶，專款專用。農村合作醫療收支情況，每月在鎮、村政務公開欄上向群眾公示，接受群眾的監督。二是落實工作經費，充分調動農醫干部的積極性。合作醫療試點階段，由于我市財政較為困難，投入農醫工作經費較少，致使鎮級農醫辦的日常辦公用品都無法配齊，工作人員下鄉補助未能及時發放，嚴重挫傷鎮、村農醫干部積極性。*年，市政府在財政較為困難的情況下，安排農醫工作經費17萬元，各鎮也投入一定數量的工作經費，并明確按參保人數人均0.5元獎勵鎮、村農醫干部，從而調動了他們的積極性，收到良好的效果。

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據有關研究表明，我國農村合作醫療最早出現于時期的保健藥社和衛生合作社。建國以后，隨著農村合作化運動的掀起和農村集體經濟地位的確立，合作醫療制度得到了空前的發展。1958年，全國合作醫療覆蓋率達到10.00％，1962年接近50.00％，到上世紀70年代中期則達到90.00％。但是，自上世紀80年代初期的農村經濟體制改革以后，許多地方的農村合作醫療組織迅速解體，到1989年，全國的覆蓋率降至4.80％。農民的醫療保障幾乎完全變成了自費醫療，農民越來越無力支撐日益上漲的醫療費用，農民健康問題凸現，因病返貧現象增多、農村公共衛生、預防保健工作明顯削弱，一些已被控制和消滅的傳染病、地方病死灰復燃。我們*市亦是如此。

從上世紀90年代初期開始，國家重新重視農民醫療保障，并認為，加強農村衛生工作，關鍵是完善農村合作醫療制度。2003年以來，政府把重建合作醫療作為建立農村醫療保障的主要政策手段，全國許多地方都在推進新型合作醫療制度的試點，我市臨邑縣被列入第一批試點縣，拉開了實行新型合作醫療制度的序幕，目前我市已實現全面覆蓋。

一、*市醫療衛生基本情況及開展的工作

*市面積10356平方公里，轄11個縣（市、區）和2個開發區，132個鄉鎮（街道辦事處），556.9萬人。其中8348個行政村，農業人口423.69萬；21個街道辦事處和2個城關鎮城鎮居民43萬。2007年實現GDP1180.82億元，地方財政收入42億元，城鎮居民人均可支配收入12392元，農民人均純收入4986元。全市有公立衛生機構184個，衛生技術人員16484人，床位9747張，固定資產12.98億元。其中，市直衛生機構9個，縣級衛生機構43個，鄉鎮衛生院128處。村衛生室4090個，鄉村醫生7155人，民營醫院或診所553個。社區衛生服務中心7個、服務站25個，職工95人。年醫院門診總人次380.3萬，住院總人次29.5萬。每千人口擁有衛生技術人員2.94人、床位1.74張。

市政府逐步加大對衛生事業的投入，全市衛生事業財政撥款04年6204萬元、05年11033萬元、06年9729萬元、07年1.08億元，分別比2003年增長4、90、68、79個百分點，成為歷史上我市衛生事業財政投入最多的一個五年。05年，市財政投資3000萬元，較全省提前一年規劃建設了37處中心衛生院。06年又重點建設了12處一般鄉鎮衛生院，07年完成“1127工程”項目87個。市120急救指揮調度中心去年7月建成啟用，實現了全市突發公共事件處理和醫療急救的統一調度指揮。

（一）新型農村合作醫療制度健康運行。我市自2003年開始實施新農合試點以來，市政府始終將新農合制度試點擺在突出位置,加強領導、完善政策，扎實推進、穩步提高，目前已覆蓋全部鄉鎮村。2007年，全市388.2萬農民參合，參合率90.86%，基金使用率84.82%，住院補償比31.53%。農民參合率等有關指標高于全省平均水平。今年參合農民409.96萬，參合率96.76%，一季度已為48.11萬人次報銷醫藥費5827.3萬元。為將這一惠及農民群眾的好事辦好，各級、各部門實施了扎實的保障措施。

一是組織領導到位。市、縣兩級政府都成立了新型農村合作醫療領導協調小組，連年將其列入改善城鄉人民生活的十件實事，市政府連續兩年下發關于加強新農合工作的意見，并作為政府重點督查事項。市、縣兩級衛生行政部門成立了新型農村合作醫療技術指導組，與財政等部門聯合定期進行督導、評估和檢查。政府組織引導、部門協調配合的運行管理體系已經成熟。二是經辦機構到位。市、縣、鄉均建有專門的合醫辦。其中縣級13個、99人；鄉鎮146個（在鄉鎮政府的53個，在衛生院的93個）、475人。07年支出公務經費457.06萬元。縣域內實現了審核報銷、數據分析微機聯網。三是宣傳培訓到位。各縣市區除運用廣播、電視、報紙、明白紙、公開信、宣傳車等形式進行宣傳發動外，近年來更加注重運用大病報銷實例來影響群眾。目前，參合已成為農民的自愿迫切要求，積極性空前高漲，沒有發生強迫參合的事件。年年開展新農合管理干部和經辦人員業務培訓。07培訓縣、鄉管理人員395人次，定點醫療機構經辦人員4922人次。四是資金籌集到位。新農合資金“縣籌縣管”。個人繳納的10元于每年3月底前籌集到位；市、縣財政補助列入年度財政預算，于每年5月底前足額到位。今年我市籌集額為每人每年70元。除中央、省財政補助外，市、縣財政分別補助4元、14元，并于近期到位。五是資金管理到位。各級經辦機構認真貫徹有關規定，基金實行財政專戶儲存、專人管理、專款專用、封閉運行。健全了社會監督、審計監督、輿論監督等機制，各級經辦機構和定點醫療機構及時將報銷補償情況向社會公示。2007年，2個縣接受了省級審計，5個縣（市）接受了市級審計，表明市縣資金管理規范，工作運行良好。六是方案調整到位。每年在基線調查的基礎上，測算起付線、封頂線和補償比例，適時調整方案，逐級審批。今年全市將實行“四統一”、“兩規范”、“一提高”的運行機制，即統一起付線和封頂線、統一報銷比例、統一報銷程序、統一藥品目錄和診療范圍，規范二次補償、規范健康查體，提高中醫藥和中醫適宜技術報銷比例。在確保不突破風險基線的前提下，要最大限度地提高基金使用率。七是醫療救助到位。04年市政府下發了《關于建立和完善城鄉困難群眾社會救助制度的通知》。07年市紅十會制定了《參加新型農村合作醫療困難群眾大病醫療救助管理辦法》，當年救助52個家庭計10.4萬元；民政部門發放20.29萬元，資助5000余戶貧困家庭參加新農合。

（二）健全農村衛生服務體系，提高農村衛生服務能力。與新農合制度的實施相配套，建設體系、改革機制、提高能力一并推進，縣、鄉、村三級醫療保健網絡初步形成。一是建設體系。目前，全市11個縣級綜合醫院、11個疾病預防控制中心和婦幼保健站及10個縣級中醫院已成為三級醫療保健網的龍頭；處于樞紐地位的128處鄉鎮衛生院全部達到了建筑標準，房屋、設備基本配套。5062處村衛生室有2370處達到了“四室分開”的甲級室標準。在衛生院改貌建設基本完成后，我市計劃從2008年開始，利用四年的時間，每年重點規劃建設1000處村衛生室，這項工作已列入政府的十件實事，調研規劃正在進行之中。二是改革機制。按照國務院關于每個鄉鎮設置一所政府舉辦的衛生院，實行縣級為主的管理體制的要求，慶云、武城、臨邑三縣的鄉鎮衛生院已全部上劃縣級衛生行政部門管理，其余縣市區鄉鎮預防保健人員也已上劃到縣級財政管理。所有衛生院均實行了公開選拔院長和公開聘任人員制。有的還實行了縣醫院托管（寧津托管4處，陵縣、樂陵托管8處）。對村衛生室實行鄉村衛生服務一體化管理，一體化率占79.44%。鄉村兩級所需藥品、器械實行以縣為單位集中招標采購，今年我市還準備實行配送制度，方案正在制定之中。三是提高服務能力。全市已建立*市人民醫院和陵縣、齊河兩個縣醫院三個鄉村衛生技術人員培訓基地。到去年底，已培訓鄉鎮衛生院技術骨干404人,占總人數的50%，剩余的50%今年全部完成。全市7155名鄉村醫生均經培訓考核取得了《山東省鄉村醫生執業證書》。市衛生局出臺了《關于市、縣兩級醫療衛生機構支援農村衛生工作的實施意見》。目前，每天有市縣兩級醫學專家在128個鄉鎮衛生院坐診。通過專家應診，直接帶動了鄉鎮衛生院技術水平的提高。98％的鄉鎮衛生院建有中醫科、中藥房，推廣使用中醫適宜技術；1/5的村衛生室有中醫中藥。新農合中藥補償標準和中醫適宜技術補償標準得到相應提高。

二、新型農村合作醫療的特色

第一、新型農村合作醫療制度是由政府組織引導并直接出資對參合農民予以補足的制度。新型合作醫療是政府主導下的農民醫療互助共濟制度，由政府組織、引導、支持；而過去的合作醫療則主要依靠鄉村社區自行組織。

第二、新型合作醫療的資金來源，主要靠以政府投入為主的多方籌資，中央和地方財政每年都要安排專項資金予以支持。具體的籌資比例為：2003年至2005年，中央財政和地方財政各占1/3，農民個人繳納1/3；2006年籌資比例為中央和地方財政各增加一倍，農民個人繳納比例不變;*市政府剛剛下達文件,2008年新農合資金籌資額為每人每年70元,其中,中央、省補助42元，市4元、縣14元，農民個人繳納10元不變。2009年開始為每人每年100元,農民個人繳納20元。臨邑縣已于2008年6月1日起率先施行。這更多地體現了國家和政府的責任，是中央對農村“多予、少取”惠農政策目標的實現形式，是國家和政府公共管理、公共政策、公共財政向農村傾斜的具體體現。而過去的合作醫療資金，主要靠個人繳納和村級集體經濟補貼，政府各級財政不負籌資責任。

第三、新型農村合作醫療以“大病統籌”為主,即因病住院治療和大額的醫療費用,重點解決農民因患大病而出現的因病致貧、因病返貧問題；而過去的合作醫療主要解決小傷小病，抗風險能力差。

第四、在建立以“大病統籌”為主新型合作醫療制度的同時，還要建立醫療救助制度，即對于特困戶、五保戶和交不起合作醫療經費的、或自付醫療費用無法承擔的，國家設立由政府投資和社會各界捐助等多渠道籌資的專項基金，實行醫療救助制度，給予他們一定的補貼。同時，作為社會醫療保險制度的雛形，它的建立和完善將為社會保險事業逐步覆蓋農村居民打下良好的基礎。

第五，新型合作醫療實行以縣為單位進行統籌和多方參與管理的體制。一個縣的人口，大縣有100多萬人口，小縣也有20—30萬人口，統籌的范圍大，互助共濟、抗御疾病風險的作用就大；而過去的合作醫療一般都以村為單位（2000左右人口）統籌，少數以鄉為單位（2—3萬人口）統籌，互助共濟的能力較小。

第六，新型農村合作醫療注重建立和完善多方參與管理和監督的民主制度建設。從政府來看，有國務院多家部委參與的聯席會議制度，各省、市、縣都有領導小組和經辦機構；在農村成立了由農民代表參加的縣新型農村合作醫療管理委員會和監督委員會，鼓勵農民積極參與管理與監督，并要求將醫療費用補償情況在村務公開欄公示，接受農民群眾的監督，這有利于培養農民的民主管理和民主監督意識，推進社會主義新農村“管理民主”目標的實現。

第七、農民看病就醫問題得到一定的改善。通過大病統籌制度，一部分得大病的農民享受到“新農合”制度帶來的實惠，過去一些農民因為無錢求醫問藥，大病拖、小病抗，結果“小病積成了大病，大病在家等死”的現象逐漸改善。農民看病由原來完全自費的“無人管”到大病統籌補助的“有人管”，這是一個歷史性的進步。從我們調研的結果看，近兩年來，鄉鎮衛生院的門診量比新農合前普遍提高30%以上，個別有的達到100%，“新農合”使農民看病就醫率有所上升，農民醫療負擔有所減輕，因病致貧、因病返貧的情況有了很大緩解。

第八、醫療救助制度為一些特困農民（五保戶、地保戶）加入新農合，解決看病就醫難問題提供了保障。大病醫療統籌保障制度在一定程度上減輕了農民因疾病造成的經濟困難，但對身患重病的農民來說，享受補助后家庭仍然擺脫不了貧困。目前我國“新農合”的保障水平還不是很高，最高報銷的封頂線2007年是2萬，目前規定為4萬元。

新型合作醫療制度的建立和完善關系到我國農村9億農民的健康和利益，是我國醫療制度改革的重要組成部分，是中央為解決三農問題而做出的重大決策，對于落實以人為本的科學發展觀、促進城鄉協調發展、全面建設小康社會、構建和諧社會、建設社會主義新農村都具有十分重要的現實意義。

三、新農合運行中存在的問題

1、籌資水平低導致大病統籌補助水平低，大病農民自費醫療費用仍然居高不下。我市是欠發達市地，對新農合的財政支持十分有限。農村大部分地區還不富裕，地方政府財政比較困難，除了發工資以外，可用于發展經濟的資金十分有限，教育、衛生方面的公共投入更是難以提上議事日程。新農合的籌資能力明顯不足。目前，在推行新型農村合作醫療中,我市執行了國家規定最低的每年10元的人均繳費標準,即使加上2008年新調整的中央和省、市（含縣）財政各拿20元的補助,農民拿10元的參合費用，最終形成的合作醫療基金還是非常有限的。據我們的調查,在這樣的籌資水平狀況下,農民患大病所獲得的補償比例大約在30%左右。過低的參保待遇不能實現新型農村合作醫療制度重點解決農民因患大病而出現的因病致貧、返貧問題的政策目標，一些貧困地區因病致貧和因病返貧的情況沒有根本改變。

2、報銷比例分級、分段報銷，報銷起報線高，封頂線低，不能有效解決農民看病難問題。例如我市平原縣定點醫院住院費用補助標準:

起付線：鄉鎮衛生院80元，縣級醫院300元，市及以上醫院500元，起付線以下自付。起付線以上，鄉鎮衛生院按可報費用的55％，縣級醫院按45％，市及以上醫院35％的比例報銷。最高限額20000元。臨邑縣的政策稍微優惠一些，起付線：鄉鎮衛生院沒有，縣級醫院200元，市及以上醫院500元，起付線以下自付。起付線以上，鄉鎮衛生院按可報費用的60％，縣級醫院按50％，市及以上醫院40％的比例報銷。

3、以大病統籌和大病救助為主要內容的新農合制度沒有讓廣大農民享受到新農合制度的實惠。大病統籌制度針對的主要是得大病的農民，而得大病的農民在農村畢竟是少數，1998年和2003年兩次全國衛生服務調查顯示，每年僅有3%～4%的農村人口住院治療，對于患了大病并享受了部分醫療費用補償的參保人員來說，滿意度會提高。但對于絕大多農民來說，得了病而不需要住院治療，受益的人少，沒有生大病的人覺得自己交錢沒有受益，就降低了繼續參保的積極性。而且以保大病為主放棄了對大多數人基本醫療需求的保障責任，也不可能獲得良好的投入績效。因為，真正影響農民健康水平的是常見病和多發病。并且，許多農村居民的大病也是因為“小病無錢治而扛成大病”的。從醫療衛生投入的績效看，對大病治療的效果遠不如對常見病和多發病的及時預防。

另外，農村醫療救助制度目前主要救助對象是五保戶和特困戶，對這兩類人口之外的其他因天災人禍致貧的貧困人群關注不夠。同時，醫療救助基金總量不足，使醫療救助對象在享受大病統籌補助后的高額自費費用還不能得到有效地解決。有些大病農民在大病統籌補助后的自費費用高達70%以上。

4、新農合的管理費用較高。市、縣、鄉均建有專門的合醫辦。其中縣級13個、99人；鄉鎮146個（在鄉鎮政府的53個，在衛生院的93個）、475人。僅07年支出公務經費達到457.06萬元。

5、農村鄉鎮衛生院沒有全科醫生，醫護人員的總體水平較低使新農合的惠民政策打了折扣。目前農村的鄉鎮衛生院還沒有全科醫生，大專以上學歷的醫護人員不足七分之一，設備、設施也較為簡陋，這使新農合的惠民政策打了相當的折扣。

6、縣鄉的計劃生育服務站沒有切實參與新農合制度。

四、幾點建議

1、為了幫助農村困難群眾加入“新農合”和提高抵御大病風險的能力，2004年1月，財政部、民政部頒布了關于印發《農村醫療救助基金管理試行辦法》的通知。通知明確指出，農村醫療救助基金是用于農民貧困家庭醫療救助的專用基金。基金通過政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌集。縣級人民政府要建立獨立的農村醫療救助基金。基金來源包括財政撥款、彩票公益金、社會各界自愿捐助、利息收入等。

“新農合”制度的發起是政府，主導也是政府。但是，由于我國現階段經濟發展水平的限制，政府為“新農合”提供的醫療救助資金非常有限，同時又不能有效地吸引和配置社會資源。而作為社會公益組織的紅十字會加入“新農合”制度建設后，建立了社會資源流入醫療救助基金的渠道。（例如即墨市紅十字會3年來向社會募捐了3920萬元的大病醫療救助基金，一定程度上緩解農村醫療救助資金的不足，形成了政府與社會團體組織之間平等合作的伙伴關系。）2005年9月8日，國務院同意增補紅十字會總會為國務院新型農村合作醫療部際聯席會議成員單位。并明確了紅十字會總會的職責：“參與對農村貧困人口的醫療救助工作，支持新型農村合作醫療制度的建立與完善”。使原來單一、封閉的由各級政府和政府部門組成的“新農合”的組織結構逐漸被開放的、有社會團體參加的組織結構所替代。從而實現了“新農合”組織結構的創新。更為我們切實提高新農合的補償比例，減輕患病農民的負擔開辟了新的渠道。

2、新農合方面，我市主要實行了家庭帳戶與大病統籌相結合的模式，模式的改革勢在必行。中央、省財政補助到位時間晚，基層醫療機構墊付壓力大。隨著“一卡通”的實行，監管任務越來越重。一方面建議省政府明確各級經辦機構設置標準和編制要求，上級資金分期撥付或實施預撥付；另一方面引入保險業參與新農合工作。據有關方面統計，2007年，7家保險公司在全國14個省（市、自治區）的114個縣（市、區）參與新農合工作，基金規模36.6億元，參合人數3017萬人，875余萬人次農民享受到共計18.4億元合作醫療費用補償。建議引入保險行業采用基金管理模式提供經辦服務，即政府支付適當的管理費用，委托保險公司提供報銷、結算、審核等服務，不從合作醫療基金中提取任何費用。基金赤字由政府承擔，節余轉入下一年度。這種“征、管、監”分離的運行機制，有助于減少“人情支付”等問題，防止“騙保”等現象發生，節約了政府經辦成本。例如，河南新鄉市采用該模式后，從事新農合工作的政府人員從519人減少到56人，政府管理費從每年1000萬元減少到300萬元。又如，江蘇江陰市農民人均住院費用同比下降11％,平均結報醫療費用時間縮短為15分鐘,政府沒有接到過一例農民投訴。

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以“三個代表”重要思想為指導，以全面建設小康社會、提前基本實現現代化為目標，堅持統籌城鄉經濟社會發展的方針，建立并完善政府推動、農民互助、社會參與的工作機制，積極引導農民參加以大病統籌為主要形式的新型農村合作醫療制度，提高農民的醫療保障水平，促進農村經濟社會協調發展。

二、基本原則

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互相共濟制度。新型農村合作醫療制度遵循以下原則：

㈠低點起步，積極推進。新型農村合作醫療制度要與我鄉農村現階段經濟社會發展水平和農民的醫療保障需求相適應，重點減輕農民患大病的經濟負擔，要根據農村實際情況，積極推進新型農村合作醫療制度試點工作。

㈡政府推動，多方籌資。農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫療，遵守有關規章制度，按時足額繳納合作醫療經費；有條件的村集體可以給予一定的資金扶持；市鄉財政按有關規定安排專項補助資金。

㈢市級統籌，保障適度。農村大病統籌合作醫療以市為單位統一籌資，統一管理，以收定支，收支平衡。隨著農村經濟社會的發展和農民收入的增加，逐步提高保障水平和社會化程度。

㈣保證比例，健全體系。全鄉農業人口投保率達80%以上，村覆蓋率達100%。逐步完善以村為單位的農村大病統籌合作醫療制度，形成以農村大病統籌合作醫療為主體，其他醫療保障形式為補充，多形式、多層次的農村醫療保障體系，使農民人人都享有醫療保障。

三、資金籌集

實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。我鄉新型農村合作醫療的籌資標準為每人每年30元，其中市鄉財政給予每人每年20元的補助，農民個人每人每年繳費10元。根據我鄉的實際情況，今后隨著農村經濟發展，農村居民收入增加和醫療需求增長，逐步提高籌資額度和保障水平。

農村五保戶、低保家庭和特困殘疾人等困難群體，其合作醫療個人出資部份由市、鄉政府負責解決。

鼓勵單位和個人捐贈資金支持農村大病統籌合作醫療，拓寬籌資渠道。

四、補償標準

農村合作醫療經費的補償核銷堅持“以收定支，量入為出、收支平衡”的原則，采用“當年累計、分段計算、累加支付”的方法，真正把群眾受益放在首位。在補償機制上，以大病統籌為主，實行共同承擔原則。

農民醫藥費補償標準：全年住院費用1000元起報，1000到5000元段按10%標準補償；5000元到10000元段按20%標準補償；10000元以上按30%標準補償，全年個人累計補償金額不超過20000元。

門診特殊病種限定為惡性腫瘤、精神病、白血病、器官移植的后續治療、尿毒癥等五大病種，特殊病種門診費用不設起報線，統一按20%標準補償，全年每人累計最高補償5000元。

對參加新型農村合作醫療的農民，每3年由所在地的衛生院安排一次常規性的體檢，并建立個人健康檔案，體檢成本費用在合作醫療基金中支出。

如年末合作醫療基金有較大節余的，可提取一定比例的節余資金用于對一些特大額醫療費用農民的醫療補助，最后的節余資金作為風險金儲備并入下一年度使用。

視基金的收支情況，必要時可對大病醫療住院費用的補償標準做適當調整，報市政府同意后實行。

五、組織與管理

㈠組織機構

*鄉農村合作醫療管理委員會作為我鄉合作醫療工作的領導機構，要加強對我鄉新型農村合作醫療制度工作的領導和組織協調。負責并做好合作醫療資金的籌集，合作醫療證卡的發放，宣傳引導和報銷補償農民的初步審核等工作。要在日常業務工作中不斷加強自身的發展，逐步完善自己，最終成為農民信任、符合《新型農村合作醫療經辦機構規范化建設標準》(浙衛發[20*]23號)的規范合作醫療業務機構。

各村要建立相關的組織機構，并確定專職聯絡員，定期匯總本村參保農民的補償核銷有關材料，定期送鄉合作醫療管理委員會辦公室審核上報，最大限度的方便參保農民，使其不用出鄉就可及時拿到補償金。

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一、問題的提出

隨著新型農村合作醫療制度的進一步完善，其籌資機制越來越成為新農和制度發展的障礙，因而，加強對新農合制度資金籌集機制的研究，破解籌資困境成了制度可持續發展的關鍵。現有文獻關于新型農村合作醫療籌資的研究集中在新、舊籌資制度的比較、籌資制度主體行為分析等方面，多采用社會學分析方法，實證分析較多，規范分析較少，總體而言，忽視了新農和制度建立的原則，進而導致了缺乏有效性的運行機制研究。有鑒于此，本文從構建新農和制度籌資機制的原則為基點，試圖將新型農村合作醫療籌資機制進一步深入挖掘，以求在破解當前的籌資困境的討論中起到拋磚引玉的作用，并為制度可持續運轉提供一些建議。

二、新型農村合作醫療制度中的籌資困境

盡管新制度設計較傳統制度的定位有新的突破，但仍存在著重大制度性缺陷。這些制度缺陷是籌資困難的主要原因，有可能導致制度運行陷入非績效的惡性循環，最終陷入新農合利益相關主體如農民、政府、醫療機構三方的博弈困境，很難實現弱勢群體農民的真正最大化保障水平，同時給政府造成了很大的壓力，而醫療機構卻表現出嚴重的行為扭曲，主要表現在：

1.農民的參合意愿下降

從農村居民醫療服務保障需求看，第三次國家衛生服務調查主要結果顯示，農村居民兩周患病率為139.5‰，呼吸、消化和泌尿系統等感染性疾病成為農村居民常見病、多發病，循環系統、運動系統等慢性疾病的患病率明顯上升，農村居民面臨感染性疾病和慢性疾病的雙重威脅。但是由于政府前期政策的慣性作用，農民對政府的信任度直線下降，農民心存疑慮，最終不愿參加。同時，經濟欠發達地區，窘困的經濟狀況使他們只能應付溫飽，無力考慮健康保障問題，導致了農民對合作醫療的參與需求不足。

2.政府的籌資責任缺陷明顯

在中央政府方面，隨著分稅制的施行，中央政府對包括衛生服務在內的公共服務財政轉移支付和投資嚴重減弱。政府允許公共衛生機構開展有償服務彌補不足，在追求自身收入最大化目的驅使下，開展各種形式的創收活動增加收入，對本應承擔的計劃免疫等基本公共衛生服務提供不足。在地方政府方面，沒有提供醫療保障的動力和實力。地方官員業績的評價體系中，主要依據是直接的經濟增長指標數據，而不是指能提高人力資本的醫療衛生投入。因而對于醫療衛生方面的投入，地方政府沒有直接的動力。在財政分權的情況下，責任下移使得缺乏財力保障的縣級政府成為新型農村合作醫療的支出主體，大多數貧困地區“補貼”財政的縣、鄉鎮政權長期負債運轉，縣級財政壓力過大。由于缺乏省級政府乃至中央政府的投入，單純依靠農民籌資和基層財政的投入無法調動農戶的出資積極性，合作醫療的公共籌資缺乏可持續性。

3.醫療機構的行為扭曲嚴重

醫療機構雖然不是籌資的主體方，但它的存在狀況直接決定著籌資主體各方的出資質量。農村醫療衛生服務的提供者主要是縣、鄉、村三級醫療機構，他們提供的基本醫療服務包括農村防疫防病服務、婦幼保健服務及常見病、多發病的治療。在衛生資源配置條塊分割、資源浪費與短缺并存的情況下，醫療服務的市場機制發育不完善，醫療服務市場的公平競爭被行政性壟斷所替代，政府直接擁有并經營醫療機構，自然而然成為公立醫院利益的保護者。在商業化、市場化的改革原則指導下，醫療機構利用其行政壟斷地位和信息優勢，出現輕預防，重治療，輕常見多發病、重大病，輕適宜技術重高新技術的傾向。甚至給患者提供一些不必要的、過度的醫療服務，如亂收費，濫檢查，濫開大處方牟取暴利，而“供方誘導下的過度消費”加大了農村居民享受基本醫療服務和預防保健的難度，也加大了農村居民患大病、重病、因病致貧的可能性。因此在政府、醫療機構和農民三方不同利益相關主體的博弈過程中，兩方聯合，一方缺位，合作醫療的主體——農民始終處于被動狀態，此種籌資制度對合作醫療的持續發展構成瓶頸制約。

三、解決新型農村合作醫療籌資困境的原則

1.體現籌資的公平性

籌資的公平性是醫療保險制度實現互助共濟的前提所在，籌資的公平性包括垂直公平與水平公平。垂直公平是指不同的收入水平、不同經濟能力的家庭所確定的籌資水平應該不同，這體現合作醫療保險費制度是按照遭遇疾病風險的家庭的實際支付能力而不是按風險大小來支付這一原則，以實現高收入者對低收入者的轉移支付，確保低收入者在遭遇相同的風險時有相同的支付能力。水平公平是指不論勞動者的職業、身份有何不同，只要收入水平相同，則應支付相同的醫療費用。

2.注重新農村合制度覆蓋面的拓展

由于我國新型農村合作醫療體系的對農民參與與退出機制的規定是“自愿參加”，自愿參加的規定明顯導致逆向選擇問題，即在信息不對稱的情況下，高風險人群涌入制度，而低風險人群則滯留在制度之外，這種狀況在我國小農經濟習慣勢力強大，缺乏互助共濟意識的條件下更為嚴重。農村合作醫療制度應與當地經濟社會發展水平、農民經濟承受能力和醫療服務需求相適應，逐步擴大覆蓋面。

3.保證各責任主體對繳費責任的履行

新型合作醫療在籌措資金過程中的難點之一就是各責任主體對繳費責任的履行問題。在傳統的農村合作醫療保險制度中也存在著籌資難題，它的主要原因在于村級集體經濟積累普遍很少，缺乏有效的籌資機制，農民互濟意識不強，逃避繳費的現象嚴重。而在新型農村合作醫療保險制度的籌資中應特別注意兩個難點：一是參保對象復雜化，流動性大，為合作醫療保險覆蓋面的擴大、醫療保險費的籌集都帶了很大的困難，繳費基數也很難確定；二是集體經濟實力下降，支持度下降，國家財政對農村衛生事業的重視也不夠，給予農村的衛生費用逐年下降。

四、新型農村合作醫療籌資機制的創新

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本次調研活動圍繞“河北省新型農村合作醫療制度”，以問卷調研為主，所有問卷由專門的調研員深入到河北省農村居民家中進行發放并且當場回收，針對農民關心的問題予以解釋。這樣保證了問卷施測的有效性。本次調研共發放問卷400份，回收386份，回收率為96．5%，有效問卷為386份，有效率為100%。

1．2研究方法

本次實踐調研研究方法主要有:問卷調查法、數理統計法和訪談法。

2河北省新型農村合作醫療制度實行狀況分析

2．1樣本基本情況

問卷顯示，關于性別，男性占49．5%，女性占50．5%。關于年齡，30歲以下占21．2%，30～39歲占24．1%，40～49歲占31．1%，50～59歲占16．3%，60歲以上占7．3%。關于職業，農民占66．6%，工人(含公司職員)占9．8%，個體經營占5．7%，醫生占2．6%，教師占2．1%，學生占11．7%，公務員及退休干部占1．6%。關于文化程度，小學以下占9．8%，小學占18．7%，初中占38．9%，高中或中專占21．5%，大專及以上占11．1%。關于家庭年收入，1萬元以下占25．9%，1～2萬元占33．7%，2～3萬元占25．9%，3～5萬元占7．5%，5萬元以上占7．0%。關于自我健康評價，18．7%認為很好，47．7%認為較好，28．2%認為一般，5．4%認為較差。由此可以得出，農村居民的文化程度較低，多數以務農為生，收入較少，健康狀況一般。

2．2新型農村醫療合作制度

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。參加新型農村合作醫療制度可以有效減輕農民因疾病帶來的經濟負擔，防止因病致貧，因病返貧，提高農民健康水平。

2．2．1對新農合醫療的了解情況。對于在當前全國范圍內全面推行的新型農村合作醫療制度，有31．3%的村民對此了解，有55．2%的村民對此了解的不多，仍有13．5%的村民對此不了解。由此可見，農村居民多新型農村合作醫療制度的了解程度十分有限，主要是由于所在村尚未推行該項制度。因此，政府相關部門應監督新型農村醫療合作制度的實施，同時，村委會及有關部門應加強對新型農村合作醫療制度的宣傳力度，提高村民對與自身利益相關的醫療制度的認識。村民中有75．1%的已經加入的新型農村合作醫療，有13．5%的村民沒有加入新型農村合作醫療。大部分村民都已加入了新型農村合作醫療制度，說明大多數村民通過新型農村合作醫療實現了自身就醫的保障，在一定程度上緩解了醫療費用高的壓力，也方便了村民就近就醫、分層醫療。但仍有少部分村民沒有加入，仍需加強對新型農村合作醫療制度的宣傳。總體上來看，絕大多數河北省農村居民已經加入新型農村合作醫療制度，新型農村合作醫療制度覆蓋面較廣，覆蓋人數較多。但仍有少部分農民表示不愿意加入或不知道自己是否加入了新型農村合作醫療制度。絕大多數農村居民對該項有大致的了解，但不夠深入，僅有少部分農村居民對此明確表示不知道。為此，相關機構應加強宣傳力度，擴大宣傳范圍，盡可能使每一位農村居民都全面地了解這一項惠民政策，并加入到新型農村合作醫療的隊伍中。

2．2．2醫藥費報銷和醫療保險。對于醫藥費用的報銷情況，50．3%的村民中有過報銷經歷，認為報銷制度幫助他們減輕了負擔，但也有18．7%的村民因為麻煩而沒有報銷，有31．1%的村民對報銷程序不了解。由此可見，新型農村合作醫療制度在一定程度上有效減輕了農村居民的醫療負擔。但通過村民的反饋，我們發現現有報銷程序繁瑣，個別工作人員服務態度不好，因此，相關機構應簡化報銷程序，提高工作效率，引導村民對醫療費用進行報銷，充分發揮新型農村合作醫療制度惠民的作用。了解醫療保險報銷范圍的村民占28．5%，了解一些的占53．6%，不知道的占17．9%。說明大部分農村居民對新型農村合作醫療保險的報銷范圍了解的不夠全面，部分村民了解極少，這會給村民報銷帶來不必要的麻煩。因此，相關機構及村委會應加強宣傳力度，以普及村民對新型農村合作醫療制度的認識。村民中每人每年能承受的醫療保險費在20元以下的比例為34．2%，20～100元之間的比例為46．9%，100～300元之間的比例為14．5%，300元以上的比例為4．4%，可見大多數村民可承受的醫療保險費用偏低。訪談中我們得知，多數村民迫切希望政府出臺相關政策，使村民能夠以投保較低的保險費用獲得盡可能高額度的醫療保險。調查中發現，過半數參保的農村居民都有過通過新型農村合作醫療制度報銷醫藥費的經歷，并認為該制度有效減輕了農村居民的醫藥負擔。但報銷制度仍存在手續繁瑣，村民了解不夠詳細等情況，這在很大程度上制約了農民報銷醫藥費的積極性。同時，新型農村合作醫療制度在基層的宣傳覆蓋面較廣，但深度不足。因此相關部門應加強宣傳的深度，使農村居民盡量對新農合有全面透徹的了解，簡化報銷手續，從而進一步提高農村居民的參保率。調查結果顯示，農民每年能承受的醫療保險費用絕大部分集中在100元以內，承受能力偏低。2012年起，各級財政對新農合醫療的補助標準從每人每年200元提高到每人每年240元。其中，中央財政給予補助200元，新增40元，中央財政按一定比例補助。農民個人繳費原則上每人每年60元，大多數家庭能夠承受。石家莊、唐山等河北省內城市新型農村合作醫療制度還規定，五保戶、貧困農民家庭個人應繳納的參合資金全部由民政部門進行資助，這就保證了最需要參加合作醫療的五保戶、特困戶達到100%參合，進一步減輕了農村居民醫保費用負擔。

2．2．3醫療衛生機構監管情況。村民中參保商業保險的比例為20．7%，沒有參保的比例為63．7%，對自己參保不太清楚的比例為14．8%。可見大部分村民由于經濟條件所限未參加其他商業醫療保險，即這部分村民一旦罹患重大疾病，便僅可通過新農合醫療制度獲得有限的報銷，在一定程度上增加了村民患重大疾病后承受巨大經濟負擔的風險。村民認為所在鄉鎮的干部和衛生機構對合作醫療開展很重視的比例是21．0%，重視程度一般的比例是64．2%，不重視的比例為14．8%。說明目前衛生機構對醫療開展的重視程度處于中等水平，鄉鎮干部和衛生機構仍需加強對合作醫療的重視程度。村民所在地區的政府采取新聞媒體的方式來宣傳新型農村合作醫療的比例為44．8%，采取集中學習的方式的比例為26．7%，采取進行動員的方式的比例為23．6%，其他方式占4．9%。應充分發揮媒體的作用，積極宣傳新型農村合作醫療制度，應積極進行動員，組織村民進行集中學習。村民認為目前新型農村合作醫療的監管情況很好的比例為14．8%，認為一般的比例為68．4%，認為監管情況較差的比例為16．6%。目前河北農村居民對相關部門監管作用發揮的認可程度仍然不高，相關部門應當加強監管力度。村民中認為現在就醫還是“看病難，看病貴”的比例為40．9%，不認可的比例為26．7%，認為“看病難，看病貴”的現象現在大有改善的比例為32．4%。說明現階段河北省多數農村居民仍然認為“看病難、看病貴”，醫療費用高的現象較過去相比有所改善。大部分村民由于經濟條件所限尚未參加其他商業醫療保險，在一定程度上增加了村民患重大疾病后承受巨大經濟負擔的風險。關于衛生機構重視程度及監管情況的調查統計中，過半數農村居民表示滿意度一般，農村居民對衛生機構及監管機構的工作認可度不高。這在一定程度上反映出相關機構在工作上仍存在不足，應加大管理、監督和宣傳力度，使新型農村合作醫療制度真正地惠民。新聞媒體為新型農村合作醫療制度的主要宣傳途徑，在充分發揮媒體的主流作用的同時，我們也應采取更多途徑來積極宣傳動員農村居民參保，如集中學習、動員等形式。

2．2．4新型農村合作醫療制度的整體評價。整體而言，雖然仍有四成農村居民認為現階段還存在“看病難、看病貴”的現象，但農村居民也普遍表示這種情況已經大有改善。新型農村合作醫療制度有效減輕了農民的醫療負擔，是一項切實有效的惠民政策，在多年的農村醫療制度改革之路上已大有進步。

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以“三個代表”重要思想為指導，以全面建設小康社會、提前基本實現現代化為目標，堅持統籌城鄉經濟社會發展的方針，建立并完善政府推動、農民互助、社會參與的工作機制，積極引導農民參加以大病統籌為主要形式的新型農村合作醫療制度，提高農民的醫療保障水平，促進農村經濟社會協調發展。

二、基本原則

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互相共濟制度。新型農村合作醫療制度遵循以下原則：

㈠低點起步，積極推進。新型農村合作醫療制度要與我鄉農村現階段經濟社會發展水平和農民的醫療保障需求相適應，重點減輕農民患大病的經濟負擔，要根據農村實際情況，積極推進新型農村合作醫療制度試點工作。

㈡政府推動，多方籌資。農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫療，遵守有關規章制度，按時足額繳納合作醫療經費；有條件的村集體可以給予一定的資金扶持；市鄉財政按有關規定安排專項補助資金。

㈢市級統籌，保障適度。農村大病統籌合作醫療以市為單位統一籌資，統一管理，以收定支，收支平衡。隨著農村經濟社會的發展和農民收入的增加，逐步提高保障水平和社會化程度。

㈣保證比例，健全體系。全鄉農業人口投保率達80%以上，村覆蓋率達100%。逐步完善以村為單位的農村大病統籌合作醫療制度，形成以農村大病統籌合作醫療為主體，其他醫療保障形式為補充，多形式、多層次的農村醫療保障體系，使農民人人都享有醫療保障。

三、資金籌集

實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。我鄉新型農村合作醫療的籌資標準為每人每年30元，其中市鄉財政給予每人每年20元的補助，農民個人每人每年繳費10元。根據我鄉的實際情況，今后隨著農村經濟發展，農村居民收入增加和醫療需求增長，逐步提高籌資額度和保障水平。

農村五保戶、低保家庭和特困殘疾人等困難群體，其合作醫療個人出資部份由市、鄉政府負責解決。

鼓勵單位和個人捐贈資金支持農村大病統籌合作醫療，拓寬籌資渠道。

四、補償標準

農村合作醫療經費的補償核銷堅持“以收定支，量入為出、收支平衡”的原則，采用“當年累計、分段計算、累加支付”的方法，真正把群眾受益放在首位。在補償機制上，以大病統籌為主，實行共同承擔原則。

農民醫藥費補償標準：全年住院費用1000元起報，1000到5000元段按10%標準補償；5000元到10000元段按20%標準補償；10000元以上按30%標準補償，全年個人累計補償金額不超過20000元。

門診特殊病種限定為惡性腫瘤、精神病、白血病、器官移植的后續治療、尿毒癥等五大病種，特殊病種門診費用不設起報線，統一按20%標準補償，全年每人累計最高補償5000元。

對參加新型農村合作醫療的農民，每3年由所在地的衛生院安排一次常規性的體檢，并建立個人健康檔案，體檢成本費用在合作醫療基金中支出。

如年末合作醫療基金有較大節余的，可提取一定比例的節余資金用于對一些特大額醫療費用農民的醫療補助，最后的節余資金作為風險金儲備并入下一年度使用。

視基金的收支情況，必要時可對大病醫療住院費用的補償標準做適當調整，報市政府同意后實行。

五、組織與管理

㈠組織機構

*鄉農村合作醫療管理委員會作為我鄉合作醫療工作的領導機構，要加強對我鄉新型農村合作醫療制度工作的領導和組織協調。負責并做好合作醫療資金的籌集，合作醫療證卡的發放，宣傳引導和報銷補償農民的初步審核等工作。要在日常業務工作中不斷加強自身的發展，逐步完善自己，最終成為農民信任、符合《新型農村合作醫療經辦機構規范化建設標準》(浙衛發[2004]23號)的規范合作醫療業務機構。

各村要建立相關的組織機構，并確定專職聯絡員，定期匯總本村參保農民的補償核銷有關材料，定期送鄉合作醫療管理委員會辦公室審核上報，最大限度的方便參保農民，使其不用出鄉就可及時拿到補償金。

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摘要：新型農村合作醫療是我國社會主義保障體系中的重要環節，也是民生工作的重要內容。現階段，我國的新型農村合作醫療制度已經基本確立，對于完善農村醫療服務，緩解農村居民的家庭負擔有著重要的意義。然而，現階段新農合制度由于實施條件的不完善而引發了許多問題，本文將主要針對新型農村合作醫療制度的困境進行思考，并探索解決其困境的對策。

關鍵詞 ：新型農村合作醫療制度；農村；合作醫療

新型農村合作醫療制度（簡稱“新農合”）是政府引導的一種對于農村醫療服務政策性制度，是緩解農民生活壓力，改善農村醫療衛生服務，統籌城鄉發展，維護社會公平與穩定的重要手段。在我國實施新型農村合作醫療以來，由于地區發展不平衡、社會發展不均衡等因素，使得新農合制度的缺陷也暴露出來。如何完善新農合制度，促進農村合作醫療的發展是當前需要解決的首要問題。

1 我國新型農村合作醫療發展情況概述

新型農村合作醫療制度的提出。新型農村合作醫療制度的實施是與我國的經濟發展速度相適應的。在新型農村合作醫療實施以前，我國農村地區推行的是農村合作醫療，由于農村合作費用低廉，方便居民就醫，在一定程度上改善了農村的醫療衛生條件。隨著我國社會經濟的發展，人們的物質生活環境發生了巨大的變化，同時，對醫療衛生的需求也在不斷增多，農村合作醫療體制已不適應當時社會的發展。因此，2003 年，國務院出臺了《關于建立新型農村合作醫療制度意見的通知》，促成了新型農村合作醫療體制在我國的推廣，以減輕農村地區居民的經濟負擔，維護農村地區的安定和團結。所謂新型農村合作醫療體制，就是指“由政府主導并組織的，農村居民自愿參加的，由個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟的制度”。由此可知，新型農村合作醫療制度是為解決由于農民大病問題而引發的經濟負擔，并為農民提供經濟補助，以降低農民因病致貧的風險，保障農民的正常經濟生活水平為目的而設立的。在市場環境下，推行新農合體制對于緩解社會矛盾，縮小城鄉發展差距，維護社會穩定和團結有著重要的意義。

2 現階段我國新型農村合作醫療制度發展存在的主要問題

2.1 人口流動導致新農合制度實施困難

在我國城鎮化發展的過程中，人口流動成為社會發展中的一個普遍現象。大規模的人口流動主要體現在一個龐大群體的出現———城市農民工，他們及其親屬大多參加了城鎮職工醫療保險或在原戶籍地參加了新農合，由于城市報銷標準和鄉鎮報銷標準不一致，以及城市醫院沒有針對各地農村制定藥目信息庫，農民工在外工作時就無法到定點醫院或藥房就醫或購藥，而無法滿足農民工的參合要求。隨著我國城市化的不斷發展，大批的農民工進入城市，農民工醫療問題必然會成為新農合制度管理的一項重要難題。

2.2 新農合基礎設施服務無法滿足農村醫療衛生發展的需要。

在新農合實施的過程中，由于各級政府資金短，對新農合的財政投入不足，造成農村公共服務基礎設施建設無法滿足農村醫療衛生發展的實際需求，相關的醫療設備和器械等一旦損壞，也沒有精力和金錢進行維修，這嚴重影響了新農合工作的開展。此外，還有部分政府盲目投資，對城鎮和農村的醫療資源配置不均衡，造成城市醫療資源浪費而農村醫療衛生基礎薄弱、服務水平偏低等問題，也制約了新農合的發展。

2.3 新農合實施相關手續過于煩瑣。由于新型農村合作醫療參合對象為農村戶口群體，涉及人員眾多，居住分散，且有相當一部分農民前往城市打工，當辦理參合手續時，必須要具備身份證、戶口簿以及參合的保險證等證件，此外，由于新農合相關機構工作效率極低，在辦理參合手續和報銷手續時耗時非常長，農民需要等相當長的時間才能領到醫療補助款，這在一定程度上影響了參合農民的積極性。

2.4 新農合相關監管機制不健全。在財政較為困難的基層政府，他們為了彌補政府辦公經費的不足，往往會挪用合作醫療基金，使得合作醫療基金監管力度大打折扣。在實行合作醫療基金管辦分離后，由于基金管理辦法尚未形成統一的體系，以及貪污、挪用等情況的出現也使得新農合的作用大打折扣。

3 完善新型農村合作醫療制度的對策

3.1 完善流動人口參合機制。就現階段而言，新農合制度管理首先應處理好流動人口參合的工作。首先，要靈活利用新型農村醫療合作制度，將新農合與城市醫療保障體系有效銜接，從而在本地區形成統一的社會基本醫療保險制度，加強對城市和農村的醫療衛生保障制度的統一管理，避免出現重復參合和重復報銷的情況。其次，還應加強新農合制度管理的信息庫，實現城鎮居民的醫療信息共享，從而解決流動人口異地就醫和報銷等問題。

3.2 改善農村基礎醫療設施。地方政府和各級衛生行政部門，必須貫徹執行以“農村衛生工作”的工作方針為重點，保障經費落實，增加農村衛生投入，動員各方面力量向農村傾斜，支援農村，添置和更新醫療設備，及時供給藥品。同時，還應提供設備技術等方式，改進鄉村醫療機構診療條件，使參加新農合醫療的農民不出村、鄉就能獲得對農村常見病、多發病的優質醫療服務，確保各項工作有效運行。

3.3 統一合作醫療補助形式。醫療衛生部門應完善新型農村合作醫療統一補償標準，規范和創新新型農村合作醫療的模式，簡化轉診手續，擴大補償范圍，將門診大病納入統籌基金補償范圍，消除縣(區)之間新農合補償差距，進一步方便農民群眾看病就醫，提高基金使用效率和參合農民受益水平。

3.4 強化合作醫療基金監督。各地方合作醫療管理部門應提高管理機構能力，健全基金監管體系，使基金管理規范化、流程化，實行并落實監督工作責任制，提高合醫基金的監管力度，應該杜絕，同時強化健全內部和外部監管機制，基金監管不流于形式，而真正落到實處。

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2現階段我國新型農村合作醫療制度發展存在的主要問題

2.1人口流動導致新農合制度實施困難在我國城鎮化發展的過程中，人口流動成為社會發展中的一個普遍現象。大規模的人口流動主要體現在一個龐大群體的出現———城市農民工，他們及其親屬大多參加了城鎮職工醫療保險或在原戶籍地參加了新農合，由于城市報銷標準和鄉鎮報銷標準不一致，以及城市醫院沒有針對各地農村制定藥目信息庫，農民工在外工作時就無法到定點醫院或藥房就醫或購藥，而無法滿足農民工的參合要求。隨著我國城市化的不斷發展，大批的農民工進入城市，農民工醫療問題必然會成為新農合制度管理的一項重要難題。

2.2新農合基礎設施服務無法滿足農村醫療衛生發展的需要。在新農合實施的過程中，由于各級政府資金短，對新農合的財政投入不足，造成農村公共服務基礎設施建設無法滿足農村醫療衛生發展的實際需求，相關的醫療設備和器械等一旦損壞，也沒有精力和金錢進行維修，這嚴重影響了新農合工作的開展。此外，還有部分政府盲目投資，對城鎮和農村的醫療資源配置不均衡，造成城市醫療資源浪費而農村醫療衛生基礎薄弱、服務水平偏低等問題，也制約了新農合的發展。

2.3新農合實施相關手續過于煩瑣。由于新型農村合作醫療參合對象為農村戶口群體，涉及人員眾多，居住分散，且有相當一部分農民前往城市打工，當辦理參合手續時，必須要具備身份證、戶口簿以及參合的保險證等證件，此外，由于新農合相關機構工作效率極低，在辦理參合手續和報銷手續時耗時非常長，農民需要等相當長的時間才能領到醫療補助款，這在一定程度上影響了參合農民的積極性。

2.4新農合相關監管機制不健全。在財政較為困難的基層政府，他們為了彌補政府辦公經費的不足，往往會挪用合作醫療基金，使得合作醫療基金監管力度大打折扣。在實行合作醫療基金管辦分離后，由于基金管理辦法尚未形成統一的體系，以及貪污、挪用等情況的出現也使得新農合的作用大打折扣。

3完善新型農村合作醫療制度的對策

3.1完善流動人口參合機制。就現階段而言，新農合制度管理首先應處理好流動人口參合的工作。首先，要靈活利用新型農村醫療合作制度，將新農合與城市醫療保障體系有效銜接，從而在本地區形成統一的社會基本醫療保險制度，加強對城市和農村的醫療衛生保障制度的統一管理，避免出現重復參合和重復報銷的情況。其次，還應加強新農合制度管理的信息庫，實現城鎮居民的醫療信息共享，從而解決流動人口異地就醫和報銷等問題。

3.2改善農村基礎醫療設施。地方政府和各級衛生行政部門，必須貫徹執行以“農村衛生工作”的工作方針為重點，保障經費落實，增加農村衛生投入，動員各方面力量向農村傾斜，支援農村，添置和更新醫療設備，及時供給藥品。同時，還應提供設備技術等方式，改進鄉村醫療機構診療條件，使參加新農合醫療的農民不出村、鄉就能獲得對農村常見病、多發病的優質醫療服務，確保各項工作有效運行。

3.3統一合作醫療補助形式。醫療衛生部門應完善新型農村合作醫療統一補償標準，規范和創新新型農村合作醫療的模式，簡化轉診手續，擴大補償范圍，將門診大病納入統籌基金補償范圍，消除縣(區)之間新農合補償差距，進一步方便農民群眾看病就醫，提高基金使用效率和參合農民受益水平。

3.4強化合作醫療基金監督。各地方合作醫療管理部門應提高管理機構能力，健全基金監管體系，使基金管理規范化、流程化，實行并落實監督工作責任制，提高合醫基金的監管力度，應該杜絕，同時強化健全內部和外部監管機制，基金監管不流于形式，而真正落到實處。

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中圖分類號：D914 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2007）04-0065-04

如皋市自2003年開始實施新型農村合作醫療制度，四年以來，新型農村合作醫療覆蓋面、受益面不斷擴大，受益率不斷提高，一定程度上緩解了農民看病貴的問題，得到了群眾和上級有關部門的好評，為加快社會主義新農村建設、全面實現小康社會作出了貢獻。

但是，實施新型農村合作醫療制度還存在著問題和困難：

一是保障水平有待提高。目前，籌資水平偏低，補償水平也不高，距離幫助農民擺脫因病致貧的目標還有相當大的距離。由于基金規模過小，報銷比例低，特別是到外地就診的往往是在本地無法醫治的大病，但由于對外地醫療機構無法進行約束，受非目錄用藥和檢查項目制約和報銷比例的限制，可報銷金額往往不足醫療費用總支出的25%，影響到農民參加合作醫療的熱情，影響到合作醫療的保障水平，達不到解決農民看病貴的目的，也影響到制度運行的質量和效果。

二是尚未建立起穩定的長效籌資機制。穩定、低成本的長效籌資機制是合作醫療持續發展的前提條件。新型農村合作醫療本著政府組織引導、群眾自愿參與的原則，由縣鄉級政府負責基金的籌集工作。前幾年如皋市作為合作醫療試點縣市，合作醫療基金的籌集都是與農村稅費征收工作同步進行的，隨著農業稅的取消，由基層政府安排足夠的人力單獨進行合作醫療費用的籌集顯然不夠現實。如果另行建立籌資運行體制，成本付出又太高，也就會使本已捉襟見肘的經費更加緊張，建立穩定高效的基金籌集機制是目前推進新型農村合作醫療進一步發展的最為迫切的課題。

三是農民互助共濟意識不強。新型農村合作醫療就是要通過互助共濟提高農民抵抗疾病風險的能力。有些農民對新型農村合作醫療互助共濟的性質認識不清，對補助期望值太高，總是期望得到更多的資金補助。調查結果顯示，農民在各級醫療機構的醫療費用每次門診要幾十元，每次住院至少要幾百元，多的達數萬元。用較少的合作醫療基金來補償如此高的醫療費用，必然產生補償收益面與補償比例的矛盾。所以，從補償方案中可明顯看出，報銷比例較低，農民參保后自付的醫療費用還很高。農民感覺參加合作醫療雖然能得到一定程度的補償，但難以解決因病致貧、返貧的問題。反過來又嚴重影響著自愿繳費的積極性，從源頭上掣肘著新型合作醫療的進一步發展。

四是基金運作中的潛在風險難以規避。隨著農民對合作醫療政策了解的加深及受益面不斷加大，一方面刺激了農民醫療消費費用的增長；另一方面，由于管理體制及管理手段的不完善使得部分素質不高的農民及定點醫療機構聯合起來鉆政策的空子，虛開發票、濫開處方。這些問題，迫切需要加大監管力度進行控制，構成了新型農村合作醫療基金管理的潛在風險，難以規避。

為進一步推動新型農村合作醫療制度的全面建立，建議重點采取以下措施：

1.提高參合標準，完善補助政策，使農民得到更多實惠，提高醫療保障水平。加大資金投入數量，可從農民自籌和財政投入兩個方面著手。原農民個人籌資額為人均10元，2006年我市農民人均收入預計可達6286元，在解決好特困戶參合經費的基礎上適當提高個人籌資的標準已經成為可能。2006年我市財政收入預計超過18億，一般預算收入可望突破7.6億元，進一步提高合作醫療基金標準已經有了一定的財力基礎，重點突出地方財政的投入，同時積極爭取各級財政的支持,真正體現財政二次分配對農民的反哺。將改革開放的豐碩成果惠及廣大農民群眾是構建社會主義和諧社會的本質要求，提高標準，對補助政策進行合理調整，在擴大受益面的基礎上，重點解決特困農戶及大病的補償和醫療救助問題，以進一步提高農民群眾醫療保障水平。

2.改革現有管理格局，提高管理效能。新型合作醫療自試點以來所有業務工作都由衛生行政主管部門單獨進行業務管理，具體業務部門合作醫療管理辦公室每天都碰到新問題。城鎮職工的養老、醫療保險由社會勞動保障部門進行管理，有成熟的醫保運行機制，豐富的管理經驗。如果進行新型合作醫療管理機制改革，衛生醫療業務由衛生行政主管部門管理，日常資金管理、報銷結算等業務由社會勞動保障部門管理，將會充分發揮兩個部門的業務管理優勢。既能提高廣大農民就診的醫療質量，又充分利用現有城鎮職工醫療保障已經建立起來的各種硬、軟件和人力資源優勢，減少重復投資、降低運行成本，還能充分發揮兩塊基金的作用，不增加投入的前提下擴大總額有利于規避基金運轉過程中的風險，更主要的還有利于與今后的一系列農村社會保障機制的建立直接接軌。

3.加強對定點醫療機構監管。繼續深入開展醫院管理年活動，加強教育，規范執業行為；加強藥品管理，嚴格控制“藥占比”；加強基礎管理，切實提高醫療質量；增強服務意識，提高服務質量；加強醫患溝通，構建和諧醫患關系；規范競爭行為，加大查處力度，傾力打造便民、誠信、規范的服務環境。嚴格按照新型農村合作醫療管理的政策規定開展服務，保證合作醫療基金運作的安全，維護廣大參合農民群眾的利益。

4.進一步加大宣傳力度，爭取廣大農民群眾的理解與支持。新型農村合作醫療制度作為農民健康工程的重要內容，固然有賴于各級政府的大力推動，更離不開廣大農民群眾的理解與支持，要在各個環節、利用各種媒體全方位宣傳，進一步提高群眾對新型農村合作醫療政策的知曉率，提高主動參與的積極性，增強農民群眾抵御大病風險的能力。樹立自我保健和互助共濟意識，自覺自愿地參加新型農村合作醫療，是新型農村合作醫療制度順利推行的基礎和保證。