流動人口管理制度大全11篇
時間：2023-02-27 11:15:14緒論：寫作既是個人情感的抒發(fā)，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發(fā)表云整理的11篇流動人口管理制度范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發(fā)。
篇（1）
(一)離開戶籍所在縣(市)的行政區(qū)域(離開地級以上市的區(qū)是否需要辦理《婚育證明》，由各省、自治區(qū)、直轄市根據實際情況自行確定)；
(二)擬異地居住30日以上；
(三)年齡在18周歲至49周歲之間；
(四)從事務工、經商等活動(探親、訪友、就醫(yī)、上學、出差等除外)。
第三條《婚育證明》由流動人口戶籍所在地的縣級計劃生育行政部門或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處(以下簡稱發(fā)證機關)辦理。
第四條申領《婚育證明》，應當填寫《辦理(流動人口婚育證明)申請表》，并向發(fā)證機關提交下列證明材料：
(一)本人的《居民身份證》；
(二)村(居)民委員會或者所在單位出具的婚育情況證明；
(三)本人近期一寸正面免冠照片兩張。
已生育子女的，還應當提交由施術單位或者計劃生育部門出具的避孕措施情況證明；計劃外生育的，還應當提交處理執(zhí)行情況證明；
第五條發(fā)證機關在接到申請人和有關證明材料后，對于證明材料齊全、有效的，應當即時予以辦理《婚育證明》。
第六條有下列情形之一的，發(fā)證機關應當暫緩辦理或者不予辦理《婚育證明》，并說明理由：
(一)申請人未按第四條規(guī)定提供有關證明材料的；
(二)申請人計劃外生育而拒絕執(zhí)行對其處理決定的；
(三)申請人弄虛作假、隱瞞婚育真實情況的。
第七條發(fā)證機關應按本省(自治區(qū)、直轄市)物價部門核定的標準收取《婚育證明》工本費，不得擅自提高收費標準，不得收取工本費以外的其他任何費用。
第八條《婚育證明》與《居民身份證》同時使用有效。
第九條《婚育證明》的有效使用期限為3年。流動人口應當在所持《婚育證明》的有效使用期限截止前，到本人戶籍所在地的發(fā)證機關換領新的《婚育證明》。
第十條《婚育證明》由持證人妥善保管，不得出錯、轉讓或者涂改。
《婚育證明》丟失或者嚴重損壞的，須及時向原發(fā)證機關申請補辦并注銷原《婚育證明》。
第十一條持證人應當在到達現(xiàn)居住地15日內，到當地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者街道辦事處(以下簡稱驗證機關)交驗《婚育證明》，接受當地計劃生育部門的管理，憑證享受計劃生育部門提供的服務。
驗證機關查驗流動人口的《婚育證明》，應當將查驗結果在“查驗記錄欄”予以記錄并蓋章，對其中的已婚育齡人員進行登記。查驗后應當將《婚育證明》及有關證明材料退還本人。
第十二條現(xiàn)居住地計劃生育部門應當會同公安、勞動、工商等部門共同做好流動人口計劃生育管理工作，定期查驗所轄行政區(qū)域內流動人口的《婚育證明》，按照《流動人口計劃生育工作管理辦法》的有關規(guī)定為流動人口提供服務。
第十三條持證人婚育情況發(fā)生變更的，應當在30日內到現(xiàn)居住地驗證機關辦理變更登記；并由本人在3個月內到原發(fā)證機關辦理變更登記手續(xù)，或者以其他形式告知原發(fā)證機關。
現(xiàn)居住地驗證機關應當對持證人的婚育變更情況在其《婚育證明》中如實記載，并及時將情況通報其戶籍所在地的發(fā)證機關。
發(fā)證機關在得知持證人婚育變更情況后，應當及時在管理檔案中予以記錄。
辦理變更登記不得要求當事人換領新證。
第十四條現(xiàn)居住地計劃生育部門對不按規(guī)定辦理《婚育證明》的流動人口，應當責令限期補辦并交驗《婚育證明》。逾期仍拒不補辦或者拒不交驗《婚育證明》的，由其現(xiàn)居住地的縣級以上計劃生育行政部門按照《流動人口計劃生育工作管理辦法》第二十一條的規(guī)定處理。
第十五條偽造、出賣或者騙取《婚育證明》的，由縣級以上計劃生育行政部門按照《流動人口計劃生育工作管理辦法》第二十條的規(guī)定處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十六條發(fā)證機關工作人員，，擅自收取工本費以外的其他費用，或者有其他不按照規(guī)定辦理《婚育證明》行為的，由有關部門責令改正，并可給予行政處分。
第十七條公民認為符合辦理《婚育證明》的條件，而發(fā)證機關沒有依法辦理的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
篇（2）
2、加強對出租房屋和其他流動人口落腳點的管理工作。
3、開展法律宣傳、法律服務和矛盾糾紛排查調處工作，預防和減少違法犯罪的發(fā)生。
4、加強流動人口中黨團組織的建設，充分發(fā)揮黨員在流動人口中的模范作用。
流動人口管理工作制度
一、流動暫住人口管理制度
(1)按照《山西省暫住人口治安管理條例》，加強對轄區(qū)暫住人口登記和暫住證的發(fā)放、查驗、收繳工作。
(2)對擬暫住一個月以上且年滿16周歲的暫住人口，要及時辦理暫住戶口的登記，發(fā)放暫住證。
(3)對暫住人口要做到底數清、情況明，人來登記，人走注銷，發(fā)證率達95%。
(4)辦理暫住登記手續(xù)時，須帶本人身份證，按規(guī)定收取工本費。
(5)辦理集體暫住戶口時，由申報單位負責填寫《集體暫住人口登記簿》一式兩份，派出所審核無誤后，逐人填發(fā)《暫住人口登記》。
(6)每季度對轄區(qū)內暫住人口相對集中的居民區(qū)、用工單位進行一次清理整頓，對暫住人口的登記、變更情況和有關證件進行核對、查驗。
(7)做好暫住人口的協(xié)查通報、發(fā)放函登記工作，對轄區(qū)內暫住人口中16至45周歲的男性、有劣跡的女性以及其它需要進行通報協(xié)查的人實行通報協(xié)查制度，發(fā)函數達到應發(fā)函數的90%。
(8)對暫住人口中函調查知的重點人口和在本地接受過打擊處理的各類違法犯罪人員，及時建立重點人口檔案，納入重點人口嚴格管理，并函告其戶口所在地的公安機關。
(9)宣傳暫住人口管理的政策、法規(guī)，對暫住人口進行法制教育。
二、租賃房屋管理制度
(1)宣傳和執(zhí)行社會治安管理法律、法規(guī)，指導、監(jiān)督治安責任人依法履行治安責任。
(2)認真做好租賃房屋治安管理方面的登記、驗證、審核。
(3)指導、監(jiān)督租賃房屋戶建立健全各項治安管理制度和落實各項安全防范措施，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。
(4)定期核對、檢查底簿、證件。
(5)及時查處發(fā)生在出租房屋的治安、刑事案件，處理治安災害事故。
(6)保障租賃房屋雙方當事人的合法權益。
三、流動暫住人口、出租房屋治安管理辦法
⑴按照屬地管理的原則，各派出所負責管理本轄區(qū)內流動暫住人口和出租房屋的管理工作。
⑵認真及時辦理暫住戶口登記、發(fā)放、收繳暫住證和租賃房屋治安管理方面的登記、驗證、審核，建立健全暫住人口的各項管理責任制和措施。對暫住人口和出租房屋要做到底數清、情況明，實行微機管理，人來登記，人走注銷，登記項目規(guī)范、齊全，登記率達95%，發(fā)證率達90%。對暫住人口中16至45周歲的男性、有劣跡的女性以及其它需要發(fā)函調查的人員及時發(fā)函了解真實情況，發(fā)函數達到應發(fā)函數的90%，堅持"誰用工、誰負責；誰出租、誰負責"的原則，把治安管理責任落到實處。
⑶暫住人口的登記各派出所每季度對轄區(qū)內暫住人口相對集中的居民區(qū)、工地現(xiàn)場、用工單位進行一次清理整頓，對暫住人口的登記、變更情況和有關證件進行核對、查驗。責任區(qū)民警對本責任區(qū)內暫住一個月以上的暫住人口要掌握其身份情況、暫住理由、原戶口所在地、主要經濟來源以及現(xiàn)實表現(xiàn)。
⑷對暫住人口中函調查知的重點人口和在本地接受過打擊處理的各類違法犯罪人員，及時建立重點人口檔案，納入重點人口嚴格管理，并函告其戶口所在地的公安機關。
⑸解決出租房屋和內部單位招待所易成為流竄犯罪分子落腳點的問題，加大管理力度，加強布控措施，清理、遣送"三無"人員，及時發(fā)現(xiàn)和抓獲各類在逃犯罪分子。
⑹對轄區(qū)內登記的暫住人口要進行計算機錄入管理，并做到暫住人口登記與計算機錄入內容相符。
⑺宣傳暫住人口管理的政策、法規(guī)，對暫住人口進行法制教育。
篇（3）
2、加強對出租房屋和其他流動人口落腳點的管理工作。
3、開展法律宣傳、法律服務和矛盾糾紛排查調處工作，預防和減少違法犯罪的發(fā)生。
4、加強流動人口中黨團組織的建設，充分發(fā)揮黨員在流動人口中的模范作用。
流動人口管理工作制度
一、流動暫住人口管理制度
(1)按照《山西省暫住人口治安管理條例》，加強對轄區(qū)暫住人口登記和暫住證的發(fā)放、查驗、收繳工作。
(2)對擬暫住一個月以上且年滿16周歲的暫住人口，要及時辦理暫住戶口的登記，發(fā)放暫住證。
(3)對暫住人口要做到底數清、情況明，人來登記，人走注銷，發(fā)證率達95%。
(4)辦理暫住登記手續(xù)時，須帶本人身份證，按規(guī)定收取工本費。
(5)辦理集體暫住戶口時，由申報單位負責填寫《集體暫住人口登記簿》一式兩份，派出所審核無誤后，逐人填發(fā)《暫住人口登記》。
(6)每季度對轄區(qū)內暫住人口相對集中的居民區(qū)、用工單位進行一次清理整頓，對暫住人口的登記、變更情況和有關證件進行核對、查驗。
(7)做好暫住人口的協(xié)查通報、發(fā)放函登記工作，對轄區(qū)內暫住人口中16至45周歲的男性、有劣跡的女性以及其它需要進行通報協(xié)查的人實行通報協(xié)查制度，發(fā)函數達到應發(fā)函數的90%。
(8)對暫住人口中函調查知的重點人口和在本地接受過打擊處理的各類違法犯罪人員，及時建立重點人口檔案，納入重點人口嚴格管理，并函告其戶口所在地的公安機關。
(9)宣傳暫住人口管理的政策、法規(guī)，對暫住人口進行法制教育。
二、租賃房屋管理制度
(1)宣傳和執(zhí)行社會治安管理法律、法規(guī)，指導、監(jiān)督治安責任人依法履行治安責任。
(2)認真做好租賃房屋治安管理方面的登記、驗證、審核。
(3)指導、監(jiān)督租賃房屋戶建立健全各項治安管理制度和落實各項安全防范措施，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。
(4)定期核對、檢查底簿、證件。
(5)及時查處發(fā)生在出租房屋的治安、刑事案件，處理治安災害事故。
(6)保障租賃房屋雙方當事人的合法權益。
三、流動暫住人口、出租房屋治安管理辦法
⑴按照屬地管理的原則，各派出所負責管理本轄區(qū)內流動暫住人口和出租房屋的管理工作。
⑵認真及時辦理暫住戶口登記、發(fā)放、收繳暫住證和租賃房屋治安管理方面的登記、驗證、審核，建立健全暫住人口的各項管理責任制和措施。對暫住人口和出租房屋要做到底數清、情況明，實行微機管理，人來登記，人走注銷，登記項目規(guī)范、齊全，登記率達95%，發(fā)證率達90%。對暫住人口中16至45周歲的男性、有劣跡的女性以及其它需要發(fā)函調查的人員及時發(fā)函了解真實情況，發(fā)函數達到應發(fā)函數的90%，堅持"誰用工、誰負責；誰出租、誰負責"的原則，把治安管理責任落到實處。
⑶暫住人口的登記各派出所每季度對轄區(qū)內暫住人口相對集中的居民區(qū)、工地現(xiàn)場、用工單位進行一次清理整頓，對暫住人口的登記、變更情況和有關證件進行核對、查驗。責任區(qū)民警對本責任區(qū)內暫住一個月以上的暫住人口要掌握其身份情況、暫住理由、原戶口所在地、主要經濟來源以及現(xiàn)實表現(xiàn)。
⑷對暫住人口中函調查知的重點人口和在本地接受過打擊處理的各類違法犯罪人員，及時建立重點人口檔案，納入重點人口嚴格管理，并函告其戶口所在地的公安機關。
⑸解決出租房屋和內部單位招待所易成為流竄犯罪分子落腳點的問題，加大管理力度，加強布控措施，清理、遣送"三無"人員，及時發(fā)現(xiàn)和抓獲各類在逃犯罪分子。
⑹對轄區(qū)內登記的暫住人口要進行計算機錄入管理，并做到暫住人口登記與計算機錄入內容相符。
⑺宣傳暫住人口管理的政策、法規(guī)，對暫住人口進行法制教育。
篇（4）
隨著石獅城市化建設的快速推進，彰顯城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度使得石獅市城郊及農村土地不斷增值，農村人口受利益驅動，為獲得征用土地補償及相關福利，大量涌入石獅市謀求發(fā)展卻不愿遷戶口，所以他們的長期居留地和常住戶口地往往不一致，即存在人戶分離現(xiàn)象，這種人戶分離現(xiàn)象進而導致大量的“空掛戶”出現(xiàn)［2］。調查數據表明，石獅市近年來流動人口規(guī)模龐大，但戶籍人口增長緩慢，從1988年建市至2012年增長不足8萬人(圖1)，主要為戶籍人口的自然增長所致。這就更說明了石獅市流動人口的總體落戶水平不高，長期存在著人戶分離現(xiàn)象，導致流動人口管理難度加大，不利于石獅市城市管理體制的健康協(xié)調發(fā)展。
(二)戶籍管理制度影響城鄉(xiāng)公共服務的均等化水平
在構建社會主義和諧社會進程中，提高城鄉(xiāng)公共服務均等化水平，既有利于保障和改善民生，使全體社會成員無差別地享受政府提供的公共服務和公共資源，也有利于促進社會的公平正義［3］。新生代農民工由于其具有學歷較高、收入較高等特點，對公共服務的需求愿望越來越強烈，內容越來越多，層次也越來越高。但在石獅市，新生代農民工群體由于戶籍尚在農村，無法和城市居民享受同樣的公共服務，需求得不到滿足(表2)，特別是在技術培訓方面，最大差距達到34．1%，在電視錄像廳、圖書室、文藝活動以及免費或便宜的電影等方面的差距也都超過了10%，這在一定程度上反映出政府的公共服務供給不足，有待進一步提高。另外，石獅市農村醫(yī)療衛(wèi)生條件雖然有很大改善，醫(yī)療普及率較高，但醫(yī)療設備差、衛(wèi)生技術人員短缺。據統(tǒng)計，農村衛(wèi)技人員僅僅相當于城市的12．8%;公路交通雖然實現(xiàn)村村通，但公共服務不到位，公共交通運行不正常。由此可見，石獅市雖然城市化進程較快，但城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約深刻影響了城鄉(xiāng)公共服務供給的均等化水平。
(三)戶籍管理制度導致社會保障不到位
社會保障的根本原則就是社會公平，其最終目的是要實現(xiàn)無差別的所有社會成員效用最大化，即要無社會地位區(qū)別地保障各個社會人群的相關權益。據統(tǒng)計，在石獅市流動人口參加職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的人數僅分別占流動人口總數的18%和16%，而新農合、新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險以戶籍為基礎，絕大部分流動人口不能參加這些保險。在教育方面，因大部分流動人口聚集在石獅市區(qū)，市區(qū)現(xiàn)有學校難以滿足流動人口子女就近就讀公辦學校的需求，學校的班級規(guī)模和學生數量均嚴重超標，長期超負荷運轉，這些問題都表明石獅市對流動人口的社會保障不到位。
二、城市化進程中石獅市戶籍管理制度改革的主要做法
(一)取消戶口性質，建立城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記制
即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，逐步取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口的二元戶口性質。石獅市從本市實際情況出發(fā)，在2001年底就全面取消農業(yè)、非農業(yè)、自理口糧及其他類型戶口性質的劃分，而由公安機關按照實際居住地、就業(yè)地登記戶口并核發(fā)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口薄，徹底消除城鄉(xiāng)之間長期以來由于經濟、社會、文化發(fā)展等方面差異形成的“二元”戶口結構，實現(xiàn)戶口登記管理一體化。
(二)推進信息管理，實現(xiàn)“一站式”戶口遷移登記
2008年以來，石獅便依托省級人口信息平臺，取消了以前省內遷移戶口須到遷出地派出所領取《戶口遷移證》的環(huán)節(jié)，直接由遷入地派出所在省級人口信息中心數據庫進行網上“一站式”戶口遷移，構建了科學化、高效率、城鄉(xiāng)一體的戶籍登記、遷移、管理體系。該舉措極大地方便了石獅市民跨區(qū)縣遷移戶口，不用再為往返兩地辦理遷戶手續(xù)而耗時耗力。據統(tǒng)計，截至2012年11月30日，全市共辦理網上遷移戶口5570人，其中遷入2614人、遷出2956人。
(三)調整戶口政策，低門檻匯聚勞動力資源
石獅市自2009年以來，實行戶口遷移人性化管理，進一步放寬戶口遷移的條件限制，推出投靠配偶不受婚齡年齡限制、未婚子女可選擇隨父或隨母遷移落戶等8項戶口遷移政策，為流動人口提供了便利。同時，石獅市為吸引和留住人才，在戶籍管理方面推出鼓勵農村人口在城區(qū)購房落戶和在集鎮(zhèn)建房落戶，農村剩余勞動力進城經商創(chuàng)業(yè)落戶以及各類人才和大學生就業(yè)落戶等多項優(yōu)惠政策。此外，為有合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源的外來務工人員辦理落戶。據統(tǒng)計，近年來石獅市共辦理購房、人才引進、經商務工等落戶3922人次。這些措施給流動人口創(chuàng)造了更好的平臺，吸引更多流動人口扎根石獅，使得更多高素質流動人口不斷融入本地，在眾多的工作崗位上穩(wěn)定就業(yè)，逐漸改變原有的“候鳥式”“兩棲式”就業(yè)生活方式，從而為石獅的經濟社會發(fā)展和城市建設作出貢獻。
三、城市化進程中石獅市戶籍管理制度
改革存在的現(xiàn)實困境近年來，石獅市在推進戶籍管理制度改革方面采取了不少措施，取得了較好成效，但也存在一些亟待解決的問題。
(一)流動人口管理難度加大
與戶籍地相比，石獅城鎮(zhèn)戶口吸引力相對有限。城市流動人口為保留原戶籍地的既得利益，再加上自身流動性較大，多數不愿在城鎮(zhèn)落戶。對部分企業(yè)外來務工人員的調查顯示，愿意在石獅落戶的僅占被調查總數的15%，這種消極的落戶意愿又在一定程度上造成石獅市流動人口的不穩(wěn)定性。另外，石獅只針對本科以上學歷、中級以上職稱人才實行“先落戶、后就業(yè)”政策以及計生管理等的限制也造成了在石獅落戶的高層次人才較少，人口素質相對較低。這些都給石獅的流動人口管理帶來了更大的難題。
(二)公共資源配置不合理
盡管石獅非常注重解決流動人口子女的入學問題，但因大部分流動人口集聚在市區(qū)，現(xiàn)有學校規(guī)模又無法滿足，導致流動人口子女享受優(yōu)質教育資源的機會減少。再加上自2014年起，福建省出臺新規(guī)，凡具有福建省高中階段學校學籍并有3年完整學習經歷的畢業(yè)生，可在福建省就地報名參加普通高考，并與當地考生享受同等的錄取政策。這雖然給流動人口以政策傾斜和教育關愛，但在擁有大量流動人口的石獅市，越來越多的流動人口子女就地參加高考，使得原本就不足的教育資源將有可能更為緊缺，如石獅市的教師編制缺口加大，教育用地等更為緊張，難以滿足現(xiàn)實要求。另外，在石獅，農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)較為落后，優(yōu)質醫(yī)療資源多集中于市區(qū)。如此看來，基于戶籍基礎上的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的不合理配置也成為石獅戶籍管理制度改革的一大困境。
(三)社會配套制度改革滯后
石獅市自2001年開始實行城鄉(xiāng)一體化戶籍管理，但至今部分職能部門尚未修訂相關規(guī)定或出臺配套政策，仍然按照農業(yè)和非農業(yè)的戶口性質辦事，與公安機關的戶籍管理產生沖突，如在計劃生育政策上，城鎮(zhèn)戶口只能生一胎而農村戶口可有條件生二胎;在人身傷亡賠償上，城鎮(zhèn)戶口與農村戶口的賠償標準相差較大。于是，農民在進入城市后，在放棄土地承包經營權、宅基地使用權和林地收益權等三項權益的同時，卻不能轉而擁有就業(yè)、教育、社保、住房、醫(yī)療等配套權益，違背了戶籍管理制度改革的初衷，加大了石獅市戶籍管理制度改革的困境。
四、城市化進程中深化石獅市戶籍管理制度改革的對策
為響應黨的十關于促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的“四化”協(xié)調同步精神，福建省政府在《關于推進泉州民營經濟綜合配套改革試驗的若干意見》中，明確將石獅市全域城市化改革試點作為重要的改革內容。石獅作為泉州環(huán)灣發(fā)展中心城區(qū)的重要組團，開展全域城市化改革，符合建設廈漳泉大都市區(qū)的總體趨勢，也符合石獅城市化發(fā)展的實際。對此，石獅在著手擬定的《石獅市全域城市化綜合配套改革試點工作方案》中提出:把深化戶籍制度改革，有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為全域城市化改革的一大主要內容。
(一)與居住證制度掛鉤，構建流動人口服務管理體系
與居住證制度掛鉤，構建流動人口服務管理體系，具體包括:(1)建設流動人口服務平臺，加強人力資源市場建設。建立健全市、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))就業(yè)服務平臺，完善就業(yè)服務信息網絡，為流動人口免費提供政策咨詢、就業(yè)信息和就業(yè)指導等有效服務。(2)提供就業(yè)培訓服務。每年安排專項經費支持流動人口就業(yè)培訓，積極推進對流動人口職業(yè)技術、創(chuàng)業(yè)技能、安全生產等方面的培訓。(3)保障流動人口合法權益，按規(guī)定逐年提高最低工資標準，保證其基本的經濟收入;暢通流動人口利益訴求表達渠道，開通用工投訴、工傷認定、工資清欠等綠色通道，開展法律服務和法律援助等。如此，在保證流動人口基本生活和工作的基礎上，維護其合法權益，增強其落戶意愿，使其能更為主動地融入城市生活。
(二)與居住證制度掛鉤，合理配置公共資源
實現(xiàn)公共資源的合理配置，一直是政府不斷努力和追求的目標。為擺脫傳統(tǒng)戶籍管理制度的束縛，目前石獅市政府著力于全面推行居住證制度，努力實現(xiàn)常住人口憑借居住證享有均等化的公共資源，進而實現(xiàn)石獅市公共資源的合理配置。(1)將流動人口子女納入學前教育和義務教育計劃，繼續(xù)落實流動人口子女享有與本地生同等待遇的就學政策，拆掉門檻、規(guī)范收費、敞門接納入學，妥善解決流動人口子女就學問題。(2)流動人口憑借居住證享受與本地居民同等的基本公共衛(wèi)生服務以及重大傳染病和職業(yè)病防治、重大疾病救助等醫(yī)療衛(wèi)生服務。借此，在方便流動人口在石獅市享有戶籍地的相關政策的同時，石獅市政府能更好地為流動人口服務，保障其權益，吸引人才、留住人才。
篇（5）
（二）工作目標。年底前，組織實施居住證管理制度試點工作；，全面推開居住證管理制度；居住證全部發(fā)放到位并普及應用。具體落實好“三項工作”一是經費保障到位。盡快做好居住證信息管理系統(tǒng)立項審批、資金計劃下達等工作。確保專項經費保障，對居住證工作的專項經費列入財政預算專款專用，保證居住證工作順利開展。二是技術保障到位。依托市居住證信息管理系統(tǒng)，完善我區(qū)的信息共享平臺，實現(xiàn)與公安、人口與計生、人社、民政、教育、統(tǒng)計等部門信息數據系統(tǒng)接口的對接，實現(xiàn)受理、審核、制證、發(fā)證等各流程的無縫對接。三是社會保障到位。把居住證制度作為社會管理創(chuàng)新的重要抓手，形成覆蓋公安、人社、計生、衛(wèi)生、教育、民政等權益保障機制，強化流動人口合法權益。切實拓寬居住證的應用領域，不斷整合政府各部門公共信息庫，提高流動人口服務和管理水平，進一步保障流動人口的合法權益。
二、建立組織領導機構
（一）建立區(qū)級管理機構。區(qū)政府成立實施居住證制度工作領導小組，由政府分管區(qū)長任組長，區(qū)政府辦、區(qū)委政法委、區(qū)公安分局分管領導任副組長，區(qū)綜治辦、區(qū)法制辦、區(qū)公安分局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)財政局、區(qū)人社局、區(qū)教育局、區(qū)人口計生局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)住建局等單位為成員；領導小組下設流動人口居住證管理辦公室，與區(qū)流動人口服務管理辦公室合署辦公，負責全區(qū)居住證工作的總體規(guī)劃、任務部署和推進工作。并根據工作需要，從各有關部門抽調專人集中開展工作。
（二）建立基層工作體系。各街道及領導小組各成員單位要相應成立流動人口居住證工作班子，完善工作制度、落實管理責任，切實加強組織領導，切實按照有關工作要求，積極落實各自責任，共同推進這項工作落實到位。
三、主要任務和工作職責
（一)區(qū)領導小組成員單位職責
1區(qū)居住證辦公室
1負責全區(qū)居住證工作的總體規(guī)劃，任務部署和推進工作。
2協(xié)調各有關部門開展相關系統(tǒng)建設和居住證實際應用，整合各業(yè)務部門的信息需求。
3制定居住證信息管理系統(tǒng)后臺管理、信息交換、資源共享的工作規(guī)范，指導、培訓各相關部門開展居住證工作。
4制定工作安排和業(yè)務指標，跟蹤、匯總工作情況，總結經驗，協(xié)調、督促、檢查各相關部門單位的居住證工作。
5組織居住證制度實施的試點工作。確定東山街道為居住證實施工作的試點單位，年底會同市信息中心組織實施。
2區(qū)公安分局
1建立、完善流動人口信息管理系統(tǒng)和居住證信息管理系統(tǒng)，做好系統(tǒng)的日常維護、信息保護與管理工作，確保與相關部門系統(tǒng)的互聯(lián)互通。
2指導、督促各派出機構及社區(qū)受理點開展居住證的受理、登記、制作及發(fā)放工作。
3指導、督促基層公安機關開展居住證信息的應用，加大居住證的查驗力度。
4負責區(qū)居住證管理日常工作。
3區(qū)法制辦
1負責《市居住證管理暫行辦法》法律、政策解釋工作。
2開展深化居住證應用領域專項調研，研究進一步提高居住證制度的優(yōu)惠政策和擴充社會應用功能等。
4區(qū)發(fā)改局負責居住證信息管理系統(tǒng)立項審批、資金計劃下達等工作。
5區(qū)財政局負責制定、完善居住證制證經費實施方案，做好相關經費保障工作。
6區(qū)采購中心負責居住證相關系統(tǒng)軟硬件招標、采購等工作。
7區(qū)政府信息中心負責全區(qū)政務信息資源交換平臺的建設工作，確保相關部門的有關信息能夠通過此平臺與居住證信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)數據交換和共享。
8區(qū)民政局負責會同區(qū)公安分局在全區(qū)各社區(qū)服務管理中心設立居住證辦理受理點，落實相關工作人員。
9區(qū)委宣傳部負責組織、協(xié)調區(qū)居住證辦、區(qū)公安分局、區(qū)人社局、區(qū)政府法制辦等部門制定宣傳方案，統(tǒng)一全區(qū)宣傳口徑，協(xié)調各類媒體單位，結合階段性工作重點，做好輿論引導和宣傳發(fā)動工作。
10區(qū)住建局、區(qū)教育局、區(qū)人社局、區(qū)國土局、區(qū)工商局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)人口計生局、區(qū)政府信息中心等部門負責修改完善本部門相關業(yè)務系統(tǒng)，確保與居住證信息管理系統(tǒng)的數據交換、信息共享，積極配合區(qū)政府法制辦開展有關擴展居住證應用領域的專項調研工作，并在《市居住證管理暫行辦法》出臺后，及時跟進出臺相應實施細則，落實居住證在本單位行政業(yè)務中的使用，明確流動人口使用居住證可享受到相關待遇。
四、工作要求
（一）統(tǒng)一思想、提高認識。各部門要深刻認識實行流動人口居住證管理制度是社會管理創(chuàng)新的實際舉措，全市深入推進社會建設和社會管理的重要任務之一，迅速把思想統(tǒng)一到上級有關部署上來。針對時間緊、任務重、要求高的實際情況，把居住證管理制度的實施工作作為當前的一項重點工程，精心組織，全力以赴，確保居住證管理制度實施任務的順利完成。
（二）落實責任、協(xié)同作戰(zhàn)。各單位、各部門要建立本轄區(qū)居住證管理的組織機構，落實具體人員、辦公場所、辦公設備、辦證耗材等基礎保障措施，確保工作人員培訓到位。并按照居住證管理制度實施推進時間節(jié)點要求，嚴格履職，密切配合。區(qū)公安分局要加大指導協(xié)調力度。組織、協(xié)調、督促本轄區(qū)公安、勞動保障和流動人口管理工作辦公室加大監(jiān)察、清查力度，確保居住證有關信息的及時、準確、真實。
篇（6）
（二）工作目標。年底前，組織實施居住證管理制度試點工作；，全面推開居住證管理制度；居住證全部發(fā)放到位并普及應用。具體落實好“三項工作”一是經費保障到位。盡快做好居住證信息管理系統(tǒng)立項審批、資金計劃下達等工作。確保專項經費保障，對居住證工作的專項經費列入財政預算專款專用，保證居住證工作順利開展。二是技術保障到位。依托市居住證信息管理系統(tǒng)，完善我區(qū)的信息共享平臺，實現(xiàn)與公安、人口與計生、人社、民政、教育、統(tǒng)計等部門信息數據系統(tǒng)接口的對接，實現(xiàn)受理、審核、制證、發(fā)證等各流程的無縫對接。三是社會保障到位。把居住證制度作為社會管理創(chuàng)新的重要抓手，形成覆蓋公安、人社、計生、衛(wèi)生、教育、民政等權益保障機制，強化流動人口合法權益。切實拓寬居住證的應用領域，不斷整合政府各部門公共信息庫，提高流動人口服務和管理水平，進一步保障流動人口的合法權益。
二、建立組織領導機構
（一）建立區(qū)級管理機構。區(qū)政府成立實施居住證制度工作領導小組，由政府分管區(qū)長任組長，區(qū)政府辦、區(qū)委政法委、區(qū)公安分局分管領導任副組長，區(qū)綜治辦、區(qū)法制辦、區(qū)公安分局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)財政局、區(qū)人社局、區(qū)教育局、區(qū)人口計生局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)住建局等單位為成員；領導小組下設流動人口居住證管理辦公室，與區(qū)流動人口服務管理辦公室合署辦公，負責全區(qū)居住證工作的總體規(guī)劃、任務部署和推進工作。并根據工作需要，從各有關部門抽調專人集中開展工作。
（二）建立基層工作體系。各街道及領導小組各成員單位要相應成立流動人口居住證工作班子，完善工作制度、落實管理責任，切實加強組織領導，切實按照有關工作要求，積極落實各自責任，共同推進這項工作落實到位。
三、主要任務和工作職責
（一)區(qū)領導小組成員單位職責
1區(qū)居住證辦公室
1負責全區(qū)居住證工作的總體規(guī)劃，任務部署和推進工作。
2協(xié)調各有關部門開展相關系統(tǒng)建設和居住證實際應用，整合各業(yè)務部門的信息需求。
3制定居住證信息管理系統(tǒng)后臺管理、信息交換、資源共享的工作規(guī)范，指導、培訓各相關部門開展居住證工作。
4制定工作安排和業(yè)務指標，跟蹤、匯總工作情況，總結經驗，協(xié)調、督促、檢查各相關部門單位的居住證工作。
5組織居住證制度實施的試點工作。確定東山街道為居住證實施工作的試點單位，年底會同市信息中心組織實施。
2區(qū)公安分局
1建立、完善流動人口信息管理系統(tǒng)和居住證信息管理系統(tǒng)，做好系統(tǒng)的日常維護、信息保護與管理工作，確保與相關部門系統(tǒng)的互聯(lián)互通。
2指導、督促各派出機構及社區(qū)受理點開展居住證的受理、登記、制作及發(fā)放工作。
3指導、督促基層公安機關開展居住證信息的應用，加大居住證的查驗力度。
4負責區(qū)居住證管理日常工作。
3區(qū)法制辦
1負責《市居住證管理暫行辦法》法律、政策解釋工作。
2開展深化居住證應用領域專項調研，研究進一步提高居住證制度的優(yōu)惠政策和擴充社會應用功能等。
4區(qū)發(fā)改局負責居住證信息管理系統(tǒng)立項審批、資金計劃下達等工作。
5區(qū)財政局負責制定、完善居住證制證經費實施方案，做好相關經費保障工作。
6區(qū)采購中心負責居住證相關系統(tǒng)軟硬件招標、采購等工作。
7區(qū)政府信息中心負責全區(qū)政務信息資源交換平臺的建設工作，確保相關部門的有關信息能夠通過此平臺與居住證信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)數據交換和共享。
8區(qū)民政局負責會同區(qū)公安分局在全區(qū)各社區(qū)服務管理中心設立居住證辦理受理點，落實相關工作人員。
9區(qū)委宣傳部負責組織、協(xié)調區(qū)居住證辦、區(qū)公安分局、區(qū)人社局、區(qū)政府法制辦等部門制定宣傳方案，統(tǒng)一全區(qū)宣傳口徑，協(xié)調各類媒體單位，結合階段性工作重點，做好輿論引導和宣傳發(fā)動工作。
10區(qū)住建局、區(qū)教育局、區(qū)人社局、區(qū)國土局、區(qū)工商局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)人口計生局、區(qū)政府信息中心等部門負責修改完善本部門相關業(yè)務系統(tǒng)，確保與居住證信息管理系統(tǒng)的數據交換、信息共享，積極配合區(qū)政府法制辦開展有關擴展居住證應用領域的專項調研工作，并在《市居住證管理暫行辦法》出臺后，及時跟進出臺相應實施細則，落實居住證在本單位行政業(yè)務中的使用，明確流動人口使用居住證可享受到相關待遇。
四、工作要求
（一）統(tǒng)一思想、提高認識。各部門要深刻認識實行流動人口居住證管理制度是社會管理創(chuàng)新的實際舉措，全市深入推進社會建設和社會管理的重要任務之一，迅速把思想統(tǒng)一到上級有關部署上來。針對時間緊、任務重、要求高的實際情況，把居住證管理制度的實施工作作為當前的一項重點工程，精心組織，全力以赴，確保居住證管理制度實施任務的順利完成。
篇（7）
中國社會學會會長鄭杭生將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。[1]而數量達到1.4億，超過了全國人口總數10％的流動人口大部分屬于弱勢群體。[2]流動人口的社會保障欠缺顯然有悖于社會的和諧，因而，我國和諧社會的構建必須解決他們的社會保障問題。從世界各國社會保障的發(fā)展歷程看，社會救助管理制度建設一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。本文主要探討流動人口中弱勢者(以下簡稱流動人口)的社會救助問題。
一、建立流動人口社會救助管理制度的現(xiàn)實意義
社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。
目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪洕ㄔO和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。
首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現(xiàn)實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統(tǒng)，在城市時刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環(huán)境的優(yōu)化。
其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調社會關系，減輕城鄉(xiāng)二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩(wěn)定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設的大局。
我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統(tǒng)計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規(guī)制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規(guī)模，在此基礎上逐步進行完善就可以發(fā)揮更大的作用。
與建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現(xiàn)實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。
二、現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度的進步與局限
我國現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變?yōu)殛P愛性的救助管理。這體現(xiàn)了社會的進步和政府執(zhí)政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變?yōu)樨熑握⒎照５谝唬戎芾碇贫扔闷降鹊难酃馊タ创骼似蛴懭藛T，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對對象看法發(fā)生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變?yōu)榉眨磶椭顭o著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規(guī)定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現(xiàn)了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現(xiàn)代社會救助的主流的意識形態(tài)。
但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。
第一，該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規(guī)定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。
第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規(guī)定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養(yǎng)；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現(xiàn)實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發(fā)，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。
第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。
第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規(guī)定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發(fā)了相關的規(guī)范性文件，但由于各省市經濟發(fā)展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯(lián)系接送難度較大，工作受到一定影響。
第五，該制度在一定程度上還延續(xù)了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區(qū)，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。
此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業(yè)乞討等現(xiàn)象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。
三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善
在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現(xiàn)象將長期存在，城市化進程仍將持續(xù)，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現(xiàn)有條件和資源，對現(xiàn)行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發(fā)揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧方面應有的作用。
第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協(xié)調利益關系與緩解社會矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能。
我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統(tǒng)中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現(xiàn)代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現(xiàn)代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。
人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養(yǎng)，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規(guī)范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。
現(xiàn)代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現(xiàn)主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統(tǒng)的現(xiàn)代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。
第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規(guī)范，健全管理制度。
要大力發(fā)展慈善事業(yè)，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會化參與機制。
民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規(guī)章制度建設，逐步實現(xiàn)人性化、專業(yè)化、規(guī)范化、標準化管理。
篇（8）
（一） 經濟利益驅使
對經濟利益的追求是城市流動人口形成和數量不斷擴大的首要原因，也是流動人口犯罪的主要原因。一方面，由于農村剩余勞動力過剩和生活水平的明顯差距，使得成千上萬的農業(yè)剩余人口懷著追求美好生活的愿望涌入城市，掙錢、掙大錢成為其最直接的目的和最迫切的需要；另一方面，由于各種外部的和流動人口自身的原因，流動人口在城市一般只能從事城市居民不愿從事的臟、累、重活，這些工作勞動條件差，收入又低，還有相當一部分流動人口找不到穩(wěn)定的工作，所以他們經常處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，有的甚至不能滿足吃、住等基本生活需求。流動人口從事的行業(yè)五花八門，但總的來看其收入具有不穩(wěn)定性，同時收入也相對較少。外來人員當初來到城市，并非是以犯罪為目的，他們的初衷還是要靠自己的辛勤勞動來實行自己的良好愿望，但時間一長，現(xiàn)實與理想的差距使他們產生犯罪念頭。追求金錢的強烈欲望和對美好生活的向往與現(xiàn)實生活之間的反差，使流動人口中的一部分人妄想不勞而獲、鋌而走險，走上了犯罪的道路。這是流動人口犯罪的主要原因。
（二）心理失衡
我國目前的社會現(xiàn)實是人與人之間的貧富差距拉大，大部分農民在經濟上仍處于社會的較低階層，當他們從相對落后的農村進入城市后，極易產生失衡心理。同時，因為流動人口經常受到城里人的歧視，所以他們對城里人抱著壞恨的心理。在上述兩個心理因素驅使下，加之社會缺乏有效的管理、應對措施。流動人口犯罪問題的產生也就不難理解了。
（三）價值和文化沖突
流動人口大多來自農村，他們有著區(qū)別于城市的文化、習俗和價值觀念。進入城市之后，其認識上和價值觀念上不能與城市習慣同化，他們處于道德失范狀態(tài)，導致其沒有統(tǒng)一的協(xié)調的行為規(guī)范準則，從而感到無所適從，因此容易受到城市不良文化的感染和不良行為人的誘導，極易走上犯罪道路。
（四）缺乏管理
目前我們的城市流動人口管理，不能適應大批量“入城潮”的發(fā)展。管理制度顯得捉襟見肘，甚至無能為力，造成流動人口管理工作難開展下去，其本應發(fā)揮的預防流動人口犯罪功能未能體現(xiàn)出來，有些地區(qū)甚至沒有建立起相應的流動人口管理措施，使公安機關打擊流動人口犯罪工作也常常處于被動、疲軟狀態(tài)。
二、預防流動人口犯罪的對策
（一）調整農業(yè)產業(yè)結構，穩(wěn)定農業(yè)生產，積極促進非農業(yè)行業(yè)的就業(yè)。
從一定意義上講，流動人口主要是農村的剩余勞動力，
在農村由于耕地面積減少和農業(yè)生產科技水平的不斷提高，目前我國農業(yè)存在著較為嚴重的勞動力過剩問題。這些剩余勞動力為了養(yǎng)家糊口，往往涌入城市去尋找出路。要積極促進這些剩余勞動力的就業(yè)，加大非農業(yè)行業(yè)就業(yè)力度，以使他們有事干，有工作可作，雖然不一定要高收入，但最起碼要能滿足流動人口及其撫養(yǎng)人員的基本物質需要。 調整農業(yè)產業(yè)結構，穩(wěn)定農業(yè)生產，這是從根源上縮小城鄉(xiāng)差距，避免農村剩余勞動力大量流入城市的對策。為此，必須堅持農村經濟體制和市場化改革方向，在資金和技術方面加大政府對農業(yè)的支持力度，提高政府對農村經濟的服務水平，改革農村經濟管理體制和稅費制度，減輕農民負擔。積極調整農業(yè)產業(yè)結構，優(yōu)化農產品結構，發(fā)展高科技、高收入的農業(yè)產業(yè)，提高農產品貿易的國際競爭力，對農業(yè)采取必要的保護措施。農村同樣是一片大有作為的舞臺，只要使農村的市場拓展了，農業(yè)產品價值上去了，農民就不會涌入城市去打工。農村經濟發(fā)展了，能夠有效減少城市流動人口數量，相應城市流動人口的犯罪也會降低。
（二）加快小城鎮(zhèn)建設，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村中的私營企業(yè)，促進農村服務業(yè)的發(fā)展。
加快小城鎮(zhèn)建設，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村私營企業(yè)，是帶動農村經濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，有利于解決現(xiàn)階段農村一系列深層次矛盾。優(yōu)化農業(yè)和農村經濟結構，增加農民收入。有利于緩解當前國內需求不足和農產品階段性過剩狀況，為整個工業(yè)和服務業(yè)的長遠發(fā)展拓展新的市場空間，是實現(xiàn)我國農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。這樣能夠促進農村剩余勞動力合理分布，防止其盲目涌入城市。
（三）努力探索建立有中國特色的農村社會保障體系
目前我國的社會保障體系只限于城鎮(zhèn)居民，廣大農民還不能享有真正切實有效的社會保障。農民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等基本上只能依靠自己。努力探索建立適應市場經濟需要的有中國特色的農村社會保障體系，對穩(wěn)定農民隊伍和農業(yè)生產、保護農民利益、推行計劃生育政策等均具有重要意義，同時將對優(yōu)化農業(yè)剩余人口城市化的結構，避免流動人口犯罪問題產生深遠的影響。
（四）建立和完善適應社會主義市場經濟的社會治安綜合治理體制
社會治安綜合治理，是我國解決社會治安問題的基本方針，也是預防和打擊城市流動人口犯罪的有效手段。建立和完善適應市場經濟的社會治安綜合治理體制，是社會主義市場經濟的客觀需要，也是依法治國、建設社會主義法治國家的需要，對于積極消除流動人口犯罪的原因和條件，從多方面預防和減少流動人口犯罪，維護社會穩(wěn)定和法律秩序都具有重要作用。
（五）溯本清源，完善流動人口管理制度
現(xiàn)行流動人口管理制度不能適應市場經濟條件下人口流動的客觀需要，并帶來一系列的社會問題，如流動人口與當地人口身份、地位差別導致心理上的互相排斥。流動人口及其子女教育與管理混亂、困難等，造成了流動人口處于“邊緣人”、“兩棲人”狀態(tài)，這也是流動人口犯罪高發(fā)率的原因之一。為消除舊戶籍制度的弊端，可以實行人口自由流動、取消身份限制的自由遷移制為遠期目標，在現(xiàn)階段研究設計各種過渡制度。
同時要加強對城市流動人口的管理工作，完善管理制度。首先，應當制定城市流動人口管理的全國性和地方性法律法規(guī)，使對流動人口管理工作有法可依，有規(guī)可循；其次，應當嚴格依照有關法律法規(guī)的規(guī)定，綜合運用法律、經濟、行政、科技等手段，緊密依靠居民委員會、街道辦事處等居民自治組織和基層組織，杜絕流動人口失控現(xiàn)象；再次，可以在流動人口聚居區(qū)或者原籍為同一地區(qū)的流動人口中設立自治、自律組織，爭取流動人口對管理工作的理解和配合；最后，在嚴格管理的同時，還應當加強服務意識，解決流動人口存在的實際困難，關心流動人口的疾苦，對流動人口一視同仁，在就業(yè)、子女入學等方面不得對流動人口實行限制和歧視政策。加大打擊侵犯流動人口合法權益的力度，對于不按時給流動打工人員發(fā)放工資等行為，依法予以嚴肅處理，切實提高流動人員的基本生活保障。
（六）加強對城市流動人口和本地常住人口的教育。
加強對流動人口的文化、法制教育，以提高流動人口的文化素質和守法意識；對流動人口進行職業(yè)培訓，以提高他們的就業(yè)能力。同時，還應當加強對本地居民的教育，努力消除他們對流動人口的排斥、歧視心理，使他們樹立與流動人口在就業(yè)等方面平等競爭的觀念。
篇（9）
以“三個代表”重要思想和樹立落實科學發(fā)展觀為指導，以建立“統(tǒng)一管理、優(yōu)質服務”的流動人口管理服務新體制，穩(wěn)定低生育水平為目標，以維護流動人口計劃生育合法權益為重點，全面提高我區(qū)流動人口計劃生育管理服務工作水平。
二、工作目標
以扎實開展示范化創(chuàng)建為載體，全面提升我區(qū)流動人口計劃生育基礎工作水平；發(fā)揮全區(qū)資源優(yōu)勢，進一步將流動人口計劃生育納入社會公共服務體系；力爭在年實現(xiàn)流動人口計劃生育部門職責明確化、管理工作制度化和維權服務政策化。
三、工作措施
（一）加強領導，成立機構
成立區(qū)流動人口計劃生育管理服務工作聯(lián)席會議領導小組，下設領導小組辦公室，地點設在區(qū)人口計生委。聯(lián)席會議工作領導小組成員單位由區(qū)政府辦公室、人口計生委、發(fā)改統(tǒng)計局、公安分局、衛(wèi)生局、民政局、教文體局、人勞社保局、工商分局、房管局等職能部門組成。每季度首月召開一次聯(lián)席會議，對全區(qū)流動人口計劃生育日常化管理服務工作機制進行研究，分析存在的問題，提出解決的途徑和辦法。
（二）明確職責，齊抓共管
區(qū)人口計生委：將流動人口計劃生育管理服務工作納入日常工作；組織、協(xié)調聯(lián)席會議領導小組成員單位對流動人口實行綜合治理；將流動人口計劃生育管理服務工作納入目標管理責任制；對鎮(zhèn)辦的流動人口計劃生育業(yè)務工作進行指導、監(jiān)督和評估；做好基層管理服務人員的業(yè)務培訓工作；與流動人口的戶籍地建立經常性聯(lián)系，建立流動人口育齡婦女計劃生育信息數據庫。
區(qū)財政局：按照戶籍人口標準把流動人口經費納入財政預算；完善流動人口計劃生育獎勵優(yōu)惠政策并組織、協(xié)調保障落實。
各鎮(zhèn)辦：為流動人口已婚育齡婦女建檔立卡，將資料錄入微機數據庫，納入日常管理和服務，為流動人口提供相應的計劃生育宣傳教育和咨詢服務。
社區(qū)（行政村）：開展經常性人口和計劃生育法律法規(guī)、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康宣傳；依托社區(qū)衛(wèi)生資源開展計劃生育技術服務，組織轄區(qū)流入已婚育齡婦女按規(guī)定參加生殖健康檢查；協(xié)助鎮(zhèn)辦計劃生育部門為流動人口辦理相關計劃生育證件。
區(qū)公安分局、工商分局、人勞社保局：在審批或辦理流動人口暫住證、居住證、個體工商戶營業(yè)執(zhí)照、勞務用工手續(xù)時，應當核查其經現(xiàn)居住地鎮(zhèn)辦計劃生育部門出具或查驗過的計劃生育證明，沒有計劃生育證明的，應當定期通報給人口和計劃生育部門。對拒不履行避孕節(jié)育和生殖健康檢查義務的流動人口育齡夫妻，可以根據鎮(zhèn)辦計劃生育部門的提請，采取相應措施，督促當事人履行義務。
區(qū)教文體局：在辦理流動人口子女入托、入學手續(xù)時，應當核查其經現(xiàn)居住地鎮(zhèn)辦計劃生育部門出具的計劃生育證明。
區(qū)醫(yī)療保健機構：在為流動人口孕婦進行孕期檢查及接生前，應核查其《生育證》，對無《生育證》的，應及時登記并于三日內通報醫(yī)療單位所在的鎮(zhèn)辦計劃生育部門，協(xié)助其按照有關規(guī)定處理。
區(qū)房管局：督促物業(yè)管理單位與鎮(zhèn)辦計劃生育部門、社區(qū)居委會簽訂計劃生育管理責任書，督促物業(yè)管理單位積極配合社區(qū)居委會采集物業(yè)管理范圍內的流動人口計劃生育信息，督促物業(yè)管理單位協(xié)助各級人口和計劃生育行政部門查處違反計劃生育政策的流動人口。
房屋租賃戶和業(yè)主：要與社區(qū)（行政村）簽訂計劃生育管理責任書，督促租賃房屋居住的育齡流動人口到社區(qū)（行政村）辦理或查驗《婚育證明》，每周向社區(qū)（行政村）計生部門提供租賃房屋居住的流動人口的婚育信息變動情況，并積極協(xié)助落實補救措施。
（三）完善制度，規(guī)范工作
1.流入人口管理服務工作
（1）實行四項管理工作制度
一是建立流動人口信息現(xiàn)代化采集制度。各級人口和計劃生育部門要按照省、市人口計生委關于計劃生育信息化建設的具體要求，及時采集、整理本地區(qū)、本單位流動人口的流入、新婚、生育、節(jié)育等信息，及時錄入微機數據庫，建立規(guī)范的管理服務檔案。二是建立流動人口信息月報告單制度。流動人口現(xiàn)居住地的房屋租賃戶要堅持每月向社區(qū)（行政村）報告在本戶居住、經營流動人口的基本婚育信息。三是建立流動人口計劃生育信息月核查制度。各級人口和計劃生育部門、各社區(qū)、都市村莊、商（市）場和流動人口用工單位，要堅持每月核查一次流動人口的基本情況和婚育信息。四是建立流動人口信息月訪視制度。社區(qū)居委會計劃生育專干要每月對轄區(qū)流動人口中的重點對象進行一次家訪，核實其基本婚育信息。
（2）開展九項免費服務
一是在社區(qū)居委會、大型工廠、企事業(yè)單位等流動人口聚居地建立流動人口計劃生育協(xié)會組織，實行流動人口的自我服務；二是通過流動人口計劃生育政策法規(guī)“進社區(qū)、進家庭、進企業(yè)、進商場、進工地”活動，認真做好宣傳教育和咨詢服務；三是免費為流動人口提供避孕藥具服務；四是免費為流動人口定期開展生殖健康檢查服務；五是免費為流動人口已婚育齡婦女每一年開展二次婦科病普查，免費向實行計劃生育的流動人口育齡夫妻提供基本項目的計劃生育技術服務；六是免費為流動人口辦理和查驗《流動人口婚育證明》服務；七是整合社會公共資源，免費為流動人口提供空房、空崗信息服務；八是依法開展服務項目，開通維權熱線，免費為流動人口提供法律咨詢和法律援助服務。九是制定出臺流動人口計劃生育獎勵優(yōu)惠政策，讓實行計劃生育的流動人口家庭在政治上、生活上、經濟上得到實惠。
2.流出人口管理服務工作
實行八項工作制度，即：宣傳教育制度、“六個一”管理制度、檔案管理制度、信息核查制度、《流動人口避孕節(jié)育情況報告單》審驗制度、政務公開制度、維權服務制度和優(yōu)先優(yōu)惠政策落實制度。重點要落實好“六個一”管理制度：流出已婚育齡婦女外出前進行一次生殖健康檢查、落實一項避孕節(jié)育措施、辦一份《流動人口婚育證明》、簽訂一份計劃生育管理服務合同、指定一個聯(lián)系人、每3個月寄回1份流入地全國統(tǒng)一樣式的、合格的《流動人口避孕節(jié)育情況報告單》（以下簡稱《報告單》）。認真落實《流動人口避孕節(jié)育情況報告單》審驗制度；行政村要審驗《報告單》上的照片是不是已婚育齡婦女本人，鎮(zhèn)辦要審驗流出已婚育齡婦女寄回的《報告單》是否合格。同時，行政村還要做好《婚育證明》的催辦和《報告單》催要工作。
3.針對不同區(qū)域實行分類管理
（1）都市村莊和城鄉(xiāng)結合部村
各都市村莊和城鄉(xiāng)結合部村要設立流動人口計劃生育管理服務站，建立鎮(zhèn)辦村民委員會流動人口管理服務站房屋出租戶四級管理和服務網絡。采取公開選聘、擇優(yōu)錄用的方法配備管理服務站工作人員。村民委員會要加大對流動人口計劃生育工作投入，保證流動人口管理和服務工作正常開展，保證管理服務站工作人員工資待遇按時足額發(fā)放。嚴格落實村民委員會流動人口計劃生育工作職責和房屋租賃戶家庭法人代表責任制，并依托公安部門治安防范機制，實現(xiàn)計生和公安部門流動人口信息資源共享。在各都市村莊和城鄉(xiāng)結合部村莊每季度開展一次“好房東”評選活動。
（2）社區(qū)居委會
建立街道辦事處計生辦社區(qū)計生管理員樓院計生宣傳服務員戶代表四級管理與服務網絡。社區(qū)居委會配備1名專職計生管理員，各居民樓院招聘1名計生宣傳服務員，管理服務經費和人員待遇由區(qū)、辦二級按比例負擔。將流動人口計生工作納入社區(qū)經常性工作，努力做到流動人口與常住人口同宣傳、同管理、同服務、同投入。
（3）各類經濟組織和社會組織
建立和完善各類經濟組織和社會組織流動人口計劃生育法定代表人責任制或主要負責人負責制，切實落實計劃生育工作的人員、經費和措施，積極協(xié)調有關部門共同做好單位內部及租賃本單位房屋的流動人口計劃生育管理和服務工作。各類經濟組織單位法人在簽訂勞動合同時，應將實行計劃生育工作的內容納入其中，幫助和引導員工自覺實行計劃生育；招用成年流動人口務工，應當核查其經現(xiàn)居住地鎮(zhèn)辦計生部門查驗過的《流動人口婚育證明》；所持《婚育證明》未經查驗的，應當幫助做好查驗工作；對無《婚育證明》的，應當督促其補辦。
（4）各類集貿市場和批發(fā)市場
在各類市場實行主辦單位流動人口計劃生育負責制，具體負責市場內流動人口計劃生育管理和服務工作，配備充足的人員和必要的工作經費，并接受所在地鎮(zhèn)辦的業(yè)務指導和督促檢查。依據各類市場所在地鎮(zhèn)辦出具的年度流動人口計劃生育目標任務完成情況通報，對于沒有完成目標任務的市場，區(qū)人口計生委將根據有關規(guī)定對其進行處罰。在各類市場每季度開展一次流動人口“好商戶”評選活動。
四、考核辦法
區(qū)人口計生委負責對各相關職能部門的流動人口計劃生育管理服務工作職責落實情況進行考核評估，每年進行2次。考核內容為：核查《婚育證明》情況、通報流動人口信息情況。
區(qū)人口計生委對鎮(zhèn)辦的流動人口計劃生育管理服務工作職責落實情況進行考核評估，每季度進行1次。對流出地考核內容主要為：流出已婚育齡婦女辦理《婚育證明》情況和流出已婚育齡婦女《流動人口避孕節(jié)育情況報告單》寄回情況。對流入地考核內容主要為：流入已婚育齡婦女驗證、登記建檔情況和流入已婚育齡婦女免費健康檢查情況。
五、獎懲辦法
對落實流動人口計劃生育管理服務工作職責好、工作有成效的部門、鎮(zhèn)辦，區(qū)委、區(qū)政府將在全區(qū)人口和計劃生育工作會議上給予表彰獎勵；對沒有盡職盡責完成目標任務的部門、鎮(zhèn)辦及主要負責人，給予通報批評，并取消一切評先、評優(yōu)資格。
（一）被選為國家級亮點的流動人口管理服務亮點單位的，獎勵所在單位50000元，黨政正職、主管副職和計生辦主任各獎勵1500元，當年年終計劃生育綜合考評加20分。
（二）被選為省級亮點的流動人口管理服務亮點單位的，獎勵所在單位30000元，黨政正職、主管副職和計生辦主任各獎勵1000元，當年年終計劃生育綜合考評加15分。
篇（10）
一、建立流動人口社會救助管理制度的現(xiàn)實意義
社會救助是指在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機制為依托的社會保險制度的補充。[3]社會救助是構建和諧社會不可或缺的重要內容。
目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪洕ㄔO和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。
首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現(xiàn)實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統(tǒng)，在城市時刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環(huán)境的優(yōu)化。
其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調社會關系，減輕城鄉(xiāng)二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩(wěn)定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設的大局。
我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統(tǒng)計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規(guī)制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規(guī)模，在此基礎上逐步進行完善就可以發(fā)揮更大的作用。
與建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現(xiàn)實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。
二、現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度的進步與局限
我國現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變?yōu)殛P愛性的救助管理。這體現(xiàn)了社會的進步和政府執(zhí)政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變?yōu)樨熑握⒎照５谝唬戎芾碇贫扔闷降鹊难酃馊タ创骼似蛴懭藛T，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對對象看法發(fā)生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變?yōu)榉眨磶椭顭o著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規(guī)定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現(xiàn)了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現(xiàn)代社會救助的主流的意識形態(tài)。
但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。
第一，該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規(guī)定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。
第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規(guī)定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養(yǎng)；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現(xiàn)實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發(fā)，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。
第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。
第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規(guī)定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發(fā)了相關的規(guī)范性文件，但由于各省市經濟發(fā)展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯(lián)系接送難度較大，工作受到一定影響。
第五，該制度在一定程度上還延續(xù)了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區(qū)，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。
此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業(yè)乞討等現(xiàn)象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。
三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善
在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現(xiàn)象將長期存在，城市化進程仍將持續(xù)，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現(xiàn)有條件和資源，對現(xiàn)行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發(fā)揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧方面應有的作用。
第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協(xié)調利益關系與緩解社會矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能。
我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統(tǒng)中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現(xiàn)代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現(xiàn)代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。
人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養(yǎng)，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規(guī)范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。
現(xiàn)代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現(xiàn)主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統(tǒng)的現(xiàn)代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。
第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規(guī)范，健全管理制度。
要大力發(fā)展慈善事業(yè)，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會化參與機制。
民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規(guī)章制度建設，逐步實現(xiàn)人性化、專業(yè)化、規(guī)范化、標準化管理。
篇（11）
目前，我國以城市居民最低生活保障、農村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災害救濟以及其他救濟為主要內容的社會救助體系建設已經取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于長期以來我國社會結構存在著兩種獨立體系，即“二元社會結構”①，因而造成了不具有“本市常住戶口”的流動人口(主體是農民工)不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應有的福利保障待遇和公民權利。數量眾多的流動人口特別是農民工享受不到應有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪洕ㄔO和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構成二元社會保障結構的社會基礎，建立和完善包括流動人口在內的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系是徹底解決這個問題的根本之道，但如此浩大的工程在短時期內是難以實現(xiàn)的，因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點地逐步實施。而盡快建立針對流動人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設。
首先，建立流動人口社會救助制度具有很強的緊迫性和現(xiàn)實性。流動人口中的弱勢群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統(tǒng)，在城市時刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財務丟失、傷病等風險，有時候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象；而且其中不少特殊群體面臨的風險更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等。這些人幾乎隨時都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地。政府和社會的救助，能夠使其人身最基本的生存和生活權益得到一定保障，有利于社會矛盾的緩解和人文環(huán)境的優(yōu)化。
其次，建立流動人口社會救助制度社會效益高，在構建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護特殊困難群體基本生活權益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調社會關系，減輕城鄉(xiāng)二元社會結構的負面影響，樹立良好的政府形象和社會風氣，進而促進社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護社會穩(wěn)定，構建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設的大局。
我國建立流動人口社會救助制度已具有良好的基礎，具有很強的可操作性和時效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量。2003年6月20日，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《救助管理辦法》)，自同年8月1日起正式實施，同時廢止了1982年國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實施以來，全國原有832個收容遣送站全部完成轉制，北京、湖南等省市新設立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個。據統(tǒng)計，從2003年8月1日到2004年11月30日，全國共救助城市生活無著的流浪乞討人員670404人。[4]目前，我國的流動人口社會救助制度在法規(guī)制度、機構設施、經費渠道等方面都已經初具規(guī)模，在此基礎上逐步進行完善就可以發(fā)揮更大的作用。
與建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動人口社會救助制度的成本低、基礎好、易操作、效益高、現(xiàn)實作用明顯，因此，目前我國應大力加強流動人口社會救助制度建設，并以此為突破口，逐步建立和完善流動人口的社會保障體系，促進社會的公正與和諧。
二、現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度的進步與局限
我國現(xiàn)行流動人口社會救助管理制度是2003年6月20日國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，辦法較建國以來不同時期多次頒布的救助管理辦法有明顯的進步，即由強制性的收容遣送轉變?yōu)殛P愛性的救助管理。這體現(xiàn)了社會的進步和政府執(zhí)政理念的轉變，由過去的權力政府，強調控制、管理，轉變?yōu)樨熑握⒎照５谝唬戎芾碇贫扔闷降鹊难酃馊タ创骼似蛴懭藛T，認為他們在城市生活中遇到了暫時困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動人口作為影響社會治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對對象看法發(fā)生變化的基礎上，工作方法也由管理轉變?yōu)榉眨磶椭顭o著者度過困難，幫助他們恢復正常生活，而不是管制，救助機構不再有限制人身自由的權力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責任意識，從經費保障到提供服務，政府基本承擔了全部責任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準則的具體規(guī)定，進一步明確了救助站的責任義務，使被救助人員的人身權、財產權、人格權得到保障。體現(xiàn)了對流浪乞討人員進行救助是政府的責任，這在一定程度上摒棄了個人責任觀，這符合現(xiàn)代社會救助的主流的意識形態(tài)。
但《救助管理辦法》的形成時間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構建和諧社會的目標、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。
第一，該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農村里也存在，如此規(guī)定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。
第二，救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，但沒有明確“流浪”和“乞討”應該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實施細則》規(guī)定，救助對象必須同時具備四個條件：(1)自身無力解決食宿；(2)無親友投靠；(3)既不享受城市最低生活保障，又不享受農村“五保”供養(yǎng)；(4)正在城市流浪乞討度日的人員。現(xiàn)實中，真正同時符合上述四個條件的人員比例很小。因此，從工作實際出發(fā)，如何合理界定救助對象，做到“應該救助的得到救助，不應該救助的不予救助”還有待研究。
第三，對流浪乞討人員中未成年人的救助保護和管理教育工作有待加強。大多數流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習慣，造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會，需要進行必要的心理輔導和行為矯治。這方面應是今后我國著力加強的工作之一。
第四，《救助管理辦法實施細則》第十三條規(guī)定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實際工作中，雖然有關部門制定下發(fā)了相關的規(guī)范性文件，但由于各省市經濟發(fā)展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項工作比較消極，跨省聯(lián)系接送難度較大，工作受到一定影響。
第五，該制度在一定程度上還延續(xù)了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路。這是受目前形勢所限而作出的選擇，因此這項制度強調政府、家庭和社會三者責任有機結合，特別是流出地政府必須切實負起責任才能保證這項制度有效實施。然而目前我國流動人口的流出地多是經濟落后的地區(qū)，由他們負責解決返家受助人員的生產生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網絡還需要做很多工作。而且，強調返回原籍使救助管理站傾向于提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。
此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業(yè)乞討等現(xiàn)象大量增加，這也是各級政府十分關注但又難以很好解決的問題，需要通過完善城市管理手段才能解決。
三、對流動人口社會救助管理制度的改革與完善
在社會轉型期，我國大量農民流入城市的現(xiàn)象將長期存在，城市化進程仍將持續(xù)，因此流動人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。目前，我國應以構建和諧社會的理念全面指導流動人口社會救助制度建設，有效利用現(xiàn)有條件和資源，對現(xiàn)行的救助管理制度進行進一步改革和完善，充分發(fā)揮救助管理制度在維護流動人口基本生活權益，調整利益關系，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧方面應有的作用。
第一，按照和諧社會的要求構建流動人口社會救助制度面臨的一個關鍵問題就是要調整和轉變觀念。要轉變對窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。協(xié)調利益關系與緩解社會矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能。
我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”這是弱勢群體有權利獲得社會支持與政府有責任制定有關保護弱勢群體社會政策的依據。我國長期以來習慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統(tǒng)中儒家仁義學說、佛教的慈悲觀念和因果報應說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現(xiàn)代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎是遠遠不夠的，因為慈善雖然是一種善心、一種情操，卻無法持久，因為它不是經常的，也不是固定的，所以很難承擔起救苦救難的責任。現(xiàn)代的社會救助制度則應強調是一種固定的、經常性的國家責任和社會責任。
人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是救助者需具有較高的道德修養(yǎng)，完全依靠其內在的道德、情感因素和主觀意愿實施救助，不具有強制性，因而救助行為具有主觀性，財物的來源沒有保證，無法制度化和規(guī)范化。二是救助多為個人行為，缺乏有效、充足的財力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財力、能力的限制，無法持久、經常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能使救助帶有一定條件。
現(xiàn)代社會救助是政府行為，是政府的一項義不容辭的社會責任，強調社會救助是每個公民的基本權利；只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權利申請救助，或者說，個人需要時，接受社會救助是一種法定權利。建設面向和諧社會的社會救助體系，必須實現(xiàn)主導觀念從人道到人權的轉變，建立客觀、系統(tǒng)的現(xiàn)代救助制度，使流動人口的利益得到切實保障。
第二，要適應構建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實保障流動人口基本生活權益。在深入調查研究的基礎上，應適時進一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強的操作性和指導性。擴大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經處于生活無著境地的流動人口都列入救助對象，積極予以救助；要盡快建立省際受助人員接送機制，逐步建立和完善人員接送的程序和規(guī)范，健全管理制度。
要大力發(fā)展慈善事業(yè)，建立救助管理工作的社會化參與機制；要鼓勵和支持民間組織、慈善團體、宗教組織和廣大市民通過義工服務、捐款捐物、告知引導和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關心、關注、支持、參與救助事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會化參與機制。
民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式，豐富救助內容，實施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個性特征進行必要的物質幫助，特別是積極開展心理輔導、行為矯治、精神慰藉、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進一步完善規(guī)章制度建設，逐步實現(xiàn)人性化、專業(yè)化、規(guī)范化、標準化管理。
另外，還應研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實施救助管理的具體政策規(guī)定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護性、約束性的救助服務、治療管理等方面的工作程序、工作標準和工作措施，推動工作的規(guī)范化，體現(xiàn)社會的溫暖。同時要強調建立流動人口的危重病人救治機制，明確責任主體，制定工作程序，疏通經費渠道。
第三，以構建和諧社會為目標，逐步解決流動人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實負起責任，完善農村社會保障制度，加快農村社會救助制度建設，以保障貧困人口的最基本生活。同時，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導有一定勞動能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應當逐步給予符合相關條件的進城農民以市民待遇，建立統(tǒng)一的勞動力市場，降低他們在城市就業(yè)的門檻；而當他們失業(yè)或陷于生活無著時，納入城市社會救助制度的覆蓋范圍。在此基礎上，我國應進一步完善流動人口的基本生活、醫(yī)療、工傷、教育、養(yǎng)老保險等各方面的社會保障制度，實現(xiàn)各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會救助體系。
解決流動人口問題的最根本之道，則在于加快社會結構的轉型，實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，從根本上解決“三農”問題，并在健全社會主義市場經濟體制的同時，通過完善基于公平和公正的社會政策，普及國民待遇原則，維護農民的合法權益，將貧富差距和城鄉(xiāng)差距控制在適度的范圍內。
我國20多年的改革開放取得了前所未有的經濟發(fā)展成就，實現(xiàn)了社會財富的巨大增長。但隨著我國改革的不斷深入，經濟領域的制度變遷帶來了社會群體間利益結構的變化，社會財富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風險，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。
