土地管理政策大全11篇

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篇（1）

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題。現(xiàn)實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續(xù)發(fā)展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協(xié)調經濟社會快速發(fā)展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規(guī)模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式。科學發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現(xiàn)土地管理機制的轉變提供了重要依據(jù)。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續(xù)高速經濟增長，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發(fā)達地區(qū)，土地配置已經成為經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現(xiàn)實社會經濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經濟增長，中國農地非農化呈不斷加速趨勢。據(jù)統(tǒng)計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉變?yōu)榉寝r利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現(xiàn)有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農村非農建設用地1800公頃，數(shù)量巨大。一方面，現(xiàn)有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區(qū)面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農業(yè)人口人均建成區(qū)面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結構不合理，表現(xiàn)為粗放經營。2002年城市用地中居住、工業(yè)用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業(yè)用地僅占10％左右。農村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現(xiàn)象。原國家土地管理局利用衛(wèi)星資料對北京等31個特大城市占地規(guī)模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數(shù)已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現(xiàn)象非常嚴重。

農地快速非農化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經濟、社會和生態(tài)影響。（1）巨額土地資源開發(fā)成本在經濟決策中被低估，不僅導致產業(yè)進入門檻過低，出現(xiàn)過度重復建設，產業(yè)結構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質量的經濟增長，即經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP只占世界GDP總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發(fā)增加了未來土地資源經濟供給的難度，經濟可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響，有的經濟發(fā)達區(qū)域幾乎無地可供。（3）農地大量損失導致邊際土地大量開發(fā)，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態(tài)平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發(fā)和土地復墾，土地生態(tài)質量有下降趨勢。（4）農地資源大量損失，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)大中城市周邊高質量農田的快速消失，加上農業(yè)比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全受損。（5）快速的農地非農化過程，實質上是大量農民失去土地的過程。由于土地產權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農民權益受到大規(guī)模、深程度的侵害，導致失地農民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現(xiàn)，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農地過度性損失的主要成因：（1）中國農村土地產權制度的一個重要缺陷是農地所有權主體缺位，集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農地保護缺乏所有權益合法維護的第一道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農民的農地價值，模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。同時，我國城鎮(zhèn)土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或實質所有，土地自然成為地方政府獲取經濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農地非農化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現(xiàn)行土地征用制度實質是延續(xù)了計劃經濟體制下土地資源在農業(yè)與非農部門之間的配置機制。隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農地非農轉用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地征用基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農民無法獲得本應獲得的農地價格。農地非農化政府經濟成本低下，政府“征地效率”高，農地非農化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，導致建設用地規(guī)模普遍過大；受長期計劃經濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據(jù)調查，經濟發(fā)達地區(qū)土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協(xié)議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現(xiàn)行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發(fā)生嚴重偏誤，現(xiàn)有土地調控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

第一個命題：從經濟學理論出發(fā)，可以認為我國農地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現(xiàn)為農地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農地非農配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現(xiàn)為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導作用而導致的農地和建設用地配置效率損失。就中國現(xiàn)實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是第一個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區(qū)分經濟發(fā)展過程中兩種完全不同性質的農地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區(qū)域經濟增長中必須的農地非農化數(shù)量，也就是說，這是經濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內化。而農地過度性損失則是指在經濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I和過度性損失II.過度性損失I是指由于市場失靈，即沒能將農地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農地價值低估造成的過多的農地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農地損失。

市場經濟條件下，價格是任何生產要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調節(jié)土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農業(yè)部門和非農業(yè)部門之間的轉移。圖1為土地價格與農地非農化關系圖。其中AC為農地需求曲線，MSC為農地非農化的邊際社會成本，MPC為農地非農化的邊際私人（企業(yè)）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續(xù)發(fā)展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農地非農化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農地總價值之間的差異。長期以來，傳統(tǒng)經濟學對農地的價值認識僅僅停留在狹義的經濟價值（農產品價值）基礎上，忽視了農地所擁有的生態(tài)、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態(tài)價值。由于這些價值及其產生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農地非農化邊際成本應為MSC，即邊際社會成本，農地非農化數(shù)量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到最大化AEO.此時的農地非農化配置效率最高，它是在包含了農地非農化的內部成本和外部性在內的價格機制作用下形成的非農化量，這就是農地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農地非農化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)了私人利益最大化；但與全社會福利最大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態(tài)環(huán)境價值和社會價值，因此農地非農化配置效率沒有達到最高，非農化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE''''F''''.這一過度量是由于市場失靈，即傳統(tǒng)市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農地非農化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農地非農化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農地非農化量為Q[，1]，此時農地非農化配置效率最低，社會總福利將損失EFG，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E''''G''''G.與社會最優(yōu)相比，過度非農化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發(fā)揮作用下形成的，它顯著降低了農地非農化配置的效率，我們稱之為農地非農化過度性損失II.中國正處于經濟快速增長階段，農地代價性損失不可避免。但由于土地產權制度缺陷，土地市場發(fā)育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經濟增長中農地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業(yè)園區(qū)整治以及建設用地審批凍結等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經濟增長過程中農地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發(fā)區(qū)清理整頓的結果是，全國5658個開發(fā)區(qū)中，撤并整合開發(fā)區(qū)數(shù)量就達2046個（其中尚未包含5省（市）的撤并數(shù)），撤并率高達36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協(xié)議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I范圍內；而對于農地過度性損失I而言，它涉及傳統(tǒng)經濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發(fā)展，將另文討論。

區(qū)分不同形態(tài)的農地過度性損失的意義在于，由于他們產生的成因不同，對社會經濟發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用的影響也有本質差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農地過度性損失I有一定的內生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內生性的問題，取決于社會科學，尤其是經濟學和公共政策分析工具的發(fā)展。在發(fā)達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農地過度性損失I而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當?shù)母深A而產生的。尤其在發(fā)展中國家或經濟轉型國家，農地過度損失II完全可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經濟起飛階段，經濟增長過程中的農地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區(qū)分經濟增長過程中必要的農地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產權制度創(chuàng)新與管理體制改革，在準確把握經濟增長中農地代價性損失規(guī)律的基礎上，盡量減少或消除農地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉變的主要思路

科學發(fā)展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據(jù)。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的思想對協(xié)調社會經濟發(fā)展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內，我國土地管理的重點在于以科學發(fā)展觀為指導，以減少或消除農地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟與土地資源的協(xié)調發(fā)展

改革開放以來，我國國民經濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續(xù)粗放的經濟增長方式，片面追求經濟總量最大化，資源與環(huán)境問題必然成為制約我國經濟發(fā)展的重要瓶頸。科學發(fā)展觀的提出為擺脫資源環(huán)境困境，實現(xiàn)經濟與資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經濟增長的傳統(tǒng)理念，樹立“綠色GDP”的新概念，統(tǒng)籌經濟發(fā)展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優(yōu)化產業(yè)結構，合理調整生產力布局，推進經濟增長的方式轉變，走科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協(xié)調經濟發(fā)展和耕地保護矛盾的出發(fā)點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內容。農業(yè)生產技術進步與糧食貿易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區(qū)建設用地使用效益的差異也決定了部分地區(qū)應更多地發(fā)展非農經濟，因此耕地保護數(shù)量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經濟社會正常發(fā)展。問題在于，就全國來講，農地過度非農化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統(tǒng)一市場與全球化經濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態(tài)建設、社會穩(wěn)定、國家法律要求等方面出發(fā)，依據(jù)經濟社會發(fā)展需要，科學確定各地區(qū)的長期耕地保有量，將其納入基本農田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現(xiàn)耕地總量適度保護前提下的經濟發(fā)展，是我國科學發(fā)展觀在土地管理機制轉變的出發(fā)點。基本農田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執(zhí)行情況來看，一方面存在著“重數(shù)量輕質量”、“劃劣不劃優(yōu)”等問題，同時還普遍存在基本農田保護區(qū)與經濟建設區(qū)在區(qū)位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農田保護區(qū)，在數(shù)量與空間上實現(xiàn)經濟發(fā)展與耕地保護的統(tǒng)籌。

3.推進土地市場創(chuàng)新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區(qū)，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規(guī)則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業(yè)用地比重大，且以協(xié)議出讓為主，致使土地協(xié)議出讓方式的比重仍然偏高。且協(xié)議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區(qū)經濟總量最大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設用地的配置效率，緩解經濟發(fā)展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創(chuàng)新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規(guī)模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調控，優(yōu)化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產權界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現(xiàn)土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現(xiàn)的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉變的政策建議

根據(jù)以上思路，為實現(xiàn)土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現(xiàn)有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現(xiàn)快速經濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調控依據(jù)不足的不良局面，為土地管理提供權威、科學的調控依據(jù)。在獲取客觀、準確的土地資源數(shù)據(jù)基礎上，結合社會經濟發(fā)展的客觀要求和市場經濟規(guī)律，科學預測土地需求，制定規(guī)劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應的，彈性與剛性相結合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態(tài)保護區(qū)和基本農田保護區(qū)等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（2）科學調整基本農田保護制度。借助于土地利用規(guī)劃修編之際，對基本農田保護區(qū)進行適當調整，將與經濟建設嚴重沖突的區(qū)域重新界定為建設預留區(qū)，將具有重要保護價值的區(qū)域劃定為保護區(qū)，同時根據(jù)不同地區(qū)耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農田保護重心轉移到具有農業(yè)生產比較優(yōu)勢的地區(qū)。建立基本農田質量跟蹤監(jiān)督制度，將基本農田保護從一次性劃分轉變?yōu)殚L期性保護，完善基本農田質量與環(huán)境污染的監(jiān)測體系，定期公布監(jiān)測結果。將基本農田保護區(qū)與農業(yè)支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農民參與基本農田保護的經濟激勵機制，激發(fā)農民耕地保護積極性，提高基本農田保護效果。

（3）創(chuàng)造性實施耕地“占一補一”和“總量動態(tài)平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態(tài)平衡”政策，在區(qū)域近期與遠期實現(xiàn)耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現(xiàn)實能力以及不同地區(qū)建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當?shù)闹贫劝才牛唐趦纫誀幦崿F(xiàn)省域內的耕地“占補平衡”為目標，長期內通過與省外資源豐富地區(qū)建立合作關系，實現(xiàn)資源開發(fā)保護收益共享。

（4）保障農民土地產權，增強農民耕地保護意識。在現(xiàn)有農村土地法律制度框架內，根據(jù)不同地區(qū)實際情況，創(chuàng)新有利于提高農民收益的土地產權安排，調動農民耕地保護積極性；堅決全面落實《農村土地承包法》，嚴格審查土地承包經營權證發(fā)放工作，保護農民土地產權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發(fā)展目標能否同時實現(xiàn)的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業(yè)用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業(yè)用地市場化進程的途徑，改變當前工業(yè)用地“需求定供給”式的以協(xié)議出讓為主的供地機制和模式，按照“規(guī)劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業(yè)用地統(tǒng)一進入園區(qū)與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業(yè)用地市場化配置模式，真正實現(xiàn)由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業(yè)和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發(fā)展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發(fā)揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統(tǒng)一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產權界定與產權保護服務。

（3）規(guī)范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質，規(guī)范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產中介組織運作不規(guī)范、企業(yè)信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發(fā)展。

3.創(chuàng)新機制，促進土地資源跨區(qū)域開發(fā)利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經濟發(fā)達地區(qū)，而土地開發(fā)復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)。同時，東部地區(qū)新增單位建設用地創(chuàng)造的經濟效益顯著高于中西部地區(qū)。土地資源高效配置與經濟社會可持續(xù)發(fā)展都要求東、中、西部地區(qū)依據(jù)其土地資源稟賦比較優(yōu)勢，聯(lián)合開發(fā)、互通有無，實現(xiàn)區(qū)域整體土地效益的最大化。科學的發(fā)展觀與政績觀的樹立也為區(qū)域土地資源協(xié)作開發(fā)創(chuàng)造了新的機遇。

（1）建立區(qū)域性合作組織，協(xié)調地區(qū)利益。隨著“經濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發(fā)展觀的深入人心，具有內在相似性的區(qū)域內行政單元相互協(xié)作、共同發(fā)展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區(qū)域合作組織，聽取不同地區(qū)利益要求，建立區(qū)域交流平臺，提出區(qū)域階段性土地開發(fā)合作重點與合作形式。

（2）科學編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)域土地資源。通過區(qū)域合作組織對區(qū)域整體利益與局部利益進行統(tǒng)籌協(xié)調，在利益相關地區(qū)比較一致同意的基礎上，編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，確定區(qū)域土地開發(fā)模式及重點開發(fā)區(qū)域，以及區(qū)域競爭性土地資源開發(fā)的空間與時間安排，統(tǒng)籌區(qū)域土地資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)區(qū)域內土地開發(fā)與項目布局中的規(guī)模經濟，實現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化或開發(fā)成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區(qū)域土地合作開發(fā)機制。通過公共財政支出，建設一批區(qū)域重點項目，如區(qū)域性高等級運輸網、區(qū)域性土地保護與整治項目等，改變區(qū)域土地分散開發(fā)的格局，培育具有較好的生態(tài)、經濟、社會效益的增長極，促進不同地區(qū)經濟活動（如開發(fā)區(qū)）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結合區(qū)域資源綜合開發(fā)規(guī)劃布局重大工程項目，按照不同地區(qū)的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發(fā)而暫時受到利益損失的地區(qū)進行補貼。也可以建立區(qū)域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內因配合區(qū)域整體開發(fā)而延遲土地開發(fā)或進行土地保護的地區(qū)進行專項補償，實現(xiàn)土地收益的公平分配。

（4）建立區(qū)域土地利益共享機制。區(qū)域土地整體開發(fā)能否實現(xiàn)，關鍵在于能否建立起現(xiàn)實可行的區(qū)域土地利益共享機制。對土地分散開發(fā)現(xiàn)狀進行評價，尋找可行的跨區(qū)土地合作開發(fā)模式，計量、比較不同地區(qū)在土地合作開發(fā)模式中的收益—成本與單獨開發(fā)中的收益—成本分布，考量不同地區(qū)對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區(qū)進行適當?shù)闹Ц丁?/p>

4.強化政府宏觀調控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場發(fā)育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調控，實現(xiàn)土地資源的社會最優(yōu)利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內，建設用地供給計劃都是政府調控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結合一定時期社會經濟發(fā)展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調節(jié)，實現(xiàn)計劃與市場的有機結合。

（2）加強產業(yè)用地供應管理。依據(jù)產業(yè)結構調整政策，制定相應行業(yè)的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調控產業(yè)投資，促進產業(yè)結構升級；根據(jù)國民經濟區(qū)域布局需要、區(qū)域經濟發(fā)展階段特征及其相應產業(yè)政策重點，制定具有鮮明區(qū)域特點的產業(yè)土地供應政策，優(yōu)化產業(yè)空間布局。

（3）實現(xiàn)工業(yè)用地集中布局與統(tǒng)一管理。根據(jù)不同地區(qū)比較優(yōu)勢與區(qū)位條件，結合現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)新增工業(yè)集中布局，發(fā)揮產業(yè)集聚的規(guī)模效益。同時，從進入到開發(fā)對入園企業(yè)進行統(tǒng)一管理，嚴格落實產業(yè)用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區(qū)域性產業(yè)用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評價指標體系，結合不同地區(qū)經濟發(fā)展階段及土地利用現(xiàn)狀，科學評價土地利用現(xiàn)狀。根據(jù)評價結果在不同地區(qū)之間重新配置土地利用剛性指標，獎優(yōu)懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據(jù)國際與國內先進發(fā)展經驗，結合各地區(qū)經濟發(fā)展階段與區(qū)域分工安排，針對不同地區(qū)、不同產業(yè)特點，依據(jù)產業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，設立土地投資集約度等標準，建立區(qū)域性產業(yè)用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經歷了多次巨大變革，促進了經濟社會發(fā)展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現(xiàn)有的土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現(xiàn)方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現(xiàn)形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（2）創(chuàng)新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規(guī)模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農民就業(yè)轉移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據(jù)城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保證政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規(guī)范、運作方式，完善監(jiān)察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現(xiàn)行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經驗，建立土地基金制度，規(guī)范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規(guī)模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農民社會保障制度。建立失地農民社會保障制度，實現(xiàn)社會金融資本對農地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩(wěn)定。重點在于建立失地農民社會保障體系和法律援助機制。失地農民社會保障體系主要從養(yǎng)老保險，失業(yè)保險和醫(yī)療保險著手，在農民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統(tǒng)一向保險公司投保。建立失地農民最低生活保障制度，為其提供與城鎮(zhèn)居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監(jiān)督，維護農民權益，抑制私人“機會主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

「參考文獻

篇（2）

一、土地管理制度中存在的立法問題

（1）在現(xiàn)實的土地管理法制中，國家對于土地資源擁有最終的決定權，在國家利益需要的時候，國家有權對任何土地進行征收，并給與一定的補償。也就是說對于集體土地所有權而言，最終村民并沒有出讓權，或者說土地的出讓權被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應該獲得既得利益的農民并沒有獲取到這份收益，從權益來看，農民并不擁有土地處分的的權力。（2）在現(xiàn)實的土地管理政策當中，作為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣和市政府，他們在土地的征收過程中，往往擔當?shù)氖钦叩闹贫ㄕ吆驼叩膶嵤┱撸詫τ谕恋卣魇者@個過程而言，農民并沒有在任何的權力，對于土地征收過程中出現(xiàn)的各種行為，法律所賦予的各種權力也無法保證農民的利益。（3）在現(xiàn)實土地所有權方面，本來應該是由農民自己決定或者說由農民集體來決定，但是在實際中，往往是農民的這種權力最終被村委會侵占了，在關于土地的征收方面，農民并沒有表決權，而是由村委會直接決定，這與國家法律制度是不相符的，但是在實際操作過程中卻非常普遍。（4）國家相關法律對于土地管理方面也有相應的說明，對于違反國家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說明和補充。但是反觀國家其他法律條款，對于侵占國家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對于實施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長了各種土地侵占行為的發(fā)生。

二、土地管理制度中的執(zhí)法問題

（1）國家對于土地利用做出了詳盡的說明，要求在土地使用之前，應該對于土地的使用做出相對比較詳細的說明和規(guī)劃，但是在現(xiàn)實當中，大多數(shù)土地使用都沒有詳細的規(guī)劃，往往最終申請和審批都是根據(jù)農村的習慣而定，并沒有任何的依據(jù)。（2）作為鄉(xiāng)村的行政決策機構和管理機構——村委會，往往承擔的是上級單位的下屬機構和群眾的代表人員兩個身份，所以這種尷尬的角色往往在實行過程中，充當了上級政府的傳話筒，對于農民自身利益并不具有維護權益的能力。（3）在土地征收過程中，如果農民對于征收的政策和給與的利益補償不滿意，應該有專門負責申訴的機構和人員來從事此項工作，但是目前對于該項工作并沒有專門的部門來承擔，而往往是通過請愿或者上訪，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無忌憚剝奪農民的權益。（4）長期以來，土地管理當中，各種土地違法事件頻繁出現(xiàn)，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對于土地執(zhí)法，重要的是剝離這些既得利益。

三、對策研究分析

（1）對于土地管理過程中出現(xiàn)的這些問題，立法是關鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認為每一個環(huán)節(jié)都應該制定比較完整和詳細的法律，并且由農民真正的來實施自己土地的決策權，在土地征收過程中，應該非常明確的說明由農民集體來決定土地，而不是由村委會獨立來決定，在決策過程中，農民集體通過討論對于征收過程中的各個細節(jié)都應該通過村民的集體表決來完成，對于一些不懂的環(huán)節(jié)，可以聘請專業(yè)人士來幫助完成，但是聘請人員也應該得到村民的認可。當然，對于在土地征收和管理過程中出現(xiàn)的各種違法亂紀行為，都應該通過法律的方式來追究相應的責任，并給與相應的懲罰，只有這樣才能懲戒違規(guī)人員和違規(guī)行為。（2）在針對土地管理中的執(zhí)法問題，從法律的制定者，到法律的實施者，到最后法律的適用者，絕對不能把相關執(zhí)法人員作為前兩者，而把農民作為后者，在執(zhí)法過程中，對于執(zhí)法人員和相應的管理部門如果出現(xiàn)違規(guī)行為，也應該受到上級部門和百姓的監(jiān)督和管理，一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，上級單位和司法機構應該公平公正的給與及時的處理，對于包庇和拖延違法行為處理的，應該給與更加嚴厲的懲罰。只有這樣，才能使得執(zhí)法行之有效。

參 考 文 獻

[1]唐細宗．我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經濟與社會發(fā)展．2009（2）

篇（3）

國有企業(yè)土地基本為科研劃撥土地，因為其土地性質的制約，加上企業(yè)自身生產、變更等原因，導致許多企業(yè)都存在了不同程度的閑置土地資產。清理閑置土地、盤活利用土地，已經成為企業(yè)的一項重要工作。

一、土地資源管理原則

依據(jù)國家相關法律規(guī)定：劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押需滿足下列條件：經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準。

（一）劃撥土地抵押

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規(guī)定： 未經批準、未辦理土地出讓不得抵押；

《城市房地產管理法》規(guī)定：房屋抵押，土地隨同房屋共同抵押，抵押權實現(xiàn)是，從拍賣價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金后，抵押權人方可優(yōu)先受償。

（二）劃撥土地出租

《劃撥土地使用權管理辦法暫行辦法》規(guī)定：未經批準、未繳納出讓金、未取得土地證，不得出租劃撥土地使用權。

《中華人民共和國城市房地產管理法》規(guī)定：以劃撥形式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租，。應將租金中所含土地收益上繳國家。

（三）劃撥土地用途改變

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，城市規(guī)劃區(qū)內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。

二、出讓用地

出讓是指土地使用者以向國有土地所有者代表支付出讓金為對價而原始取得的有期限限制的國有土地使用權，具有以下幾點特點：

（一）出讓國有土地使用權直接依法律的規(guī)定原始取得；

（二）出讓國有土地使用權的取得性質為有償和有期限；

（三）出讓國有土地使用權在存續(xù)期間內其權能近似于所有權。

三、206所土地資源匯總及現(xiàn)狀

匯總表如下：

四、206所土地資源盤活的探索和思考

（一）轉讓變現(xiàn)

原則上劃撥土地是不允許直接進行轉讓，但經過批準（土地局、人民政府等），可在土地有形市場公開交易，并由買賣方按市場價補交土地出讓金。

優(yōu)點：程序簡單；政策風險小。

缺點：獲利少，以現(xiàn)狀用途轉讓市場需求小。

目前土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》這兩宗土地目前閑置，并且，根據(jù)目前的現(xiàn)狀：前一塊地面積小、靠路邊、東西長幾十米，南北最短的地方3米多，并且南面為深坑，地面上均是村民種的樹；第二塊地在長安區(qū)太乙宮，原為我所試驗用，現(xiàn)在已經閑置。單位重新利用這兩宗土地的困難比較大，可考慮此方法，如果有意向買方，我單位先向集團公司提交申請，得到集團批復后，可再向航天管委（土地局、規(guī)劃局）等部門提交申請（這個過程可由買方協(xié)調），待政府批復后，可按當初約定價格出讓，土地出讓金由簽訂的合同中規(guī)定的一方支付。按這種方法，可將這兩塊閑置土地變?yōu)楝F(xiàn)金收入，但土地資源就會減少。

（二）以土地對外投資或合作開發(fā)

如果企業(yè)擁有土地用途含住宅或辦公（工業(yè)），則此種模式可以考慮。一般考慮合作開發(fā)。一方出資，一方出地的模式。以土地出資的一方通常不參與日常的經營、管理、決策，僅以土地出資為限，不承擔其他任何責任，按雙方約定的方式分配利潤。該種合作方式雙方的權利義務關系明確，對雙方來說風險相對較小，容易取得預期的合作效果。

上面涉及的兩塊土地：土地證號為《國用（2007）第1號》、土地證號為《長安國用（97）第268號》，可選擇此方法盤活，風險最小，效果最佳。單位可先向集團公司提交申請，得到集團批復后，在網上公開招標聯(lián)合開發(fā)，單位中標后，簽訂的合同中可規(guī)定當?shù)卣鷱陀珊献鞣睫k理，我單位只提供土地資源，所有與經營有關的風險利益與我單位無關，在規(guī)定時間內收取當初約定的收益。土地證號為《長安國用（97）第269號》這宗土地，西安翻譯學院租用，從某種意義上講，也屬于聯(lián)合開發(fā)，我單位提供土地閑置土地資源，西安翻譯學院租用，跟經營有關的一切責任，我單位不用承擔，我單位只用土地資源換取收益。實際上，2013年的時候我們資產部已經按照子集團領導批示，將第一塊土地拿出，進行聯(lián)合開發(fā)，我當時在局域網上了聯(lián)合開發(fā)的招標通知，并且有幾個有資質的單位來競標，但最終因為集團公司當時的其他考慮，沒有批復，不過我們以后也可用此方法再次嘗試。

參考文獻：

[1]嚴金明.國有閑置資產的成因及盤活問題探討[J].學理論，2009，（19）.

篇（4）

一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。

人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。

人民政府對用地單位已經撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經原批準機關同意，連續(xù)2年未使用的；不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。

收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。

公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。

二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農作物的土地。

篇（5）

現(xiàn)將《北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知》轉發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知

局機關、直屬各單位：

最近，部分已按1993年標準價購房的職工要求改按成本價購房，并要求建立住房公積金。現(xiàn)將有關政策重申如下：

篇（6）

關鍵詞：集體土地；失地農民；土地征收

本文就目前我國農村土地在征收工作中面臨的問題進行了研究并提出了相關對策。

一、農村當前集體土地征收存在的主要問題

(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范圍過寬

《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”也就是說，征收土地是國家為了公共利益的需要，而不是某些經濟組織利益的需要。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，造成了法律上對“公共利益”的解釋模糊，導致許多個人、單位與地方政府打著“國家公共利益的名義”以低廉的價格征用土地，進行商業(yè)開發(fā)，進而創(chuàng)造商業(yè)利潤。

(二)土地補償費用過低

根據(jù)《土地管理法》及有關規(guī)定，我國土地征收補償中分為四部分：一是土地補償，二是青苗補償，三是地上附著物，四是被征地人員的安置。土地補償費為該耕地被征用前三年平均產值的6~10倍，安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產值的4~6倍，征用土地的其他補償標準，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償規(guī)定。顯然，這種補償方法帶有計劃經濟的特征。以土地過去年產值作為確定補償費用的標準，不能反映市場對土地及附著物的真實評價，尤其未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值的升值潛力，該標準明顯偏低，而廉價的土地征收補償費用難以維持失地農民原有生活水平，難以準確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地區(qū)不同經濟發(fā)展水平等，侵害了廣大農民的權益，導致農民對征地的不滿，容易引起農民與政府的沖突。

(三)失地農民安置方式過于單一，缺乏合理的保障制度

我國《土地管理法》第47條第6款規(guī)定：“支付土地補償費和安置補償費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。”可見，我國土地征用的補償制度的核心并不在于保障集體土地的財產性權利，而在于保障被征地農民的生存權利。可目前在廣大農村，許多地方采用一次性貨幣安置方式，土地征收后，一部分失地農民由農村涌入城市，但由于缺乏技能和知識，又沒有政府有力的就業(yè)培訓政策的支持，基本處于失業(yè)狀態(tài)；另一部分實現(xiàn)“農轉非”的失地農民，即使安置了工作，但由于他們的文化素質和勞動技能普遍偏低，也成為企業(yè)單位裁員的首選人員。他們的就業(yè)問題沒有得到妥善解決，也沒有被納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險保障的范疇，這樣就造成大量種田無地、就業(yè)無崗、社保無門的“三無”農民。

(四)征地費用分配混亂,分配沒有具體細則

目前我國法律只規(guī)定了土地征用補償費的分配原則，沒有規(guī)定具體的分配標準，對農村集體經濟組織的成員資格認定缺乏具有可操作性的規(guī)定，對于外嫁女、上門女婿、回遷戶、空掛戶、超生子女戶、戶口遷出的大學生、服役士兵、勞教人員、死亡人員家屬等能否享有土地征收補償費分配權、享有多大分配權都無明確的法律依據(jù)。因此對征地的補償安置費缺乏一個分配到農戶的具體細則,造成各村、組對征地補償安置比較混亂。比如在發(fā)放的時間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；在分配對象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征地面積分配等。這樣就導致沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民引起對分配制度的不滿！

(五)地方政府官員濫用權利，利用征地差價創(chuàng)造利潤

去年在土地執(zhí)法百日行動中國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局相關人員透露：2000年—2006年，全國因為土地違法違規(guī)受到黨紀政紀處分的是8698人，另外還有1221人被追究刑事責任。2007年1—8月，在土地違法案件的查處當中，仍有893人受黨紀政紀處分，245人被追究刑事責任。由此可見，因土地而滋生的腐敗現(xiàn)象非常嚴重。某些地方人民政府官員為了發(fā)展地方經濟，大力招商引資，以畸低的價格征用農民集體的土地，然后轉手以高價出讓給建設單位，他們則從中吃差價，囊入腰包，損害百姓的利益。

二、對我國土地征收制度完善的建議及對策

(一)完善土地征收法律法規(guī)，正確確定土地征用范圍

只有把為公共利益而實施的征地與一般經營性用地嚴格區(qū)分開，才能有效防止集體土地所有權的被侵犯。因此,建議國家立法機關對《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋，明確界定“公共利益”的相應內涵。筆者認為，可考慮逐步將土地征用限定在以下公共利益性用地范圍內：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城鄉(xiāng)基礎設施用地；（3）國家重點扶持的能源、水利等基礎設施用地，如煤礦、機場、大壩等；（4）特殊用地，如監(jiān)獄、治安拘留所等；（5）享受特殊優(yōu)惠政策用地，如經濟用房建設用地、遷移戶用地等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院等；（7）其他公認或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地補償標準，切實保障農民權益

由于我國特殊國情，土地在補償?shù)臉藴噬希话阋允袌鰞r格作為主要參照依據(jù)。這個市場價值要通過規(guī)范的價格評估體系公平確定，由于失地農民是整個征地過程中真正的利益群體，相關專家在土地補償標準的制定過程中應該讓失地農民也介入其中，根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標準，目的是使被征地農民的合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。對于土地征收的補償標準，除了按價格補償外，還要考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償。

(三)增加補償渠道，完善失地農民保障體系

由于土地征用補償標準偏低，土地補償安置費只夠農民維持幾年的生活所需。這使得農民就業(yè)、養(yǎng)老等問題比較突出。因此為失地農民建立一個可持續(xù)發(fā)展的保障體系是解決失地農民問題的基礎性工程。首先可以采用在土地轉讓收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立農村社會保障體系。其次，可以積極創(chuàng)造條件，向被征地農民提供免費的勞動就業(yè)技能培訓，安排相應的工作崗位，為失地農民提供一個培訓、求職、登記、職業(yè)介紹的一體化免費就業(yè)服務。再者，對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協(xié)商，可以以征地補償安置費用入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取利益。

(四)完善分配細則，加強分配管理

篇（7）

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，遼寧省省、市、縣3個層級共有土地整治管理機構65個，全部為事業(yè)單位，其中按照單位規(guī)格分類縣處級機構10個、科級機構12個、副科級機構16個、股級機構25個、未定級的2個。從經費來源看，財政全額撥款27個、自收自支38個。人員編制共646人，實際在編人數(shù)602人，其中行政管理人員269人，專業(yè)技術人員276人（中級以上職稱171人，中級以下職稱105人），另有其他工作人員83人。從職能設置來看，省、市、縣土地整治管理機構主要從事國土資源管理行政機關延伸下來的土地整治、耕地保護方面基礎性、事物性、技術性工作。遼寧省土地整治管理機構發(fā)展呈現(xiàn)出隊伍不斷壯大，承擔職責任務加重，職能定位明確，機構建設管理日益規(guī)范化，在國土資源管理系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用等特點。隨著土地管理體制改革不斷深入，土地整治內涵不斷拓展，土地整治管理承擔的工作重要性、難度和強度不斷加大，在推動遼寧省土地整治工作、保護耕地等方面發(fā)揮了積極的作用。一是成為土地整治、耕地保護工作的主力軍。從2001年遼寧開始實施土地開發(fā)整理工作、并設立省級土地整治管理機構以來，16年的發(fā)展歷程，土地整治內涵不斷豐富，從土地開發(fā)整理到現(xiàn)在全面推進土地綜合整治，目標更加多元化，也承載了更多、更高的社會功能。作為國土資源管理部門下屬事業(yè)單位，承擔著土地整治相關工作中基礎性、事務性、技術性工作任務，成為全省土地整治工作的主力軍。同時，土地整治管理機構擔負著保護耕地的重要職責，從事征地事務性工作、劃定基本農田、占補平衡及補充耕地數(shù)量和質量評定等相關工作，為保障經濟發(fā)展用地服務，也是落實最嚴格耕地保護政策的踐行者。二是研究制定土地整治行業(yè)管理制度，為土地整治行業(yè)標準化規(guī)范化管理奠定基礎。隨著土地管理體制深化改革的不斷深入，面臨的新形勢發(fā)展需要，新任務的挑戰(zhàn)，土地整治管理機構擔負起土地整治政策和相關課題研究，尤其是土地整治行業(yè)相關標準的研究和制定，為全省土地整治行業(yè)標準化體系的建設的前驅者，為土地整治規(guī)范化管理奠定了基礎。

存在問題

2007年，按照國土資源部“把權利和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來”的改革思路，遼寧省也將土地整治項目審批權下放到市縣，市、縣土地整治管理機構承擔土地整治項目審批和實施，也擔負著耕地保護任務，省級土地整治管理機構向政策制定、監(jiān)督管理轉型。土地整治管理機構任務和責任日益加重，人員配備、業(yè)務技術能力提升、管理制度制定沒有及時跟進，造成全省土地整治管理機構發(fā)展出現(xiàn)一些不協(xié)調不適應的問題。1.土地整治行業(yè)管理制度建設相對滯后。土地整治項目審批權下放后，市、縣土地整治管理機構在職責轉變的同時，面臨任務重、人員少、經驗不足等困難，特別是土地整治項目發(fā)展規(guī)劃布局、項目實施管理制度、項目信息化建設等方面，未能適時出臺指導意見和行業(yè)監(jiān)管制度，來規(guī)范土地整治行業(yè)發(fā)展。2.部分管理制度不利于土地整治管理機構長遠發(fā)展。遼寧省土地整治管理機構均是事業(yè)單位，擁有獨立法人，但是實行財務獨立核算的管理機構僅占少數(shù)，大部分省、市、縣的土地整治管理機構均與行政機關實行統(tǒng)一會計核算制度，雖然起到統(tǒng)一財務制度，有效監(jiān)管和規(guī)范土地整治管理機構財務管理的作用，卻形成土地整治管理機構獨立法人財務不獨立的畸形制度。同時，全省土地整治管理機構未實行績效工資，管理死板，缺少工作活力和積極性。在事業(yè)單位改革中，這些管理制度將影響全省土地整治管理機構的轉型，制約土地整治管理機構的長遠發(fā)展。3.土地整治管理機構人員不足，缺少技術骨干，人員流動性較大。遼寧省土地整治工作任務繁重，市、縣級土地整治管理機構人員不足，編制被占，留不住人才等現(xiàn)象普遍存在；各市、縣級土地整治管理機構業(yè)務能力參差不齊，業(yè)務能力強的技術骨干不多；人才流動性也較大，尤其是縣級土地整治管理機構借調、勞務派遣、臨時工作人員較多，不利于工作連續(xù)性和銜接，不利于土地整治管理機構長遠發(fā)展。

篇（8）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。

為了解農村土地資產管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農民、大學生村官和資產評估專業(yè)人士三個群體為調查對象，通過實地走訪、座談調研等方式，發(fā)放和回收調查問卷594份（其中農民316份、大學生村官180份和資產評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調研數(shù)據(jù)的基礎上，闡述了加強農村土地資產管理的必要性，揭示了當前農村土地資產管理存在的突出問題，提出了加強農村土地資產管理的建議。

1 加強農村土地資產管理的必要性

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農業(yè)土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業(yè)設施12%、牲畜24%。全球農業(yè)土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規(guī)模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發(fā)展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發(fā)展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利[1]。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少[2]。據(jù)調查，受農村經濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區(qū)農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發(fā)展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規(guī)模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續(xù)健康發(fā)展產生不良作用。現(xiàn)行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內能夠實現(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續(xù)由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮(zhèn)建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結構體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發(fā)展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現(xiàn)同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規(guī)定含糊。《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數(shù)農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數(shù)農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經營的發(fā)展，農民集體經濟組織在大多數(shù)村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現(xiàn)行農村土地資產管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源[7]。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發(fā)展狀況[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發(fā)展農村集體經濟實現(xiàn)農民富裕的重要物質基礎，應依據(jù)法律規(guī)定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調查發(fā)現(xiàn)，農村土地資產管理在確權、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題[11]。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度必須進行農村土地資產評估，同時也表達了對現(xiàn)行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結構統(tǒng)計結果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據(jù)調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失[14]。第二，隨著經濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農建設用地自發(fā)地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用。《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協(xié)調工作，促進農村生產建設和經濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發(fā)展的經驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益[16]？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據(jù)調查，全國加快了農村土地確權登記發(fā)證工作，農村集體土地所有權確權登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創(chuàng)新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規(guī)模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發(fā)展，危及農村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統(tǒng)籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現(xiàn)，為加快農村集體經濟發(fā)展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農村集體土地資產定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業(yè)評估人員極為缺乏。調查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規(guī)范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業(yè)人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。

3.5 培育農村土地資產市場

黨的十報告明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產的平臺，培育發(fā)展農村土地資產市場，是深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農村土地資產。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，開展農村土地、林權等生產要素抵押和涉農保險試點質押。建議積極推進地方立法，賦予農民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發(fā)展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農民的土地資產與城市居民的土地資產具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農村土地資產融資功能[18]，允許農民以土地資產作為財產抵押。農村土地資產權利是國家法律賦予農民的權利，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇（9）

0.引言

土地整理是地形數(shù)據(jù)庫的建庫工作重中之重，地形圖測量是其中必不可少的環(huán)節(jié)。隨著科學技術的迅速發(fā)展，地形圖測繪技術也發(fā)生了革命性的變化，由以往傳統(tǒng)的人工測量方式發(fā)展為現(xiàn)在的全自動化、高清數(shù)字地形圖測繪技術。一系列新型的地形圖測量技術應運而生，可以滿足不同地形地勢的測繪需求，克服復雜地勢對測繪帶來的困擾，大大提升了地形圖測繪的精準度和完整性，很大程度上縮小了誤差，從而為地形測量數(shù)據(jù)質量提供重要保證。

1.土地整理及測量工作

地形圖測量工作是土地測繪整理項目中至關重要的環(huán)節(jié)，是整個土地管理項目的前提基礎，地形圖測量精準度的高低直接影響到整個土地規(guī)劃項目的是否順利開展，進而直接影響到項目施工科學性和可行性[1]。精確可靠的測量數(shù)據(jù)是確保土地涉及規(guī)劃的前提條件，會使得項目規(guī)劃更詳細、更便捷，能夠讓項目規(guī)劃設計更加貼近顯示，方便后期施工。一般情況下，土地地形圖測量是按照1：2000的比例尺進行測量的，但是某些重點土地區(qū)域要做好精確化整體，比如水溝、堰塘、道路、提灌站等，這些地區(qū)在土地整理過程中一般要按照1：500的比例尺進行測量。其實，不同的地形地勢在進行地形圖測量采用不同的比例尺，這是地形圖測量的一項技術要求。在土地項目工程的初步設計階段，一般采用1：5000比例尺，對于地質災害性地形進行災害監(jiān)測和評估時一般采用1：2000比例尺，而1：500和1：1000通常用于項目工程中的施工和驗收環(huán)節(jié)。在測量過程中為了確保測量結果的精準性，一般將測量結果和一直結果進行比較，從而提升測量數(shù)據(jù)的精準性。完成地形圖數(shù)據(jù)測量只是第一步，之后還必須將測量的結果應用到實地地形圖中，驗證其精準性，從而發(fā)現(xiàn)不足之處，從而加以修改，補查缺漏之處。

2.土地整理地形圖測量技術影響因素

地形圖測量技術一半是測量地球表面上的地物在水平面上的投影和高程，將投影和高程距離按照一定的比例尺進行縮小，在采用符號標注并繪制成地形圖。一般情況下大面積土地地形圖的測繪工作會采用航空微型測量技術，而針對小范圍的土地測繪一般采用聚酯薄膜測圖板技術[2]。影響地形圖測繪數(shù)據(jù)的精準度的因素有很多，主要有以下幾個方面：一是天氣。天氣因素是影響地形圖測繪的首要因素，惡劣的天氣環(huán)境會給測繪工作帶來極大阻礙，也會使測量所得結果出現(xiàn)誤差，進而直接影響到測量數(shù)據(jù)的精準性。二是測量儀器的性能。測量儀器性能高低是影響測量結果的關鍵，性能良好、能夠保持穩(wěn)定的工作狀態(tài)的儀器更能夠確保測量結果的準確度，因此測量工作開始時要檢查儀器的工作狀態(tài)，調整好儀器的各項參數(shù)設置。三是人為因素。測量員是操控儀器和完成測繪工作的重中之重，如果測量員自身業(yè)務技術水平較差、缺乏責任心、對工作技術要求松散、操作過程不符合規(guī)定，這些問題的存在會使得測量數(shù)據(jù)的精準度大打折扣。

3.土地整理地形圖測量技術類型

3.1數(shù)字化測量技術

數(shù)字化地形圖檢測技術是一種新型的測繪技術，它的主要特點是精確度高、成圖速度快。數(shù)字化測量儀器操作簡單便捷，用于野外測量較為靈活方便。它的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是測量結果實時顯示。數(shù)字化測量儀器設備具有高清的成像成圖軟件系統(tǒng)作支撐，能夠將測量到的地形結果通過圖像形式動態(tài)實時地展示出來，而測量員整個的地形測繪工作也是透明而直觀的，可以為地形測量做好監(jiān)督管理工作。二是提高野外地形測繪效率，節(jié)省測繪工作時間，該儀器特別適用于野外地形測繪，能夠任意查看定位坐標。該項技術能夠彌補以往傳統(tǒng)測繪技術不能迅速成圖的缺陷。三是不收作業(yè)時間限制。數(shù)字化測量技術沒有作業(yè)時間的要求，擁有智能化操作系統(tǒng)，能夠自動完成地形測繪工作，大大減少人工操作的工作量。采用數(shù)字化測量技術只需一個人就一個完成采集點坐標測量數(shù)據(jù)采集，此外該儀器能夠將采集到的數(shù)據(jù)通過聯(lián)網設備傳遞到數(shù)字化軟件數(shù)據(jù)庫中，并根據(jù)使用者的要求生成不同比例尺的地圖[3]。

3.2全站儀測量技術

全站儀測量技術同樣是一款操作便捷的技術，它同樣具備測量數(shù)據(jù)精密、操作靈活輕巧的優(yōu)勢，全站儀測量所得的數(shù)據(jù)一般都是高精度的測量結果。在土地整理地形圖測繪中，全站儀測量技術是不可或缺的技術手段。隨著現(xiàn)代科技的逐步發(fā)展，全站儀儀器的便捷性和精準度也在不斷提高[4]。全站儀測量技術的優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在項目工程地形圖測量時，要運用到工程放樣，采用全站儀測量能夠將施工設計規(guī)劃圖中的相關電位精確而快速地預設到地面上，減少施工誤差。二是才繼續(xù)擰地形圖測繪時，能夠將控制測量技術和地形測量的實施過程進行同步，為施工測繪提供前方交會、后方交會，并指導項目施工的導向測量工作。

3.3GPS-RTK定位測量技術

一是具有高精度、高效率的優(yōu)勢。GPS測量時，載波相位法可以將精度拓展到1ppm。在大量的工程測繪實例中，運用GPS技術測量的相對定位精度能夠控制在50m以內，目標相對定位精度能夠精確到1mm，也就是說能夠觀測到一只蒼蠅或螞蟻的動態(tài)運動過程。而在1500m以內的工程測量和精度定位中，監(jiān)測定位數(shù)據(jù)的誤差在1mm以內，在高層建筑檢測定位時，垂直平面誤差在5mm以內。由此可見GPS定位測量技術的具有高精準度的優(yōu)勢。GPS定位測量技術能夠在短時間內獲取定位數(shù)據(jù)，為工程測量提供有價值的參考依據(jù)。二是具有多功能、適應廣的優(yōu)勢。GPS定位測量的功能繁多，應用范圍較廣。GPS能夠為客戶提供持續(xù)性實時的動態(tài)目標的三維立置、移動速率以及時間信息，在定位和導航功能之外還可以用于測量目標運動的速度和目標距離。三是具有測量耗時短、操作簡便的優(yōu)勢。傳統(tǒng)的工程測量以靜態(tài)定位為主要方法，選擇一條準線，根據(jù)規(guī)定的觀測精度和觀測要求來完成檢測測量任務，測量時間在1小時至3小時間，而GPS動態(tài)定位法，可以將幾個小時的測量任務縮短為短短幾分鐘，甚至幾秒鐘。GPS定位測量技術本身是建立在計算機技術、互聯(lián)網通信技術以及空間定位技術的基礎之上而發(fā)展起來的，因此自身的智能化和自動化水平較高，只需要人們根據(jù)實際應用安裝一定的開關設備，同時發(fā)出任務指令，GPS定位系統(tǒng)就能夠全面、精確地采集到用戶所需要的數(shù)據(jù)。

4.結束語

篇（10）

二、頒發(fā)《土地勘測許可證》的工作，由國家土地管理局統(tǒng)一組織領導，各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門負責具體審批、頒發(fā)和管理。省級土地管理事業(yè)單位申請土地勘測許可證，一般由省級土地管理部門審批、頒發(fā)；必要時也可由國家土地管理局審批、頒發(fā)。

三、勘測單位向當?shù)厥〖壨恋毓芾聿块T申請《土地勘測許可證》時，需提交《土地勘測許可證申請表》一式3份。

審批單位接到申請表后，應在3個月內完成審查，凡符合下列條件的，可發(fā)給《土地勘測許可證》。

1.具備從事土地勘測工作的專業(yè)隊伍和技術人員。

2.具備必要的勘測儀器和勘測手段。

3.土地勘測成果達到國家土地管理局頒布的《土地利用現(xiàn)狀調查技術規(guī)程》、《城鎮(zhèn)地籍調查規(guī)程》和《土地分等定級規(guī)程》等規(guī)定的標準。

四、各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門要不定期地對具有《土地勘測許可證》的單位進行復查，如發(fā)現(xiàn)不符合條件的，要注銷其許可證。

五、頒發(fā)《土地勘測許可證》的機關，必須嚴格執(zhí)行本辦法規(guī)定，堅持實事求是，秉公辦事，系統(tǒng)內外一視同仁，一個標準，做好《土地勘測許可證》的頒發(fā)工作。

六、《土地勘測許可證》和《土地勘測許可證申請表》由國家土地管理局統(tǒng)一印制。

篇（11）

引言

土地整理是一項綜合性的工作，它涉及舊城改造、拆遷安置、區(qū)域規(guī)劃、開發(fā)整理后土地面積和權屬重新劃分等各個方面。而所有這一切都必須建立在測繪工作的基礎上，因此測繪數(shù)據(jù)是最基礎、最原始的資料，是決策正確的基本保證。因為測繪工作貫穿了土地開發(fā)整理的所有過程，它直接關系到工程項目概（預）算的準確性，在科學決策、節(jié)約投資、規(guī)范工程行為等方面都有著不可低估的作用。

1、地籍測繪技術在土地開發(fā)整理中的應用

土地開發(fā)整理必須要做好統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，具有一定的規(guī)模性、統(tǒng)一性、整體性。對于那些不規(guī)則的界線進行裁彎取直，避免要打破原有的土地權屬界線，為了利于將來整理后土地重新確權定界工作的順利進行，要求在項目前期進行準備的地籍測量，為土地登記、土地統(tǒng)計提供準確的權屬界線和各種地類界線（包括地塊界）的平面位置和面積。同時，地籍測繪也是對土地利用的現(xiàn)狀調查補充。當前我國的土地利用現(xiàn)狀圖是在國家測繪部門所提供的測繪資料大、中比例尺地形圖的基礎上，都是通過土地的利用現(xiàn)狀調查，利用航片、調繪片編繪所來。在土地的開發(fā)整理所有過程中反映了更為詳細又準確內容的專用地圖和地籍圖，是在土地的使用現(xiàn)狀所做好調查成果基礎，要再次調查與補測、修測后編繪的。為了能夠滿足土地開發(fā)整理后重新劃分權屬界線和面積的需要必須進行一次準確的地籍調查和地籍測繪，必須讓土地所有者和土地的使用者甚至是四鄰參加，取得他們的確認、簽字，以免日后出現(xiàn)糾紛。

1．1土地整理項目的前期決策和設計階段

在該階段，對項目中的地形地貌，舊村的復墾以及舊城中的改造所涉及的搬遷人口以及損失評估，舊城鎮(zhèn)的地下管線、道路，土地開發(fā)整理中涉及的所有破碎地形地貌的詳細數(shù)據(jù)描述，其范圍內的農業(yè)基礎設施、林地、墳墓的分布、面積等各方面的信息，在準確性、現(xiàn)勢性上都是有這相當高的要求。這些所涉及到工程項目的可行性對比分析、建設計劃的審查審批、前期的工程方案優(yōu)劣判斷、工程詳細設計和工程概（預）算的準確性、工程的經濟指標的對比分析、土地的開發(fā)控制、不同部門之間的協(xié)調等，分別為環(huán)境管理部門、工程設計部門、城市規(guī)劃部門、城市管理部門、土地管理部門、農業(yè)管理部門、水利部門、電力管理部門等提供不同的屬性信息，供其決策、設計、協(xié)調，作出最迅速、最準確的反應，監(jiān)督實施情況，控制區(qū)域社會經濟的發(fā)展。

1．2工程實施過程中的中期控制階段

在這一個階段主要就是提供數(shù)據(jù)給兩個方面：一個就是項目監(jiān)督控制部門比如城管部門、規(guī)劃監(jiān)督部門、農田是設施監(jiān)督管理部門、水利部門等。隨著現(xiàn)代土地開發(fā)整理制度的日漸成熟，這項控制及協(xié)調工作可由統(tǒng)一的工程監(jiān)理部門來代替完成。二就是該工程施工單位。施工單位應按照專業(yè)測繪單位所提供的前期測量成果及設置的專門控制點（界）石和通過審批的設計方案來進行施工測控就可，對測量中的專業(yè)技術要求也不是很高，除了施工過程中所牽扯到很復雜的如沉降、變形觀測等有時要專業(yè)隊伍施測外，一般的施工單位的自有力量均可完成。

2、工程測量在土地開發(fā)整理中的應用

2．1為決策科學化提供基礎信息數(shù)據(jù)支持

決策科學化的根本依據(jù)與支持條件就是資源、環(huán)境、公共設施、基礎設施、經濟、統(tǒng)計等基礎信息數(shù)據(jù)的獲取和共享。理想的測繪成果上還要附加這些要素，反映開發(fā)整理區(qū)域的地形、地物、交通、水系、境界、房屋、人口等各方面的現(xiàn)狀信息，集中成為數(shù)據(jù)庫，面向不同決策部門提供不同的基礎信息數(shù)據(jù)。

2．2節(jié)約投資

土地開發(fā)整理是投資相當大，工程施工過程要嚴格根據(jù)以概算控制預算、以預算來控制工程決算的步驟進行，從一開始就要為資金的節(jié)約、控制打下堅實的基礎。這就要求有科學合理的規(guī)劃設計方案要做到這點，必須有一套精確、詳細的工程項目測繪成果，必須具有現(xiàn)勢性，充分的反映開發(fā)區(qū)域內的一切現(xiàn)狀，它的準確與否，直接關系到設計方案的優(yōu)化選擇投資的合理計算、準確的效益分析、概（預）算的精確計算等。

2．3規(guī)范工程行為

土地開發(fā)整理一定要遵守每種施工驗收規(guī)范，而這些規(guī)范所執(zhí)行的先決條件是有科學可行的工程設計施工也一定要嚴格根據(jù)工程設計進行，要做好符合實際的設計，測繪資料就必須詳實，能反映出設計所需要的一切數(shù)據(jù)。

3、幾點體會

（1）合理的明確好測圖比例尺。起伏變化少和一些地勢比較平坦地區(qū)的土地在開發(fā)整理項目一般要求就是1∶200就可以符合各方要求；而起伏變化多、地貌破碎、通視困難的區(qū)域應該達到1∶100。

（2）合理的布設高程網點。平坦的地區(qū)一般都可以60m為網格施測，地貌破碎、地形變化復雜的地區(qū)施測高程點網格間距不能大于40m。

（3）關鍵點測量必不可少。要加測高程趨勢變化點、坎頂、坎腳線的位置和標高，溝、地窯等量注面積及比高。

（4）主要就是要充分詳細。測繪的效果圖上除了所反映居民地、林地、園地、溝、渠、水系和電等各方面的現(xiàn)狀地物及其使用年限外，還有一些舊村復墾、舊城的改造地方，也是要統(tǒng)計出各戶的房屋面積、新舊的程度、建筑密度、人口密度、容積率，園地、林地樹木的種類、年齡、面積，墳穴的位置、數(shù)量等。

（5）測區(qū)應埋設足夠的標石，注記高程和坐標，以利進行工程施工控制。

4、結束語

現(xiàn)在國土資源部所提出數(shù)字國土計劃，利用先進的軟件、全野外數(shù)字化測量系統(tǒng)和機助成圖系統(tǒng)等來進行實地數(shù)據(jù)采集以及必要的現(xiàn)場屬性調查數(shù)據(jù)、更新測量、更新資料，基礎信息的現(xiàn)勢性和可用性就會大大的提高。測繪技術在土地開發(fā)整理中將會得到更加廣泛地應用。

參考文獻：