食品安全法案例及分析大全11篇

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作者簡介：闞建全，教授，主要研究方向為食品安全與質量控制、食品化學與營養學。E-mail：ganjq1965@163.com；鄭炯，講師，博士，主要研究方向為食品安全與質量控制。

1引言

食品安全是關系國計民生的頭等大事[1]。“蘇丹紅”、“地溝油”、“福喜過期肉”等食品安全事件頻發，給人們的生命健康帶來了嚴重的影響。伴隨著經濟全球化的腳步，食品安全問題也成為了世界性問題。

治理食品安全問題，僅靠行業自律和市場自身的調節難以達到目標，這需要政府的有效監控。食品安全監控體系[2]一般包括監管部門綜合協調體系、法規標準體系、風險評估體系、檢驗檢測體系、過程控制體系、應急管理體系、科技支撐體系、食品安全誠信體系、食品安全信息平臺體系等。目前，歐美國家已建立起比較完善的食品安全監控體系，從而保證了政府高效的監管力度。

本文主要總結了美國和歐盟的監管機構和法律體系，同時分析了美國的食品安全信息系統和懲罰措施，歐盟的食品安全追溯體系和召回制度、風險分析和預警機制。研究歐美國家的食品安全監控體系的特點，對加強中國食品安全監控體系的建設具有重要的借鑒作用。

2美國食品安全監控體系的特點分析

2.1監管機構

美國的食品監控由總統食品安全工作小組統籌各部門負責[3]，其中最主要的有隸屬于美國衛生及公共服務部(HHS)的食品與藥品監督管理局(FDA)和疾病控制和預防中心(CDC)，隸屬于美國農業部(USDA)的食品安全檢驗局(FSIS)和動植物檢驗局(APHIS)，以及環境保護署(EPA)[4，5，6，7，8]。FDA主要負責對美國州際貿易及進口的食品、藥品、疫苗、生物醫藥制劑、醫學設備、獸藥和化妝品等進行監督管理[9]；CDC旨在通過預防與控制疾病來提高人類健康及生活質量[10]；FSIS主要負責保證美國國內生產和進口消費的肉類、家禽及加工蛋制品安全、健康，正確標示、包裝[11]。FSIS和FDA共同監管食品召回制度[12，13，14]。APHIS與食品安全相關的職能包括規范基因工程生物、監督和處理外來物種入侵、外來動植物疫病傳入、野生動物及家畜疾病監控等，從而保護公共健康[15]。聯邦環境保護署(EPA)負責對農作物農藥使用的規范[16]。

各監管部門分工明確、無縫對接是美國食品安全監控體系的主要特點。從橫向角度看，美國聯邦機構的職能和權力分工明確詳細，品種管理為主、分段管理為輔，從根本上解決了各職能部門推諉監管責任的問題；縱向來看，美國的垂直管理，排除了地方保護主義和腐敗。美國各聯邦機構之間互派常駐官員，長期合作，各州政府的有關部門與各聯邦政府機構相互協作[17]，做到無縫對接。

2.2法律體系

美國食品安全監管法律體系分為三層[18]：最高層為美國國會制定的聯邦法律，為食品安全管理提供基本原則和框架，《食品安全現代化法案》構成美國食品安全法律的核心[19]；第二層是規范具體某類食品的技術法規，是聯邦和各州政府制定各種食品安全政策的基礎，如《禽產品檢驗法》、《蛋類產品檢驗法》、《嬰兒食品法》等；第三層是自愿性標準，由美國國家標準學會認可的行業協會、標準化技術委員會和有關部門制定，由行業、企業自愿采納執行。但隨著標準化在食品安全等領域的作用不斷提高，聯邦政府在技術法規中采用或引用自愿性標準的情況越來越多，目前自愿性標準已成為美國聯邦技術法規中的重要組成部分[20]。

盡管美國食品安全監管法律體系已經比較完善，但是美國從未停止對食品安全方面法律的更新，不斷制定新的法律法規、條例及修正案。2011年頒布的《食品安全現代化法案》(FSMA)擴大了FDA的權力和職責，強調政府要加強監管食品生產設備[21，22]。美國FDA在2013年10月了動物飼料安全管理規定，主要目的是預防動物飼料造成的食源性疾病安全問題[23]。美國的食品安全法規被公認為是最為完備的法規體系，原因在于其法規的制定是以危險性分析和科學性為基礎，并擁有預防性措施[24]。

2.3食品安全信息系統

美國政府強調食品安全制度建設和食品安全管理的公開透明性，各種法令和行政命令都有一套程序以保證各種規章是在公開、透明和互動的方式下制定的[25]，必要時管理過程也可以公開。通過建立有效的食品安全信息系統，定時食品市場檢測等信息、及時通報不合格食品的召回信息、在互聯網上管理機構的議案等[26]，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理。

美國十分重視在食品安全監管過程中的信息公開與公眾的知情權，強調保持在決策過程中的透明度。政府層面，允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評議[27]；消費者層面，提供完善的食物安全信息服務，定期舉行活動，供市民檢索和提供建議。

2.4懲罰措施

根據美國農業部的調查，美國每年大約都會扔掉價值910億美元的食物，其中很大一部分是由于過了保質期[28]。美國法律規定，無論金額大小，只要制假、售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監禁，如有假冒前科，罰款額可達500萬美元[29，30]。所以，無論是廠家還是商家，都不敢為了蠅頭小利鋌而走險。2013年1月4日，美國FDA《農產品安全標準條例》和《食品預防控制措施條例》草案[31]，把對食品安全的監管起點推進到田間和生產商。據美聯社報道，該新規付諸實施，食品行業廠商每年可能需要多花費5億美元，同時將減少約3000例左右食品疾病致死案例以及約兩百萬個致病病例[32]。

懲罰性賠償制度是美國維護食品安全的一把利劍，美國對食品安全違法行為的懲罰力度大，違法成本高，對食品企業形成有力的威懾，逆向激勵食品企業遵守食品質量安全規定。

3歐盟食品安全監控體系的特點分析

3.1監管機構

歐盟建立了相對統一的食品安全監管機構，負責食品安全的機構包括：歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲食品安全局(EFSA)[33，34，35]。歐盟理事會負責制定食品安全基本政策，發表“食品安全白皮書”，制定食品安全相關法律法規[36]。歐盟委員會在科學研究的基礎上提供立法建議和議案，經由歐盟理事會與歐洲議會決策，形成有關食品安全監管的相關法律以及技術性法規[37]。EFSA的主要職能是風險評估和風險交流[38]，是獨立的法律實體，不具備制定規章制度的權限，食品的風險管理的決策權屬于歐盟委員會等權力機構。EFSA依據獨立性、科學性、透明性和應答性原則[39]，為歐盟建立法規規章提供科學建議、技術支持[40]。歐盟理事會有關食品安全質量管理的標準和指令，各成員國政府按照該標準和指令，要求各國農林食品部門進行和實施。

在EFSA的監督和指導下，歐盟成員國對原有的食品安全監督管理體制進行了調整[41]，采取了集中的模式進行監管，避免了政出多門、職能重疊、出現空白地帶以及監管混亂等食品安全監管的弊端，將所有的監管活動統一到一個獨立的食品安全機構進行管理，能徹底地解決監管部門條塊分割與不協調的問題，這種監控模式能夠調動一切資源保護消費者的食品安全。

3.2法律體系

歐盟食品安全方面的法律主要分為兩個層次：一是以食品安全基本法及后續補充發展為代表的食品安全領域的原則性規定；二是在以上法規確立的原則指導下形成的一些具體的措施和要求。對于具體要求的立法，歐盟有兩種途徑：普遍性立法，針對所有的食品的一般方面(如添加劑、標簽等)；專項性立法，專門針對某些產品(如食糖、果汁等)[42]。《食品安全白皮書》將現行各類法規、法律和標準加以體系化，后又提出了“從農田到餐桌”的全程控制理論[8]，是歐盟各成員國制定食品安全管理措施以及建立歐洲食品安全管理機構的核心[18，43]，將現行各類法規、法律和標準加以體系化。后又提出了“從農田到餐桌”的全程控制理論[8]。2002年1月頒布的歐盟第178/2002號法規對歐盟食品安全法律制度進行了大力改革，確立了風險評估、保障消費者權益、預警和透明四大原則，以達到維護人類的生命與健康、保護消費者權益、促使食品自由流通的目標[40]，奠定了歐盟食品安全法律制度的基礎，具有食品安全基本法的地位[16]。

歐盟的食品安全法律體系內容涵蓋了“從農田到餐桌”整個食品供應鏈條，包括農業生產和工業加工等方面的食品生產所有環節，是一套較為完善的食品安全法律法規體系。歐盟現有食品安全方面的法律20多部[18]，各成員國在歐盟食品安全的法律框架下，針對自己的實際情況，再修(制)訂了各自的法律制度，完善本國的食品安全法律體系。

3.3食品追溯體系和召回制度

歐盟第178/2002號決議規定[44]：“在食品的加工、生產和流通的各個階段均應建立起追溯制度”。該制度對各個階段的主體作了規定，以保證能夠“從農田到餐桌”的各個環節進行追溯檢查產品，一旦發生不可預測的不良影響，便將產品撤出市場[45]。如食品生產者應對食品原料做好充分記錄，食品銷售者應對食品流向做出記錄，以確保一旦食品安全出現問題，可以及時查找到原因和出現問題的環節，從市場上追回不合格食品，以防止對消費者健康造成損害。此外，歐盟在2002年公布的歐盟第178/2002號法規第19條對食品經營者的召回責任作了明確細致的規定，當食品存在可能危害消費者健康和安全的缺陷時就應對問題產品進行召回，并采取更換、賠償等積極補救措施。食品召回制度是對消費者人身健康和安全為第一目標和原則的保障，安全原則是食品召回的基本原則。

歐盟的食品追溯和食品召回制度經過較長時間的積累和發展，已經形成了一套比較完整的體系，一旦發生食品安全事故，可以通過食品追溯體系迅速發現出問題的原因，及時糾正錯誤，必要時對食品進行召回，從而將危害降到最低。

3.4風險分析和預警機制

歐盟全面整合了食品安全政策和立法，將所有的食品安全政策和法律建立在風險分析的基礎上。對每一個食品安全問題及風險因素，都要進行風險評估、風險管理、風險交流三個步驟，其中風險評估和風險交流由獨立的歐洲食品安全局承擔[46]。自歐盟第178/2002號法規后，預警機制已成為歐盟食品安全領域的一條重要原則和風險管理的重要措施。歐盟通過采取預警機制為基礎的措施，將全面評估所需的科學證據的研究責任轉移給生產者、制造商、進口商等。因此，預警機制可以加速新技術的發展，而且使生產者等各方必須加強風險數據相關的科學研究。

歐盟將風險評估和風險管理職能分屬不同部門，使得食品安全得到更加科學有效地監管[47]。同時預警機制使生產者等各方加強了科學研究，但是，如果預警機制被濫用，貿易各方抓住食品潛在風險問題而武斷輕率地采取措施，就有可能成為一種歧視性的貿易技術壁壘措施。

4歐美國家食品安全監控體系對我國的啟示

我國目前的食品安全監管體系較歐美發達國家而言起步較緩，食品安全監控體系不健全，造成我國食品安全問題屢禁不止。雖然《食品安全法》明確規定了各部門的監管職責，但分階段的監管模式，使各監管部門在機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，與發達國家的食品安全監管效率還存在較大的差距。因此，歐美等發達國家的食品安全監管的先進理念和成功實踐都可為我國食品安全監控體系的構建提供可借鑒的經驗。

4.1建立協調統一的食品安全監管機構

《食品安全法》頒布實施后，我國正式確立的食品安全監管體制為國務院食品安全委員會統一協調，由國務院、各級地方人民政府、食品行業協會、社會團體、基層群眾性自治組織、新聞媒體等組成的復合型、立體化監管體系，形成了“分段監管為主，品種監管為輔”的格局[48]，但這種模式由于政出多門，易出現職能重疊、推諉扯皮、監管空白地帶及監管混亂等弊端。

歐美國家采取集中的食品安全監管模式，各部門職責明確，實現無縫對接。我國可借鑒其經驗，在多部門監管的框架下，樹立精簡的核心理念，嘗試在分段監管下的革新。在不改變多部門監管模式的前提下，通過精簡機構進一步提高監管效率，這種新的監管模式的有效嘗試，既是對我國固有監管模式的選擇性合理繼承，也是對先進國家監管模式精華的有效吸收。2013年的國務院機構改革方案中，為加強食品藥品監督管理，組建了國家食品藥品監督管理總局。可以看出，這是對分段革新的有效嘗試，這種嘗試兼并了獨立監管與多部門監管模式的精華，既可以改變獨立監管容易造成的缺位現象，又可以改變多部門監管造成的職能重復，互相推諉現象。

4.2健全系統完善的食品安全法律體系

中國食品安全立法采用的是部門立法模式。2009年《食品安全法》的頒布實施，正式確立了我國食品立法的根本大法，截至目前，食品及食品原料相關法律已愈百部，但仍有許多食品安全問題存在。食品安全立法與國際接軌程度不夠，導致與發達國家貿易出現“綠色壁壘”。

因此，我國應積極借鑒歐美等發達國家的經驗，努力建立覆蓋食品鏈各環節的法律法規來完善食品安全法律體系，為食品安全監管提供法律依據。具體而言，首先我國食品安全立法管理也應從控制源頭開始，強調“從農田到餐桌”整個食物鏈綜合管理的系統性和協調性，建立食品市場準入制度和食品可追溯制度；其次完善食品安全風險監測評估和突發食品安全事件應急處置的行政法規和制度；再次加強食品安全行政執法與司法的銜接，完善食品召回和問責機制等相關配套規定，提高食品安全誠信；最后加大打擊震懾力度，依法從重懲處食品安全違法犯罪行為。提高違法成本，使不法分子不敢輕易地鋌而走險。

4.3構建整合歸一的檢驗檢測體系

檢測技術是評價國家食品安全水平的關鍵基礎之一。為此，各國都把設置檢測機構、應用先進檢測方法、建立和提高分析質量保證體系以及培養人才放在優先地位。目前我國已初步形成了具有一定規模的食品檢驗體系，主要分布在農業、質檢、工商、食藥等部門，大、中型食品生產企業也具備一定的檢測能力。但我國食品檢驗能力相對不足，以致在一定程度上嚴重地影響了我國食品安全監管。這些問題主要表現為：檢測方法的覆蓋面不夠；技術短缺和重復并存；高精尖設備、標準參考物質、技術水平及儲備不足以及缺乏快速檢測的方法和儀器。

統一高效是歐美等國家食品安全檢驗檢測的顯著特征之一。我國也應按照“提高現有能力水平、按責按需、填平補齊、避免重復建設、實現資源共享”的原則[2]，建立一個食品檢驗檢測機構網絡，加強各部門間的溝通和協調，實現檢測資源和檢測信息的共享，避免不必要重復檢測。同時規范檢驗檢測機構的資質評價制度，加強對檢驗檢測機構工作人員的管理。充分考慮檢測技術機構的健康發展，考慮專業特點和食品產業的區域分布，尊重高技術服務業技術密集、資金密集的特點，使不同層次檢測機構在技術領域和專業技術能力互相補充，最大限度發揮檢測機構對食品安全的支撐作用。

4.4加快公開透明的信息體系建設

中國的食品安全監控體系與歐美國家相比透明度較低，主要原因有三個方面，第一，政府部門分段監管，部門間信息共享協調機制不完善，導致食品安全信息公布不對稱。第二，食品安全信息渠道主要是政府、廠商自行、第三方和媒體，因此消費者缺乏權威而正確的食品安全知識獲取平臺[49]。第三，消費者獲取食品安全信息主要通過是電視、報紙、專業雜志等，而缺乏網絡的利用，網絡平臺數據更新緩慢甚至不更新也導致了消費者很少通過網絡了解食品安全信息。

篇（2）

根據省、市2021年食用林產品質量安全監測工作方案的相關要求，切實掌握全區食用林產品種養殖基地和林產品加工質量安全隱患，采用日常督查、單位自查和集中抽查相結合的方式。計劃配合省市開展集中抽查，檢一批重點品種，整治一批重點隱患。通過安全監測和監管，著力解決食用林產品安全領域存在的突出問題，掀起食用林產品安全整頓治理，實現對轄區內食用林產品生產經營情況底數清、情況明、動態知、信息暢，繼續深化重點風險隱患的排查治理，嚴密防控，重點施治，確保食用林產品經營主體資格合法有效，經營行為規范有序，質量安全水平明顯提高，人民群眾食用林產品消費安全感進一步增強。

二、工作重點

（一）落實主體責任。對區林業產業化龍頭企業、林業專業合作社、種植大戶進行食品質量安全監測管理，監督食用林產品經營者建立并執行食品質量安全保障制度，落實食品經營單位主體責任，推動食用林產品經營者誠信自律，建立健全食用林產品進、銷貨臺賬。廣泛開展宣傳教育，努力將行政監管行為轉化為經營主體的自覺行動。

（二）強化質量監管。強化食品林產品質量抽樣檢驗工作，突出重點，增加抽檢頻次，嚴格按照法律法規規定的程序開展食用林產品抽樣檢驗工作，切實做到程序合法、行為規范。開展專項監測和監督抽檢，配合完成國家、省級、市級對本區的抽檢任務，組織開展區級抽檢，同時積極引導鼓勵生產企業、專業合作社、家庭林場、種植大戶開展自檢工作。加強食用林產品抽樣檢驗結果的綜合運用，進行綜合研究和比較分析，有針對性地開展食用林產品質量安全監管執法，并及時將有關情況通報相關職能部門和行業組織，促進源頭治理和行業自律。

（三）嚴查違法案件。對食用林產品違法行為必須保持嚴厲打擊的高壓態勢，決不能姑息遷就。要通過查辦案件鍛煉執法隊伍，提高執法能力，樹立執法權威，打造依法履職盡責的部門形象；通過查辦案件，震懾食用林產品違法違規行為。針對重點品種、重點區域、重點時段，適時開展專項整治行動，查處違法案件，曝光一批典型案例，切實凈化生產環境，進一步提高食用林產品安全保障水平。

（四）推進社會共治。在新形勢下，應充分調動和發揮社會力量，努力營造群策群力、社會共治的局面。利用現代通信技術手段進行食品安全信息互動溝通，開展食品安全法律法規宣傳。

三、工作方法及步驟

（一）明確工作責任，強化監管力度。將食用林產品質量安全監管重心下移，將日常巡查任務落實到基層林業站。將鄉鎮管轄區域作為一個網格責任區，明確責任人，實行網格化監管，做到任務到崗，責任到人。

（二）建立主體檔案，強化規范運作。加大信用分類分級監管工作力度，研究確定科學合理的分級分類標準，創新信用分類監管的方式方法，注重監管的實效和綜合信息的分析研判，不斷提高監管的針對性、指導性和實效性。同時注重與相關部門建立的經營主體信用檔案的融合和共享。

四、工作要求

（一）強化組織領導。食品林產品質量安全監管工作是林業部門的重要職責，該項目已納入2021年省、市林長制目標考核任務，為進一步落實食用林產品安全監管責任，林業局成立了以局長為組長，有關科室負責人為成員的領導小組，具體負責食用林產品質量安全監管工作，強化責任制和責任追究制，切實把責任制和組織領導落到實處。

（二）加強宣傳教育。加大宣傳教育及培訓力度，廣泛普及食品安全知識，切實提高生產環節食用林產品經營者的守法意識，不斷提升消費者自我保護能力和依法維權意識。要嚴肅工作紀律，嚴格工作程序，加強信息管理，既要加大宣傳工作力度，又要防止不必要的炒作，切實維護社會和諧穩定。

篇（3）

中圖分類號：D912294 文獻標識碼：A 文章編號：02575833（2013）03008107

作者簡介：應飛虎，深圳大學法學院教授 （廣東 深圳 518061）

一、相關立法及本文的研究

2011年7月，國務院食品安全辦公室頒布了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，要求在全國范圍內建立實施食品安全有獎舉報制度。事實上這種制度在我國一直存在。早在2001年，財政部、國家工商總局與國家質檢總局就聯合制定了《舉報制售假冒偽劣產品違法犯罪活動有功人員獎勵辦法》。一些省市也曾出臺專門針對食品領域的有獎舉報制度。如北京市在2004年就制定了《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》。而這次國務院食品安全辦公室頒布建立食品安全有獎舉報制度的指導意見后，我國較多省市制定或完善了食品領域的有獎舉報制度。如《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》（2011年9月）、《浙江省食品領域違法行為舉報獎勵辦法》（2011年10月）、《河北省食品安全有獎舉報辦法》（2011年10月）、《關于進一步加強上海市食品安全舉報獎勵工作的實施意見》（2011年11月）、《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》（2012年1月）、《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》（2012年4月）、《山東省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》（2012年5月）、《海南省食品安全有獎舉報實施辦法》（2012年6月）等。

作為食品安全法律實施過程中社會參與的重要舉措，這些有獎舉報制度對食品安全法律的實施起到較為積極的作用。但縱觀其主要內容，由于對制度本質以及中國的基本國情缺乏較深入的了解和把握，在立法過程中過度重視執法部門單方需求，導致這些制度在獎金設定、保密等方面不同程度地存在一些問題，這影響到了制度應有功能的發揮。本文的研究，試圖指出這些問題，分析問題背后的原因，并對這些問題的解決或預防提出若干建議。

二、制度本質及制度設計的基礎

有獎舉報在本質上是一種信息交易應飛虎：《我國懸賞舉報制度構建之探討》，《社會科學研究》2003年第1期。。這必須被清楚地認識，否則具體的制度設計必然存在偏差。有獎舉報與普通舉報的不同之處在于它的“有獎”，正是它的“有獎”，使這種制度成為公權機構與私權主體之間的一種信息交易制度。而交易的前提在于法律實施機構與違法主體之間的信息不對稱。這種信息不對稱的嚴重程度決定了公權機構對交易的期盼程度。而在食品安全領域，這種信息交易制度的必要性也更為凸顯。因為執法機構與違法主體之間的信息不對稱極其嚴重。在食品生產過程中，違法者的違法行為往往瞬間發生，且成本較低；而執法者要發現這種違法行為，如果沒有專門的信息支持，就只能進行普查性的執法，從執法成本、執法能力等方面看，這是不可能的，尤其是食品領域的執法一般需要技術的支持，這同時也意味著更多的執法資源的耗費。因此，在這場保障食品安全的斗爭中，執法機構的信息弱勢決定了其在法律實施過程中的弱勢。既然問題導源于信息，問題的解決也得從信息的角度著手。在實踐中，違法者的違法信息總會被人知曉，讓知情者把信息提供給執法機構是一種有效的促進法律實施的路徑，而對信息提供者的利益激勵可以使更多的知情者主動與執法機構進行信息交易，因此增強執法機構的執法能力，增加潛在違法者的防御成本，提高違法者之間的合作難度。

從促進法律實施的角度，食品安全領域的這種信息交易應該被充分鼓勵，制度的設計也應該從如何鼓勵和促進這種交易而展開。因為這種制度同時構成了雙方的交易條件，如果交易條件不符合交易一方的意愿，交易自然無法形成。這要求立法者必須重視從信息提供者的角度構建交易條件，促成其交易意愿的提升，而不是僅僅關注其自身的需求和相關問題的解決。從信息提供者的角度看，如果其對信息的提供主要出于對獎金的追求，那其最為關注的問題不外乎于獎金和保密。獎金的多少以及保密的程度直接決定了信息提供者的交易意愿，從而影響被提供信息的質量和數量。因此，從信息交易的角度，基于對民眾交易意愿的形成和鼓勵，來構建有獎舉報制度，是有獎舉報立法的關鍵所在。

在我國，有獎舉報制度沒有出現在1996年以前通過的經濟法、社會法中。1997年《價格法》第38條規定價格主管部門應當對舉報者給予鼓勵。條文中采用“鼓勵”一詞。2000年修正的《產品質量法》第10條規定產品質量監督部門和有關部門應當對檢舉人給予獎勵。“獎勵”和“鼓勵”雖一字之差，但具有本質區別，鼓勵本質上屬于精神獎勵，而精神獎勵的適用面太窄，不利于激勵廣大知情者提供信息。這種從“鼓勵”到“獎勵”的轉變體現了立法者促成信息交易的追求。近10年來，有獎舉報制度全面確立，各執法機構似乎非常重視運用這一舉措來促進法律實施，但制度中的問題也較為多見，在最近出臺的很多制度中，獎金、保密等方面的嚴重問題依然存在，這些問題不是單一的，而是系統性的，這完全緣于對制度本質的認識出現偏差，或理解不深。如《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》第3條規定：“任何單位和個人都有舉報食品安全違法行為的權利。”把舉報設定為一種權利自無不當，從表面看，賦予權利似乎是好事，但在有獎舉報制度中，鼓勵和促進信息交易是其主要目標。雖然交易的一方是公權部門，交易的最終結果也有助于促進法律的實施，但這都不能否認這是平等主體之間的信息交易。在有獎舉報這種信息交易制度中，對交易的鼓勵和促進遠遠比把舉報設定為一種權利重要得多在這方面，《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》的規定更切乎實際，該辦法第3條規定：“省食品安全委員會鼓勵公民、法人和社會組織對涉及食品安全的違法行為進行舉報，依據本辦法實施舉報獎勵。”。又如，《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》第18條規定：“舉報人須在接到領獎通知30個工作日內，憑本人身份證或其他有效證件申領獎金。”“申領”一詞也充分顯示了制度制定者對有獎舉報制度本質的錯誤理解。南京市質量技術監督局在2011年11月的《舉報食品質量安全違法活動獎勵辦法（試行）》更是要求申請獎勵的舉報人員應當到舉報案件辦理部門填寫《舉報食品質量安全違法活動獎勵申請表》。在信息交易的制度框架下，作為信息獲取者的政府有支付獎金的義務，作為交易的對價，信息提供者自然可以獲取獎金，這應該是政府的主動給予，何須信息提供者申請領取？對有獎舉報制度的不當認識和錯誤定位導致了具體制度的錯誤。

三、存在的問題及其改進

從各地現有立法實踐看，立法者對有獎舉報制度的重視主要集中在：是否可以促進執法信息的獲取？是否方便執法者操作？作為獎金的財政資金是否安全？而舉報者則更關注這種制度中的獎金多少和保密程度。立法者對有獎舉報制度的關注點與舉報者的關注點存在明顯偏差，其根本原因就在于立法者沒有從信息交易的本質審視這一制度。對制度收益的理解也僅僅限于信息對執法的直接促進，而不考慮通過對潛在違法者的行為約束等促進法律實施的情形；對制度成本的理解更多地限于政府承受的成本，對信息提供者可能面臨的風險缺乏較為充分的體會和把握。科斯在《社會成本問題》一文的結尾曾總結說：“在設計和選擇社會格局時，我們應考慮總的效果。這就是我所提倡的方法的改變。”[美]科斯：《社會成本問題》，載科斯等《財產權利與制度變遷》，劉守英等譯，上海人民出版社1994年版，第52頁。這種總的效果的考慮也應該是我們在制度設計時的必須行為。在進行有獎舉報的立法，尤其在獎金確定和保密程序設置時，我們不僅要考慮制度的短期收益，也要考慮制度的遠期收益；不僅考慮制度對執法機構的成本，也必須考慮制度對信息提供者的成本，通過“對近期以及未來情況的作用以及短期的和遠期的直接成本和間接成本的估量，探尋法律通過后會發生什么”[美]托馬斯·R戴伊：《理解公共政策》（第10版），彭勃等譯，華夏出版社2004年版，第281頁。。

（一）獎金制度

1.獎金的設定標準

有獎舉報制度本質上是一種信息的交易，那交易的價格由什么決定？舉報人的貢獻大小應該成為獎金設定的主要決定因素，執法機構對執法信息的需求程度和信息擁有者供給意愿大小也應該是影響交易價格的因素。而舉報人貢獻的大小則應該由執法者與違法者之間信息不對稱的嚴重程度、違法行為的嚴重程度、違法行為對社會的危害程度以及因違法行為而導致的風險能夠被消費者認知的程度等方面決定。在制度設計時，應該盡可能把這些因素反映在獎金中。

目前，全國絕大多數地方以案件的罰沒收入或查獲的貨值作為計算獎金的依據。如《廣東省食品安全舉報獎勵辦法》第16條規定：“根據舉報級別，獎勵額度分別按案件罰沒入庫金額的5%、3%、1%計算。”《關于進一步加強上海市食品安全舉報獎勵工作的實施意見》要求“按照該案處罰決定認定的貨值金額2%-5%給予獎勵”。把查獲貨物的價值作為獎金設定的主要標準，簡單但不科學，因為查獲貨物的價值并不必然代表違法行為的危害程度。顯然的是，有關嚴重違法行為的信息比輕微違法行為的信息更有價值；在執法機構處于信息劣勢的領域或區域，有關違法行為的信息也會更有價值，舉報人的貢獻也更大。因此在獎金設定時，不應簡單化處理，應在充分估量信息收益的基礎上根據舉報人的貢獻大小設定。除了考慮貨值外，還需要充分考慮違法者的損害能力、執法者的查處能力及執法成本等多個因素。但具體到操作中，要把這些因素完全反映在交易價格中，確有難度。如果沒有一個主要的標準來計算獎金，獎金的確定也容易主觀化而產生弊端。因此也需要選擇一個標準作為計算的依據。相對而言，罰款標準比貨值標準要更科學一些。因為貨值僅僅是危害性的一個維度，而罰款則是基于案件多種因素的綜合考量而作出的，當然這以正確執法為前提。在確定計算獎金的比例時，可在罰款標準的基礎上，再考慮相關領域執法者的查處能力、執法成本及信息不對稱的嚴重程度等多個因素。比如，在食品質量檢測存在嚴重技術障礙和資源障礙的行業或區域，可在幅度內確定較高的計算比例，從而產生相對更高的獎金。

2獎金發放程序的啟動時間

執法機構獲取信息后，何時啟動獎勵程序？這也是重要的制度內容。全國較多地方規定案件結案后即啟動獎勵程序。如《浙江省食品領域違法行為舉報獎勵辦法》第5條規定：“舉報的違法行為經查證屬實，并由相關部門立案查處結案后，按照行政處罰罰沒款金額大小，給予一次性獎勵。”也有地方作出更不利于信息提供者的規定，如《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》規定：“監管部門應自舉報案件行政處罰決定生效且執行完畢或刑事判決生效且罰沒款入庫完畢之日起15個工作日內，對舉報事實、獎勵條件和標準予以認定。”這自然不利于促成潛在的信息提供者與信息需求者之間的交易。當然，上述深圳和浙江規定的獎金，是根據罰款計算的，其啟動獎勵程序自然須在罰款確定之后，只是深圳的條文中，“行政處罰決定生效且執行完畢或刑事判決生效且罰沒款入庫完畢”這樣的規定，可能使獎勵的啟動程序大大延后。為促進信息的提供，以完全結案作為啟動獎勵程序的前提需要修正。在已有制度中，《海南省食品安全有獎舉報實施辦法》中的舉措值得借鑒。該《辦法》第12條規定：“食品安全分管部門對被舉報人的違法行為立案后，省食安辦按最低獎勵標準，對實名舉報人先行予以獎勵。”這種先行獎勵的制度避免了信息提供后長時間不能獲得獎金的情形。雖然這一制度增加了執法機構的工作量，但有助于激勵潛在舉報者提供信息。既然食品安全領域的公權機構嚴重缺乏執法信息，需要通過交易來獲取信息，那工作量增加等其它的因素自然無需重點考慮。因此，從促進信息交易的角度看，只要舉報者提供的信息的真實性得到確認，先行獎勵程序就可以啟動。

3獎金的領取期限

全國絕大多數地方的食品安全舉報制度都對獎金的領取期限進行了設定，多為1至3個月。如《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》第11條規定：“舉報人應當自接到領獎通知之日起30日內，憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關部門領取獎金并辦理簽收手續。逾期不領的，視為放棄權利。”除此以外，《浙江省食品領域違法行為舉報獎勵辦法》甚至還規定：獎勵報批完畢半年內仍無法通知舉報人的，獎勵取消。

設定獎金的領取期限，一方面在于促使舉報人盡快領取獎金，另一方面也是便利政府的工作，但這種設置期限的做法往往也可能導致舉報人利益喪失。一些信息提供者之所以在較長時間內不領取獎金，是因為獎金的領取需要本人直接到政府部門，出于對政府及其工作人員保密工作的擔憂和自身安全的顧慮，他們極容易觀望、猶豫。這種1個月內不領取視為棄權的規定顯然沒有考慮信息提供者因有顧慮而觀望的情形，也遵循了“獎金是政府對民眾的單方給予”這樣的傳統思路。制度的設定應該對這些情形予以充分考慮。另一方面，獎金基于信息交易而產生，信息提供者向公權機構提供有價值的信息之后，他們之間就存在一種公法上的債權債務關系。一般的私法之債的訴訟時效都長達1-2年，而對有獎舉報制度設定1-3個月的領獎期限，明顯過短。建議取消這一規定，或把獎金的領取期限設定為1年甚至更長。至于浙江省的獎勵報批完畢半年內仍無法通知舉報人就取消獎勵的規定，更是值得商榷。可能基于預算實施、財政資金安全等多方面的考慮，設定了這一制度。但就“無法通知即取消獎勵”這一制度的實施而言，半年內執法機構怎樣的行為才算達到“無法通知”的標準？在初步無法通知舉報人的情形下，政府機構是否具有較為初步的找尋義務？而在實踐中，出于對政府及其工作人員保密工作的擔憂和自身安全的顧慮，有些舉報人在提供信息時會做出一些自保的舉措，如設定較為復雜的身份查實路徑。這都是設定這一制度時需要重點考量的。

（二）保密制度

法律實施的社會參與有多種方式，而舉報制度在這些方式中最具斗爭性。因此舉報人人身權益的保障應該成為這一制度的重要內容。實踐中，我國的有獎舉報制度的運行并沒有達到預期效果多年來，各公權機構得到的舉報信息，絕大多數是不為獲取獎金的舉報。舉報人基于其他很多方面的考慮，如作為公民的義務、工作中的矛盾等，而不是以追求獎金為目的進行舉報。。其根本原因就在于保密方面存在一些不當的制度設計。此外，民眾對保密工作和打擊報復情形的不當認知，也使制度不能達到預期效果。

1保密問題的特殊性

總體而言，我國的公權機構對保密的工作做得較好，但舉報人還是擔心身份泄露。其原因在于：第一，因身份被泄露而受報復的案例在國內多次發生。這種案例并不僅僅指發生在食品安全領域的舉報，還包括所有其他行業、領域的舉報；并不僅包括有獎舉報，還包括普通舉報。這種案例的發生降低了潛在舉報人的舉報欲望。因為實踐中，潛在的食品安全領域的舉報人關注的是舉報后被報復的可能性，而對報復可能性的判斷往往基于他所了解的所有領域的報復案例，而不會僅限于食品安全領域；也不會僅限于有獎舉報的情形。第二，相對于國內較大數量的舉報行為，受報復只是極其少的一部分，實踐中媒體對報復的案例較關注，常進行較多的傳播，而民眾也會比較關注這方面的信息，這也會使民眾認為舉報后受報復的可能性較大。第三，目前，民眾對政府官員存在一定程度的不信任。在這個大背景下，即使食品安全執法機構的保密工作做得很好，即使在這個領域從來沒有發生過信息泄露或舉報人被報復的事件，潛在的舉報人還是會擔心舉報信息被泄露。

泄密事件的負外部性、媒體的傳播偏好以及民眾對一些政府官員的信任程度等多個因素的共同作用，使食品安全領域中有獎舉報制度的運行復雜化。實踐中，單個政府部門的努力是需要的，但往往不能達到良好效果。尤其是泄密事件極強的負外部性，可使其他所有領域有獎舉報制度的運行受到影響。這就決定了保密工作必然也是政府全盤的問題，而不僅僅是某個相關政府部門的事。

2舉報者自身的信息提供問題

出于對安全的考慮，較多信息提供者采用匿名的方式舉報。這就涉及到制度對匿名舉報的態度。目前各地對其的態度不一。北京、上海等地要求實名舉報，認可匿名舉報。浙江、廣東、深圳等一些地方的立法明確規定只接受實名舉報。如《深圳市食品安全舉報獎勵辦法》第9條規定：“對公民、法人和其他組織舉報食品安全違法行為，經查實，屬于獎勵范圍者，按如下原則進行獎勵：（一）舉報對象限于實名舉報”；《浙江省食品領域違法行為舉報獎勵辦法》第3條規定：“舉報人可采用電話、信函、電子郵件等方式實名舉報，舉報內容要詳實、便于查處，舉報人應對所舉報的事實負責。”

一些地方之所以不認可匿名舉報，較多是基于方便自身工作的考慮，一般認為，實名舉報的信息質量要比匿名舉報的信息質量高。這種對信息質量的追求必然導致信息數量的減少。民眾基于安全的顧慮會導致他們在與政府進行交易時持謹慎態度。這種制度設定也表明了立法者對民眾舉報后的安全顧慮缺乏準確把握。立法者完全沒有必要在信息質量和數量上作出如此絕對的處理。在有獎舉報領域，對事實清楚或容易查證的舉報信息，沒有必要強制性地要求實名舉報。如果從促進信息提供的角度，匿名舉報更應該被鼓勵。只要在獎金的支付環節，能夠確認舉報者的身份，或能夠正常支付，任何形式的舉報都應該被納入獎勵的范圍。

3現場協助問題

目前，全國絕大多數地方的食品安全有獎舉報制度都把是否到現場協助作為決定獎金多少的重要依據。如《北京市食品安全違法案件線索舉報獎勵辦法》第8條把舉報分為三個等級，并把“協助現場查處工作”、“協助查處工作”、“不直接協助查辦工作”分別成為一級、二級和三級舉報的主要標準之一。《海南省食品安全有獎舉報實施辦法》把“到現場指證”、“協助案件調查”、“未配合案件調查”作為對三個舉報等級劃分的主要標準之一。

這種要求到現場指證的做法對個案的查處自然是有利的，立法的目的也是方便執法者查處個案，促進民眾更積極地參與法律的實施。從其目的看，這無可非議，但這僅是靜態地看待問題，靜態立法常產生較多消極后果，這種后果也常被忽視。經濟學家Daniel Bell曾指出：“各個時代的政府在經濟政策方面和大多數外行在考慮經濟事務時犯下的大多數嚴重的錯誤，莫不是因為沒有很好地考慮政策的二階或三階效應。”[美]羅杰·J沃恩：《科學決策方法：從社會科學研究到政策分析》，沈崇麟譯，重慶大學出版社2006年版，第150頁。如果我們動態地看待現場指證這個問題，我們就會發現，這一制度舉措對有獎舉報制度后續運行會產生消極影響，弱化激勵信息提供功能的發揮。這是因為要求舉報者到現場指證，更多的執法工作人員、圍觀群眾，甚至違法者，都有可能看到舉報者，從而增大舉報人身份信息被公開的可能性。還需要考慮的因素是，由于舉報人的身份信息被更多的人獲取，保密制度的約束機制很難再起作用，這會減弱一些人的保密意愿，由于泄密追查工作的困難，在極少知情者的情形下堅持保密的人，在知情者范圍變廣的情形下，其泄密的可能性會大大增加。若舉報人因身份公開而受到各種形式的打擊，且如果這種案件在國內較多次發生，就必然會影響到潛在的舉報者，很多人因此不想舉報，制度的促進信息交易功能因此不能更好地實現。目前食品安全執法機構在實施法律的過程中面臨的最大困境是執法信息不足，有獎舉報制度的設計因此更應該從如何激勵獲取質好量多的信息著手而展開。在促進信息交易功能之外擴展有獎舉報制度的其它功能時應該尤其謹慎，因為這些功能之間存在著強度的抵消。建議不把是否到現場協助參與打擊違法活動作為獎金高低的關鍵依據。

4保密的具體程序

保密工作的好壞首先有賴于科學的、詳盡的程序。食品安全領域的舉報從最初的受理到案件的查處，再到獎金的發放，可能會涉及到信息受理、案件查處、獎金批準及財政等多個部門，整個過程有較多人員可以接觸到信息。如《浙江省食品領域違法行為舉報獎勵辦法》第10條規定：“實施食品領域違法行為舉報獎勵，須由食品安全行政執法相關部門提出獎勵申請，經食品安全委員會辦公室審查，報同級財政部門審核后發放。”南京市質量技術監督局要求辦案人員填寫《舉報食品質量安全違法活動獎勵審批表》，審批表中不僅出現舉報人的身份信息，還有案件辦理人員審查意見、法制部門（法制員）復核意見、案審會審理意見、單位負責人審批意見等四個欄目。如前所述，過多的人可接觸到舉報人的身份信息，對保密工作極其不利。但在工作中，出于對作為獎金來源的財政資金的安全考慮，設置一定的程序也有必要，否則，獎金可能成為執法機構中相關工作人員的私利。既然舉報者的安全和財政資金的安全存在一定矛盾，這就需要立法者在制度設計時進行權衡和兼顧。但這種權衡在立法中卻極少發生。如全國絕大多數地方的制度規定，舉報者須憑本人身份證或者其他有效身份證明等到有關部門領取獎金并辦理簽收手續。委托他人代領的，受托人需持有舉報人授權委托書及有效身份證明。一些地方的規定中甚至沒有委托代領制度，如廣東省。在全國，極少有地方的制度規定獎金可以通過轉賬方式發放。這樣的制度設計，全都是基于對財政資金安全的考慮，防止財政獎金被私吞，或獎金被冒領。但這樣的安排卻為舉報者所不愿意，對他們而言，最好的獎金發放形式應該是轉賬。立法者應該在這方面進行權衡，考慮舉報者的需求以及多種制度的整體效果，而不是單純從執法機構自身的角度出發展開制度設計。

篇（4）

一、20*年全區食品安全工作簡要回顧

20*年，在區委、區政府的高度重視和區食品安全監督管理委員會的精心組織下，區食安委成員單位及相關部門積極參與，密切配合，扎實工作，各項食品安全專項整治活動深入開展，全區食品安全形勢保持安全穩定的良好態勢。主要體現在以下幾個方面：

一是農副產品源頭安全進一步加強。堅持以農業投入品、蔬菜農藥殘留治理為重點，不斷加大種植、養殖環節整治力度。低毒低殘農肥農藥在使用上的宣傳指導和檢查整治工作深入開展，農業投入品使用安全狀況進一步好轉；農產品質量檢測體系建設不斷完善，初級農產品安全檢測能力逐步提高，全區蔬菜農藥殘留監測合格率連續多年達到95%以上；基地建設認證步伐加快，重新認證無公害基地1395公頃，無公害蔬菜產品達到15個，全區食品源頭安全得到有效保證。

二是生產加工環節安全進一步加強。針對農村和城鄉結合部等重點區域，突出小企業、小作坊等重點對象和傳統節日等重點時段，大力開展了食品生產加工企業檢查整治活動，各類違法違規生產案件得到及時查處。目前，10類涉及健康和安全的產品生產企業全部建立起質量檔案，無證生產行為得到杜絕；監督抽查工作全面開展，抽檢合格率達到95%；全區食品安全指數大幅提升，食品生產企業QS發證率達到100%，食品小作坊加工質量安全承諾書簽定率達到100%，濫用非食品原料、防腐劑、色素和食品添加劑等違法行為得到抑制，食品生產加工環節安全狀況明顯好轉。

三是餐飲消費環節安全進一步加強。重點抓好衛生許可證審批監管工作，城區餐飲業衛生許可證發放率和無證經營處理率均達到100%；餐飲業使用非法原料加工食品的監督檢查覆蓋率達到100%，全區食堂和餐飲單位原料進貨索證索票制度覆蓋率達到100%；深入推進食品衛生監督量化分級管理，城區餐飲業和學校食堂量化分級管理率達到100%，餐飲消費環節食品安全管理水平不斷提高。

四是食品流通環節安全進一步加強。完成了食品生產經營主體資格清理規范工作，開展了重大節日、重點區域、重點市場和重點品種等各項專項整治活動，共取締無照經營食雜店及食品經營攤點39處，下架問題食品13種。全面推行進貨索證索票制度和進貨臺帳制度，全區4個大型市場（超市）進貨索證索票制度普及率達到100%，鄉鎮（街道）、社區食雜店的食品進貨臺帳制度覆蓋率達到100%。

五是肉品生產運輸安全進一步加強。完成了區肉聯廠生豬屠宰點異地重建和各鄉鎮（街）生豬屠宰點的達標建設工作，城區畜禽進點屠宰率、畜禽產品檢疫、檢驗率均達到100%，鄉鎮生豬進點屠宰率達到100%；購置了3臺肉品專用運輸車，實現了肉品的綠色安全運輸。此外，組織開展了肉品銷售信譽卡發放工作，肉品銷售環節安全得到加強。

六是食品安全綜合整治進一步加強。堅持開展各類食品安全專項整治活動，全區共出動執法人員2212人次，出動執法車輛600余臺次，查處各類違法案件69件，涉案金額13.06萬元，取締無照經營業戶50戶，端掉黑窩點2個。全區食品安全綜合整治工作取得顯著成效，有13個硬性指標達到100%，食品放心工程得到上級部門肯定。

七是食品安全宣教工作進一步加強。開展了食品安全宣傳月、食品衛生法宣傳周、“3.15”宣傳日、科普大集、送科普知識下鄉等大型活動，通過廣播、電視、報紙等新聞媒體，采取開設食品安全專欄、開通中國移動食品安全短信平臺等形式，全方位、多角度、大力度加強了對食品從業人員、食品生產經營單位和廣大消費群體的宣傳教育，提高了食品生產經營企業及其人員的守法意識、誠信意識，全面普及了食品安全知識，強化了公眾食品安全意識，積極營造了人人都來關心和保護食品安全的良好社會氛圍。

二、20*年全區食品安全工作安排

20*年是中國的奧運年，又是我區經濟社會發展的關鍵期，加強食品安全監管，保障人民群眾飲食安全意義深遠，責任重大，任務艱巨。今年，全區食品安全工作總體思路是：以堅持科學發展觀為統領，以實施食品放心工程為主線，以農村食品安全建設為重點，突出關鍵環節，加強專項整治，提高監管水平，確保全區食品衛生環境安全、和諧、穩定。按照這一思路，今年將重點抓好以下四項工作：

（一）加大力度，扎扎實實抓好農村食品安全工作。

農村食品安全是建設社會主義新農村、構建和諧社會的重要內容，必須切實加強。

一要抓農村食品安全網絡建設。加強對鄉、村、組食品安全義務監督員的教育培訓，使之不斷增強法律意識、責任意識，提高監管能力和水平，有效解決農村食品安全監管工作存在問題，全面提升農村食品安全保障水平。

二要抓農村食品安全專項整治。針對食品安全問題相對集中的小養殖、小作坊、小集市、小攤點、小食雜店、小餐館等重點區域，圍繞農民日常需求最多的食鹽、醬油、醋、面粉、方便面、糕點、豆制品、散裝白酒、兒童食品等適合農村消費特點的重點品種，積極組織開展各類專項整治活動，嚴厲打擊農村食品市場無證無照經營、摻雜使假和經營過期、變質、有毒、有害食品及不合格食品等違法行為，加強對城鄉結合部、農村消費集中場所食品的日常巡查和集中整治，堅決遏制農村食品安全事故的發生。

三要抓鄉鎮食品安全責任落實。要強化食品安全工作地方政府負總責意識，把食品安全工作納入鄉鎮（街）黨委、政府崗位責任制，與經濟建設等中心工作同安排、同部署、同考核，進一步增強做好農村食品安全工作的責任感、緊迫感，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制。

四要抓農村食品安全知識普及。要采取多種形式大力普及食品安全法律法規知識和食品安全常識，讓農民群眾了解和掌握食品安全的基本知識、假冒偽劣食品鑒別的基本方法，依法維權的基本程序，切實提高農民群眾的食品安全意識和自我防范能力。

（二）突出重點，全面深入開展各類專項整治戰役。

繼續深入開展各類專項整治活動，著力強化對重點品種和重點環節的監管和整治。

在農副產品質量安全方面，要積極完善農產品質量檢測體系建設，加強農產品產地環境監測和無公害農產品生產，加快基地認證和產品認證步伐，全面做好蔬菜質量日常監管和農產品市場準入管理。

在生產環節安全監管方面，要全面推進小麥粉、肉制品等28類食品的市場準入，重點做好醬腌菜等14類食品生產許可的省級受理核查和糕點等7類新納入市場準入食品的受理核查工作；要以“五小”為重點，深入開展小豆腐坊、小油坊、小酒坊、小粉坊、小煎餅坊等食品加工小作坊的清理整頓活動；要建立健全質量信息數據庫，努力實現食品生產加工企業的科學動態監管。

在流通環節經營秩序方面，要大力整治食品假包裝、假標識、假商標，加強重點市場、重點時段和重點區域的整治；要深入落實“雙七項”制度和“兩圖一書”管理辦法，加大市場巡查力度，有效防范和制止假冒偽劣食品進入市場。

在餐飲領域衛生整治方面，要加強衛生許可證審批監管，全面推進量化分級管理；要落實餐飲和集體用餐單位衛生規范，有效解決餐飲單位消毒設施和質量問題，提高餐具消毒合格率。

在肉品生產安全監管方面，要加快鹿鄉、土頂兩個生豬屠宰點的改、擴建工作，推進區肉聯廠盡快投入使用，爭取年內在全市率先實現屠宰廠（點）全面達標，同時完成鹿屠宰檢疫監督管理規范科研項目建設；要全力打擊私屠亂宰活動，不斷強化肉品運輸安全，確保肉品市場安全。

（三）強化措施，不斷提高食品安全綜合監管水平。

要堅持以人為本，科學對待工作中出現的新情況、新問題，不斷完善監管體系，創新監管機制，強化監管措施，提高監管水平。

一是認真組織日常管理。區藥監分局要突出區食安委辦公室職能，切實承擔起食品安全綜合監督、組織協調等各項職責，認真組織開展食品安全綜合監管各項工作；食安委各成員部門和相關單位要分兵把口，密切配合，協調一致，對食品安全問題早發現、早預防、早整治、早解決，全面提高食品安全監管水平。

二是積極探索長效管理。要進一步加強食品安全工作體系建設，積極探索建立綜合的、動態的，事前、事中、事后相結合的，全方位、多層次、寬領域、具有針對性和規范化的監管格局，努力形成食品安全監管長效機制，不斷提高食品安全監管能力和水平。

三是妥善做好應急管理。要認真貫徹落實《國家重大食品安全事故應急預案》和《*區重大食品安全事故應急預案》，強化相關部門應急管理責任，健全應急協調聯動機制，提高突發事件處置能力，在全社會形成食品安全快速預警與反應體系，最大限度減少食品安全事故發生。要綜合分析歷年食品安全事件可能發生的季節性特點，針對夏季因食用不熟豆角引發中毒、集體用餐食物霉變中毒、誤食亞硝酸鹽中毒等案例，制定切實有效的防范措施，防止重大食品安全事故發生。同時，要組織開展食品安全事故應急演練，及時發現薄弱環節，提高應急處置實戰能力。

（四）豐富內涵，持久有效地做好食品安全宣傳教育。

要使食品安全教育工作貫穿于食品安全監管的全過程，通過廣泛的宣傳教育，進一步營造人人重視、人人關心食品安全的良好社會氛圍。

一要深入貫徹落實《全國食品安全宣傳教育綱要》，全面實施食品安全進學校、進社區、進農村工程，不斷拓展和豐富食品安全宣傳教育內容，擴大宣傳教育的深度和廣度。

二要大力宣傳食品安全法律法規，宣傳食品安全專項整治和食品放心工程工作成果，宣傳我區優質食品、優良品牌和優秀企業，正確引導食品消費。

篇（5）

（一）整治效果明顯。目前，全市已檢查食品生產經營單位7885戶，立案查處137件，罰沒款66萬元，開展食品抽檢527批次。丹陽市查處1起涉嫌豬頭肉非法添加案，樣品已送省有關機構檢驗；句容市取締無證照經營2戶；揚中市查處的銷售假冒飲料案引起較大社會反響；京口區立案查處食品違法案件1件，罰沒款0.5萬元；潤州區查扣侵權仿冒食品24公斤，立案35件，結案25件，罰沒款12.67萬元；新區查處了1起超市銷售以次充好大米案，罰沒款15萬元。

（二）整治覆蓋面廣。各地以清理無證無照、規范采購途徑、查處違法違規行為、規范食品生產經營過程、加強農村自辦家宴管理為主要整治內容，集中開展檢查治理。結合農村整治行動，統籌開展了“兩節”、中高考食品安全保障、火鍋底料專項整治、生鮮乳制品現場制售調研、農村集中聚餐調研等多個專項食品安全監管工作。其中，對全市103家中高考考點學校食堂及周邊食品安全進行了監督保障，在7個轄市區開展了30批次的火鍋底料抽樣送檢工作。各地結合地方行業發展實際，開展特定產業專項治理行動。丹陽市已完成對食醋企業、桶裝飲用水、肉制品生產企業的監督檢查，下一步，還將對面包、糕點加工門店開展專項整治；句容市組織開展了農村散裝白酒專項整治；揚中市對養老機構食堂食品安全狀況開展了專項檢查。

（三）整治措施扎實。一是開展摸底調查，掌握監管底數。采取網格化責任到人方式，按區域清查。丹陽食品生產經營單位底數基本摸清，揚中3個鄉鎮完成了清查名冊上報工作。句容掌握了轄區內白酒小作坊、散裝白酒銷售的基本情況。二是規范主體資格，清理市場秩序。對中小食品生產經營單位，加強法律法規宣傳和業務指導，督促其落實整改，依法辦理經營證照。對拒不改正的，依法查處。截至目前，已查處無證無照經營食品案28件。三是加強監督抽檢，強化隱患排查。丹陽、句容、揚中、丹徒、新區根據上級要求和地方監管實際，科學制定抽檢計劃，組織實施監督抽檢工作。四是保持高壓態勢，打擊違法違規行為。各地依據全程治理、重典治亂的原則，對整治過程中發現的生產加工不合格食品、非法添加、偽造食品生產日期、銷售假劣、標簽不合格食品，無證照經營等違法行為，依法嚴厲查處。五是發動社會共治，指導農村聚餐。丹陽、揚中要求鎮村食品安全協管員、信息員加強對流動廚師的登記管理，做好農村自辦家宴的申報登記，規范農村自辦家宴行為，保障農村集體聚餐飲食安全。已備案指導2180戶次。

二、發現的問題

從督查情況看，全市農村和城郊結合部食品安全專項整治工作全面推進，并取得一定成效，但也存在一些不可忽視的問題：

（一）“五小店”食品安全監管成為目前難點。由于“五小店”從業人員素質普遍不高且法律意識淡薄，城鄉結合部小店無證照經營現象較多，處于監管空白點；有的食品經營場所面積狹小，設施、環境、衛生情況較差，逐步成為目前監管的難點；此外，校園周邊食品小攤販問題易反復。

（二）基層監管力量不足。前期，市食藥監局做了大量工作，食品安全“三網”建設基本形成，但在基層落實上，有的轄市缺少專職人員，人數上存在不足，同時，基層食品協管員、信息員的工作積極性和業務能力還有待提高，整體素質還有待提升，鎮（街道）級食品安全委員會辦公室的作用需進一步加強和發揮。

（三）部門協同快速反應有待磨合。當前由于食藥機構調整改革正在進行，有的還沒有完全到位。食用農產品的監管和流動攤點商販的監管以及食品“五小店”的監管職責分工、具體辦法都沒有完全落地，基層一線在開展監管過程中，還存在矛盾和困惑。

三、工作建議

當前氣候呈現高溫高濕狀態，食品安全的風險明顯上升，各地對此應高度重視，進一步落實責任，強化監管，繼續將整治工作推向深入，確保廣大群眾的食品安全。

篇（6）

2009年2月28日出臺的《食品安全法》中規定，食品監管環節實行分段管理。食品生產由質檢部門負責，食品流通環節由工商部門負責，餐飲服務環節由國家食品藥品監督管理局負責，初級農產品的種植、養殖由農業部門負責。在整個監管過程中，《食品安全法》賦予了行政機關很大的食品安全監管權，但在現實生活中，一些地方政府和行政機關卻不能正確行使職權，有的，怠于履行保護消費者合法權益和凈化食品市場秩序的安全監督管理職責，導致唯利是圖的食品生產經營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發生；有的濫用手中的職權，為一些不具備法定食品生產經營資質的經營者大開綠燈，為其發放行政許可證照，社會影響極壞。

要遏制這種現象發生，就必須以法律加以約束。除我國刑法第九章規定的相應瀆職犯罪外，《刑法修正案（八）》新增了食品安全監管瀆職犯罪，修改了食品安全犯罪的刑罰條件，進一步統一了與刑法中規定的對負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員發生瀆職犯罪的刑罰和追訴標準，強化了刑法對食品安全這一重大民生問題的保護。食品安全監管瀆職罪的增設，進一步增強了對食品安全的監督力度。強化規定對食品安全生產、銷售、經營負有監督管理職責的有關國家機關及其工作人員責任，有利于進一步保障人民群眾的生命健康權。

二、以預防瀆職犯罪為切入口，積極參與食品安全綜合治理

根據高檢院瀆職侵權檢察廳就今年以來檢察機關查辦的案件統計數據來看，相當多的食品安全事件的背后都存在監管不到位、失職瀆職甚至貪污賄賂行為，由此可見，預防危害食品安全領域的瀆職犯罪顯得尤為重要。

（一）深入調研，積極開展專項預防工作

檢察機關要成立食品安全瀆職犯罪預防工作領導小組,專門負責食品安全監管環節犯罪預防工作。預防部門干警要深入到轄區內衛生、藥監、質監、工商、糧食等部門廣泛開展調查研究，在詳細掌握食品安全管理單位的具體職責、執法依據、崗位風險點和風險環節以及防控措施的基礎上,積極開展專項預防。通過在重點部門、相關企事業單位、街道社區設置聯絡室、聯絡員和舉報箱，對相關信息及時了解和掌握情況，對相關單位進行適時監督。

（二）部門聯動，充分運用偵防一體化工作機制

一是偵監部門要結合預防部門調研結果，有針對性的加強對行政執法部門的監督力度，主動收集案件線索，通過查閱行政執法案件臺賬和案卷等方式，摸排涉嫌犯罪線索，督促行政執法機關向公安機關移送。對應當立案而不立案的，及時啟動立案監督程序，并強化跟蹤監督，確保案件及時偵查終結，防止案件流失。二是偵監、公訴部門要建立快速反應機制，第一時間提前介入。對公安機關正在偵查或移送審查的重點案件，第一時間組織強有力的辦案力量提前介入，積極引導公安機關收集、固定證據；三是及時移送，開展同步預防工作。預防部門發現職務犯罪案件線索,要及時移送偵查部門，在偵查部門集中全力快速突破案件同時,預防部門及時跟進,開展同步預防，與自偵部門共同開展案件查處及防范工作，共同研究犯罪嫌疑人犯罪的主客觀原因，案發特點、作案動機、手段和犯罪后的思想認識等心理蛻變軌跡，全面、準確地分析案發單位在管理監督等方面的漏洞和規章制度方面存在的缺陷，以案促防，防教并舉。

（三）督促整改，做好案外延伸工作

案件辦結后，預防部門要及時到案發單位就案件相關情況進行溝通，認真剖析危害食品安全犯罪的發案原因、規律和特點，幫助發案單位找準制度上存在的漏洞，提出治理整改意見，發出檢察建議，有力地督促發案單位完善內控監督機制和規章制度建設，完善行政執法責任制和執法過錯追究制度，對案發單位整改情況進行跟蹤督查。并結合案例在食品安全監管行業做好法治宣傳和警示教育工作,分析誘發職務犯罪的環節和風險點,為食品安全監管工作人員敲響警鐘，及時遏制同類案件的發生。

三、檢察機關查辦食品安全瀆職犯罪應注意的幾個問題

（一）準確界定食品監管瀆職罪與其他瀆職罪的區別

1、區別標準。（1）瀆職行為是否發生在食品安全監管領域。即是否是發生在對食品（包括食品添加劑、與食品有關的包裝材料、容器、洗滌液、消毒劑、用于食品生產經營的工具、設備）的生產加工和食品安全管理、供食用的源于農業的初級產品（即食用農產品）的質量安全管理、食品流通和餐飲服務（即食品經營）的安全管理過程中。

（2）瀆職失職行為是否導致重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果。這里指的“造成其他嚴重后果”，應當是指造成與食品安全事故有關的其他嚴重后果。

2、食品安全監管瀆職罪與商檢罪、商檢失職罪、動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪的區別。根據上述區別標準，商檢、動植物檢疫部門等有關國家機關工作人員在對食品安全履行監管職責過程中，因瀆職失職發生重大食品安全事故，或者發生與食品安全事故有關的其他嚴重后果，則定食品安全監管瀆職罪；如果沒有造成重大食品安全事故或與食品安全事故有關的其他嚴重后果的，應分別按商檢罪、商檢失職罪、動植物檢疫罪、動植物檢疫失職罪定罪處罰。

3、食品安全瀆職罪與罪、罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪的區別。根據上述區別標準，衛生行政部門、農業行政主管部門、質量監督部門、工商行政管理部門等有關國家機關工作人員在對食品安全履行監管職責過程中，因瀆職失職發生重大食品安全事故，或者發生與食品安全事故有關的其他嚴重后果，則定食品安全監管瀆職罪，如果沒有發生上述后果，則應按罪、罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪定罪處罰。

（二）科學把握本罪的立案標準

在“兩高”尚未出臺相應的司法解釋前能否參照上述其他相應的瀆職罪的立案標準？筆者認為，參照上述其他相應的瀆職罪的立案標準必須具備兩個條件：一是相應瀆職罪的刑罰等同或高于食品安全瀆職罪的刑罰；二是相應瀆職罪的立案追究情形必須是與食品安全事故有關的情形。

篇（7）

中圖分類號：DF414 文獻標識碼：B

我國食品安全正處于“風險高發期和矛盾凸顯期”。食品安全引起公眾廣泛關注,公眾對食品安全問題的關注越來越成為影響食品決策和行動的一種重要力量。

食品安全具有公共性，食品安全問題是公眾的普遍性的問題，是公共安全問題，任何個人都無法在食品安全面前單獨出擊而獲自保。在食品安全問題的風險中，每個人都易受傷，為了一個人的自我生存，由此產生了對其他人和社會的責任。食品安全風險開啟了一個道德和政治的空間，孕育著一種公眾參與和責任文化。食品安全的公共性，要求社會中的組織和個人積極參與食品安全治理，而非處于被動消極地位。食品安全治理需要“自上而下”的監督和監管，更需要“自下而上”的民眾圍觀和輿論壓力。

一、食品安全問題是風險社會食品工業決策和行動的副作用

（一）食品安全問題是風險社會食品工業決策和行動的副作用

現代社會是風險社會，食品安全問題是食品工業決策和行動的副作用。現代市場化的食品生產方式，為社會提供了豐富多樣的食品，同時在繁榮的食品供給背后，由于工業的過度生產，食品安全問題重重。“在發達的現代性中，財富的社會生產系統地伴隨著社會的風險生產”［1］。隨著公司和組織的擴大，社會共同生活中的危險來源由單個人之間的個人侵權，逐步過渡到以企業活動為中心的危險活動。作為復雜組織形式的企業，其經營活動成為現代社會重要的危險來源［2］。

風險是人類活動和疏忽的反映，是生產力高度發展的表現，風險取決于決策，以工業方式被生產。經濟變成“自我參照的”，而不依賴于周圍人類需要的滿足。烹調和飲食正在變成一種含蓄的食品化學，一種其作用與巫婆的藥鍋正相反的東西，它是為了盡可能減弱有害的影響［1］。對消費者來說，風險的不可見性幾乎不可能使他們做出任何決定。它們是和其他東西一起吸入和吞下的附帶產品。它們是正常消費的夾帶物［1］。針對食品風險的不確定性，應該建構一種動態的參與機制，強調公眾在平等、理性基礎上通過對話達成共識，形成食品公共決策和進行食品安全治理。食品安全共同的經濟決定、科學研究議程、發展計劃和新技術的部署必須向一種普遍廣泛的討論過程開放。公眾參與食品安全治理，有利于團結處于風險地位上的受害者，增強其在食品安全治理中的話語權，最大限度的糾偏食品工業決策和行動中商業利益最大化的傾向，促使食品工業決策和行動在食品安全和公眾健康的前提下追求利潤，實現經濟效益和社會效益的統一。

（二）開放性和理性化是建構食品安全治理新制度的基本理念

如何能夠避免、減弱、改造或者疏導食品安全風險? 答案是用創新社會管理的思維來解決食品安全的問題，通過建立一套有序的制度和規范有效地控制風險，開放性以及理性化是建構新制度的內在需求。

1．開放性要求多元主體的協作治理。一是強調治理主體的多元化。二是突出權力運行向度的多元性。在公眾、專家和政府這三個角色之間，改變政府對去權力的壟斷，承認多元的權力，以協商的模式做決策。解決食品安全問題，不能單純依靠專家和決策者們關起門來進行協商，而應由政府、公眾、專家和企業充分參與決策過程，即公眾以一種審慎的方式參與立法和決策過程。食品安全治理主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，強調主體之間的協商與合作，強調國家政府與社會公眾的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的結合。

2．開放性要求食品安全決策程序公開，要求食品信息公開，公眾、政府與企業之間互動。公眾參與食品安全治理是一個互動平臺，可以讓迥然不同的行動者――消費者、社會組織、專家、政府、企業和員工――通過互動談判來尋找解決食品安全問題的方法。食品安全預防為主的理念，要求關注食品安全風險制造的因果條件，而不只是注重處理它們所帶來的各種后果。一項決策不是官方公告和辯論的產物，也不是科學家們投票的結果，而是經由公共討論的力量而實現的，通過各種民主程序將公眾的觀點融入食品安全和技術創新計劃之中。

3．公眾理性是公眾參與的內核，理性的公眾參與是化解食品安全問題的動力。食品安全公眾參與的理性化，公眾參與理性取決于很多因素。這些因素包括公眾掌握的信息是否全面準確，利益的組織化是否充分，決策事項的專業復雜程度以及參與者的素質能否達到有效論辯的基本要求。

二、公眾參與及其功能

（一）公眾參與釋義

近年來，“公眾參與”一詞在中國政治生活、社會治理、學術界及公眾中日漸盛行，但其含義、使用角度不同，甚至是模糊混亂的。公眾參與，又稱為公民參與，公共參與。賈西津副教授認為，公民參與在經典意義上主要是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為。現代民主發展的趨勢體現了公民參與內涵在三個方面的擴展：第一，公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴展。第二，公民參與客體從政府政策目標向公共事務的結果目標擴展，公民主體性資格增強。第三，公民的積極參與受到更多的強調，體現強勢民主的發展［3］。公民參與有三個基本要素。一是參與的主體。既包括作為個體的公民，也包括由個體公民組成的各種民間組織。二是參與的領域。公共領域，公共領域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是參與的渠道［4］。公眾參與是一種決策和治理機制。公眾對公共事務的共同討論、共同協商、共同行動解決公共問題。公眾參與的三個關鍵詞：“公眾”、“公共”、“參與”。“公眾”是參與的主體，包括個人和組織。“公共”是參與的事項范圍，即具有公共性的政治和社會事務。“參與”就是讓公眾有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為，參與政府決策和社會治理。公眾參與的方法是參與雙方能產生互動的各種行為。公眾參與主要是從參與的事務范圍，而不是從參與主體來理解的一個概念。公眾參與所強調的是“事務的公共性”，如果某個事務屬于公共事務，那么公眾就可以參與到對該事務的觀點表達、討論、評價、協商等活動之中。也只有這樣，才能體現出公共事務的公共性［5］。

公眾參與是一種制度化的民主制度，是政府與公眾互動決策和治理的過程，強調政府的開放有誠意聽取并吸納公眾的意見，公眾參與政府決策和社會治理的過程。公眾參與離不開政府自上而下的鼓勵、引導、規范，也離不開社會自下而上的推動、自覺、理性。公眾參與是社會公共事務治理理念從國家管理向社會治理轉變的回應，也是社會治理從一元向多元轉變的回應，是社會管理創新的有效模式。

（二）公眾參與食品安全治理

全球治理委員會1995年的報告中指出“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。這顯示出，公民及其私人組織被擺在了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。公眾參與食品安全治理是指公眾（包括消費者、律師、NGO、媒體、消費者協會等社會組織），以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與食品安全的決策和行為過程，參與食品安全這一社會公共問題治理的各種活動。公眾參與食品安全的主體包括消費者和社會組織。公眾參與食品安全治理可以分為三個層面：第一是立法和決策層面，對公共決策者和法律政策的影響，包括立法參與和公共政策參與，是經典公眾參與的基本方式。公眾參與食品安全法律法規的制定，如立法聽證和利益集團參與立法。公眾參與食品安全公共決策，包括政府和公共機構在制定公共政策過程中的公眾參與，如食品產業政策和規劃中的參與。第二個層面是食品安全執法層面的公眾參與，主要是食品安全監管。第三個層面是公眾參與食品安全執法，主要是發動食品安全訴訟和損害賠償。

公眾參與對于確定食品決策的目標的公共性具有不可替代的作用。公眾的價值判斷總是和事實緊密聯系，他們不僅追求形式合理性，也追求實質合理性。公眾直接代表公眾健康的社會公共利益，參與食品安全決策，會使得政府決策能夠全面考慮各方利害關系人的正當利益，增強決策的科學性和可接受性，降低決策失誤的風險和政策執行的成本。公眾參與權體現公眾在食品安全的社會治理中處于主體地位，而非治理的客體，有利于增強公眾對政府的決定的信任感和主動配合。公眾參與是推動食品行業法律法規乃至整個社會的法律價值理念在公平與效率之間平衡協調，以社會公平、公正為首要價值取向，關注公共利益，注重社會效率與經濟效率的和諧統一。

（三）公眾參與食品安全治理的功能

1.公眾參與是食品安全多元治理系統的基礎性支架。食品安全是極其復雜的，食品安全治理不是單一的，而是一個復合立體形的法治系統工程。解決食品安全問題需要在食品安全與公眾健康的理念下，政府、企業、社會（包括行業協會、消費者、媒體等）分擔不同角色，協同合力，綜合利用市場、政府和組織等資源配置方式，發揮外部的他律和企業自律的作用，構筑食品安全治理體系。多元主體積極協作是食品安全問題最終化解從而形成良性秩序的基本途徑。多路徑的監督有助于被監督主體受到多方位的監督,使其時時處處受到監督,從而促使被監督主體遵循法律。食品安全一靠企業（食品生產經營者），二靠政府，三靠社會公眾。理性的公眾參與是對食品生產經營者的最為直接的有效制衡，是推動政府制度向善的不竭之源，是對政府監管的合理補充。公眾參與在食品安全問題解決路徑中發揮著基礎性的支架作用。公眾參與食品安全問題治理，政府與民間社會的良性互動是不斷激活食品安全治理體系制度向善的力量。

2.公眾參與是對政府監管的合理補充。政府被當作維護社會公正、效率、彌補市場不足的制度性工具，政府監管是解決自由市場經濟產生的各種不公正問題的合法途徑，在平衡效率與公平、效率與民主、效率與質量的等方面發揮著重要作用。食品安全離不開政府的有效監管，政府監管是確保食品安全的主導力量。但是，政府監管不是萬能的。實踐中，基本上在每一次食品安全事件之后，我們都能發現食品監管盲區的影子。可謂常見“事件”，常見“盲區”。其實，這種現象是政府失效的典型體現。如果片面追求政府對食品安全的控制，不僅不會帶來食品安全，還會導致更大的食品危機。正如美國學者所言：“只要聯邦政府，以‘老大哥’的角色，命令什么食品能或不能生產――在自由市場經濟中這不是政府的角色。‘不適當’的控制、限制和公開禁止生產不會起作用，歷史證明了極端主義措施的失敗……食品消費不是靠供給推動，食品消費不是靠供給推動，它是靠需求推動，而消費者處在推動者的位置上”［6］。

公眾是食品安全監督的直接動力。社會公眾，尤其是消費者，是最直接、最有動力的食品安全監督主體，是主動的監督主體。公眾的監督，是作為私權、社會權的監督權。食品安全單純依靠政府監管，監督主體的監督動力不足，是食品安全監督不力，執法不力、法制不彰的重要原因。在理論上,監督動力的獲得直接導緣于監督利益的歸屬,如果監督主體與被監督利益無任何相關,則監督動力就會缺乏。監督動力的大小程度由監督主體與被監督利益的相關程度所決定,如果監督主體與被監督利益之間的相關度很弱,則監督主體的監督動力就會趨于不足［7］。消費者和經營者是食品安全法律關系中最直接的利益相關者，公眾的監督權作為私權的監督權，作為私權的監督權的動力激勵完全可以采取與監督利益掛鉤的形式，利益的強相關性可以帶來強大的監督動力。因而對公眾的有效經濟激勵是食品安全公眾監督的動力之源。

3.公眾參與改變食品公司決策和行為，推動經營者在股東利益最大化和公眾健康之間公正平衡。工業化的食品生產過程，資源配置的市場化，導致食品產業鏈中的利益不均衡，在食品安全決策中，若欠缺一個公眾參與的平臺，往往導致決策忽視消費者和公眾健康，而惟錢是瞻，導致商業利益凌駕于消費者利益之上。“以股東利益和利潤最大化的組織那里,公眾健康永遠不是一個首要的議題”［8］。食品安全治理必須著眼于以社會的方式去反對食品公司的游說、銷售活動及其對個人的教育。

食品安全從“農田到餐桌”的整體概念強調消費者是食品產業鏈的終端，消費者的利益在食品產業鏈中的公正與平衡決定食品產業鏈的存亡。因為食品消費不是靠供給推動，它是靠需求推動，而消費者處在推動者的位置上。每一個消費者微薄的力量加起來可以改變世界上最大的公司，改變食品行業不負責任的經營行為。

三、公眾參與食品安全的法治方面

公眾參與是一個全方位多層次的動態開放的體系，涵蓋了食品安全立法、執法、和司法領域。食品安全治理法治的出發點和歸宿是食品安全和公眾健康，公眾參與食品安全，將使立法機關的立法和決策機關的決策不偏離食品安全和公眾健康的軌道，將使執法部門的監管工作取得事半功倍的效果。公眾是食品安全風險的承擔者、食品安全事故的受害者，因而公眾是食品安全司法的發動者。

（一）公眾參與食品安全立法和決策

首先，公眾是食品安全政策和法律的需求者，政策和法律的需求信息來自社會公眾。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策和法律總是從民間社會首先萌發。公眾在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策和法律制定過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。公眾關注和質疑是推動政府食品安全法律法規制度向善的力量。公眾是促使立法機構制定通過食品安全法律法規的重要力量。社會自我保護運動推動了政府通過法令的形式對市場的外部性恰當地干預。20世紀90年代初，美國消費者利益團體大眾之聲(PublicVoice)負責人艾倫?哈斯(EllenHaas)呼吁不應認為食品安全僅是“廚房的問題”，倡議公眾“用你的餐叉來表決”。由于公眾對食品安全的關注促使國會破紀錄地出臺了30多個食品安全方面的法案。美國2009年的《FDA食品現代化法案》，也是在震驚全美的“花生醬事件” 發生后，公眾對美國食品安全監管制度以及FDA保障食品安全的能力提出嚴重質疑，在公眾關注和質疑下通過修改的，是70年來對《聯邦食品、藥品、化妝品法》作出的最大的修正，是消費者的勝利。

其次，公眾是食品安全政策和法律利益關系中的主體。法律和公共政策的制定過程，實質上是一個利益分配和調整的過程。食品安全利益的天然代表者是社會公眾。通過公眾參與影響公共決策、法律制定，迫使決策者、立法者傾聽公眾的意見，并且按照公眾的意見來制定有關政策和法律，從而使相關政策和法律變得更加符合公眾健康的利益。如果公眾能夠實質性地參與食品安全相關的決策過程，通過公眾的參與有效協調各種利益關系，這樣的政策和立法就體現了食品安全真正的利益歸屬者的利益。公眾參與食品安全治理，強調社會共同決策，以實現食品安全和公眾健康，強調食品安全政策制定、法律法規制定過程的互動性。在立法過程中，充分聽取和吸納有關利益團體及各方人士的意見，做到開門立法和民主立法。關注規范的制定過程, 特別是不同社會角色(企業、政府、消費者、社會組織、專家、媒體等)對相關法規出臺的態度及其原因。

食品安全事關公眾健康，公眾作為食品安全和公眾健康利益的直接代表者，參與食品安全治理程序，是最基本的利益訴求。由于食品安全治理的公共議題性質以及它們與國計民生的密切關聯，及其牽涉利益程度廣泛性，公眾的廣泛討論對于決策的正當性和科學性必不可少。食品安全事關公眾健康，因而食品安全具有公共性的特質，公眾參與的精髓在于公眾對公共事務的參與，也具有公共性特質。二者在公共性上相契合。

再次，公眾參與使食品決策具備基本的公共性。公共性的價值觀首先體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面，公共管理注重公眾的高度參與、社會公平，承擔為公眾謀求福利的責任［9］。食品安全具有“公共性”，要得知大部分社會成員的價值傾向，公眾參與是最為直接的途徑。由于食品安全的公共議題性質以及其與國計民生的密切關聯，公眾的廣泛討論對于決策的正當性和科學性必不可少。允許更多社會公眾參與食品決策的制定程序，表達其價值傾向，在必要時鼓勵參與者內部協商和討論，以達成某些基本共識，這種基于多種信息和交涉而獲得的共識，使食品決策的制定具備基本的公共性。政府公開立法和決策過程，提供多種平臺讓公眾參與食品安全立法和決策。政府在制定政策法規時，允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評論，確保法規修訂是在公開、透明、交互的方式下進行的。重視公眾在食品安全法規、政策制定過程中的作用，充分聽取公眾的建議，確保食品安全立法和決策真正維護食品安全和公眾健康的利益。

（二）公眾參與食品安全執法

2009年《食品安全法》的出臺，為食品安全治理開啟了良好的開端，但并不意味著食品安全狀況的自然改善。“徒法不足以自行”，天下之事不難于立法，而難于法之必行。食品安全取決于制度的制定，更取決于制度的執行。

1.公眾參與是對政府監管的補充。消費者能為政府監管提供必要信息，使執法機構擁有盡可能多的食品質量信息，實現有效監管。執法機構的執法是決策活動，食品質量信息是執法的前提，沒有這類信息就無法對劣質食品進行深入執法，充分信息可以促進食品質量執法。信息的不足或錯誤會直接影響到執法的質量。由于我國食品經營者眾多，而且以分散經營為主要形式，加之政府監管部門人力、財力、技術力有限，由此決定，政府有關部門在食品安全信息的掌握上難以保證全面。政府的執行能力受到時間、資源和人力上的限制。全國13億多人口每天消耗200萬噸糧食、蔬菜、肉類等食品，共有食品生產企業40多萬家、食品經營主體323萬家、餐飲單位210萬家、農牧漁民2億多戶，小作坊、小攤販、小餐飲更是數量巨大①。由于食品的種類太多、數量巨大、業態十分復雜，針對每種食品全部逐一檢測，沒有哪個國家能承擔得起、能做得到，抽檢是世界各國普遍采用的通行做法。監管機構和監管人員的數量遠少于數量眾多的食品生產商、供應商、分銷商和零售商。因而發動食品安全相關各方的力量，提高各方發現問題、制定解決方案、并加以實施的能力，是解決食品安全監管力不足的出路。消費者可通過實際消費獲得經驗性信息并將其反饋至政府監管部門，從而彌補政府有關部門在這方面的不足。給予舉報者獎金，運用利益激勵的方式獲取食品質量信息。這比執法部門通過抽查的方式獲取這種信息所需的耗費要少。執法機構與社會上眾多食品違法者之間存在信息不對稱，信息分布越不對稱的領域，就越需要懸賞舉報制度。在公權機構獲取信息越存在困境領域，也越需要運用這種民眾力量獲取食品信息。公眾參與有利于我國食品安全監管人員不足、經費缺乏問題的化解，公眾參與對于彌補現行分段監管機制中的監管漏洞和重復監管缺陷具有重要意義。

2.公眾參與是對政府監管的制衡。公眾監督是政府監督食品安全的強有力的壓力。政府的監督，是作為公權的監督權，其中，監督主體的壓力缺乏是食品安全監管不力的主要原因之一。監督主體的壓力缺乏除了對監督主體疏于監督沒有規定相應的法律責任、對監督主體錯誤監督沒有規定適度的法律責任外，更為重要的是缺乏來自社會公眾的現實壓力。消費者可對政府部門及其工作人員的違法行為進行舉報，從而起到監督“監管者”的效果，避免“權力尋租”與腐敗行為的發生。我國食品安全監管體制多頭監管，部門之間是見利勇為，有利相爭搶，有責互推諉。針對這一問題，我們應重罰執法者違法，但是執法者違法除了體制內的約束之外，更為現實可行的機制就是公眾監督的制衡。總之，要實現食品安全的有效治理，就必須要充分挖掘社會公眾在食品安全方面自我保護的內在動力，充分發揮公眾的制衡作用。

（三）公眾參與食品安全司法

社會公眾以公共領域的手段和“弱者的武器”捍衛著自己的利益，是推動食品安全治理的重要力量。公眾是食品安全風險的承擔者、食品安全事故的受害者，因而公眾是食品安全司法的發動者。消費者的訴權和損害索賠權是政府在最低層次上對食品消費者的保護。政府在食品安全問題上的創造良好的訴訟環境，尊重法院獨立行使職權，法院在保證公眾食品安全權利上負有終極責任。

正如徐顯明教授所言，“應該用公民的權利來解決我們的安全問題。要用公民的訴訟權及索賠權來解決食品安全問題，這個方法是治本，政府監管只能治標，行業制約只治末。把司法的刑事懲處與民事賠償兩大功能同時發揮出來，才會實現公民的‘食品安全權’。如果我們不創新社會管理方式，不用法治的方式維護社會安全，還把重點放在‘公權力’和政府體系的加強上，我們的食品安全問題就會年年執法檢查，而年年問題不斷”［10］。

四、公眾參與食品安全的機制保障

有效的公眾參與取決于很多因素，這些因素包括公眾掌握的信息是否全面準確，利益的組織化是否充分，決策事項的專業復雜程度以及參與者的素質能否達到有效論辯的基本要求等。因而保障公眾參與食品安全法治，一要從源頭上完善食品信息公開制度，保障公眾的知情權，這是公眾參與的前提；二要從末端完善公益訴訟、大規模侵權救濟、懲罰性賠償等訴訟救濟制度，保障公眾的維權救濟機制。同時注意發揮消費者組織等社會組織的組織優勢；完善公眾參與的程序；開展消費者教育等等。

（一）完善食品安全司法救濟制度，確保低成本高效的公眾維權機制

完善食品安全司法救濟制度，確保低成本高效的公眾維權機制，使公眾在食品安全侵權中可以并便于進行訴訟。具體措施主要有：

1．建立消費者小額訴訟和團體訴訟制度。現代企業的規模越來越大，產品覆蓋面越來越廣，食品安全問題的受害面相當大，涉及的消費者常高達數千人，一些重大的案件涉及范圍有時高達幾十萬乃至上百萬人之多，食品安全訴訟具有群體性和公益性。團體訴訟是指，“在法律上允許一人或數人代表其他具有共同利害關系的人提訟，訴訟的判決對所有共同利害人有效”②。團體訴訟的判決具有擴張力，效力及于遭受侵害的所有受害人。建立食品安全團體訴訟制度，賦予消費者保護組織或其他公益組織提起公益性團體訴訟的權力，代表消費者打官司，對經營者形成有效的實質性制約。團體訴訟是實施公眾參與食品安全決策制度的有力監督手段和法律救濟方式，健全的集團訴訟制度有利于提高維權積極性。

相對于食品經營者（尤其是大型食品企業），消費者的經濟實力以及訴訟能力通常處于劣勢，個人消費者通常沒有足夠的時間和能力去跟一個龐大的食品公司打官司，由此導致在食品安全事故發生后，消費者不能很好的利用法律武器維護自身權益。在消費者與經營者的一對一的訴訟中，涉及的金額往往很小。消費者為了討回“小額的公道”，有可能會影響自己正常的工作和生活，而商家卻可以從容地委托律師與消費者展開拉鋸式的持久戰。這種狀況下，很多受到侵害的消費者權衡之后，往往放棄通過司法進行維權［11］。完善立法，對小額訴訟做出特別規定，設立小額法庭，讓當事人比較容易地訴諸司法，以較少的時間和費用來解決當事人之間的小額糾紛。

2．懲罰性賠償和民事責任優先。《食品安全法》第九十六條第二款規定，“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。 這是食品侵權領域的懲罰性賠償。其目的和功能，一是懲戒失信企業和不良商家，防止再犯；二是鼓勵和支持消費者運用該法維護自己的權益；三是通過鼓勵消費者行使假一罰十的懲罰性賠償請求權，具有維護社會公共利益的目的。

《食品安全法》第九十七條確立了“民事賠償優先”的原則，該條規定，“違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金，其財產不足以同時支付時，先承擔民事賠償責任”。其宗旨在于維護受損害的消費者的利益，體現以人為本和向弱者傾斜的理念。

3．設立食品安全事故補償基金和食品安全責任保險。我國現有的救濟制度在侵權問題上救濟不足，一些重大食品安全事故發生后，消費者面臨著艱難漫長的索賠之路，問題食品的生產企業會面臨停產甚至破產，消費者向生產企業索賠幾乎是不可能的。為了使受害人獲得充分、合理的補償,設立食品安全事故補償基金， 建立了重大食品安全事故國家先行賠償制度，保障受害者的賠償。食品安全事故補償基金(以下簡稱“補償基金”)是指由食品生產經營者根據法律法規規定，強制繳納一定數量的資金或者國家以財政撥款以及以其他方式向社會籌措資金后形成的資金集合，在食品安全事故發生后，用以先行墊付受害人的醫療救治費用以便于其及時治療；或者雖經司法判決受害人勝訴但因加害者執行不能后，為保障受害人的權益，而由基金向受害人補償本應由加害者承擔的部分賠償金額［12］。建立補償基金制度是維護社會安定、保持經濟發展與構建和諧社會的需要。

此外，通過責任保險機制，保險公司介入食品安全責任事故的賠償、救助和責任處理，能夠更及時有效地解決民事賠償糾紛，給受害人更加迅速合理的經濟賠償，切實保障受害人的經濟利益，從而有效保護消費者的合法權益。

（二）完善食品質量信息公開制度，增進透明度

信息不對稱是指信息在監督主體與被監督主體之間分布不均勻,這種狀況會直接影響到監督的效率。監督機制的有效性取決于監督主體對被監督主體的信息掌握程度,被監督主體往往擁有壟斷性信息而使監督主體無法進行有效監督,所以法律必須解決信息不對稱問題［13］。現代社會是信息社會，公眾在基于對信息的充分知情和了解的基礎上,才可能作出恰當的選擇。增加消費者食品信息的擁有量，應該從食品方面的消費教育以及有效信息的充分傳播兩方面展開。教育和對信息的關注開啟了處理和規避風險的新的可能性。

1.推進食品方面的消費教育。食品安全治理的基本規律是：防治結合，預防為主，食品安全法治應加強預防性法律制度的建設，建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防體系。消費教育是對消費者進行消費方面的基礎教育。1985年聯合國《消費者保護準則》就規定，應該在健康、營養、因食物致生疾病的防止及食品添加劑、商品危險等方面展開消費教育；應視適當情形，使消費教育成為教育體系中基本課程的主要部分，最好成為現有學科的一部分；各國政府應鼓勵消費者組織及其他包括大眾傳媒在內的利益團體從事消費教育及信息工作，并應特別顧及在鄉村及都市地區低收入消費者的利益。我國《食品安全法》第八條規定，“國家鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違反本法的行為進行輿論監督”。2011年國家基本公共衛生服務項目擴大了內容，增加了項目。其中基層醫療衛生機構開展健康教育活動經費被納入基本公共衛生服務［14］。

貝克在《風險社會》中總結性地寫下：“沒有社會理性的科學理性是空洞的，沒有科學理性的社會理性是盲目的”。政府應設專門機構開展食品知識教育、食品風險教育、食品健康教育。開展食品安全消費維權知識教育活動，提高依法維權能力，增強食品安全消費意識，樹立科學消費觀念，培養良好的消費習慣和消費方式，引導全社會科學消費、文明消費、安全消費、健康消費。

2.完善食品信息公開方式，確保有效信息的充分傳播。信息公開是有效的公眾參與的重要前提。公眾在充分了解食品的實際情況和事實根據的基礎上，才能作出對社會、對自己負責的理性判斷和行為。一項有意義的討論只能在充分保障公眾知情權的情況下，方才能夠達成，要使得公眾在討論中采取一種負責任的立場，必須使公眾能夠獲得與決策相關的有價值信息。政府應建立有效的食品安全信息系統，強調政策制定過程的透明性，確保公眾的知情權。開展食品安全信息監測和收集工作，建立食品安全信息聯絡機制和食品安全信息通報機制，定期編發食品安全信息動態。構建從中央到地方，分工明確、全方位的信息披露主體，建設遍布全國的信息采集、風險分析以及綜合的信息反饋等基礎設施。

（1）規范食品安全信息公布渠道。通過政府網站、公報、會、新聞媒體等多種渠道向社會公布食品安全信息，逐步建立統一的信息公布平臺。根據政府信息公開條例的規定，組織和個人可以通過以下方式查閱相關信息，一是政府公報、政府網站、新聞會以及大眾媒體；二是各級政府在檔案館、圖書館設置的政府信息查閱場所。如果有關部門不依法履行政府信息公開義務的，社會組織和個人可以向上級行政機關等主管部門舉報，收到舉報的機關應當及時予以調查處理。

（2）食品安全信息公開的范圍。政府應建立一個信息披露機制,通過多種媒體向公眾通報食品市場信息,這些信息包括與食品安全有關的監測和監督抽查結果、處理意見,對監測和監督抽查結果的分析評價,食品認證信息和食品(企業)品牌信息等,其中最重要的是動態質量監測信息。通過向消費者提供足夠的信息,使得正規企業的良好行為進一步得到市場認可, 同時增加違規企業的機會成本,從而約束其道德行為。

（3）食品安全信息分類公布。食品安全信息分為衛生行政部門統一公布的信息和各監管部門日常監管信息。衛生部負責國家食品安全總體情況、食品安全風險評估信息、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其處理信息和其他重要食品安全信息的統一，各省級衛生行政部門負責影響僅限于其轄區的食品安全相關信息的統一。各相關食品安全監管部門按各自職能依法日常監管信息。

（4）信息需多部門協調聯動，實現信息共享。我國食品安全監管實行分段多部門的監管模式，這些部門就像“鐵路警察各管一段”，國務院食品安全委員會并非一個日常性的工作機構。在食品安全信息公開工作中，食品安全監管相關部門應建立起聯動機制、信息通報的工作機制，保證各類食品安全信息得到及時，統一信息公布平臺，實現信息共享。日常食品安全監督管理信息涉及兩個以上食品安全監督管理部門職責的，由相關部門聯合公布。

（三）發揮消費者組織等社會組織的組織力量

政府、企業、消費者各方能力的不均衡是食品安全問題深層次的根源，完善平衡協調機制顯得尤為重要。政府和企業具有組織化的運作手段,處于權力、財力、信息力的優勢地位,而消費者因社會原子化狀態而帶來的弱勢地位并沒有實質性的改變，因而消費者的結社以及發揮社會組織的功能是公眾參與的重要保障機制。遇到食品安全問題時，我們不能指望消費者個人具備專業能力，能夠對所有問題進行分析，為復雜的社會政策和監管流程做出有意義的貢獻。權利保障依賴主體的參與，而個體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源；進而，分散個體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒，社會組織是連接散在的個體公民與社會之間的主通道。從法律角度而言，組織化問題的核心，其實也就是如何有效地保障個體的結社權。消費者團體是有組織的，這種獨立的非營利性組織能夠發揮出集體力量和政治影響，以確保相關部門在政治和決策過程中能夠聽到普通消費者的呼聲。

社會組織有助于集中輿論，有助于制定政策并使決策者負起責任。在我國，社會組織在食品安全控制中所發揮的作用明顯小于政府監管機構。在中國食品安全的體制機制的創新中，應當賦予社會組織以更為重要的角色。挖掘消費者協會、食品質量檢測協會、食品認證協會、食品風險評估協會等社會組織具有專業技術優勢,信息的非對稱程度相對較小,有利于提高公眾參與食品安全治理的效率。挖掘社會組織的公共政策倡導作用，促使公共政策和立法不偏離公眾健康的公共利益，促進政府和企業的社會責任，推動食品安全治理制度向善。

總之，食品安全治理與公眾積極參與分不開，通過消費者個人行動，消費者組織、社區組織等社會組織參與，能夠對食品安全問題產生巨大的影響――他們既能影響政府，也能影響企業。政府與民間社會的良性互動是不斷激活食品安全治理體系制度向善的力量。

注釋：

① 參見《食品安全委員會辦公室主任張勇答食品安全熱點》。

② 參見《哥倫比亞法律詞典》第511頁。

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［11］湯維建，光.論我國消費者權益訴訟機制的建立［EB/OL］．北大法律信息網.

篇（8）

“明星代言”是一種經營者營銷的廣告策略，通常是明星接受廣告主或者廣告公司的委托，參加平面媒體廣告的拍攝和制作、參加有關產品或服務的新聞會或促銷活動，被代言的企業向代言人支付報酬的行為。廣告代言可以是明星、專家、權威機構或普通消費者。而明星基于名人效應的代言行為更能使消費者產生信任，并最終采取行動購買產品或服務。隨著社會物質產品的逐漸豐富，廣告宣傳尤其是利用明星效應進行廣告宣傳在市場經濟中發揮越來越重大的作用，近年來也似乎成了各種品牌發展的基本趨勢。明星代言虛假廣告近年來愈演愈烈，從劉嘉玲等眾多女星代言sk—ii、郭德剛代言“藏秘排油”、葛優代言億霖木業、鄧婕代言三鹿奶粉到侯耀華代言門事件，以及成龍代言的“霸王”烏發水事件，名人代言所引發的產品糾紛事件不斷，消費者通過各種渠道對不負責任的代言明星進行譴責，要求法律保護消費者的合法權益，但是我國的立法和相關措施不盡完善，處理結果令消費者不能滿意。因此，筆者希望通過對明星代言虛假廣告泛濫的根源、代言人的法律責任進行研究，以期規范商業廣告的代言行為，保護消費者的利益，營造良好的市場競爭秩序。

一、明星代言虛假廣告泛濫的根源

（一）商業利益的本能驅使。

明星代言可以增加消費者對品牌的信賴和關注，有為新產品提高知名度、打開市場的作用，也有為老產品做市場推廣、擴大市場分額的功效，同時代言的明星還可獲得不菲的商業回報。讓我們先看2009年公布的一組數字（每兩年的代言費）：港臺明星張學友1000萬港幣、劉德華800萬港幣、梁朝偉800 萬港幣；日韓明星金喜善800萬人民幣、宋慧喬800萬人民幣；內地明星蔣雯麗160萬人民幣、范冰冰250萬人民幣、劉亦菲300萬人民幣。這組數字告訴我們，明星的商業廣告代言費是非常可觀的。問題在于，有多少明星可以保證在拍廣告之前就已經對其所要代言的商品進行了深入了解，或已經親自試用并領略過該產品的功效了呢？據業內人士透露，明星們一般是不會親身使用其代言產品的。但是，巨大的商業回報的誘惑，使明星們樂此不疲投身商品的廣告宣傳中。

（二）大眾媒體缺乏自律。

大眾媒體主要是指報刊、電視、廣播、網站等新聞媒體。在競爭日益激烈的市場經濟中，一些新聞媒體為了擴大市場占有率，只注重經濟效益，不考慮社會效益，頻頻明知虛假的廣告。在利益驅動下，為了創收，媒體毫無準入原則地向各類虛假廣告敞開大門，致使虛假廣告暢通無阻、泛濫成災。其中，違法違規的醫療、藥品、保健食品廣告數量之多，頻率之高，令人瞠目結舌。加之目前立法對傳媒機構的懲罰機制很不完善，導致大眾媒體違法成本過低，他們放任虛假商業廣告造成的不良后果，與代言明星一起來欺騙、誤導消費者。

（三）立法存在漏洞、監管體制不完善。

對于明星代言虛假廣告應承擔的法律責任，我國的立法存在漏洞。我國現行《廣告法》是1995年實施的，其中規定的廣告責任主要有三種：行政責任、民事責任和刑事責任，而這幾種責任主要是針對廣告主、廣告經營者和廣告者設計、制作、的虛假廣告，對有過錯的廣告代言人是否承擔責任，廣告法中沒有涉及。立法存在漏洞、追究過錯代言人法律責任無法可依，是近年來受損害消費者起訴廣告代言明星案例最終敗訴的原因。另外，國家對商業廣告監管的體制不完善也是導致明星代言虛假廣告泛濫的原因。

二、我國廣告代言法律規制的現狀

我國對虛假廣告代言人所承擔的法律責任規定很少，僅在我國的《食品安全法》里以民事責任的方式有所體現，在其他的法律規定里都沒有涉及到廣告代言人的任何法律責任，具體分析如下：

（一）普通產品或服務代言人的民事責任。

我國現行法律

對虛假廣告法律責任有明確規定，但是對虛假廣告代言人責任卻沒有涉及，這里指的是非食品領域的廣告代言人。《廣告法》第38條規定，違法虛假廣告、欺騙和誤導消費者，使消費者的合法權益受到損害的，由廣告主依法承擔民事責任；廣告經營者、廣告者明知或應知廣告虛假，仍制作的，應當依法承擔連帶責任。這里只字未提廣告代言人應承擔的法律責任。縱觀我國的《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》等和廣告有關的法律都沒有明確虛假廣告代言人的法律責任。

（二）食品、保健品代言人的民事責任。

2009年6月1日實施的《食品安全法》第55條規定：“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，與食品生產經營者承擔連帶責任。”這一條率先規定了明星代言問題食品要與生產經營者一起負法律責任。對推薦食品、保健品等特殊產品和對人體存在安全隱患的產品的廣告，法律必須要有嚴格的限制。但是在《食品安全法》已經生效的情況下，這兩個新增加的規定在廣告法里并沒有做相關的規定，對這兩個內容，《廣告法》與《食品安全法》并未銜接。并且，對推薦食品和對人體含有安全隱患的產品的廣告的定義和范圍，法律上也沒有明確的規定和限制。所以也造成了司法機關適用法律和適用標準上的不清晰。

三、國外廣告代言的法律規制比較

我國進入市場經濟的時間較短，有關廣告代言的法律規制不如有些國家完善，因此，可以通過對國外明星代言虛假廣告的法律責任規定進行分析研究，以完善我國的相關立法，從而對明星代言虛假廣告行為進行有效規制。

美國法律明確認定明星代言廣告具有“證言廣告”和“明示擔保”的雙重性質，要求代言人必須長時間使用過、消費過其代言的產品，也是產品的直接受益人，否則明星將面臨巨額罰款和牢獄之災；加拿大的《廣告標準準則》規定：代言、推薦或證明者必須是該產品或服務的實際使用者，廣告相關信息需有充分的事實依據，決不許欺騙或誤導消費者，否則將承擔相應的民事或刑事處罰。在政府支持下，1972年廣告標準協會開始對準備播發的廣告進行嚴格預審；法國消費者的消費觀念比較成熟和理性，商家大都是通過新奇的創意來突出產品的品質，不喜歡用明星來促進產品的消費，民眾更加相信品牌。企業挑選明星時會慎重考慮，而明星也十分謹慎，因為一旦代言了虛假廣告，不但會名譽掃地，還有可能遭受更大的損失。瑞典雖然沒有關于名人代言廣告的專門法規，但是可以從嚴格的廣告法、名人自律規范和輿論等方面對名人代言廣告進行制約；日本的明星如果代言虛假廣告，很有可能會面臨失業，因為明星代言的產品如經證實屬于假冒偽劣產品，明星除了要向民眾公開道歉外，還會在相當長的時間找不到工作。

經過對國外明星代言法律規制的比較、分析，筆者認為有以下幾點值得借鑒：1.確保代言明星對產品親身使用且受益過。如美國、加拿大的法律規定，廣告代言行為性質是證言和擔保的行為，代言人在廣告代言過程中必須為其證言證詞負有品質擔保的義務，而且證言證詞的內容必須真實。2.建立嚴格的預審制度。如加拿大、韓國的法律規定，加強廣告前的審查程序，建立嚴格的預審制度，以此來降低虛假廣告或者不符合法律規定條件的廣告機率，嚴格預審制度的確立，是預防不合格廣告的極好屏障。3.加大虛假廣告代言人的違法成本。如法國、日本的法律規定，加強了明星代言的注意義務，如果明星代言的產品侵害了消費者的合法權益，明星會因此承受巨額賠償、名譽掃地甚至遭受牢獄之災。因此，加大虛假廣告代言的違法成本，會有效遏制明星的虛假代言行為。

四、健全我國廣告代言制度的法律構想

（一）明確廣告代言人的法律義務。

在我國，廣告代言行為沒有明確的種類劃分，從具體表現來看，主要有一般代言和證言廣告兩種區分。一般代言是“代替”經營者發言，不是代言人的觀點；而證言廣告的代言則產生了虛擬真實的效果，讓消費者相信是代言人的觀點。基于這兩種代言的不同，在法律規范中明確廣告代言人的法律義務，也應有差別。一般代言，應具有法律上的審查義務，根據《廣告法》、《廣告管理條例》等法律法規，代言人應審查四個方面的內容：主體資格的合法性、產品的合法性、廣告內容的合法性、特殊產

廣告的特殊規定。證言廣告的代言人除了應具有法律上的審查義務，借鑒美國、加拿大的立法經驗，還應具有信息披露的義務，披露的內容主要有：代言人親自使用產品的情況、從親身體驗中對產品的服務和質量所作的了解、“證言”的真實性及有無虛假和誤導、是否有損于消費者權益。只有明確了廣告代言人的法律義務，才能讓其承擔相應的法律責任。

（二）完善我國的廣告代言立法。

我國對虛假廣告代言人所承擔的法律責任規定很少，僅在我國的《食品安全法》里以民事責任的方式有所體現，在其他的法律規定里都沒有涉及到廣告代言人的法律責任，所以應該完善我國的廣告代言立法。首先，民事法律責任拓寬領域。虛假廣告代言人承擔法律責任的領域不應局限于食品和保健品領域，應在所有的商品或服務領域中都適用。所以，應加快《廣告法》、《消費者權益保護法》等法律的修改完善。其次，虛假廣告代言人應承擔行政責任。虛假廣告造成損害的普遍性與民事責任承擔的個別性極不協調，而受害人多數會采用息事寧人的做法，因此僅用民事責任對代言人懲戒是不夠的，應設定行政責任。根據代言特點設定申誡罰和財產罰，加大處罰的力度，違法的成本增加，代言人就會謹慎從事代言行為。最后，刑法中應增加虛假廣告代言罪。法國、日本刑法中都有相應的罪名規范代言行為。當然，適用刑罰是對后果嚴重的違法行為的懲處，但是，刑法更重要的是對世人的警示預防，相信隨著代言法律規制的完善，代言行為將會更加規范化。

（三）加大對虛假廣告的監管力度。

2011年中國社科院舉辦“法治藍皮書暨中國法治發展與展望研討會”，了《中國法治發展報告no.9》（法治藍皮書）明確提出，加強電視廣告監管刻不容緩，尤其應加強對明星代言虛假廣告的監管。針對目前的問題癥結，政府應統一規范廣告監管辦法，理順監管機制，使審查、審批、監管、處罰責任部門明確，嚴格廣告的審查準入制度，廣告之前每個環節都要登記備案，如果哪個環節疏忽，使虛假廣告流入市場，就要追究哪個環節的責任，保證虛假廣告一出現就有重拳打擊。另外，應修改《廣告法》中有關行政處罰的條文，對廣告主現有的處罰方式：停止侵權、消除影響、一倍至五倍的罰款進行修改，加強行政處罰的力度，加大廣告主、廣告經營者和者的違法成本，督促商家自覺約束自己的廣告行為，同時也在一定程度上遏制明星代言虛假廣告的逐利沖動。

（四）提高消費者和媒體的法律素養

在抵制虛假廣告過程中，還需要不斷加強法制宣傳，提升公眾的誠信觀念和消費理念，督促廣告主體依法從事廣告活動，增強消費者抵制虛假廣告的自覺性和自我保護意識，消費時不盲從明星效應，讓虛假廣告沒有生存的土壤和空間。在治理廣告市場時，要充分發揮廣告協會的監督作用，不定期地對新聞媒體行業的廣告行風進行評比、監督，并將評比結果進行曝光。同時，各新聞媒體也應加強自身的行業自律，不斷提高新聞工作者的法律素養；同時對一些重大案件，要發揮社會輿論監督的作用，公開處理并及時曝光重大的虛假廣告案件，如實披露虛假廣告的負面影響，有力震懾代言虛假廣告的不法分子，形成全面打擊虛假廣告的氛圍，從根本上遏制虛假廣告的蔓延。

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篇（9）

以科學發展觀為統領，以創建食品安全放心城區為主線，以四個專項整治攻堅戰行動為抓手，堅持“政府主導、屬地管理、部門聯動、社會參與”的原則，鞏固食品安全專項整治階段性成果，按照“五個一批”的工作要求，突出重點問題、重點品種、重點領域，采取堅決措施，強化日常監測和監管，全面提升食品安全總體水平，確保人民群眾的飲食安全和身體健康。

二、工作目標

本著“標本兼治，著力治本”的原則，嚴厲打擊違法制售使用“瘦肉精”行為，堅決不允許我區發生任何“瘦肉精”案件；嚴厲打擊違法制售使用“地溝油”行為，建立健全餐廚廢棄物收運、處置等管理制度；嚴厲打擊在食品中違法添加非食用物質和濫用食品添加劑行為，加強非法添加行為源頭治理，規范食品添加劑生產使用，強化食品添加劑生產和使用長效監管機制建設；嚴厲打擊違法制售假冒偽劣酒類行為，進一步凈化酒類生產經營秩序。

三、工作重點

（一）打好治理違法制售使用“瘦肉精”攻堅戰

按照《關于進一步加強瘦肉精監管工作的意見》文件精神，“瘦肉精”監管由區畜牧局牽頭負責，各相關部門按照職責分工各負其責，各司其職，密切配合，形成工作合力。“瘦肉精”涉及生豬、肉牛、肉羊等多種畜產品，從養殖環節蔓延到宰前運輸、販運等多個環節。對此，一是健全“瘦肉精”監管工作機制。畜牧部門牽頭，建立覆蓋生豬（牛、羊）養殖、出欄、屠宰、收購、販運、銷售和消費等環節的“瘦肉精”全程監管責任體系、檢驗制度和打擊機制。二是要強化“瘦肉精”的檢測。對重點區域、重點品種、重點對象，要采取超常措施，特別是對生豬、羊、牛、雞等重點畜禽產品；魚類、對蝦等重點水產品；畜禽養殖場，水產品養殖基地，畜禽屠宰場（點），獸藥經營店，飼料加工企業，畜禽屠宰專業村，畜禽育肥集聚地，熟食、水產品生產加工企業（含小作坊），農產品批發市場，農貿市場，食品超市，小食雜店，燒烤店，火鍋店，工地食堂，小餐飲等重點部位，加大檢測密度，強化日常監管，形成嚴厲打擊的高壓態勢。三是嚴厲打擊喂食“瘦肉精”違法犯罪行為。各有關部門一旦發現可疑線索，要緊盯不放，追根溯源，一查到底。對“瘦肉精”案件，公安部門要提前介入，嚴查嚴辦，快速處置。要下定決心，采取堅決措施，集中時間，集中力量，切實打斷“瘦肉精”銷售、使用鏈條，堅決打擊違法制售使用“瘦肉精”犯罪分子的囂張氣焰。

（二）打好違法制售使用“地溝油”治理攻堅戰

按照《加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理工作實施方案》要求，各有關部門要認真履職，加強協調配合，切實抓好落實。一是重點部位、重點企業反復查。以城鄉結合部和城市近郊區為重點區域，以火鍋店、學校、工地食堂、廢棄油脂生產企業為重點單位進行反復排查，確保不留死角。二是生產經營單位深入查。采取巡查、檢查、抽查、暗訪等多種方式，對全區食用油生產、批發、零售單位進行全面排查，重點檢查生產經營單位原輔料來源、索證索票、產品檢驗報告、購銷臺賬落實情況。三是餐飲環節著重查。嚴查餐飲服務單位餐廚廢棄物處置管理制度是否落實，加大對餐廚廢棄物產生、收運、處置單位臺賬記錄及餐廚廢棄物的種類、數量、去向、用途等情況的核查力度，嚴防地溝油回流餐桌。城管部門要抓緊研究制定我區餐廚廢棄物收集、運輸、處置的監管措施，從源頭上加強對地溝油的監管。食品安全監管部門要強化索證索票管理，重點是散裝油的監管和監測，堅決阻止“地溝油”流向食品生產、流通、消費各個環節。公安部門要形成嚴厲打擊“地溝油”的強大聲勢，一經發現，迅速立案，會同有關監管部門做好案件的調查取證工作。環保部門要加強廢棄油脂生產企業的日常監管，查清原料油來源和銷售去向。各有關部門要進一步強化部門職責，做到各司其職，各負其責，加強合作，密切配合，做細做實“地溝油”整治工作，確保人民群眾的飲食衛生安全。

（三）打好食品非法添加治理攻堅戰

按照《嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監管的實施方案》要求，把打擊食品非法添加和濫用添加劑作為一項長期而艱巨的任務，按照國家公布的食品中可能添加的非食用物質、易濫用的食品添加劑品種名單和檢測方法，突出重點品種、重點環節和重點區域，嚴格監管食品添加劑的生產銷售，規范食品添加劑使用管理。一是加強非法添加行為監督查驗。各有關部門要加大監督檢查力度，實行網格化監管，明確責任，分片包干，消除監管死角。督促食用農產品生產企業、農民專業合作經濟組織、食品生產經營單位嚴格依法落實查驗、記錄制度，并作為日常監管檢查的重點。督促食品生產經營單位建立健全檢驗制度，加密自檢頻次。完善監督抽檢制度，強化不定期抽檢和隨機性抽檢。二是嚴格監管食品添加劑生產銷售。質監部門要嚴格執行食品添加劑生產許可制度，從嚴懲處未經許可擅自生產的企業；加強原料采購和生產配料等重點環節的日常監管，督促生產企業嚴格執行有關標準和質量安全控制要求。工商部門要監督食品添加劑銷售者建立并嚴格執行進貨查驗、銷售臺賬制度，嚴厲查處無照經營和違法銷售假冒偽劣食品添加劑的行為。三是加強食品添加劑使用監管。食品生產經營單位和餐飲服務單位要嚴格執行食品添加劑進貨查驗、記錄制度，不得購入標識不規范、來源不明的食品添加劑，嚴格按照相關法律法規規定的標準范圍限量使用食品添加劑。各監管部門要嚴肅查處超范圍、超限量等濫用食品添加劑的行為。衛生部門要明確餐飲服務環節允許使用的食品添加劑品種，指導餐飲服務單位規范食品添加劑使用，不得虛假宣傳、欺騙消費者。衛生部門要重點加強對提供火鍋、自制飲料、自制調味料等服務的餐飲單位使用食品添加劑的監管。四是積極建立食品添加劑監管的長效工作機制。努力做到強化部門監測預警，強化部門之間協調聯動，強化企業誠信自律，強化社會監督，做到問題早發現、早治理，將問題消滅在萌芽狀態。對于非法添加和濫用食品添加劑的典型案例要進行頂格處理，予以嚴厲打擊，并公開曝光，公布查處結果，有效遏制非法添加行為和濫用食品添加劑行為。

（四）打好違法制售假冒偽劣酒類治理攻堅戰

昌黎縣個別企業制售假冒偽劣葡萄酒事件，暴露了在酒類質量安全監管方面存在的漏洞和薄弱環節。各監管部門要從這次事件中汲取深刻教訓，舉一反三，按照國務院食安辦《關于進一步加強酒類質量安全工作的通知》要求，全方位加強白酒、紅酒、啤酒等酒類質量安全管理。一是開展拉網式排查。工商和商務部門要針對重點地段、重點部位進行拉網式排查，以大大小小的名煙名酒店為排點，嚴查城鄉結合部閑置房屋和城市居民區空閑下房，堅決搗毀假冒偽劣酒類生產和儲存的黑窩點，徹查超市、商場、名煙名酒店銷售假冒偽劣和套用名酒商標的售假行為。二是徹底切斷售假鏈條。一旦發現售假行為，要堅決杜絕以罰代刑、人情執法、敷衍了事的現象。要依據線索，追根索源，切實查清假冒偽劣酒類進貨渠道、藏匿地點和上線銷售人員情況，并及時移交公安機關立案偵破，徹底切斷制假售假的犯罪鏈條。三是加快整合重組步伐。對于大型酒類企業，質監部門要實行嚴格的駐廠監管措施，督促企業落實內部質量控制機制，保企業、保品牌、保聲譽；對于小型釀酒企業，要加強分類指導，重點整治沒有發酵工藝、非法勾兌、生產假冒他人注冊商標的行為；對制假售假的企業，一律關閉取締；對產品質量控制不嚴格、生產條件不規范的企業，一律停產整頓。要通過生產許可證年檢、產業政策引導等方式，提高行業準入門檻，督促中小企業加快整合重組，推動全區酒類產業結構調整、優化升級、健康發展。

四、實施步驟

食品安全四個專項整治攻堅戰共分三個步驟：

第一階段：動員部署。各相關部門要專門召開會議進行動員部署，進行廣泛深入的宣傳發動。

第二階段：集中整治。各監管部門要通力配合，密切協作，集中時間、集中人員、集中精力，突擊打好四項專項整治攻堅戰，確保集中整治取得實效，確保食品安全年度工作任務圓滿完成。

第三階段：總結驗收。由區政府各督導組對各有關部門的專項整治情況進行考核驗收。對工作成績突出的予以表彰，對工作不力的要進行通報批評并追究責任。

五、工作要求

（一）要高度重視，切實加強組織領導。這四個專項整治攻堅行動都是我區食品安全的重點和難點工作。各有關單位要高度重視，加強組織領導，主要領導要親自研究部署，調度工作進展情況。分管領導要親自抓，靠前指揮，結合實際和重點工作任務，制定切實可行的專項整治行動方案。各部門要進一步統一思想，提高認識，明確責任，形成強有力的領導機制。要把四項專項整治攻堅戰任務層層分解，逐級落實責任，一級抓一級、一級對一級負責，切實把專項整治攻堅行動做深、做細、做實。

（二）要嚴格執法，狠抓大案要案偵破。各有關部門要按照各自職責分工，各司其職，各負其責，同時加強工作溝通和配合，搞好工作銜接。對于重大案件、重點問題要建立聯合執法工作機制，對發現的問題要敢于較真碰硬，決不姑息，決不手軟。凡是發現食品安全違法犯罪行為，公安機關要提前介入，要把這次整治行動同公安部門部署的“打四黑、除四害”活動緊密結合起來，相關監管部門要提前收集證據，并及時移交公安機關。公安機關要快偵快辦，檢察機關要快捕，人民法院要從重、從嚴、從快審判。堅決依法從嚴查處一批危害巨大、影響惡劣的食品安全違法案件，徹底打擊食品安全違法犯罪行為。

篇（10）

    

    冷鏈指“根據物品特性，為保持其品質而采用的從生產到消費的過程中始終處于低溫狀態的物流網絡”。對于絕大多數食品而言，其品質均會隨著時間的延長而下降。所以，適當的加工、包裝和儲藏技術可以顯著延長食品的貨架期。因此，冷鏈物流技術不斷翻新，許多新技術也不斷涌現并得到應用(見表1)。對于食品冷鏈物流技術的研究已經成為當今的熱點研究領域，有文獻對冷鏈物流技術從各個物流環節進行分析和界定，與國外先進技術進行比較，指出我國冷鏈物流技術應用存在的問題并從政策角度提出建議；有文獻從設施裝備、車輛溫控、技術指標三個方面分析我國食品冷鏈物流技術狀況，提出了有關食品冷鏈物流技術創新與標準體系建設的建議；有文獻對冷鏈物流體系建設中的關鍵技術與設備進行了系統總結，并展望了冷鏈物流技術使用與發展的趨勢；同時也有很多學者從單類或某個領域信息技術的應用入手進行分析。、對冷鏈流程的研究較為廣泛，主要體現為采用一些流程分析的方法對冷鏈進行優化，、、另外就是有關冷鏈物流關鍵控制點和質量安全追溯的研究。、綜上所述，目前絕大部分研究都是在借鑒國外冷鏈物流的先進做法，同時結合我國實際指出了我國冷鏈物流發展的方向，但他們的研究觸及到冷鏈物流信息技術恰當應用的還比較少，只是籠統地進行冷鏈物流理論方面的研究，基于冷鏈流程的價值分析，以及在此基礎上進行物流技術恰當植入應用的研究還是個空白。

    本文借助功能建模流程分析方法(Integrated Computer Aided Manufacturing Definition Method Function Modeling，以下簡稱IDEF0)，對冷鏈流程進行系統分析，來實現冷鏈流程與物流技術的優化及規范；以流程分析為核心，采用價值—過程—技術系統集成設計方法(Value-Process-Technology，以下簡稱VPT)來定位冷鏈價值，優化冷鏈流程，植入相應的物流信息技術，使食品冷鏈物流技術的使用更為科學而恰當；以X公司肉制品冷鏈過程為研究對象進行實證分析，并采用模糊0-1規劃分析法進行驗證。希望本文的研究能對冷鏈物流相關政策和標準的制定提供借鑒，并對冷鏈物流企業信息技術的引入提供理論支持。

    二、冷鏈流程分析

    1.基于IDEF0方法的冷鏈流程分析。對冷鏈流程的分析研究，這里選擇了比較適用于分析階段的IDEF0方法，這種方法可以同時面向功能價值和冷鏈環節，能清楚地表示出整個流程以及各環節的信息、技術和流程環節前后的聯系。

    

    圖1　產品配送流程IDEF0流程圖

    IDEF0圖形元素主要是簡單的盒子及箭頭。我們把描述功能活動的圖形稱為活動圖形(Activity Diagrams)。在活動圖形中，盒子表示活動，箭頭表示由系統處理的事件，其中左、右兩端分別為輸入、輸出的資料、信息或對象等，上方為控制方格運作的條件、制度或環境，下方為支持作業方格的技術或機制，用以上四種接口來表達系統架構中功能執行時的所有變化以及所需的環境，而活動與活動之間的箭頭流向可表示為物料流及信息流的展現。與其他流程分析方法類似，每個基本結構又可以分解成子結構，這樣逐級進行細分。IDEF0主要的功能是以結構化的方式來表達系統功能環境以及各功能之間的關系。采用IDEF0作為分析工具，可以很清楚地表達出系統技術采用與流程之間的關系，而程序設計者也可由IDEF0的模型圖全面而清晰地了解系統的需求。

    下面將以某一家冷鏈肉制品X公司為例，采用本文的研究思路進行案例分析，以期對整個研究方法有一個直觀的表述和展示。

    2.X公司肉制品冷鏈流程分析。X公司肉制品冷鏈業務流程包括養殖、運輸、生產加工、倉儲配送、零售、回收六大環節。首先建立IDEF0模型頂層圖，并根據頂層圖構建各級子流程圖。受篇幅所限，這里只對倉儲配送環節進行細化分析(見圖1)。從圖1可以看出，X公司倉儲配送環節信息化水平不高，還處于人工操作階段，所采用的冷鏈物流技術較少，公司冷鏈流程還處在粗放式管理階段。因此，該公司計劃針對目前的狀況，提升信息化水平，引進信息技術，優化冷鏈流程，細化管理規范。但具體在哪些環節優化哪些信息技術還不能科學確定，因此本文將基于IDEF0方法的流程分析結果，結合VPT分析方法，提出分析模型來解決該問題。

    三、基于VPT的信息技術植入分析

    1. VPT系統集成設計方法概述。VPT系統集成設計方法是在對系統總體進行價值、過程、技術分析的基礎上進行規劃設計，從而使所設計的技術很好地服務于相關過程，而過程能夠很好地實現其系統總體的價值體系。也就是說，VPT系統集成設計方法將物流系統的價值流設計、過程流設計與技術流設計視為統一的整體，使所涉及的方案在概念設計、過程設計、設備設計等環節形成一個和諧、完整、高效率的體系。

    本文將采用VPT系統集成設計方法的分析思路，基于冷鏈物流流程分析結果，形成VPT各級分析表，并在此基礎上形成VPT層次結構模型，使冷鏈物流技術植入更具有針對性和直觀性。

    2.X公司冷鏈物流技術植入分析。基于VPT設計方法的設計理念，在對X公司冷鏈流程進行詳細剖析基礎上建立公司價值體系，植入恰當的信息技術，進而優化公司冷鏈流程，規范公司管理。

    首先，建立公司的VPT一級分析表，在VPT一級分析表基礎上逐級細化分解。受篇幅所限，在這里只展示倉儲配送環節的VPT二級分析表(見表2)。由表2可以看出，由于物流技術采用不當，導致原有倉儲配送環節流程煩瑣，且容 易出現很多管理問題。經過VPT優化分析后，基于倉儲配送的價值流實現以及優化物流技術的采用，信息化水平得到提高，改善了倉儲配送的整個流程，使原有的五道程序簡化為優化后的四道程序，降低了操作頻率，提高了管理效率。

    

    圖2　X公司倉儲配送VPT層次結構模型

    

    其次，在此基礎上形成VPT層次結構模型，如圖2所示。該模型從三維視角將冷鏈各流程環節的流程價值及物流技術與冷鏈流程形成系統對應顯示模式，并進行逐層分解，使物流技術的植入更具流程針對性，從而實現公司冷鏈物流技術體系服務冷鏈流程體系，進而實現公司冷鏈價值體系。這里，物流技術體系、流程體系、冷鏈價值體系的構建可借鑒圖2的構建模式，用三維的方式把物流技術、流程和價值從組織的頂層描述到底層，進行系統研究和展示，方便管理者有針對性地找到管理問題。

    最后，通過對冷鏈過程建立的VPT系統模型體系，可以明確企業采用物流技術的具體環節及物流技術與流程、價值的契合程度，并在公司價值和流程的基礎上梳理物流技術的層次及其之間的關系，從而優化和規范公司的管理過程。在這之后，系統研究可以進行循環分析，再從IDEF0的分析方法入手，對優化后的管理流程進行重新分析，并基于VPT分析方法再次改善，這一輪的完善過程會相對較為簡便和快捷。經過兩輪的優化，冷鏈物流技術的植入會更為準確和恰當。

    根據以上分析，優化后的倉儲配送流程植入了自動識別技術、自動補貨技術和自動分揀技術等，從而形成了綜合的倉儲管理系統，使公司倉儲配送流程環節減少，管理和工作效率得到有效提高。但基于IDEF0和VPT的物流技術植入研究主要是針對冷鏈流程系統進行定性分析，并且可能會在定位物流技術環節分析出多種方案，比如自動識別技術就有采用條碼技術和射頻技術兩種方案。因此，為了驗證分析結果，并作出物流技術的進一步確定，可采用模糊0-1規劃方法進行定量分析的補充。

    四、基于模糊0-1規劃組合方法的物流技術選擇

    1.模糊0-1規劃組合方法概述。模糊0-1規劃組合方法集合模糊集理論、模糊網絡分析法、關鍵成功因素法和0-1整數規劃方法為一體構建模型并求解。該方法借鑒了有關文獻研究組合方法的思路，其推導過程可參考該文獻。

    本文利用該組合方法的分析思路，將備選物流技術與所服務流程和所實現的企業價值擬合在一起，充分考慮了物流技術與流程和價值的對應程度。同時，鑒于物流技術之間的效益關聯性、成本關聯性和技術關聯性，該方法在建模過程中要把物流技術投入的風險收益、可支配的投資以及物流技術實施前提等因素都作為約束條件考慮進去。依據該方法的分析思路為欲解決的問題建立最終模糊0-1規劃模型：

    

    

    

    式(1)表示與所采用的物流技術與流程和價值擬合程度最高的目標函數；式(2)和式(3)表示風險收益相關性約束以及成本相關性約束；式(4)到式(6)分別表示物流技術之間的技術關系約束，包括配套技術約束、互斥技術約束、必須應用的技術約束。

    2.X公司物流技術的選擇。基于IDEFO和VPT分析，確定備選物流技術方案，參照式(1)到式(8)為X公司的物流技術建立分析模型。為與上文分析形成對應，該計算過程只展示倉儲配送流程中的物流技術選擇，并且為了簡練展示過程，只通過對多種備選方案中的三組物流技術優化選擇來體現算法效果。通過調查方法對基礎數據進行收集整理，借助EXPERT CHOICE軟件得到各物流技術的相關屬性值，帶入模型，采用EXCEL計算

    

    

    模糊0-1規劃組合方法為IDEF0與VPT分析方法的結合進行了很好的補充，使整個分析的過程與結果更具科學性和準確性，使物流技術的采用更加恰當精確。這三種方法的結合從整體上為企業物流技術的采納提供了更具說服力的支撐。

篇（11）

為適應常委會工作的要求，必須不斷學習相關知識。法工委顧萍老師贈送的《立法中的博弈――上海地方立法紀事》一書，十分貼近工作實際。書中選錄了市十二屆人大法制委和常委會法工委及其工作班子記錄的立法案例，時任市人大常委會法工委主任沈國明在前言中高度概括了利益博弈的原理，指出新時期立法工作的焦點就是利益博弈。從這個角度出發去觀察立法中的關鍵所在，讓人豁然開朗。之后5年中，在各種立法解讀、聽證、常委會審議以及法制委工作會議上，我多次感受到涉及社會資源再分配、管理責任、執法權歸屬等關鍵條款所引起的博弈和爭論。如審議《上海市拆除違法建筑若干規定》時，對于違章建筑、損壞承重墻等問題的監管，審議食品安全法實施條例時，對于面制品小鋪的監管等，都發生過多部門間扯皮的情況。而在一些法規制定時，又常常出現關于財政資金的撥付及部門編制等超出法定原則的要求。面對這些需要思辨和選擇的議題，我的出發點都是公眾利益。因為我和普通民眾一樣，希望過上安全有序的公共生活，有健康良好的社會運轉方式，也希望行之有效的法律法規，讓權力的啟動受到約束和制衡。

每次常委會會議都有不同的議題，在審議前我時常請教專家和同行，了解相關情況和他們的意見。在審議中，對于自身經驗之外的議題，我不會為說而說；但事關百姓生活和公共利益的議題，我一定會說；每次發表意見時，不說空話套話，不說正確的廢話，爭取說有用的話。如審議關于保障性住房建設工作情況的報告時，我比對巴黎市郊為非洲移民造的簡易房最后淪為貧民窟，釀成暴亂的案例，提出應對本市經適房建設、分配和居住情況進行調研分析，加強管理，適時調整。在實施公交優先戰略情況報告的審議中，借鑒香港公交規劃和管理經驗，我提出實地調查，改變不乘公交的人開車占用公交車道的現狀。審議節能降耗工作報告時，以自己采寫報道時掌握的案例，呼吁改變管理方式，加大統籌力度并落到實處的建議。審議推進垃圾分類和減量化工作情況報告時，我提出向臺北學習，請市長和官員上街宣傳，組織在滬臺胞太太宣講團，設置相關教育課程，對企業的包裝耗材進行量化統計等有操作性的建議等等。5年參加常委會會議審議，我腦海中留存了許多難忘的聲音――不少委員有豐富的領導實踐和經驗，審議時充滿憂患，提出不少研究和解決問題的思想方法，意見十分寶貴，如果得到認真采納，對于消解問題和改進制度當是有益的。令人遺憾的是，在實際中常常因各種原因，甚至各種推諉、扯皮，常委會會議很多審議意見依然停留在程序和形式上，無法真正形成約束力和推動力，由此造成的政治資源的浪費和思想的浪費，乃至生命的浪費，與舌尖上的浪費相比，更為可悲。

新一屆中央政府加大推進改革，上海作為全國改革開放的排頭兵和先行者，如何將中國夢的理想化為一種社會力量，真正變為老百姓可以感知和觸摸的現實，有太多難題需要破解。與此同時，人大常委會的工作也展現出很多值得探索和創新的空間，作為地方最高國家權力機關，我個人認為，可以更多關注宏觀面上本市經濟社會發展中的重大問題，關注城市發展建設和改善人民生活相關的熱點，關注生活安定的社會成員的生活質量，也關注尚不穩定的困難人群的基本生活，致力于其他國家機關無法干預和解決的市場中存在的缺陷和不足，更廣泛深入地采集民智民意，在加大社會保障、縮小貧富差距、城鄉一體化，以及人口發展戰略等方面的制度設計或改良上有所作為。