財政資金分配方法大全11篇
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篇（1）
一、引言
環保專項資金是指除行政事業經費以外由各級環境保護部門會同各級財政等有關部門安排的專門用于環境保護的專項資金。按資金來源和管理渠道，中央財政環境支出資金可以分為中央預算內基建投資、中央財政環境保護專項資金和財政部每年安排給環境保護部的部門預算，環保專項資金主要用于飲用水源地防治、環境監管能力建設、新技術新工藝示范、新農村小康環保項目以及電廠脫硫技術改造等工程上，主要分配方式有項目申報法、因素分配法和中央統籌法。2003年，《排污費征收使用管理條例》指出，對排污費中的10%設立中央環保專項資金，用于環境污染治理和防治?！笆晃濉逼陂g，財政環境保護專項資金總額達到 746.33億元，占中央財政環境保護支出（約 1 666.53 億元）的 45%，切實用于環境保護的相關問題，這對環境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，財政環保專項資金僅設立中央環境保護專項資金和中央自然保護區專項資金兩項。中央環境保護專項資金集中全國排污費的 10%，用于污染防治的實施?！笆晃濉逼陂g，隨著國家對環境保護高度重視，2007年設立了中央財政主要污染物減排專項資金、三河三湖及松花江流域水污染防治專項資金和城鎮污水處理配套管網設施建設“以獎代補”專項資金，僅就滇池治理投入的專項資金，自1993年治理滇池起，至今已投入超過600億元，預計從2008年到2020年，滇池治理投入資金將突破1 000億元；2008年開始設立中央農村環保專項資金、2010 年開始設立重金屬污染防治專項資金。2004 年財政專項資金總量為 3.2億元左右，2010 年各主要專項資金總額已達到 240億元左右（其中城鎮污水處理配套管網設施建設以獎代補專項資金 110 億元）（孫寧、宋玲玲、程亮，2014）?？梢?，國家對環保專項資金投入數額越來越大，這也對環保專項資金的分配和監管提出了很大的挑戰。
環保專項資金取之于民，更應該用之于民。要建設服務型政府、改善政府的服務水平和質量，就必須對如此龐大的資金數額進行合理有效的監督，以使環保專項資金做到科學、有效、及時和公正的分配，真正用到環境污染問題嚴重、環境污染防治設施項目、執法能力建設和民生重點關注的問題上，促進環保專項資金使用效率和管理水平的提高，改善環境質量，建設資源節約型、環境友好型社會。
二、環保專項資金合理有效分配的重要意義
自環保專項資金成立之日起，國家就在積極探索環保專項資金科學有效的管理方式方法，力圖使環保專項資金用到實處，提高財政資金的使用效率和對社會經濟發展的促進作用。近年來，環保專項資金在水污染整治、空氣污染防治、噪音污染防治、土地資源的合理保護與有效開發、森林資源的合理利用、城市和農村垃圾污染的處理等環境保護方面發揮了積極的作用，環保專項資金真正地履行了國家公共服務的職責，有效地促進了“環境代價小、經濟效益好、可持續的環保新道路”的建設，加快了資源節約型、環境友好型社會的實現。
（一）是促進國家宏觀環境政策實施、符合國家戰略規劃的有效途徑
國家環境保護的基本國策和相關的法律法規是實施環境保護工作的總依據，“十一五”規劃和“十二五”規劃是各級財政部和環保部門共同開展環境保護工作的總方針。環保專項資金有效的分配是實施相關環保規劃、實現環境保護目標的手段和過程；按照國家方針政策和宏觀調控政策，遵循成本效益的原則籌集和合理有效的分配環保專項資金，支持國家環境污染防治政策和戰略目標；按照地方經濟的發展情況，做到有限度的政策傾斜；支持國家重點支持的環境產業政策和影響人們健康的重大環境問題的治理和防治，促進國家環境保護目標的實現。
（二）是建設高效廉潔政府、促進政府職能有效實現的現實需求
隨著社會的進步和發展，社會大眾的民主意識逐漸加強，人民賦予政府支配、使用、監管環保專項資金權利，政府就應該認真負責地履行確保環保專項資金合理有效分配、科學的使用和有效的監督的責任；受托責任觀有效地制約著政府職責履行必須符合人民的意志，必須做好有益于人民的事。建設廉潔政府是現代化民主社會的基本特征，做廉潔政府，就應該切實關注民生重點問題，把人民賦予的權利抓好，更要用好，切實有效地履行國家環境保護的相關政策，切實做到環保專項資金合理有效的分配，切實將財政資金用到實處，將環保專項資金用到民生重點關注問題、環境污染嚴重問題的治理、環境資源合理開發有效利用等問題上，真正發揮環保專項資金的作用，做到環保專項資金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限資源、切實維護人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的錢，理所當然應為人民辦實事、辦有益于人民群眾利益的事。環境資源是有限的，社會經濟財富也是有限的，政府負有將最少經濟資源以最經濟、有效、科學的方式進行管理，以最大的效益實現環保專項資金最小的投入，進行科學的分配和使用，最大化的實現環境保護的戰略目標。政府部門應有效地將環保專項資金用于自然生態保護項目，重點支持農村環境保護、農業環境保護、土壤環境治理等項目；同時，重點關注資金分配中社會差異的問題，兼顧各階層、各領域、各地區的差異性，樹立科學發展的觀點，向污染嚴重的農村和城市環境治理傾斜，重點關注環境污染和環境保護問題，對經濟效益差的城市和地區多補貼，對經濟效益好的地區鼓勵拿出部分資金支持周邊地區環境保護相關設施、監管能力和執法能力建設；確保惠民政策切實落到實處，確保環保專項資金的分配規范、有效，切實保護人民權益，建設清正廉潔、為人民服務的政府。
三、環保專項資金分配存在的主要問題
環保專項資金分配作為“規劃-投資-資金分配-項目實施-績效管理”的總體財政投資管理體系中的重要環節，環保專項資金是否做到科學、合理、有效的分配，直接關系到后續的項目實施和績效管理工作的有效開展。國家也在積極探索環保專項資金分配方式，從“十一五”期間的項目申報法、因素分配法和中央統籌法等較為單一的分配方式向“以獎代補”“以獎促治”和“定向支持”等多種分配方式轉變，有效地促進了資金分配的科學合理性，發揮了財政資金對環境污染治理和保護的積極作用。然而，環保專項資金分配過程中仍然存在著很多問題，具體表現在環保專項資金分配過程中的及時性、有效性、科學性和公平性等方面。
（一）環保專項資金分配缺乏及時性，制約項目實施進程和效果的實現
按理說，環保專項資金應該在計劃下達時隨計劃撥付，對相關項目給予資金支持，然而在實際工作中，常常由于環保專項資金來源的財政撥款、預算外資金和其他資金并沒有按計劃到位，或資金到位率低，導致環保專項資金不能按計劃的時間撥付，影響了項目的實施。具體表現在：一是項目資金分配審批程序復雜，撥付時間滯后直接影響到項目的實施進程。二是環保專項資金遭層層截留或被挪作他用，導致項目資金來源不足，有的單位不得不自籌資金，制約了項目實施進程和效果的實現。
（二）環保專項資金分配缺乏有效性，沒有最大發揮專項資金的使用效率
環保專項資金是國家重點撥付用于環境保護與治理的財政資金，應該以最小的支出實現最大的產出效能，提高資金分配的有效性；環保專項資金應該分配到有利于提高社會效益、人民福利和環境保護等重點領域，提高環保專項資金分配的效果性。在有效性方面，環保專項資金分配主要存在以下問題：一是資金分配數量與實際需求差距大，分配數額不足。如在2008年至2010年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金的審查中，發現甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南6個省區的45項水土保持項目資金總缺口2.77億元，占規劃工程總投資5.04億元的54.96%，其中有1.91億元是地方配套資金，占資金總缺口的68.95%，影響了水土流失治理任務的完成。資金撥付不足，資金供應鏈中斷，導致項目中斷，甚至項目的取消，許多項目無法實施，發揮不出環保專項資金的效益。二是資金撥款到位較遲，資金多次撥付，導致項目施工進程緩慢。很多中央撥款項目，應在年初撥付到位，結果年末才下達；有的項目本年撥付，下年才到位；有些項目申請資金一次下撥，上級部門分成幾次才撥付到申請單位。這種撥款支付方式增加了很多的中間環節，造成了不必要的人力、物力、財力的浪費與損失。撥款不及時，也導致了項目進程緩慢，影響項目及時竣工驗收。三是項目安排過多，資金分散。有些部門為了多上幾個項目，多做幾個環保工程，對環保項目審批不嚴密，只要是項目都分配資金，只注重公平性而沒有集中主要的資金辦大事，資金過于分散，降低了環保專項資金的使用效率和效果。
（三）環保專項資金分配缺乏科學合理性，影響資金的分配效果
環保專項資金的分配應該堅持科學的觀點，要堅持以效益為最終出發點，科學地確定分配的重點區域，做到決策的科學性。目前存在的問題主要表現在：一是資金分配結構不合理。環保專項資金在安排上應該向經濟欠發達地區傾斜，向環境污染重點領域傾斜，向資金需求量大的重點項目傾斜。然而，在資金分配的過程當中，有的審核部門不審查項目申請，沒有根據縣、區、市的經濟發展情況，按照實際情況科學合理地制定資金分配計劃，一味地追求分配的平均，忽視了分配的效率性，導致資金分配效率不高，沒有發揮出財政資金應有的作用。比如在農村飲水安全工程資金分配上，資金分配計劃不夠科學，有些地方簡單按照飲水不安全人口數量或者行政區域平均分配資金，未能區分輕重緩急，突出重點，因地制宜，導致部分資金投入與工程實際需要不完全相符。有些地方實施的諸如“連片供水”等地方性工作計劃與國家下達的年度計劃未有效銜接，導致工程建設進度快慢不一，影響了農村飲水安全工作階段性目標的實現。二是職能交叉，多方資金來源，多頭下撥資金。環保專項資金多由環保部門直接分配，直接下撥，但也有部分的專項資金由財政部直接下撥到主管部門，這種交叉的資金分配體系使得同一個項目存在向環保部門申請資金的同時，主管部門又再次就該項目向環保部門申請。如在2010年，浙江省新都熱電有限公司桐鄉垃圾焚燒項目、浙江省嘉興市市區（中環路內）污水收集管網項目、重慶市永川區一環路污水干管工程項目、重慶市石柱土家族自治縣城南片區污水管網項目、深圳市福永污水處理廠配套污水干管工程等5個項目單位重復申報中央污水垃圾處理資金3 946.15萬元，占審計抽查中央專項資金的0.41%。而相關部門審計不嚴，是環保專項資金重復下撥的主要原因。三是資金超范圍申報，虛報項目、虛領資金。有的項目不符合政策的規定，不符合環保專項資金的申請條件，但為分得環保專項資金這塊“大蛋糕”，很多企業違規虛報項目，弄虛作假，以各種名目進行項目申報，由于監管手段不到位，導致分配出去的專項資金并沒有用在實際需要的項目上。
四、有效的解決環保專項資金分配過程中出現問題的建議
環保專項資金分配的科學、合理、有效，直接影響到專項資金績效的發揮，影響環境污染治理的效果與人民福祉的提高，為此，本文提出如下建議。
篇（2）
關鍵詞： 扶貧資金;指標體系;資金管理
Key words： poverty alleviation fund;target system;fund mangement
中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）04-0159-02
1 財政專項扶貧資金分配使用及運行管理體系
我國1980年開始設立財政扶貧專項資金，經過多年的運行，一個涵蓋財政扶貧資金來源、分配、使用、撥付和財務管理、監督檢查、信息監測、績效考評等全過程管理的制度體系框架基本形成。在財政扶貧資金的來源方面，為了保證籌措到足額的財政扶貧資金，對專項財政扶貧資金的來源有明確的規定。
例如，2000年頒發的《財政扶貧資金管理辦法》規定，財政扶貧資金來源包括中央財政安排的資金和地方方配套資金。配套資金不能虛列預算，不能多頭配套。在財政扶貧資金的分配方面，二十世紀90年代中期以前，我國財政扶貧資金分配主要采取按項目分配和按“基數+增量”分配兩種方式。
1997年出臺的《國家扶貧資金管理辦法》明確規定綜合考慮某一地區貧困人口數量和貧困程度、扶貧資金使用效益、地方配套資金落實比例等影響因素。
2008年5月修訂后的《財政扶貧資金績效考評試行辦法》規定，財政扶貧資金績效考評包括：扶貧成效、管理使用和工作評價三大類。
2 財政扶貧資金管理存在問題及面臨挑戰
2.1 扶貧資金績效管理理論與方法需進一步發展與完善
2007年，世界銀行行長佐利克在上任后不久，特別強調在提供資金、技術和其他形式的援助過程中要堅持不懈地關注結果并評估援助有效性，提出了對華援助的五大支柱。世行在與中國的扶貧貸款項目合作中，十分注重扶貧理念、扶貧方式和管理模式的創新。
具體做法可以歸納為：
①一次規劃、分年實施;
②以社區為單位的多部門綜合性扶貧開發;
③特別關注性別和弱勢群體的需求;
④以村級規劃為平臺建立農戶廣泛參與的機制;
⑤完善貧困監測系統建設，客觀全面評價扶貧項目;
⑥將能力建設貫穿于項目的全過程。發達國家以結果為導向的績效管理理念對我國提高財政扶貧資金管理績效有很多有益啟示。
2.2 扶貧主體責權劃分不清，權責設計不對等
政府主導是我國扶貧開發事業的一大特色，其優勢可以制定直接針對貧困人口的扶貧政策，創造良好環境，動員社會資源，引導全社會廣泛參與。
《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出扶貧開發實施分級負責、以省為主的扶貧工作責任制，并逐步過渡到 “四到省”原則。盡管扶貧資金管理體制經過多次調整與完善，但從運行結果來看，責任劃分仍不清晰，權責設計還不對等。
中央強調責任，地方強調權力;扶貧工作仍具有委托性質，“四到省”的責任缺乏有效機制來落實，其結果是：中央與地方的扶貧目標有時候會產生偏離;地方政府扶貧開發投入明顯不足;扶貧開發工作的效率與效果受到較大影響;出現了責任、任務到縣，而權力和資金卻停留在省一級的不對稱局面。
2.3 資金分配與使用，難于做到科學、公正，缺乏有效的激勵、約束機制
主要表現在：
①目前，財政資金分配有三種方式，即按項目分配資金、按基數分配資金和按影響因素分配資金。按項目分配資金容易出現尋租行為，造成地區之間較大差異。按基數法分配資金不能充分體現資金分配與貧困程度的對應關系，容易導致平均主義傾向。按照因素法，九大因素中的有些因素如“國家扶貧方針政策”和“其他”因素難以準確界定等。
②立項、評估統計數據不客觀、準確，影響立項資金分配的公平性和合理性。
2.4 多渠道的資金分配缺乏有效整合，協同效應不明顯
目前，我國有多個部門共同參與財政扶貧資金分配和項目管理，例如，2010年，我國各類扶貧資金515.1億元，但財政扶貧資金僅為185.7億元，包括中央扶貧貼息貸款、中央專項退耕還林還草工程補助、利用外資和其他等各類資金329.4億元，財政扶貧資金占各類扶貧資金總和的36.05%。
此外，對于龍頭企業、民間組織、國際機構、新聞媒體和研究機構等通過間接方式對扶貧資金績效產生重要影響的利益方重視不夠。
2.5 扶貧資金投入的目標瞄準存在偏離
貧困人口在地域分布上分散，呈現點狀分布特點，以重點縣為基本單元的扶貧資金瞄準機制在覆蓋貧困人口方面可能存在偏離。
2.6 政府主導模式未能激發使用主體積極性，造成資金使用的低效率
貧困群體是扶貧工作的主體和主要利益相關者。但在我國，扶貧干預活動往往是自上而下的，貧困人口的參與只是被動的投工投勞和自籌資金。上不上項目，上什么樣的項目，貧困人口基本沒有發言權。最終項目能否完成和是否有效，政府部門從不承擔責任。
2.7 監測評價體系和問責機制有待進一步完善
2008年根據績效考評增加了“重點縣農民人均純收入增長幅度”、“貧困人口收入增長幅度”兩大指標，體現了更加注重扶貧成效的理念。同時，為了加強過程管理，財政部會同國務院扶貧辦等部門開發建設了“財政扶貧資金管理監測信息系統”。但從前瞻性的角度看，距離構建科學、合理的績效考評體系還有一定差距。
主要表現在：
①缺乏對項目相關性、可持續性以及貧困人口滿意度的考評指標。
②缺乏項目社會效益和生態效益及將資金使用效果指標與資金投入有機聯系起來的投入、產出類指標。
3 財政扶貧資金分配使用管理體制、機制創新
3.1 完善扶貧責任制，提高資金瞄準度
準確識別和瞄準貧困人口是提高財政扶貧資金績效、將扶貧戰略規劃落到實處的重要前提。
考慮到我國貧困人口分布更加分散，而低層級政府具有了解、熟悉實際情況的優勢，應在理順各級政府職責的前提下，進一步強化縣級政府的責任，并根據績效管理理念的要求，相應賦予其更大的管理權限。
3.2 建立以績效為基礎的資金分配使用管理機制
改變單一依據貧困人口等基礎數據分配資金的方法，將財政扶貧資金管理使用的結果作為重要的參考依據。
建立以績效為基礎的財政扶貧資金分配機制，應遵循的原則是：
①公開、公平、公正原則。
②客觀、科學、規范原則。通過制度手段，最大程度地避免人為的、主觀的因素。
③權責統一的原則。
3.3 進行體制創新，整合財政扶貧資源
要以“四到縣”機制改革為契機，充分發揮縣一級在扶貧資源整合中統籌全局、協調運作的優勢和能力。提高財政扶貧資源的整合，發揮協同效力。
3.4 完善扶貧項目庫建設，逐步推行扶貧資金多年度滾動預算
目前，由于我國受預算制度、行政管理能力等方面的局限，尚不具備全面推行多年度滾動預算的條件。但可以在各級政府扶貧規劃、重點村扶貧規劃、扶貧資金項目庫的基礎上，開展扶貧資金多年度滾動預算試點，在部分省份試點的基礎上，適時在全國范圍內推開。
3.5 完善扶貧財政資金績效評價體系
在項目績效評價指標體系中，加大反映結果和影響的指標的權重，逐漸減少主觀評價指標的數量和權重，具體可以從以下幾方面來完善：
①應結合各地實際情況，分析評價不同項目對不同地區發展的相關性，增加對扶貧項目的相關性考評指標。
②在重視扶貧項目經濟效益指標的同時，還要關注其社會效益和生態效益，及增加對扶貧項目社會效益和生態效益考評指標。
③根據不同類型資金的投向和用途，從項目產出的數量、類型、質量、時效、成本等方面進行綜合評價，增加對扶貧項目投入與產出類指標。
④增加貧困人口滿意度評價。
⑤增加對項目可持續性評價。
3.6 建立財政專項扶貧資金監督機制
全面推行扶貧項目資金鄉村公示公告及監察機關“民生特派組”制度，各級財政、審計、監察等部門要發揮職能作用，人大、政協發揮監督作用，共同加大對財政專項扶貧資金的監督管理。逐步引入社會力量，充分發揮中介機構、新聞媒體和群眾的監督作用。對財政專項扶貧資金使用管理中出現的各類違法違規行為，嚴格按照國家法律和相關規定進行問責和懲處。
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篇（3）
哈爾濱市制定國內首部地方政府績效法規，從立法的層面上詮釋出政府績效的新內涵；
金華市將績效理念融入審計，從監管的層面上折射出政府績效的新策略……
地方上的種種績效變法，昭示著政府績效管理之門全新敞開：績效預算的背后不僅僅是績效財政，更多的是績效政府；政府績效不僅是一個管理方法的問題，更是一個體制的問題。
南海區財政局不斷設計和完善績效預算流程，制定和深化評審指標體系，加強對申報項目的績效評審，從制度層面上緩解“收”與“支”的矛盾，提高政府資金效能。
廣東省佛山市南海區作為預算改革的地方試驗田，開創了全國財政預算分配制度改革的先河。南?？冃ьA算的實踐表明，績效預算在提高單位部門資金使用效果和工作水平方面能夠發揮其他財政支出管理制度所不能實現的效果。通過績效預算與績效評價掛鉤形成的績效約束環，促使部門單位在獲得過去被稱為“免費唐僧肉”的預算資金使用和管理方面有了自我約束的心理準備和制度要求。
“自我革命”緣由
預算申報單位與財政部門展開博弈，希望獲得更多的資金，財政出于總體平衡則要求要壓減資金。此外，財政部門的內部科室、分管局長及政府各部門、分管領導，往往希望所分管的部門有更多的資金支持而產生博弈。博弈的一種結果使財政資金向強勢部門傾斜，而很多有關民生的支出被忽視；要么就是平均或按比例分配;要么就是擱置預算。
因此，這種博弈使財政資金分配不能達到最優配置。博弈的另一種結果，使得博弈雙方的成本大大增加，這種成本既包括時間成本也包括物質的耗費成本，甚至在博弈過程中會滋生腐敗。因此，對于擁有資金分配權的部門或領導而言，無論如何分配都會產生利益沖突，一旦分配不當就容易授人把柄，這種資金分配權就成了“燙手山芋”。
同時，預算缺口增加了預算分配難度。2003年，南海區各部門所做的財政預算是69億元,但政府實際能夠支配的財力大概只有44億元，兩者相差25億元，政府財政面臨著巨大資金缺口。
此外，財政收入增加使資金使用風險和難度增大。2007年南海區一般預算支出高達60.66億元，基金預算支出高達29.23億，兩項合計總支出達90億。比寧夏自治區、青海兩省區2007年的一般預算收入還多，基本上相當于中等省份內三個地市級區域的一般預算收入。如此多的財政資金集中在一個縣級單位里，人均可支配財力極為充裕，這就使得資金使用的風險大大增加。在傳統的財政分配體制下，不節制的支出傾向就會占據上風，使用稍有不慎就會產生問題。如果不加強資金管理，腐敗案件發生的機會將會增加。
于是，南海區財政局積極探索新的工作思路，2004年,按照科學發展觀的要求，終于在全國率先探索建立了以績效預算為核心的財政模式。
“分錢方式”轉變
績效預算是政府財政支出管理的一項重大制度創新，實現了財政資金分配由“人為分錢”到“制度分錢”的重大轉變，不僅僅是各個預算申報單位資金申報和使用的一種制度約束，而且對各個資金申報單位的工作方式而言，也是一個極大地轉變。因此，這項制度創新從一開始就面臨著極大的阻力和難度，而南海區績效預算之所以能夠取得成功，關鍵就在于能夠因地制宜，循序漸進，妥善處理好改革和發展當中的各種矛盾，建立統一戰線，使得這項制度在南海區逐步得以規范和推進。
南海績效預算能推行，得益于南海區以公共財政改革為導向的綜合財政改革：一是實行了綜合預算，把一般預算收入、政府性基金、非稅收入、公有資產收益等全部納入財政預算總盤子；二是實行了統一的部門預算，使部門的績效考核成為可能；三是實行了統發工資、統一人員和公用經費標準、清理單位小金庫、行政事業資產統一管理、政府采購、國庫集中支付、財政監督管理等一系列改革，使各單位的經費來源只能是財政撥款，為推行預算分配制度的改革奠定了基礎。
此外，為提高南海績效預算的效果，廣東財政科研所與南海財政局一起，每年對績效預算進行創新，不斷鞏固改革成果，提高績效預算的效果。一方面，針對不按照績效預算要求操作的部門和單位，在評價報告中作為“典型”上報區政府，促使部門單位領導重視績效預算工作，從而提高資金使用效果和部門單位工作水平。另一方面，逐步加強績效預算和績效評價工作的聯系，對部門單位形成“績效約束環”，從而促使部門單位在加強自我約束的同時，不斷提高工作積極性。
2008年，在單位自評和專家對項目進行評價的基礎上，由區人大財經工委、監察局、財政局和審計局聯合組成績效問責小組，對現場公開抽取的2007年度的四個項目進行績效評價及問責。通過問責的形式對政府各職能部門的實際工作結果與績效目標進行分析、判斷及質詢，全面評價部門資金使用效果及提供公共服務的質量，變以往財政被社會問責為社會向用款單位問責，從而分清分錢和用錢的責任。
先行者的經驗
在全國探索推行財政績效預算改革的實踐中，南海區積累了一定的改革經驗?？偨Y起來有四條：
首先，與科研部門合作――加強過程控制的系統性。南海在績效預算改革中采取財政科研與財政業務協作發展模式，加強程序安排和運行的規范性、公開性和科學性。在開展評價具體工作時，由財政科研機構作為第三方，設計專家評價方式、確定專家名單，從而在各職能部門與財政部門之間架起了“防火墻”，提高了過程控制的科學性，有效地規避了改革風險。
第二，專家介入――使得預算的配置更有效率?，F在編制預算的流程是：人員經費標準化、公用經費公式化，50萬元以上的專項經費績效化。專家評價采取專家個人評價與小組評價相結合的方式，評價重點緊緊圍繞“項目立項、項目資金額度計算、項目排序”，評價過程分為技術評價和政策評價兩個階段。技術專家負責評價項目的可行性和資金預算的準確性，政策專家按照“大事優先、績效優先、民生優先”的原則，根據國家政策和地方發展戰略、資金使用效益等評價標準，確定項目安排的先后順序。
第三，指標體系――使預算可以衡量。根據專項項目的特點，分為大額專項、基建工程、設備購置及修繕、信息化四大類，并且分別設計了政策性指標體系和技術性指標體系，對項目的政策合理性和技術合理性進行評價。每一類項目首先都包括項目合規性和必要性、項目合理性及可行性、項目績效目標、項目實施的制度保障、以往年度績效評價結果和申報材料質量六類指標。評價時突出項目績效預算的目標導向，扭轉部分單位“無的放矢、信口開河”的不良風氣。
篇（4）
一、結存資金較大的主要原因
（一）事業單位管理體制不順，財政監管難度較大
在結存資金構成中，絕大多數為事業單位的各類基金，而基金構成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業單位的管理方式。
就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管依賴于主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有其內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位，除上級撥入、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。
（二）相關政策與制度存在缺陷
1、基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。
2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。
（三）預算管理改革仍有空間
1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數加增長”的方法，雖發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。
2、預算統籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結余或基金，應在預算編制中給予全面的體現，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結存資金只增不減。另外，用基金彌補事業經費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。
3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結余。如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。
二、規范結存資金從微觀和宏觀兩個層面著手
（一）健全制度，規范資金管理
首先，預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。
其次，建立健全相關制度，規范監管行為。一是明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過渡。四是完善財務核算監督制度，實行問責制，明確違規操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。
（二）深化改革，提高資金效益
1、完善部門預算，強化預算編制、執行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款。二是采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。
篇（5）
一、結存資金較大的主要原因
（一）事業單位管理體制不順，財政監管難度較大
在結存資金構成中，絕大多數為事業單位的各類基金，而基金構成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業單位的管理方式。
就目前管理體制來看，一是絕大多數事業單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監管依賴于主管部門，加之事業單位多、分布散、資金規模不一，財政等外部監管鞭長莫及。二是基于從屬關系，事業單位與行政部門間的收支活動有其內在聯系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數。三是事業單位收入結構發生變化且來源復雜。近年來，隨著經濟體制改革的深入，全額或差額事業單位，除上級撥入、執收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產出租或其他經營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。
（二）相關政策與制度存在缺陷
1、基金分配制度不盡合理。事業基金和福利基金是事業單位收支相抵后的結余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規明確規定其不得用于個人福利支出，但根據基金分配制度，此類資金結余參與分配，其結果不僅擴大基金規模，且改變資金使用性質，影響法規執行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。
2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調動部門積極性，緩解部門經費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統籌管理與使用帶來不利，也為部門結存資金提供了空間。
（三）預算管理改革仍有空間
1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數加增長”的方法，雖發揮了財政總量控制的優勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執行與預算脫節，部分項目未實施或相互調劑、寬打窄用產生差額，導致結余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內外資金統籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續了傳統方法。
2、預算統籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結余或基金，應在預算編制中給予全面的體現，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結存資金只增不減。另外，用基金彌補事業經費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。
3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下撥，不通過下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現，財政監督難以到位，同時給有資金分配權的部門留有調劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結余。如，根據相關政策，各地區增設高新技術企業融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結余應交不交現象時有發生。
二、規范結存資金從微觀和宏觀兩個層面著手
（一）健全制度，規范資金管理
首先，預算管理要求應納入綜合預算統籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優先考慮結存資金，逐步消化，同時加大綜合統籌力度，協調區域經濟和社會發展，切實將部門結存資金用實用好。
其次，建立健全相關制度，規范監管行為。一是明確結存資金管理原則，規定結存資金的范圍、控制標準、使用方向、統籌比例，加強對結存資金的真實性、合規性、完整性的監管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規范事業單位基金管理與監督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統籌為原則，以保障事業發展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內資金管理過渡。四是完善財務核算監督制度，實行問責制，明確違規操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。
（二）深化改革，提高資金效益
1、完善部門預算，強化預算編制、執行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統一撥款。二是采取預算執行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環節的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。
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1鄉鎮財政資金在管理過程中存在的問題
1.1財政資金使用方面存在的問題目前鄉鎮財政資金在使用方面績效不高，財政部門按照各職能部門財政支出的比例進行預算的編制，確定資金的分配。用款單位目前在實際操作中，沒有將有限的資金形成規模效應，資金投
入面過寬，導致資金使用效益低下。此類現象在其他資金使用中也不同程度的存在，極大的影響了資金使用的績效。
1.2資金核算方面存在的問題
違規現象比較嚴重，盡管近年來國家和地方政府加大了對財政資金管理的力度，但在財政資金使用與核算上仍存在著大量的違規現象。一是鄉鎮財政資金核算方面一般不進行獨立核算，對各種財政專項資金及鄉鎮管理活動中的經常性費用在使用中有混合的現象。鄉鎮財政資金被挪用或者被擠占，不能夠反映出財政專項資金的結余數額。對各種專項資金的使用效率及如何進行績效考評帶來困難。二是有些使用財政專項資金的單位為了減少專項資金結余上交，出現了不正確使用專項資金的現象，不能做到?？顚Ｓ?，年度終了集中花錢，突擊購貨。第三方面是有些專項資金使用部門不經財政審批，任意改變財政資金用途，預算執行隨意性大。
1.3鄉鎮財政資金在監督管理機制方面存在的問題
鄉鎮財政資金監督管理機制不夠健全，不完整，存在著薄弱環節。主要表現在鄉鎮財政資金支出過程中，從財政政策的掌控運用方面到對財政撥款的具體實施階段均沒有形成內在的約束機制，相關的財政監督的法規、制度建設方面沒有形成體系，也沒有及時更新。沒有形成財政資金監督的事前、事中、事后檢查制度。對違反預算方面的項目支出，特別是用款單位隨意變更財政資金使用的情況，財政部門沒有相應的解決方法和具體的懲罰性措施，在處置違規使用專項資金方面沒有權威性，缺乏監管力度。
2鄉鎮財政資金管理問題的原因分析
2.1在財政資金管理制度體系建設方面不夠完善
目前鄉鎮財政資金的管理體制是鄉鎮財政縣級財政部門代管，體制發生了變化，但是鄉鎮財政資金的有些管理制度沒有及時更新和補充完善，財政資金管理制度體系建設相對滯后。使得基層財政部門對財政資金的管理出現制度空白或者是用原來的制度來管理變化后的新項目。由于資金管理方面的制度體系建設不夠及時和完善，鄉鎮財政資金使用過程中存在不夠透明和效率不高的情況，鄉鎮級財政部門的職能作用沒有得到很好地強化。
2.2鄉鎮財政資金使用結構不合理
鄉鎮財政資金的合理使用，滿足鄉鎮政府各項支出的需要，貫徹財政支出的“三公”原則，及其他公益性財政支出需要是鄉鎮財政的重要職能。而現實中存在著鄉鎮財政資金支出的結構不合理的情況。在應該有鄉鎮政府承擔的社會公共事務等方面的財政支出，而不能滿足需要，這就是財政支出的“缺位”。而應該由市場提供的一些商品和服務，政府部門為了地方的發展過多地對市場經濟進行干預，增加了鄉鎮財政支出，這就是財政支出的“越位”。有些鄉鎮政府為了發展地方經濟，大力進行招商引資金、增加地方稅源，創造好的地方經營環境，在土地征用、基礎設施配套建設方面進行了大量投資，增加了鄉鎮財政支出，使得鄉鎮財政支出的結構不夠合理。
2.3不能按要求合理使用專項資金
在專項資金的使用管理方面存在的主要問題是擠占、挪用現象比較嚴重。有時不按用途合理安排使用專項資金。近年來國家在推進農村改革，促進農村建設，貫徹城鄉一體化方面投入了大量的資金。雖然在涉及到國家下撥的涉農專項資金的使用方面國家監管力度進一步強化，管理水平有所提高，但是由于鄉鎮財政資金比較緊張，鄉鎮基層財政經辦人員法制觀念淡薄，加之大多數鄉鎮的財政管理制度不夠完善，鄉鎮專項資金使用存在著不合理的問題比較嚴重。
2.4鄉鎮財政資金沒有得到有效監督
鄉鎮財政監督體系不夠完善，沒有建立健全嚴格的事前預算、事中控制和事后監督等財政資金內部控制管理制度。目前即使實行了“鄉財縣管”的方式，在具體的使用財政資金方面，鄉鎮財政管理部門仍具有很大的自，縣級財政統管實際就是起到了出納的作用，很難對鄉鎮財政資金進行有效的監督和管理。
3提高鄉鎮財政資金管理水平的措施
3.1加強財政資金管理的責任制
鄉鎮基層財政資金緊張，在財政資金的管理方面應該建立健全各種管理制度，加強財政資金管理的責任制，使鄉鎮政府相關部門的領導認識到加強鄉鎮財政資金管理的重要性，使他們從思想上高度重視，按照事前編制的財政預算，落實到各個部門，建立部門預算執行的責任制，并建立嚴格的考核追究制度。保證各部門嚴格按照國家的財經法規以及相關的財務制度的規定，合理使用各項財政資金，使各類財政資金在使用中符合法規要求，提高其使用效率，保證財政資金的安全。
3.2加強鄉鎮財政管理體制改革
鄉鎮財政資金的用途是為了政府各部門在履行職能過程中發生的各項費用支出，滿足社會公共服務，保障人民群眾的切身利益，使鄉鎮基層文教衛生等事業健康有序地發展。要加強財政管理體制的改革，在鄉鎮財政資金分配方面的改革主要是保障影響社會發展的重點項目，使財政資金的引導作用發揮好。在財政預算方面的改革主要是進一步完善部門預算工作，細化財政支出預算，增加財政預算的透明度，加強對財政預算的審查和監督，加大縣級財政部門對鄉鎮財政的監督、審查力度，保證各項財政支出的合法性、安全性和有效性。在財政國庫集中支付方面的改革主要是減少中間環節將財政資金直接支付給指定的收款人或者收款單位，進一步提高財政資金的使用效率。
3.3加強鄉鎮財政資金管理評價制度
建設鄉鎮財政資金績效管理的關鍵是建立健全財政績效評價指標體系。作為財政部門首先應把握財政資金績效評價的方向，制定相應的財政資金績效評價的基本原則和操作規范體系。在財政預算方面建立一系列的財政資金使用績效評價指標體系，提高財政資金的支出績效。在財政預算的執行過程中建立使用財政資金的指標體系，使財政資金得到合理使用，不“缺位”、不“越位”。在財政資金事后實際績效評價過程中建立指標體系，以考察財政資金使用的科學性、合理性、合法性、效率性。使鄉鎮財政資金能夠充分發揮作用，實現社會經濟健康有序地發展。
作者:趙偉 單位:東平縣銀山鎮財政管理中心
篇（7）
受托經濟責任理論認為，隨著人類社會發展，財產所有權與財產經營管理權的分離，客觀上導致了財產委托者對財產受托者進行經濟監督的需要，這就直接導致了績效評價的產生。為履行受托責任，就要求相應的評價體系對高校所掌管的經濟資源及教育投入和產出的結果進行確認、計量、評價和報告，以如實反映高校履行受托職責和實現其教育職能的情況。高等教育績效評價包含兩方面的含義，一是能夠反映和控制高校作為受托經濟主體在受托責任上的具體履行過程，二是反映高校受托經濟責任履行的最終結果。兩者相輔相成缺一不可。
目前，我國高等教育財政支出以規模而不是以效益為基本目標取向，政府部門的著重點在于每年教育財政經費的增長量和增長速度；在教育財政資金分配方面，一定程度上是通過財政部門與經費申請學校之間的“討價還價”來進行的。這樣做，一方面難以避免經驗決策、關系決策的色彩，難以保障財政資金分配的科學性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區高校年復一年地進行教育資金爭奪戰，而對教育投資責任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經費時很大程度上存在著不顧國家財力可能性，盲目制定發展計劃的傾向，盡最大可能性向財政申請經費，財政給多少花多少。許多高校在財政資金使用過程中也存在不計成本、不講效益等問題。這種在教育財政資金撥付和使用上的權責脫節、責任不明等問題的存在，導致了有限財政資金比較嚴重的浪費。由以上問題可以看出，我國高等教育財政支出的績效狀況不能不令人擔憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進行績效評價。
20世紀80年代以來，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現；所謂有效性（Effectiveness），是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。鑒于目前我國高等教育財政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認識模糊或者缺乏認識，導致高等教育支出在某些支出項目中忽視最終的目標和效果而單純追求支出的經濟節約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費；或追求所謂“效果”而不顧財政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對財政高等教育資金使用狀況進行科學、客觀的績效評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經濟性、效率性和有效性三要素進行綜合考察、分析，從而達到綜合評價的目的。
二、高等教育財政支出績效評價存在的問題
我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正?，F象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。
（一）未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境，績效評價缺少應有的法律和制度保障。我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效評價工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經?；?。
（二）未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制。目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先在對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價；其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。
（三）許多高校對高等教育投資責任和支出績效不夠重視，未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中。高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體?？冃ьA算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。（四）未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系。高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的、科學的、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題，首先是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目具也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析；三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。
三、高等教育財政支出績效評價的對策分析
在建立健全高等教育財支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，并積極探索，分步實施高等教育財支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。
（一）建立健全高等教育財支出績效評價制度。建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財支出績效管理的要求，加強對高等教育財支出管理的約束力，強化高等教育財支出績效評價的手段，為開展高等教育財支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財支出評價規章和制度，明確高等教育財支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。
（二）構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，建立面向績效評價的預算管理體系，并貫穿于預算編制、執行和績效評價的整個過程中。有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。
（三）積極探索，分步實施高等教育財支出績效評價工作?？紤]到高等教育財支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。
（四）努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革。首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。
[參考文獻]
[1]宋友春等．財政支出績效評價面臨的問題及對策[J]．預算管理與會計，2005，（2）．
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中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0147-02
財政轉移支付，是指個國家各級政府之間的，在既定的職能、支出責任和收入劃分的框架下中央政府為實現特定的政策目標而進行的財政資金的無償轉移，其實質是社會資源在各級政府之間的再分配。
一、中國現行轉移支付制度的現實依據和制度目標
中國現行的轉移支付制度是同1994年分稅制財政體制改革配套建立起來的，作為分稅制財政體制的補充體制，轉移支付制度建立的發展有其特定的現實依據和制度目標。
1.彌補政府間縱向財力不平衡，實現各級政府財權事權相匹配。財政的縱向不平衡是指各級政府的自有收入與其承擔的事權所需要支出不對等的結構性財政失衡。94稅改將收入多、比重大、關系國計民生的稅種劃分歸中央，而將零散的、數額小的稅種劃分給地方，并且在中央和地方共享稅中地方政府也僅占有很小的比例，與此同時卻未對地方政府的支出職能做出調整，這樣便形成了中央政府和地方政府在財權和事權上的嚴重不統一。只有通過轉移支付制度將財政資金在各級政府之間進行再分配，才能彌補地方政府的財政缺口，彌補縱向財力的不平衡，實現各級政府的財權和事權相匹配。
2.解決政府間橫向財力不均衡的問題，實現基本公共服務均等化?；竟卜站然?，是指政府為社會成員提供基本的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品和服務。地區的公共服務水平和當地的經濟發展呈正相關，中國現階段的不可回避的現實問題就是區域經濟發展的不平衡，由此導致東、中、西部各省政府財力相差較大。2011年財政部對全國各省（市）人均財政能力的統計結果表明，最高為上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全國平均線以下共有16個省市，均為中西部欠發達地區。政府間橫向財力不均衡阻礙了公共服務均等化的實現，中央財政有責任通過轉移支付制度，平衡地區間的財政收入，進而消除地區間公共服務水平存在的差異，確保各地達到公共服務的最低水平，實現公共服務均等化。
二、中國現行轉移支付制度的主要形式
1.稅收返還為確保分稅制的順利推行，補償地方政府在新稅制下的損失，94稅改中中央政府將上劃中央的增值稅和消費稅的一部分按照來源地的原則再次返還給地方政府，稅收返還構成中國政府轉移支付的一部分。稅收返還在推動分稅制改革，調動發達地區的稅收積極性發揮了積極的作用，但從財力均等化的角度來看，稅收返還同時導致大量資金流向發達地區，不利于均衡不同地區的財力差距，不利于公共服務均等化目標的實現。
2.一般性轉移支付（原財力性轉移支付）一般性轉移支付是指中央政府對存在財力缺口的財政實力薄弱地方政府，按照規范的辦法給予的補助，包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付等。在具體實施中一般轉移支付全面運用“因素法”對當地人均財政收支、標準財政收支、財政困難程度等因素進行核定，確定中央轉移給各地政府的數額。一般性轉移支付最具有縮小地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力均等化的功能，并且一般性轉移支付對資金沒有過多的約束，地方政府對這部分資金的適用有很大的靈活性。
3.專項轉移支付、是指中央依據特定的用途及地方的特殊情況按項目的形式撥付給地方財政的專項資金，在編制預算時列中央支出，不包括在地方財政體制正常支出范圍，執行中劃轉給地方按規定的用途使用。具體包括支持農業支出、支援不發達地區支出、重大自然災害支出等。專項轉移支付在提高某種特定的公共服務水平上能夠起到其他形式所不具有的作用，但專項轉移支付往往要求地方政府配套一定比例的資金，使得貧困地區處于不利地位。
三、現行轉移支付制度的平衡效應分析
現行轉移支付制度作為分稅制財政體制的重要補充組成體制，通過財政資金的二次分配對中國政府原有的財力進行調整，以實現政府間縱向和橫向財力的大致均等，因此可以從各級政府間財力的縱向和橫向均衡的實現程度來認識中國轉移支付制度的實施效果。
1.轉移支付制度對財力分配的縱向均衡效果明顯。轉移支付制度的縱向均衡效果可以通過2006—2010年，轉移支付之前的中央財政收支、地方財政收支情況同轉移支付后中央財政收支和地方財政收支情況對比加以說明。
通過上表可以看出，2006—2010年通過中央財政對地方財政的轉移支付，財政資金在中央和地方重新進行了分配，轉移支付后的地方收入基本上彌補了地方政府提供公共物品和服務的所費的支出，財權和事權不匹配的現象有所緩解，轉移支付制度的縱向均衡效果明顯。
2.轉移支付在財力分配的橫向平衡上任重道遠。財政轉移支付的最終目標是為了實現公共服務均等化。為改變中國區域發展不平衡，特別是中西部各省財力和東部地區各省財力的差異較大的情況，中央財政在轉移支付政策的實施上體現了對中西部地區的傾斜。2009年實施轉移支付前，中西部人均財力僅相當于東部的32.2%和35.5%，實施轉移支付之后分別提高到41.9%、48.3%，分別提高9.7%和12.8%，可見現行的轉移支付制度在一定程度上縮小了地區間政府的財力差異。但是由于各地經濟發展水平的差異，地區間政府財力差異因地區經濟發展差異而在很長時間內存在，財政均等化水平仍比較低，地區間公共服務的水平呈進一步擴大的趨勢。
四、完善轉移支付制度，提高轉移支付均等化效果的思考
現行財政轉移支付制度存在“轉移支付制度總體設計存在缺陷，形式過多，結構不合理”和“轉移支付資金分配辦法不規范、不公開、不透明”等問題，可針對這些問題，進一步改革和完善轉移支付制度，提高轉移支付均等化的效果。
1.優化整合轉移支付項目，調整轉移支付結構。對于最優轉移支付結構學術界存在兩種觀點，一種觀點認為中國應該建立一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付制度（馬海濤，2010）；另一種觀點則認為專項轉移支付為主，一般性轉移為輔的轉移支付制度更適合均等化目標的實現（李萬慧，2010）。但是通過201年轉移支付結構同2011年轉移支付結構對比，2010年專項轉移、一般性轉移支付占全部轉移支付比例分別為40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分別為45.9%、41.4%，這說明中國在政策取向上減少專項轉移支付，增大一般性轉移支付比例。延續這種思路轉移支付的結構調整可從以下方面進行：加大一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付比重；將不具有均衡效果的稅收返還并入一般性轉移支付，逐步減少直至取消稅收返還；將經常性、永久性的專項轉移支付并入一般性轉移支付；規整專項轉移支付項目，避免項目的交叉重復，同時以政府財政能力為依據調整政府配套資金比例。
2.規范轉移支付資金分配辦法。中國現行的轉移支付制度中，一般性轉移支付全面使用“因素法”測算對地方轉移支付，專項轉移支付部分使用“因素法”和“基數法”相結合的測算辦法。因素法與基數法相比更能反映當地實際財政能力。在轉移支付中應逐步摒棄“基數法”，更多地運用“因素法”測算當地的收入水平和支出能力，提高轉移支付資金的配置效率，提高轉移支付均等化效果。
3.加快轉移支付相關立法。將轉移支付制度的主要內容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉移支付制度權威性，保障其得以規范地實施，增強地方財政預算的可預期性，提高轉移支付透明度。因此，應盡快建立完善轉移支付相關立法，將轉移支付的基本目標和原則、主要類型、分配方法、使用規范、監督與績效評價方法等內容加以明確規定。
參考文獻：
[1] 馬海濤，姜愛華.政府間財政轉移支付制度[M].北京：經濟科學出版社，2010.
[2] 李萬慧.中國轉移支付制度優化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.
篇（9）
在傳統的計劃經濟體制下，財政監督主要以行政監督為主，通過行政法規的制定和檢查，監督行政事業單位和國有企業財政資金的運行和財務活動的進行以及財政政策、會計制度的執行。社會主義市場經濟體制的建立，使財政監督具有了新的內容，它既要體現以國家為主體財政分配關系的監督要求，也要反映以價值規律和市場競爭為特點、多種分配形式并存的監督要求。一方面社會主義國家的分配性質，要求對國家行政機關、事業單位和國有企業進行監督，通過國家分配政策、財務制度以及相關法規的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業的監督，維護按要素分配形式為補充的分配運行秩序。另一方面，社會主義市場經濟體制要求財政監督要反映價值規律和市場經濟的要求，按照客觀經濟規律，轉變財政監督方式和監督手段，運用經濟、法律方法監督地方、部門行政事業單位和企業的經濟活動，使其收支行為、分配方式、資金營運、上交利稅符合國家財政政策和市場準則，保證社會主義市場經濟國家財政分配的正常運行，維護國民經濟運行秩序。
社會主義市場經濟的建立，改變了傳統計劃經濟模式下國家財政在收支過程中統收統支、大包大攬，不講經濟效益的指令性分配方式。國家財政分配出現了三個轉變，一是中央財政與地方財政在分配方式上變統收統支分配體制為明確事權、劃分稅種、確定收支的分稅制機制。二是在國家、企業、個人的分配關系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補充的分配體制。三是在國家財政部門與其他政府部門的分配關系上，變預算內、預算外分配雙軌制為逐漸向預算內單軌分配轉變。財政監督也從計劃經濟體制下事無巨細、一統到底的直接監督，變為依法監督和間接監督，通過《預算法》、《會計法》、《稅收征管條例》等財政法規，監督財政部門內預算編制情況和預決算執行情況，監督稅務部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財政部門非稅性財政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監督機構，監督企事業單位資產運行過程和財務會計活動，維護國家所有者權益和企業出資人利益，為建立現代企業制度提供保障?？梢?，社會主義市場經濟的建立，經濟運行的復雜性和多樣性，對財政監督提出了更高的要求，使財政監督更加必要。
二、財政監督職能的定位
財政監督是對各項財政資金進行全過程的監督，寓監督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監督機構要和其他業務機構合理分工，專司監督的部門應該牽頭抓總，對整個財政監督工作、檢查工作安排部署。第二，各業務部門要按照監督部門的要求進行監督。這要研究專司監督部門和業務部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運用檢查的權力，對各種資金進行監督檢查。事后要有核準報告制度，要由監督部門對報告進行審查、認可，使監督寓于管理之中，通過各項業務制定合適的規章制度。第四，體現財政監督的功能。結合支出管理體制改革，改造傳統的支出體系和信息系統。在支出改革過程中，必然要觸動傳統的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財政監督部門要發揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監督的職能，在新的管理體系和信息系統中資源共享，數據透明，預算確定下來后，必須進入信息系統，執行到什么程度，授權限于哪些人，在關鍵處行使監督職能。
三、轉變財政監督職能的實現機制
在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉變的過程中，及時轉變財政監督職能的實現機制更具有重要的現實意義。
1.改變過去傳統的單一的財政監督內容和監督對象，把對執法部門的監督檢查與對企業、單位的監督檢查放到同等重要位置。必須從傳統的以企業財務收支為主要對象的監督模式，轉換為充分運用財政部門綜合管理財政收支的職責特點，在開展對企業執行財會制度和預算收入解繳情況監管的同時，把工作重點逐步轉移到本級預算收入、劃分、留解、退付的監督上來。
2.由重收入監督轉變到收支并重上來。通過財政收入監督，可以達到增加收入，防止財政收入流失的目的。但財政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現象等，都關系到財政職能的發揮，關系到社會各項事業的發展。因此，新形勢下的財政監督職能的實現機制，必須逐步建立從財政預算支出的申報、撥付到使用過程的跟蹤監督機制。
3.由事后監督為主向事前、事中、事后的綜合監督為主轉變。沒有事前、事中監督，根本談不上監督體系建設。必須有一套辦法規定，由專司監督的部門利用其所處的地位和職權來調動所有業務科室，對這套辦法進行檢查。
4.要從大檢查突擊性監督向日常全方位監督轉變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質，并且檢查對象多是企業。市場經濟體制下財政工作的中心是以管理為主，因此，財政監督要轉變監督方式，逐步由突擊檢查轉到日常全方位的監督。財政監督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監督應該更重要。重點不再是企業，而應是財政資金，真正形成日常監督與專項監督檢查相結合的財政監督工作新格局。
5.由監督檢查轉變到監督服務。財政監督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監督檢查與管理服務相脫節的做法。變單純的監督檢查為監督服務，寓服務于監督之中，把監督檢查與建章立制、堵塞漏洞結合起來，達到為加強財政管理服務、為財政中心工作服務的目的。
6.從對外為主向對內為主轉變，強化內部監督。財政部門手中的“財權”決定了有必要在內部建立起強有力的自我約束機制，包括自身隊伍建設，制度規定的建設，行使內部審計職能，提高工作透明度、規范自身行為。內部監督應該做好內部審計、專項檢查和離任審計。
四、堅持財政監督職能，必須加強法制建設
篇（10）
在傳統的計劃經濟體制下，財政監督主要以行政監督為主，通過行政法規的制定和檢查，監督行政事業單位和國有企業財政資金的運行和財務活動的進行以及財政政策、會計制度的執行。社會主義市場經濟體制的建立，使財政監督具有了新的內容，它既要體現以國家為主體財政分配關系的監督要求，也要反映以價值規律和市場競爭為特點、多種分配形式并存的監督要求。一方面社會主義國家的分配性質，要求對國家行政機關、事業單位和國有企業進行監督，通過國家分配政策、財務制度以及相關法規的頒布，反映社會主義國家為主體的分配關系。同時，多種所有制形式的存在，要求通過私營、外資、合資企業的監督，維護按要素分配形式為補充的分配運行秩序。另一方面，社會主義市場經濟體制要求財政監督要反映價值規律和市場經濟的要求，按照客觀經濟規律，轉變財政監督方式和監督手段，運用經濟、法律方法監督地方、部門行政事業單位和企業的經濟活動，使其收支行為、分配方式、資金營運、上交利稅符合國家財政政策和市場準則，保證社會主義市場經濟國家財政分配的正常運行，維護國民經濟運行秩序。
社會主義市場經濟的建立，改變了傳統計劃經濟模式下國家財政在收支過程中統收統支、大包大攬，不講經濟效益的指令性分配方式。國家財政分配出現了三個轉變，一是中央財政與地方財政在分配方式上變統收統支分配體制為明確事權、劃分稅種、確定收支的分稅制機制。二是在國家、企業、個人的分配關系上，變單一按勞分配方式為以按勞分配為主體，按要素分配為補充的分配體制。三是在國家財政部門與其他政府部門的分配關系上，變預算內、預算外分配雙軌制為逐漸向預算內單軌分配轉變。財政監督也從計劃經濟體制下事無巨細、一統到底的直接監督，變為依法監督和間接監督，通過《預算法》、《會計法》、《稅收征管條例》等財政法規，監督財政部門內預算編制情況和預決算執行情況，監督稅務部門稅收征管、匯集、解繳情況、納稅對象的完稅情況，以及各財政部門非稅性財政收入收繳上解和使用情況。并通過社會監督機構，監督企事業單位資產運行過程和財務會計活動，維護國家所有者權益和企業出資人利益，為建立現代企業制度提供保障。可見，社會主義市場經濟的建立，經濟運行的復雜性和多樣性，對財政監督提出了更高的要求，使財政監督更加必要。
二、財政監督職能的定位
財政監督是對各項財政資金進行全過程的監督，寓監督于整個管理之中。它包括以下幾層意思：第一，專門的監督機構要和其他業務機構合理分工，專司監督的部門應該牽頭抓總，對整個財政監督工作、檢查工作安排部署。第二，各業務部門要按照監督部門的要求進行監督。這要研究專司監督部門和業務部門分工到什么程度，怎樣分合適。第三，正確運用檢查的權力，對各種資金進行監督檢查。事后要有核準報告制度，要由監督部門對報告進行審查、認可，使監督寓于管理之中，通過各項業務制定合適的規章制度。第四，體現財政監督的功能。結合支出管理體制改革，改造傳統的支出體系和信息系統。在支出改革過程中，必然要觸動傳統的模式，舊的方法不行了，新方法要建立。在這個過程中，財政監督部門要發揮作用，要使每個制度建立的時候，就考慮到監督的職能，在新的管理體系和信息系統中資源共享，數據透明，預算確定下來后，必須進入信息系統，執行到什么程度，授權限于哪些人，在關鍵處行使監督職能。
三、轉變財政監督職能的實現機制
在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉變的過程中，及時轉變財政監督職能的實現機制更具有重要的現實意義。
1.改變過去傳統的單一的財政監督內容和監督對象，把對執法部門的監督檢查與對企業、單位的監督檢查放到同等重要位置。必須從傳統的以企業財務收支為主要對象的監督模式，轉換為充分運用財政部門綜合管理財政收支的職責特點，在開展對企業執行財會制度和預算收入解繳情況監管的同時，把工作重點逐步轉移到本級預算收入、劃分、留解、退付的監督上來。
2.由重收入監督轉變到收支并重上來。通過財政收入監督，可以達到增加收入，防止財政收入流失的目的。但財政支出方向是否正確、資金使用效益如何，有無擠占挪用現象等，都關系到財政職能的發揮，關系到社會各項事業的發展。因此，新形勢下的財政監督職能的實現機制，必須逐步建立從財政預算支出的申報、撥付到使用過程的跟蹤監督機制。
3.由事后監督為主向事前、事中、事后的綜合監督為主轉變。沒有事前、事中監督，根本談不上監督體系建設。必須有一套辦法規定，由專司監督的部門利用其所處的地位和職權來調動所有業務科室，對這套辦法進行檢查。
4.要從大檢查突擊性監督向日常全方位監督轉變。十幾年的大檢查形成了一套有效的工作方法，但帶有突擊性質，并且檢查對象多是企業。市場經濟體制下財政工作的中心是以管理為主，因此，財政監督要轉變監督方式，逐步由突擊檢查轉到日常全方位的監督。財政監督不只是簡單的查，要查、督并重，甚至監督應該更重要。重點不再是企業，而應是財政資金，真正形成日常監督與專項監督檢查相結合的財政監督工作新格局。
5.由監督檢查轉變到監督服務。財政監督要徹底改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監督檢查與管理服務相脫節的做法。變單純的監督檢查為監督服務，寓服務于監督之中，把監督檢查與建章立制、堵塞漏洞結合起來，達到為加強財政管理服務、為財政中心工作服務的目的。
6.從對外為主向對內為主轉變，強化內部監督。財政部門手中的“財權”決定了有必要在內部建立起強有力的自我約束機制，包括自身隊伍建設，制度規定的建設，行使內部審計職能，提高工作透明度、規范自身行為。內部監督應該做好內部審計、專項檢查和離任審計。
四、堅持財政監督職能，必須加強法制建設
篇（11）
1.統籌謀劃預算績效管理工作。市財政局多次召開預算績效管理工作專題會議，研究全面推進預算績效管理的基本思路和工作重點，統一思想，提高認識，為全面推動預算績效管理奠定了堅實基礎。2.加強領導，充實人員。一是成立了由市財政局局長為組長的預算績效管理工作領導小組，以加強對這項工作的領導。二是組建了預算編審中心，定為副縣級單位建制，編制10人，與預算科合署辦公，負責統籌、協調和組織預算編審與績效管理工作，為推動預算績效管理工作的有序開展提供了機構、人員保障。三是成立了財政預算編審委員會，將財政預算編制和預算績效管理一并納入編審委員會議事范圍。3.明確分工，強化責任。一是通過制度明確財政部門與主管部門的職責分工，做到各司其職，各負其責。二是財政部門內部建立了業務工作規程，預算科（編審中心）主要負責牽頭組織、專家庫建設與管理和財政再評價，其他業務科室負責組織績效目標申報、開展績效目標評審與批復、實施績效監控、組織財政重點評價、落實評價結果應用等具體事項的落實，形成了既協調統一又相互監督的預算績效管理工作機制。三是強化責任，財政部門內部實施績效目標評審和財政重點評價科長負責制，即由業務科室科長任評審、評價組組長，負責組織本科室項目評審、評價工作，結果作為研究和審定預算的參考依據，推進了預算績效管理工作的有效開展。
（二）夯實基礎，規范運作，為推進預算績效管理提供制度保障
1.規范和加強預算績效制度建設，著力構建管理制度體系。一是搞好頂層設計，市政府研究出臺了推進預算績效管理的意見，明確了市級預算績效管理的目標、任務和要求。二是市財政局結合實際，制訂了包括財政支出績效評價管理辦法、預算績效管理工作方案、專家庫管理辦法和績效目標管理工作規程在內的10余項配套制度，為做好預算績效管理提供了制度保障。2.采取多種方式構建技術支撐。一是建立了涵蓋績效管理類和行業技術類的市級預算績效管理專家庫，專家人數達到了220余人，為業務開展提供了專業技術保障。二是推進與院校合作，建立了與預算績效管理有關的高校合作機制，財政部門在預算績效管理課題研究等方面為校方提供經費支持，校方在績效目標與指標設計、績效目標評審等方面全力提供智力支持。3.加強業務培訓，提升管理水平。市財政局先后舉辦了3次針對市直部門、市級預算績效管理專家和財政部門相關人員的預算績效管理業務培訓班，邀請了省財政廳、中南財經政法大學等領導和專家授課，并將預算績效目標管理和項目支出績效評價作為重點內容進行講解，提升了整體管理水平。
（三）創新方式，嚴格程序，穩步推進績效目標管理
1.明確管理程序。一是與部門預算同步，即績效目標與部門預算同步申報、同步審核、同步批復。按部門預算編制“二上二下”程序，對年度預算50萬元以上的支出項目，必須申報績效目標，對預算執行過程中追加的50萬元以上支出項目，要求單位在申請財政資金時申報績效目標。二是明確階段工作重點?？冃繕藢徍酥饕凇耙簧稀彪A段進行，“二上”階段只對項目資金有調整的績效目標進行審核。三是兩個環節審核?？冃繕藢徍朔殖鯇徍驮u審兩個環節。初審由業務科室組織實施，重點對合規性和完整性進行審核，評審工作由預算科（編審中心）具體組織實施，在操作中以專家評審為主，業務科室科長對評審結果負責。四是兩個路徑批復。由業務科室在“二下”階段通過兩個路徑對績效目標同時批復，一個路徑是項目目錄及績效目標主要信息隨部門預算批復文件下達到單位，另一個路徑是通過預算編審系統批復完整的績效目標。2.不斷擴面增點。襄陽市自2012年啟動預算績效目標管理以來，納入績效目標管理的財政資金范圍不斷擴大，資金數額不斷增加。通過穩步推進預算績效目標管理，預算單位逐漸感受到了使用財政資金的壓力，加強了內部管理，提高了財政資金使用績效。3.創新評審方式。襄陽市采取專家評審和財政集中評審相結合的方式，組織開展預算績效目標評審工作。專家評審的具體做法是：（1）制定評審工作方案。方案明確財政項目支出績效目標專家評審的范圍、方式、工作原則、主要內容等。（2）遴選專家評審項目。項目遴選的重點是部門預算項目金額在50萬元（含）以上的新增項目和申請增加資金的項目，以及財政專項資金項目。（3）遴選評審專家。按照評審工作方案確定的評審專家應具備的條件，本著自愿參與的原則組織遴選。（4）專家預審。提前制定項目評審工作方案、項目績效目標申報表等相關資料的電子文檔，按專家和項目分組情況在專家評審會召開前3個工作日發至各專家預審。（5）評審預備會。在專家評審會召開之前組織各評審組召開預備會，聽取各專家組成員預審情況匯報，進一步明確工作要求。（6）分組評審。評審會期間，項目單位向評審組介紹項目績效目標、績效指標、指標值設計的依據等情況說明，并接受評審組的質詢。評審組對項目績效目標申報表的各項內容進行審核、測算，形成初步評審意見。（7）集中會商。各評審組擬定初步評審意見后，會務組再召開碰頭會，對評審期間發現的問題進行集中研究和解答。（8）提交評審意見。各評審組根據評審小組意見和集中會商意見，在評審會結束前按要求整理，供研究和審定項目支出預算時參考。4.提升績效目標管理工作質量。在績效目標評審工作中堅持把握好兩點：一是強化論證工作，努力做到項目資金與績效目標相匹配。要求項目實施單位提供預算支出明細與測算依據，便于精細化核算。二是以監控促管理，落實績效目標。績效目標管理與績效監控緊密聯系，在具體工作中，我市以監控結果促目標管理科學規范，提高了財政資金使用效益。
（四）搞好重點評價，探索評價經驗，檢驗管理成效
1.明確評價方式。市財政局制定了《2014年市級財政支出績效評價工作方案》，明確采取重點評價和自評價相結合的評價方式組織開展績效評價。市財政局是重點評價的主體，對政府和社會關注、與經濟發展及民生密切相關的2013年度財政支出項目開展重點評價，市直各部門是自評價的主體，對未納入本次重點評價范圍的財政項目支出開展自評價。2.分類組織實施。按照探索經驗、節約成本、提高評價結果公信力的原則，采取了三種形式實施重點評價。一是對于政府和社會關注度高、因子項目多而評價技術難度較大的項目，委托第三方組織實施，如住房保障項目、農業專項等。二是對于社會關注度較高、與經濟發展和民生密切相關的項目，聘請預算績效管理專家組成專家組具體實施，如產業發展專項、旅游專項、計生專項等。三是對于政府定向扶持項目和部門預算重點支出項目，由市財政局科室人員與聘請的預算績效專家聯合組成評價小組具體實施。3.提高財政重點評價質量。每個財政重點評價項目都制定具體的績效評價實施工作方案，建立項目績效評價指標體系，明確評價方法和評分細則。工作結束后，召開財政支出績效評價報告評審會，重點審核報告文本格式規范性、內容完整性、結論客觀性、發現問題的準確性、建議的針對性與可行性等，并將專家評審意見作為改進工作和對評價報告進一步修改完善的重要依據。
（五）注重評審、評價結果應用，將預算績效管理工作引向深入
1.推進績效目標評審結果應用。一是將評審結果反饋給預算單位，作為修改預算和績效目標的依據。二是將評審結果報財政預算編審委員會，作為研究擬定年度財政預算方案的重要依據。三是將評審結果報市政府，作為審定財政預算草案的參考依據。四是將評審結果報市人大預工委，作為審定財政專項資金預算的參考依據。2.探索財政重點評價結果應用。一是為了促進評價結果在2015年度預算編制中得到應用，市財政局黨委召開專題會議，聽取預算支出績效評價組織實施情況匯報，通報財政重點評價中發現的突出問題，并就評價結果應用進行研究部署，包括加強項目支出績效目標管理、規范部門預算編制、調整專項資金分配結構與使用方向等。二是將財政重點評價報告反饋至相關主管部門和項目實施單位用于整改。
二、預算績效管理中存在的主要問題
毋庸置疑，襄陽市在積極推進預算績效管理方面取得了看得見摸得著的成效，但預算績效管理中還存在一些不容忽視的問題，既有共性問題，也有個性問題，主要表現在以下七個方面：（一）監督考核機制尚不完善。尚未將預算績效管理工作納入市直部門目標考核范圍，主體責任不夠明確，不利于財政支出績效管理長效機制的建立。（二）項目績效目標管理基礎工作薄弱。一是立項調研不夠深入。主要是項目實施單位在申報預算項目時，未能深入開展立項調研或組織立項論證，以致出現部分項目不能實施、邊實施邊調整或實施后效果不理想的情況，不利于優化資源配置。二是績效目標不夠明確。主要是項目績效目標細化、量化程度不夠，績效指標不夠科學合理，績效目標與實施結果難以比對。（三）資金分配與使用不夠合理。一是部分專項資金使用過于分散，存在“撒胡椒面”現象，資金的使用績效不明顯。二是部分專項資金用于與項目績效關聯度不高的項目中，未做到?？顚Ｓ?。三是部分資金分配與國民經濟、財政收入、人口等方面指標掛鉤，未體現財政資金按需分配的原則。（四）項目監管力度不夠。一是財務監管力度不夠，存在項目資金串項使用問題。具體情況有：有些項目實施單位未設立專賬或單獨會計科目核算項目資金，存在不同用途資金相互擠占的情況。二是業務監管力度不夠。主要指項目主管部門、實施單位業務管理制度不健全、相關制度執行不到位。（五）項目優選機制不夠完善。主要是財政預算支出項目庫尚未建立，項目優選機制沒有形成，項目決策的主觀因素偏多。主要表現在：一是部分主管部門未能按要求對申報的專項資金項目和50萬元以上的部門預算項目績效目標組織專家評審并簽署意見，項目優選機制在內部尚未建立。二是部分財政專項資金中面向市場主體的資金分配雖然符合審批程序和撥付手續，但未實行競爭性分配，沒有充分發揮市場機制在項目優選中的作用。(六）項目績效未完全達到預定目標。一是少數項目未能按計劃進度實施，績效目標也未作相應調整，預定目標未完全實現。二是少數項目實施后未完全達到預期效果。（七）預算績效管理專家能力有待提高。一是部分專家在預算績效管理方面理論水平不高，表現在項目績效目標評審和績效評價工作中，有時抓不準要點和關鍵環節；二是部分專家的實踐經驗不足，表現在對項目績效指標設計、評價方法選擇、評價標準確立、評價依據證據選定等方面不夠科學合理。
