行政機關的含義大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇行政機關的含義范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

席漢氏綜合征是一種因產后大出血、休克造成腦缺血性壞死，并由此引發腦垂體功能減退，垂體促性腺素、促甲狀腺素等分泌明顯減少的一種疾病，臨床表現為產后閉經、卵巢功能減退一不排卵、減退、毛發稀疏、生殖器萎縮等。甘肅省婦幼保健院2008年2月收治1例此癥患者，經應用人絕經期尿促性素(HMG)促排卵后行體外受精-胚胎移植，成功妊娠，現將護理體會報告如下。

資料與方法

患者，32歲，因繼發不孕10年，于2006年12月5日來我院生殖醫學研究所就診。詢問病史，患者16歲初潮，周期正常，量中等，無腹痛。1995年結婚，1996年10月在當地醫院行剖宮產分娩女嬰，因新生兒窒息搶救無效死亡。患者術中大出血致休克，此后一直無月經來潮，診斷為席漢氏綜合征，給予激素替代治療1年余，幫助其萎縮的子宮恢復正常。2008年2月4日腔內多普勒發現雙側卵巢有竇卵泡發育，男方檢查無異常。擬行藥物促排卵后官腔內人工授精術，于月經第3天開始服用枸櫞酸氯米氛100mg每日1次，連續7天，第5天加用人絕經期促性腺激素(HMG)。應用HMG第10天監測卵泡，右側卵巢66mm×54mm，卵泡20mm×16mm，18ram×14nun，17mm×15mm，15mm×14mm，14mm×13mm，12mm×12mm，左側卵巢60mm×50 mm，卵泡為19mm×18mm，18mm×16mm，18mm×14mm，16mm×15mm，抽血查血清雌二醇2680pg/ml，因卵泡較多，為避免發生卵巢過度刺激綜合征(OHSS)，向家屬交代病情，在征得本人及家屬同意的情況下，決定由人工授精改為體外受精一胚胎移植(IVF―ET)。2008年2月27日共取卵8枚，采用體外培養，受精6枚，卵裂為4細胞。2月29日，取卵后48小時移植胚胎2枚。術后14天尿妊娠試驗陽性，血清絨毛膜性腺激素為872.4IU/ML，孕酮為40.2ng/ml。移植后35天腔內多普勒提示宮內單胎妊娠，可見胚芽及胎血管搏動。確診為臨床妊娠。目前患者在孕28周，胎兒宮內生長發育良好。

術前護理：①心理護理：本例患者由于長期無正常月經來潮，思想包袱較重，情緒不穩定，加之常年就醫經濟上負擔重，未完全從長期診治的負面情緒中解脫出來，在悲觀、失望的同時，擔心會喪失為人母的權利，所以對此次就醫報有極高的期望值。因此，做好心理護理顯得尤為重要。首先護士要與患者建立良好的護患關系，獲得患者及家屬的信任和認可。耐心傾聽患者的心理感受，了解其思想及心理需求，再有針對性地做好心理疏導和解釋工作。同時護士應向患者詳細講解體外受精-胚胎移植的基本步驟、方法，告知手術前用藥的目的及意義，介紹影響體外受精-胚胎移植妊娠率的各個環節及失敗的可能性，讓患者具備一定的心理承受能力。②術前準備：檢查記錄患者的生命體征，完善各項實驗室檢查。如生化、血、尿常規，凝血四項、乙肝三系統、愛滋、丙肝及梅毒血清等。③陰道準備：術前2天用5％聚維酮碘液擦洗外陰及陰道。手術當日用無菌溫生理鹽水沖洗陰道。要求做到窺陰器暴露宮頸后，用卯圓鉗夾住干棉球擦凈陰道內分泌物，再用5％聚準酮碘液棉球擦洗陰道及后穹窿周圍，并旋轉窺陰器，使棉球能充分涂擦到陰道各個部位。同時由于卵巢體積增加，卵泡大且卵泡腔張力增高，擦洗時動作要輕柔以免窺陰器觸碰擠壓引起卵泡破裂。沖洗后囑患者禁止，保持外陰及陰道清潔。④促排卵治療過程中的護理：患者月經第5天遵醫囑接受尿促性腺激素治療，以促使卵泡發育。注射時應告知患者藥物的不良反應，操作時要嚴格無菌操作，用藥劑量大小對卵泡的發育起著至關重要的作用，護士在抽取藥液時要做到劑量準確，不殘留藥液，絕經期尿促性腺激素為粉劑，在溶解時應將稀釋液沿著安瓿壁緩慢注入，防止泡沫產生。⑤做好患者家屬的宣教工作：囑男方在患者注射尿促性腺素7～9天內排精1次。術前2天口服諾氟沙星膠囊2粒，每日3次，每晚睡前口服潑尼松片7.5mg。

術晨按時到醫院用法取精。取精前先洗凈雙手，再用75％乙醇棉球擦拭雙手，待自然晾干后，用法將取出置于無菌取精杯內，將雙方姓名及年齡寫于取精杯上，盡快送培養室優化處理。

術中護理：①物品準備：術前30分鐘將手術消毒包、取卵針、恒溫試管架、B超機等準備就緒。調節B超至圖像清晰、大小及穿刺線位置合適。②患者的管理：術前30分鐘給患者肌內注射鹽酸哌替啶75mg，排空膀胱。更換病員服，專人護送至手術室。熱情迎接患者，在播放輕音樂的手術間給患者進行取卵術。同時與患者進行親切的交談，以減輕患者的緊張情緒。術中觀察患者的生命體征，并告知手術進度，使其心理上得到放松，增加患者的信心。③術中配合：協助患者上床，取膀胱截石位，用無菌溫生理鹽水沖洗外陰及陰道，按無菌操作技術鋪巾。用無菌溫生理鹽水徹底沖洗手套，將B超探頭分別套上探頭套和儀器套并予以B超穿刺線定位，配合醫生做好卵泡液的采集、恒溫保存、避光、傳遞至培養室等工作。

術后護理：術后將患者扶入休息室，靜臥1小時，觀察患者的面色、神智、腹痛情況，發現異常及時處理。并適時告知患者的獲卵數量，讓患者及家屬放心。同時給予黃體酮60mg肌內注射，每日1次；服用阿莫西林500mg，每日3次預防感染。告訴隨訪時間、胚胎移植時間的準備工作。

胚胎移植時的護理：患者擔心胚胎質量及移植后不受孕，此時護士要告訴患者移植的胚胎數量，指導患者保持良好的心態，樹立成功的信心。移植前囑患者充盈膀胱，在B超引導下移植胚胎，移植后囑患者平臥2小時方可離開醫院，在此期間可作側身、伸縮肢體等活動，無活動限制。

胚胎移植后的護理：囑咐患者回家后注意休息，勞逸結合，避免用腹壓及運動，以免影響胚胎著床。堅持按醫囑每日肌注黃體酮60mg，每3日注射絨促性素2000IU 1次，共3次。告訴患者黃體酮為油劑，注射后不易吸收，應兩側臀部交替注射，可熱敷注射部位，以減少硬結形成。若已有硬結形成，可使用馬鈴薯片貼敷外加熱毛巾的方式，起到消腫散結的作用。術后14天留晨尿檢查尿妊娠試驗或來院抽血查絨毛膜促性腺素。若陽性，即為生化妊娠，繼續黃體酮注射，于移植后35天腔內多普勒檢查，若為2胎以上妊娠，則需行選擇性減胎手術。

篇（2）

行政執法的基本原則是什么？

包括合法原則、合理原則、效率原則、服務原則、監督原則。

什么是行政處罰？

行政處罰是特定的國家機關依法對違反法律法規尚未構成犯罪的行政管理相對人所給予的特定法律制裁。

行政處罰的基本原則是什么？

行政處罰的原則包括處罰法定原則，程序法定原則，處罰合理性的原則，處罰與教育相結合的原則，處罰救濟原則，法律責任分立原則。

《人民防空法》賦予人民防空主管部門所具有的處罰種類是什么？ 

包括警告和罰款。

警告的含義是什么？

警告指行政機關對公民、法人或者其他組織違反行政管理規范的行為的譴責和警示。

罰款的含義是什么？

罰款是指行政機關強迫違法行為人繳納一定數額的貨幣從而依法損害或剝奪行為人某些財產權的一種處罰。

實施行政處罰的法律依據有那些？

包括法律、行政法規、地方性法規、部委規章、地方政府規章。

查處行政違法、違章行為的程序。

包括登記立案、調查取證、作出處理決定、制作處理決定書、依法送達。法律另有規定以及當場處罰或當場采取強制措施除外。

應當受處罰行為的構成要件。

應受處罰行為是違反法律規范的行為；第二，應受處罰行為是由具有責任能力的公民、法人或者其他組織實施的；第三，應當受處罰行為是法律、法規明確規定應當受行政處罰制裁的行為。 

行政處罰決定書一般應包括的事項有哪些？

應包括當事人的姓名或者名稱、地址，違反法律、法規、規章的事實和證據，行政處罰的種類和依據，行政處罰的履行方式和期限，不服行政處罰決定，申請行政復議、提請行政訴訟的途徑和期限，做出行政處罰決定的行政機關名稱和做出決定的時間。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關的印章。

當事人逾期不履行行政處罰決定怎么辦？

篇（3）

1、行政執法的含義與特點

2、法律適用的含義與特點

3、法律解釋的含義與特點

4、行政執法與法律適用、法律解釋的關系

二、法律適用中的“規范沖突”與“沖突規范”

1、“規范沖突”的含義與種類

2、“規范沖突”的成因

3、“規范沖突”的危害

4、“沖突規范”的含義與特點

5、“沖突規范”的種類

6、“沖突規范”的適用

三、行政法律解釋體制、原則和方法

1、法律為什么需要解釋

2、我國法律解釋體制

3、行政法律解釋原則

4、行政法律解釋方法

5、完善法律解釋的幾點思考

行政執法是一項最經常性的公共事務治理活動，是維護社會秩序和自然人、法人和其他組織的權益的最主要形式。據有關統計，在我國，80％以上的法律，90％以上的法規和規章是由行政機關負責執行的。 一方面，行政執法與自然人、法人和其他組織的權利和利益聯系最經常、最廣泛、最直接、最緊密，稍有不當，極易對自然人、法人和其他組織的合法權益造成損害，因此，必須對行政執法活動進行嚴格的規范。可以說，行政法中的大量規范都是羈束性規范，行政行為中的大量行為都是羈束性行為，這是保證行政執法不被異化的重要手段。同時，為了保證行政機關能夠對繁重、復雜有時甚至非常緊急多變的各種事務、事態及時作出應對和有效處置，又必須賦予行政機關（包括獲得授權或者委托的組織）以一定的自由裁量權，以提高行政執法效率。因此，如何做到羈束得當，裁量有度，是行政法治建設中的一個重要課題。羈束性過嚴或過寬，裁量性過小或過大，都有悖于行政目的的實現。

規范行政執法活動有多種途徑和形式，包括可以通過制定周密的實體法、完善的程序法和健全的監督機制等來加以規范，其中通過建立健全法律適用和法律解釋制度，也是規范行政執法活動的重要途徑和形式。同時，在行政執法活動中，通過法律適用和法律解釋又往往是行政機關獲取自由裁量空間的重要途徑和形式。因為法律對自由裁量權往往沒有作出明示性的規定，而是隱含在法律規定之間，只有在具體法律適用和法律解釋時才能顯現出來。因此，健全完善的法律適用和法律解釋制度，既可以強化行政執法的約束機制，克服和避免行政濫權，又可以增強行政執法的靈活性和應對能力，提高行政執法效率，達到實現行政執法的羈束性與裁量性的統一。

一、行政執法、法律適用和法律解釋

行政執法、法律適用與法律解釋，是既緊密聯系又有所不同的三個概念。下面分別就這三個概念的含義和特點作一簡要探討，然后對三者之間的關系作一簡要分析。

1、行政執法的含義和特點

“行政執法”這一概念在理論界有多種不同定義，大致可以分廣義、較廣義、狹義、較狹義四種。 本文所講的“行政執法”是指行政機關貫徹執行法律的活動。這里的“執行”，主要是指將抽象的法律規定具體地適用于特定的自然人、法人或者其他組織的活動，即主要指具體行政行為，同時也包括行政機關為保證法律的貫徹落實而制定行政規范性文件的活動，即也指抽象行政行為。這里的“法律”，主要指法律、法規、規章，同時也包括上級和本級人大及其常委會和人民政府及其部門的其他規范性文件。

行政執法的主要特點是：

（1）經常性。行政執法不僅是行政機關最頻繁、最主要的公務活動，也是整個國家機關最頻繁、最主要的公務活動。可以說，國家機關的絕大部分公務活動，都屬于行政執法活動，立法、司法和軍事活動在整個國家機關公務活動中只占很少部分。

（2）廣泛性。不僅行政執法的主體非常廣泛，既包括行政機關及其工作人員，也包括根據授權或者委托進行行政執法的組織和個人；而且行政執法涉及的對象和內容也非常廣泛，既涉及公民、法人和其他組織等各種主體，也涉及政治、經濟、文化等社會生活的各個方面。

（3）多樣性。行政機關執行法律的形式多種多樣，既有不針對特定相對人的制定規范性文件的抽象行為，又有將法律具體運用于特定相對人的具體行為；既有單方命令實施的強制性行為，又有雙方協商實施的合同行為；既有根據職權主動實施的行為，又有根據申請被動實施的行為；既有賦予相對人權利和利益的行為，又有對相對人施加不利影響的行為；既有無償實施的行為，又有有償實施的行為，等等。

（4）效率性。行政執法任務繁重，面對的情況復雜甚至緊急，迅速、簡便、快捷是行政執法的生命力之所在。當今世界，行政已經滲透到社會生活的各個方面，因此，行政是否有效率，直接關系整個社會是否有效率。社會上流行有這樣一個說法：“如果立法機關不講民主，這個社會就沒有民主；如果行政機關不講效率，這個社會就沒有效率；如果醫院不講道德，這個社會就沒有道德。”雖然這個說法不一定十分確當，但在一定程度上反映了人們對立法、行政、醫院的不同要求。試想，在社會發展變化越來越快的今天，如果行政機關沒有效率，如何能夠使整個社會具有效率和充滿活力！因此，效率性是行政執法的重要屬性和特點。

有的認為行政執法還具有“單方面性”和“主動性”特點。 筆者認為，隨著新公共事務治理觀和新行政觀的興起，行政合同、行政指導等新行政行為的出現和推廣，行政執法已經不都是單方面性和主動性，在相當多時候已經表現為雙方面性和被動性。因此，不宜再把“單方面性”和“主動性”作為行政執法的特點。

2、法律適用的含義和特點

“法律適用”，也稱“法的適用”，有廣義和狹義之分。《中國大百科全書。法學》認為，廣義的法律適用是指“國家機關及其工作人員、社會團體和公民實現法律規范的活動。這種意義上的法律適用一般被稱為法的實施。”狹義上的法律適用是指“國家機關及其工作人員依照其職權范圍把法律規范應用于具體事項的活動，特指擁有司法權的機關及司法人員依照法定方式把法律規范應用于具體案件的活動。” 孫國華、朱景文主編的《法理學》持廣義觀點，認為“法的適用也稱法律規范的適用，是指一切國家機關和國家授權單位按照法律的規定運用國家權力，將法律規范運用于具體人或組織，用來解決具體問題的專門活動，它使具體的當事人之間發生一定的權利義務關系或對其適用法律制裁。” 李步云主編的《法理學》持狹義觀點，認為“法的適用，一般指擁有司法權的國家機關及其司法人員，依據法定職權和法定程序，把法律規范應用于具體案件的專門活動。”并認為“在我國，司法權主要由檢察機關和審判機關行使。公安機關、安全機關和監獄管理機關在一定范圍內行使司法權。” 梁慧星認為“所謂法律的適用，指將法律規范適用于具體案件以獲得判決的全過程。” 董皓認為“在我國，法律適用通常即指司法適用”。

本書是專門研究行政執法的，因此本文的“法律適用”既不是廣義上的“法律適用”，也不是狹義上的“法律適用”，而是特指行政執法中的法律適用，即指行政執法機關將抽象的法律規定同具體的行為和事實聯系起來并對特定的自然人、法人和其他組織的權利義務關系作出判斷和決定的活動。這里的“行政執法機關”，既包括有行政執法權的國家行政機關（不包括沒有行政執法權的行政機關），也包括依法獲得授權或者委托的組織。

法律適用的主要特點是：

（1）特定性。一方面，法律適用的主體是特定的，只有法律規定的機關或者獲得授權或者委托的組織，才是法律適用的主體，其他任何機關或者組織都不享有法律適用權。另一方面，法律適用的對象是特定的，總是同特定的人（包括自然人、法人或者其他組織）、行為或者事實相聯系的。離開了特定的人、行為或者事實，法律適用就無從談起。法律的適用過程，實質是將法律規定從抽象到具體、從文本到現實的過程。

（2）平等性。“在法律面前一律平等”是我國憲法確立的一項重要法律原則。一律平等，既包括立法的平等，也包括法律適用的平等。過去有人認為法律是統治階級意志的反映，因此，立法不能講平等，這是錯誤的。如果立法不平等，法律適用就不可能有真正的平等。但在現實中，更容易發生問題、更需要特別強調的是法律適用的平等。在行政執法中，平等原則要求行政執法機關對相同的行為和事實，不論行政相對人職位高低、名望大小、財富多寡，都必須同等地適用法律，不得歧視對待。

（3）確定性。一方面，抽象的法律規定一旦適用于具體的人和事，即對自然人、法人和其他組織的權利義務關系產生確定性的影響，除非依法通過行政復議或者行政訴訟或者其他途徑予以改變，不僅其他任何機關和組織不得隨意改變，而且作出法律適用的機關自身也不得隨意改變。另一方面，抽象的法律規定一經適用，具體含義即加以確定，今后遇到相同情況即必須作出相同的適用，不能隨意改變。

（4）強制性。抽象的法律規定一旦被運用于具體的行為和事實，即對特定的自然人、法人和其他組織的權利義務關系產生強制性的影響，一方面，任何個人和組織不得侵犯該自然人、法人和其他組織由此而獲得的權利和利益，另一方面，如果該自然人、法人和其他組織不履行其應當履行的義務，行政執法機關可以依法采取措施強制其履行。

3、法律解釋的含義和特點

法律解釋不僅在行政執法中具有非常重要的地位和作用，而且在所有執法乃至整個法治建設中都具有非常重要的地位和作用。美國Talcott Parsons說：“解釋功能可以說是法律制度的核心功能。” 可以說，沒有法律解釋，就沒有法律的正確遵守和執行。

關于“法律解釋”的含義，理論界眾說紛紜，理解很不一致。據張志銘教授在《法律解釋操作分析》（1999年1月）一書的歸納，我國理論界對法律解釋的界定至少有九種之多 ，再加他本人的界定和該書出版后的一些新書和文章的界定，至少有十多種。但概括起來，主要可分為四類：

第一類，認為法律解釋是所有對法律含義進行闡釋的活動，既包括各個國家機關對法律含義所進行的闡釋活動，也包括學者、社會團體、訴訟當事人或者辯護人等對法律含義所進行的闡釋活動。比如，孫國華主編的《法學基礎理論》一書的界定：“法律的解釋是科學地闡明法律規范的內容與涵義，確切地理解法律規范中所體現的統治階級的意志，從而保證法律規范的準確適用。”并按法律解釋的主體與效力的不同，將法律解釋分為正式解釋與非正式解釋。“正式解釋也稱有權解釋，這是基于憲法或法律所賦予的職權而作的解釋。包括立法解釋、司法解釋與行政解釋。它們分別具有不同的效力。”“非正式解釋又稱無權解釋，它是沒有約束力的解釋，包括學理解釋與任意解釋。” 又如，孫國華、朱景文主編的《法理學》一書認為法律解釋有廣義和狹義兩種，其中認為“廣義的法律解釋，是指有關國家機關、組織或公民個人，為遵守或適用法律規范，根據有關法律規定、法學理論或自己的理解，對現行法律規范或法律條文的內容、含義以及所使用的概念、術語等的理解和所作的各種說明。” 再如，張志銘認為“法律解釋是對法律文本的意思的理解和說明。”“簡單地說，法律解釋就是解釋者將自己對法律文本的理解通過某種方式展示出來。” 還有，《中國大百科全書。法學》也持這一觀點，認為法律解釋是“對法律規范的含義以及所使用概念、術語、定義等所作的說明。”

第二類，認為法律解釋是有權國家機關對法律含義所進行的闡釋活動。比如，孫國華、朱景文主編的《法理學》中對狹義的法律解釋含義的界定即屬此類。認為“狹義的法律解釋特指有權的國家機關依照一定的標準和原則，根據法定權限和程序，對法律的字義和目的所進行的闡釋。” 張文顯主編的《法理學》認為“法律解釋是指對法律的內容和含義所做的說明。”“法律解釋的主體在本書指享有法定法律解釋權的人或組織。” 陳金釗認為“應從法律解釋概念中剔除非正式解釋部分，法律解釋就是有權的機關對法律意義的闡明。”

第三類，認為法律解釋是司法機關（主要是法院）對法律含義所進行的闡釋活動。比如，梁慧星認為“為了解決具體案件，必須獲得作為裁判大前提的法律規范。這種獲得作為裁判大前提的法律規范的作業，法解釋學上稱為廣義法律解釋。” 又如，蘇力認為“司法上所說的法律解釋往往僅出現在疑難案件中，這時法官或學者往往將整個適用法律的過程或法律推理過程概括為‘法律解釋’，其中包括類比推理、‘空隙立法’、剪裁事實、重新界定概念術語乃至‘造法’。” 再如，鄭戈認為“我們認為發現有兩種基本的法律解釋模式：一種可以稱為‘法律開示模式（discovery of law）’，即把法律視為既存的、不容違背的客觀規則，解釋者只能盡力去發現其真實含義，并將之揭示出來，適用于具體案件；另一種是‘法律闡釋’（interpretation of law），在這種模式中，法律條文只提供了一種解釋者在其中進行解釋行動的結構，法律的含義最終取決于解釋行動者與結構之間的互動以及解釋者之間的交流與共識。” 近年來國內理論界興起的法律解釋學研究，大多是在這一類含義上使用“法律解釋”一詞的。

第四類，認為法律解釋不僅僅指解釋活動，還應包括解釋技術、解釋制度和解釋理論。如郭華成認為“法律解釋其實包括三個方面的內容，首先它是指確定法律規范的內容，探求立法意圖，說明法律規范含義的行為和活動過程，這個過程又包括二個階段，一是解釋主體對解釋對象的理解，二是解釋主體將所理解的解釋對象通過一定形式表現出來，加以闡明。同時，它又包括該過程中運用的一系列原則、技術、規則和方式，即法律解釋技術。這是法律解釋的動態方面。其次，指一個國家在法律解釋主體、權限、程序、方式、效力等方面的法律制度，即法律解釋制度。這是法律解釋的靜態方面；最后，它是指研究上述靜態、動態兩方面內容的學問或科學，即專門的法律解釋理論。”

以上四類，是學者們根據自己的知識背景和研究需要對法律解釋含義所作的界定，有各自的道理和意義。筆者認為，如何對法律解釋一詞的含義進行界定，必須考慮三個因素：一是國家的實際法律解釋制度是如何的，二是多數群眾的理解是如何的，三是研究對象和目的是什么。居于以上考慮，筆者認為，在我國，法律解釋是指依法有權國家機關以積極行為對法律含義所作的闡釋活動。這里的“依法有權”，是指依憲法、法律、法規、規章規定享有解釋權的國家機關，包括有解釋權的立法機關、行政機關、司法機關。沒有解釋權的國家機關、社會組織、研究機構、研究人員等所進行的解釋活動，是一種法律宣傳和研究活動，不是法定的解釋，也不是多數群眾所理解的法律解釋。這里的“積極行為”，是指有解釋權國家機關為了使法律含義更加明確而有意識、有目的地進行法律解釋的活動，不是以積極行為，沒有進行法律解釋的意識和目的所進行的法律含義的說明活動，不屬于法律解釋活動。也就是說，有解釋權的國家機關對法律含義所進行的說明活動，并不都屬于法律解釋活動，比如在進行法律宣傳、研究討論問題等場合時，對法律含義所作的闡釋活動，都不屬于法律解釋活動。只有專門作出的法律解釋或者在處理有關問題或者案件遇到對法律含義的理解存在爭議或者認為存在不清楚時對法律含義所作的闡釋活動，才是法律解釋活動。

法律解釋的主要特點是：

（1）明確性。任何法律解釋都在一定程度上對現行法律規定的含義作出了進一步明確，沒有對法律含義作出任何進一步明確的說明，都不是我們所說的法律解釋。所有法律解釋，不論是對法律規定作出進一步具體化，還是對法律規定進行補充、擴張、矯正等，其實質都是使法律規定的含義更加明了、清晰，更加易于將法律規定與當前遇到的實際問題聯系起來，更加便于問題的解決。只是簡單地重申法律規定，沒有對法律規定的含義作任何進一步明確的活動，都不是法律解釋活動。比如，依法有解釋權的國家機關在一般日常工作中（如司法機關在平時案件審判中），也要對法律規定的含義進行說明，但只是重申眾所周知的含義，不是法律解釋，只有在遇到特殊問題，對如何適用法律發生疑難時，通過一系列尋找法律適用依據的活動確定了一種新的法律適用原則，才是法律解釋。所以，有解釋權的國家機關說明法律含義的活動并不都具有法律解釋意義，只有少數進一步明確了法律含義的活動，才具有法律解釋的意義。比如，并不是法院判決的每一個案件都具有法律解釋意義，只有少數進一步明確了法律規定含義的案件才具有法律解釋的意義。

（2）有效性。一方面，法律解釋是依法有解釋權的國家機關作出的，具有一定的約束力。沒有約束力的法律含義的說明，不是法律解釋。另一方面，依法有解釋權的國家機關對法律含義所作的闡釋，必須對今后的法律適用產生一定的約束力，才是法律解釋，對今后的法律適用沒有產生一定的約束力，不是法律解釋。 說法律解釋是“具有一定的約束力”，是因為我國法律解釋主體具有多元性，不同國家機關由于職權不同，其所作的法律解釋的效力也有所不同，不是所有的法律解釋都與法律具有同等效力。比如，行政機關的解釋，只能對自身和其下級機關具有約束力，對權力機關和司法機關沒有約束力。司法機關的解釋也一樣。只有權力機關的解釋才對自身和本級及其下級行政機關、司法機關都具有約束力，只有國家最高權力機關的解釋才對全國具有普遍的約束力。

（3）穩定性。法律解釋同法律一樣，具有穩定性。不具有穩定性不是法律解釋，或者沒有成為法律解釋。有些解釋雖然是依法有解釋權的國家機關作出的對法律含義的進一步明確，但不具有穩定性，隨意變更，不具有對法律含義作出進一步明確的意義，不屬于法律解釋。當然，穩定性是相對的，不是絕對的。一方面，隨著社會的發展，法律也要不斷發展，法律解釋當然也要相應發展，需要根據發展變化的形勢對法律含義作出新的解釋，這是可以的也是必要的；另一方面，在我國多元解釋體制下，一個機關的解釋很可能被另一個機關的解釋所代替，也增加了解釋的不穩定因素。但只要解釋機關在一段時間內，對自己的解釋保持相對穩定，連續不斷地加以重申和適用，即屬于法律解釋。

4、行政執法與法律適用、法律解釋的關系

（1）行政執法與法律適用

行政執法離不開法律適用。狹義上使用行政執法時，實際上等同于法律適用。本文是在廣義上使用行政執法概念的，因此，法律適用只是行政執法的一項重要內容和環節，還有許多行政執法活動并不涉及法律適用問題。比如，行政機關依法制定抽象規范性文件的活動，并不涉及法律適用。還有，一般的行政執法檢查、評估等活動，也不涉及法律適用問題。只有行政機關在行政執法活動中將抽象的法律規定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時，才屬于法律適用。可見，行政執法包含著法律適用，法律適用是行政執法的一部分。

而法律適用也不僅只存在于行政執法中，在司法中也有法律適用，而且是最終、最權威的法律適用，以至于被有的學者認為只有司法活動才是法律適用活動。在這個意義上講，法律適用又廣于行政執法，行政執法中的法律適用只是法律適用的一部分內容。

（2）行政執法與法律解釋

行政執法離不開法律解釋，不僅行政執法中的法律適用需要法律解釋，在其他行政執法中也需要法律解釋。比如，行政機關制定抽象規范性文件，除國務院可以依法創制新規范外，其他行政機關都只能根據上位法進行具體化。這種具體化大多都具有法律解釋的性質。但行政執法并不總是與法律解釋聯系在一起，大量的行政執法活動并不需要法律解釋，沒有法律解釋的內容，具有法律解釋內容的行政執法只占很少部分。在這個意義上講，行政執法的范圍和含義比法律解釋更寬，法律解釋只是行政執法中的一小部分內容。

但法律解釋并只存在于行政執法中，而且主要不是在行政執法中，而是在立法、司法中。根據我國的法律解釋體制，立法機關對自己制定的法律、法規、規章享有最終解釋權，司法機關由于享有案件的最終裁決權，理所當然依法享有法律解釋權，并且比行政機關的解釋更具權威。可見，行政執法中的法律解釋，只是法律解釋中一部分，而且不是最主要的部分。

行政執法中的法律解釋，相當一部分是行政執法機關自己解釋或者提請上級行政機關解釋，同時，也有相當部分法律解釋不能由行政機關特別是不能由行政執法機關自己進行，必須提請立法機關解釋或者必須遵循司法機關的已有解釋。因此，研究行政執法中的法律解釋問題，并只是研究行政機關的法律解釋，而是包括立法機關和司法機關的解釋。

（3）法律適用與法律解釋

篇（4）

1 關于企業行政機關電子文檔一體化管理的含義

雖然說文件與檔案是同一事物的兩個不同發展階段，但究其實質，二者同源一體。可以說沒有文書工作就沒有檔案管理工作，文件是檔案的基礎，檔案來源于文書，文書工作的質量決定著檔案工作的質量，檔案是文書的變體、精華以及歸宿。因此，文件管理和檔案管理的物質對象是一致的，也是統一的。

結合對企業行政機關文件、檔案一體化管理的認識，綜合多方對文檔一體化的理解，電子文檔一體化管理的含義概況言之，可以科學地定義為：為實現企業行政機關現行文件乃至館藏檔案管理的高效和優化，從系統論的角度出發，借助計算機及網絡技術，在文件生命周期理論的指導下，對企業行政機關文書工作和檔案工作進行統籌規劃、科學管理，實現文檔管理的系統化、規范化。

具體而言，這一含義包括四個方面的內容：系統思維是文檔案一體化管理的科學指導思想，以計算機技術和網絡技術為代表的信息技術可以從技術方面保障文件、檔案一體化管理。

2 企業行政機關文檔一體化管理的意義

在企業行政機關實現文檔一體化管理有利于最大限度地開發文件和檔案信息資源。通過文檔一體化管理，人們不但可以通過辦公自動化系統，了解到現行的文件信息，而且可以借助超文本的鏈接方式查詢到相關的檔案信息。如此一來，大大提高了企業行政機關信息的共享程度，也便于最大限度地開發和利用文件與檔案信息資源。

文書工作與檔案工作進行規范街接，這是企業行政機關辦公室的主要工作之一，也是提高檔案質量的基礎工作。

隨著企業行政機關向電子政務的邁進，電子公文在企業行政機關的管理中正發揮著日益重要的作用。相比于紙質文檔，無論在形成過程、物理形式、還是存儲特性等方面，電子文檔的都與其有著本質的區別。所以，在當今網絡時代，應及時、適時地建立起新型的文檔管理規范。

企業行政機關文檔一體化管理適應了文件和檔案工作的改革要求和發展規律，有利于提高機關文件和檔案管理的工作效率和管理水平。可以說，文檔一體化體現了企業行政機關管理信息網絡化程度及其行政管理水平。

3 企業行政機關文檔一體化管理中存在的問題

雖然企業行政機關文檔一體化管理具有重要的意義，但在其實際施行中，現狀卻不盡如人意，影響文檔一體化管理的實施即其存在的主要問題有：

3.1 缺少統一的標準和制度

由于長期以來文件工作和檔案工作沿用的一直都是文件和檔案工作分開管理體制， 文書、 檔案工作各自為陣，文件和檔案部門在文檔一體化管理問題上總是不一致。這種不一致及矛盾不但影響了文檔一體化管理進程的實現，而且造成檔案服務于社會工作職能滯后。

3.2 文檔一體化管理軟件具有局限性

目前已有的文檔一體化管理軟件中，有很大一部分還停留在模擬手工文件管理的水平上。這就導致了如今文檔一體化管理軟件出現了如下一些共性問題，如低水平重復，功能雷同；檔號不統一，導致可讀性差；通用智性差，且安全性低，科技含量少，檢索質量也不高。

3.3 文檔一體化管理隊伍整體素質偏低

在文檔一體化管理中，文檔管理人員不但要精通文件及檔案的管理業務，而且要能熟練操作計算機等現代辦公設備。可是大多由職工家屬或隨調人員等組成的文檔管理人員不僅缺乏文檔管理的專業背景而且知識結構老化。不僅如此，文檔管理人員還更換頻繁。加之文檔人員的學習培訓、進修提高的機會又偏少，所以在企業行政機關的文檔一體化管理中，兩者都懂的專業人員寥寥無幾。

3.4 企業文檔一體化管理案例試析

隨著中國海油信息化進程的持續推進，信息化手段在日常辦公、行政管理、公文處理等領域的運用已經日漸深入。為了更好的提升海洋在文件處理方面的效率與規范性，進一步推動企業政務辦公現代化、信息資源化、傳輸網絡化和決策科學化，海洋石油總公司于2009年啟動文檔一體化系統建設項目，并于2011年1月正式發文向二級單位推廣系統。

2013年中海石油化學股份有限公司海南基地開展了文檔一體化管理系統的建設工作，實現了體系化公文管理。該項目完成了服務器配置、系統搭建、系統配置等工作，實現與化學公司總部系統實現對接，實現了與蘭臺系統、OA系統進行集成，完成收發文件的實時歸檔及并在海南基地OA上集成系統入口。2013年8月30日系統正式上線運行。文檔一體化系統的建設，有力的支持海南基地的辦公現代化、信息資源化、傳輸網絡化，實現海南基地文件處理的全面信息化。公司文件的收、發、歸檔等完全實現線上流轉，真正實現了無紙化辦公，并且可以即時發送文件到各所屬單位，減少了中間傳輸環節的時間和成本。縮短了發文審核、會簽、簽發、排版、分發和收文登記、擬辦、閱批時間，由原來的公文處理全流程辦理時間2個工作日時縮短為現在半個工作日即可完成。海南基地全年大約收發文300余件，公司級會議紀要100余件，全年節約600個人天的工作量，可節省36萬元的人工成本。

文檔一體化管理系統實現了上級與下級單位、平行單位間的公文傳輸，大大提高了公文傳輸的效率。文檔一體化管理系統使用流程圖形化跟蹤技術，實現審批流程操作過程的可追溯性。根據用戶需求快速地對軟件系統進行調整，降低了軟件開發、部署實施和維護過程中的成本和風險。區別于以往公文系統與檔案系統的割裂性，文檔一體化管理系統實現了文檔自動歸檔到檔案管理子系統的功能，提供用戶對檔案進行著錄、編研、銷毀、借閱和查詢等操作。

目前，文檔一體化管理系統已在總公司及十四家二級單位獲得良好運行并也同時得到了用戶的充分認可，特別是在中海石油化學股份有限公司海南基地獲得了良好應用。

篇（5）

行政程序法的基本功能，是指行政程序法律制度在其立法目的指引下，基于其內在的結構和屬性，通過自身的運行，在社會造成一定客觀后果，實現自身有利于社會的價值和作用。

程序正當的基本理念，是在程序法治發展過程形成的，反映行政程序法的本質特征、本質屬性、基本規律的理性化的基本觀點、基本看法和基本信念。程序正當這一基本理念，是行政程序法的靈魂，是統領行政程序法制定和實施的根本價值取向和核心指導思想，行政程序法的立法目的、基本原則、基本制度、基本規范都是圍繞這個根本問題展開的。程序正當，是行政程序法的本質屬性，是構成不同程序規則合理性的基本依據，失去正當性，行政程序法就會失去了生命，就會失去了存在的價值。

行政程序法的基本原則，是行政程序法規定的貫穿行政權力運行過程始終、為行政權力行使主體所必須遵循的基本行為準則。行政程序法基本原則的內容具有根本性，直接體現了行政程序法的價值追求，是對行政權力運行的最低限度要求，也是對當事人在參與行政權力運行過程中的最基本保護。行政程序法基本原則是行政程序法的精神內核，不僅對行政程序法的體系建構和制度生成具有統領作用，成為具體原則、制度和規則的設計標準和評價標準；而且對行政程序法的法律規范存在的疏漏還具有補充功能，使行政程序法能夠適應具體、繁雜、多變的行政管理事務。行政程序法應當確立：公開、公正、公平三大基本原則。

公開原則是行政程序法的基本的首要原則。其基本涵義是：行政行為除依法應當保密的以外，應一律公開進行；行政法規、規章、規范性文件以及行政機關做出影響公民、法人、或者其他組織權利、義務的行為的標準、條件、程序等應當依法公布，讓公民、法人、或者其他組織依法查閱、復制；行政機關有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況應當允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。

行政公開原則的基本內容。從行政行為的過程看，行政公開原則包括：事前公開實施行政行為的依據；事中公開行政行為的過程；事后公開行政決定及形成行政決定的理由。從行政行為的分類看，行政公開原則應當包括四方面的基本內容：一是行政立法與行政決策公開。包括：行政立法和行政決策的活動公開。行政法規、規章、規范性文件制定之前與行政決策之前，應當公開行政立法和行政決策的法律依據、立法草案和決策方案，聽取公眾的意見、建議，必要時還應當舉行聽證會，進行說明、解釋，接受公眾的詢問、質疑；行政法規、規章、規范性文件應當一律在政府網站或者政府公報上公布，行政決策的結果除依法應當保密的內容外，也應當在政府網站和新聞媒體上公布。二是行政執法公開。包括：行政執法的主體、依據、事項、標準、條件公開；行政執法的程序、流程、手續公開；涉及當事人重大權益的行政執法行為應當采取公開聽證方式進行，允許公眾旁聽，允許新聞媒體進行采訪、報道。三是行政確認、行政裁決、行政復議公開。包括：公開確認、裁決、復議的實施機關、依據、受案范圍、法律文書格式文本、法定程序；確認、裁決、復議依法應當舉行公開聽證的，應公開進行聽證；行政確認的確認書、行政裁決的裁決書、行政復議的決定書，除依法定的程序送達雙方當事人外，應當允許公民、法人或者其他組織依法進行查閱。

公平原則的基本含義。公平有三層含義：一是指處理事情合情合理，不偏袒某一方或某一個人，即參與社會合作的每個人承擔著他應承擔的責任，得到他應得的利益，如果一個人承擔著少于應承擔的責任，或取得了多于應得的利益，這就會讓人感到不公平；二是指按照一定的法律、道德、政策等社會標準和正當的秩序合理地待人處事，是制度、系統、重要活動的重要道德品質；三是公平的內容包含公民參與經濟、政治和社會其他生活的機會公平、過程公平和結果分配公平。公平原則，作為行政程序法的基本原則，對于有效監控行政權，保護當事人權益；提高政府權威，樹立理性政府形象；防止和化解社會沖突，構建和諧社會，實現公平正義具有重要意義。

公平原則包括平等原則、禁止恣意原則、比例原則、統一原則和責任原則五個子原則。

1. 平等原則。是指對所有社會主體的平等對待，目標是實現人與人之間的平等和對等的社會關系。平等原則，是一項憲法原則。世界各國的憲法基本都規定了平等原則的內容。根據我國《憲法》的規定，行政程序法的平等原則應當包括：一是當事人與行政機關及其工作人員的平等。行政機關及其工作人員與當事人的地位、人格、權利應當一律平等。行政機關及其工作人員沒有歧視、侮辱、推諉、慢待當事人的特權。二是行政機關及其工作人員應當平等對待當事人。堅持在法律面前一律平等，對當事人一視同仁，不搞特權、不搞歧視。三是合理考慮并恰當地裁斷事實和適用法律。平等原則要求，權力的行使必須在全面、合理考慮相關事實的基礎上做出，以客觀事實為依據；必須恰當的選擇適用法律規范，相同的情況同等對待，不同情況差別對待；必須恰當理性的手段去落實法律規定。

2. 禁止恣意原則。禁止恣意原則主要是針對行政自由裁量權提出的。行政自由裁量權的恣意，是行政權力行使者主觀上的隨意，以及在客觀上行政權力行使規則的缺失。恣意主要表現為差別對待上的恣意、反復無常和不合理考慮。禁止恣意原則包括這三個方面：（1）禁止差別對待的恣意；（2）禁止反復無常；(3)禁止不合理考慮。

3. 比例原則。其基本含義是指行政機關在進行行政管理活動時，其手段和目的必須符合比例，其所選擇的手段對于目標的實現必須是必要的，而且在各種可以實現其目標的手段中，必須在侵害公民權利最小的范圍之內行使，實施行政權力的手段必須與行政目的相一致。

4. 統一原則。統一原則的基本含義與要求是：必須統一協調中央與地方各級政府行使行政立法行為的權力，保持法律、法規、規章、規范性文件的統一；明確行政行為的成立、有效與無效和可

撤銷的條件，并統一各類行政行為的基本程序，保證行政執法的統一；統一對行政執法實行監督、救濟和責任追究的制度規范，及時糾正行政執法的不統一與歧視性待遇。5. 責任原則。任何人都必須對自己的行為負責，這是一個公平正義社會的基本要求，也是一個社會實現秩序狀態的基本要求。行政程序法的責任原則包括：一是責任行政原則的基本目標是實現行政權力行使的有責任狀態。行政機關及其工作人員必須對自己的行為負責，行政機關及其工作人員實施違法行政行為，應當承擔被撤銷的責任；違法行政行為給當事人造成損害的，應當承擔賠償的責任；合法行為給當事人造成損害的，則應當承擔補償的責任。二是要有明確的責任主體。行政機關及其工作人員必須權限清晰、職責分明，使每個行政行為都能準確地判明是誰的責任，有明確的承擔責任的主體。三是要將行政機關的行政行為與責任相連。行政行為的實施是以行政權力的存在為前提，在授予行政機關行政權力的同時，應當明確相應的責任，權力與責任必須相一致。四是要健全責任監督與追究制度，使行政責任落到實處。

公正原則，是指行政機關實施行政行為的過程應當遵循以人為本、人民當家作主、公平正義、誠實守信等基本的社會價值取向，遵循自然、社會的基本規律，保證行政權力按照普惠、中立、參與、開放、理性、及時、便捷的要求正當行使。在行政程序法中確立程序公正的原則，對于有效規范行政權力的正當行使，保護當事人的合法權益；對于提高政府權威，樹立理性政府形象；對于預防化解社會沖突，構建公平正義的和諧社會具有重要的導向和保障功能。

程序公正原則，包括普惠原則、參與原則、信息公正原則、中立原則、理性原則、誠信原則和時效原則。

1. 普惠原則。行政程序的公正原則不僅在消極行政領域專注于個人權利保障，更重要的是保障全體公民或者不特定多數人的共同利益。程序公正的這種基本價值取向首先體現為分配公正的普惠性，基本宗旨就是尊重和保障基本人權，保護全體社會成員的基本利益，使社會成員普遍受益。這種分配公正的普惠性，是行政程序公正的首要原則，是行政程序公正的基石和出發點，其基本要求就是，每一個社會成員、每一個社會群體的尊嚴和利益都應當通過公正的程序得到有效的維護；從程序上保證任何人、任何社會群體都不得以任何方式，以犧牲其他社會群體和社會成員的尊嚴和利益為手段，來實現自己的尊嚴和滿足自己的利益。

2. 參與原則。當事人的主體地位是通過對行政程序的參與得到確立和實現的。所謂參與，包括兩種基本形式：一種是以社會公眾的身份對行政機關公共決策的參與；一種是以當事人的身份對行政機關具體行政行為的參與。現代社會，隨著民主化進程的推進，公民的參與及意識得以普遍的形成，他們有責任、有能力也有愿望參與重要社會事務的討論和制定。行政機關在制定法規、規章和重要的公共政策時，應當也必須讓多方人員參與，使之能夠充分地表達自己的意見，維護自己的利益。特別是應當為社會邊緣群體留有特別的參與和表意的渠道，使其權利和利益能夠得到有效的保護。

3. 信息公正原則。無論是公共政策的制定還是公共政策的實施，無不是以占有必要的信息為前提。所謂信息公正，也叫信息對稱，是指社會群體、社會成員對于事關自身利益的信息具有平等知曉的權利，對公共性信息資源有平等的利用權利。信息占有利用的公正，是行政程序公正的必要條件。實現行政程序中的信息公正，一個行之有效的方法就是將相關的信息向全社會充分公開，特別是對社會弱勢群體的公開，以保障他們有效的參與，得到公正的對待。

4. 中立原則。中立，即“自己不當自己的法官”，對行政機關及其工作人員是義務，對當事人則是基本的程序權利。中立性原則是行政程序正當的基礎，只有行政機關及其工作人員在行政行為中保持中立，才能排除偏私和歧視，實現程序公正。中立原則要求，行政機關工作人員在處理行政事務時，與自己有利害關系的，應當主動回避或者應當事人的申請進行回避。行政機關工作人員必須保證與該行政事務沒有利益上的關聯性，并且在具體處理過程中，不因自己的價值取向及情感好惡而 對當事人有所歧視或偏愛。

5. 理性原則。行政程序的理性原則主要包括兩個方面：一方面，行政機關應當說明做出行政決定的理由，由此促進行政機關及其工作人員理性的實施行政行為。（1）客觀、公正、全面地收集證據，使程序公正具有起碼的事實依據；(2)對證據和論點進行全面的衡量，對信息的真實性進行必要的甄別處理，防止信息失真；(3)客觀、認真考慮當事人的陳述意見；(4)對據以做出行政決定的事實進行合理的證明；(5)公正的準確適用法律。另一方面，行政程序在其結構上遵循形式理性的要求。(1)行政程序的步驟在運行過程上符合合理的順序；(2)能夠對信息的真實性進行必要的甄別處理，保證相關信息的充分化和準確性；(3)行政程序應當能夠保證在同樣的條件時產生相同的結果；(4)應當具有必要的評估機制和修正機制，使立法和重大政策措施逐步達到一種相對公正和有效的狀態；(5)行政程序的實施應當遵循職業化的要求，實施行政程序的工作人員應當具有良好的職業道德和專業素養，具備合格的任職資格。

6. 誠信原則。也就是信賴保護原則，其基本含義是政府對自己做出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。信賴保護原則的主要要求：一是行政機關之間的相互信任和忠誠。這是行政機關取得公民的信任、保護公民對行政機關實施行政行為合法信賴的前提，是信賴保護原則的重要內容。二是行政機關與公民、法人或者其他組織之間的信任與忠誠。

7. 時效原則。設定和實施行政程序要講究時效，方便當事人。行政程序法對公民合法權益的公正保障，是以時效為標準的。“遲到的正義，為非正義。”這就要求行政程序法對行政程序法律關系主體實施或者參與行政程序的時限做出合理明確的規定，切實使當事人的合法權益得到及時的保障和實現。

行政程序法的基本制度，是指一般行政程序中普遍存在的，對行政權力的行使有指導和規范作用的方法、步驟、時限、順序等程式性規范構成的綜合體系。

根據行政程序法立法目的、基本功能、基本理念、基本原則，行政程序法應當確立管轄與協助、信息公開、回避、評估、聽證、說明理由、案卷等七項基本制度。

（一）管轄與協助制度。行政管轄，是行政機關在行政程序法上的一項程序權力，它是行政機關之間就某一行政事務的首次處置所作的權限劃分，是解決行政機關處置行政事務的主體資格問題。行政協助，是行政機關在行使職權的過程中，行政機關之間為了實現行政管理目標，行使同一行政職權，相互配合，共同作出行政行為的活動。管轄與協助制度主要包括兩個方面：第一，關于行政管轄基本規定。包括管轄權法定原則、地域管轄權、職責管轄、管轄權競合及其解決、移送管轄等五個方面的具體規定。第二，關于行政協助的基本規定。包括行政協助的情形、行政協助的實施、行政協助爭議的解決、行政協助費用的承擔等。

（二） 信息公開制度。信息公開，是有關實施政務公開，保障公民知情權的法律制度。信息公開制度主要包括：主動公開、會議公開、依申請公開、充分保障當事人的卷宗閱覽權和充分保障當事人個人信息的更正權等方面的具體規定。

（三） 回避制度。回避，是指為了防止公務員因個人利益和親屬關系等因素對公務活動產生不良影響，而在公務員所執行公務方面做出一定的限制，使其避開與自己有親屬、利害關系的公務制度。公務員執行職務時，涉及本人或者本人配偶、直系血親、三代以內旁系血親利害關系的，或者具有其他可能影響公正執行公務情形的，應當回避。回避制度包括自行回避的規定；申請回避的規定、回避決定與復議的規定和責令回避的規定。

（四 ）評估制度。

篇（6）

合理行政原則是行政法的基本原則之一，是指行政機關行使行政權力應當客觀、適度、符合理性。合理行政原則中所講的合理，指的是符合最基本的、最起碼、最低限度的理性，而不是十全十美的、盡善盡美的理性，即符合一個理智健全的普通人所應當達到的合理與適當，并能夠符合科學公理和社會公德。

一、合理行政原則的內涵

（一）合理行政原則的淵源

英美法系上合理行政原則起源于1598年英國的魯克案，在該案判決中法官寫道：“盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制并應遵守合理規則和法律原則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應按照他們自己的意愿和私人感情行事。”此后英國法院在各種類似的案件中不斷地發展和豐富著合理行政的原則，使合理行政原則，不僅控制行政機關行使自由裁量權的行使，調整行政機關的具體行政行為，還調整議會授權委托立法的行為。

大陸法系上合理行政原則起源于德國，其淵源可追溯到19 世紀末期的一些司法宣告之中。普魯士最高行政法院援引合理行政原則來審查在法律領域中或有關程序事務方面警察機關自由裁量的權力。像普魯士法院一樣，德國法院沒有使法院制定的這種原則建立在不合理地行使權力的諸如立法禁止令基礎之上，而是建立在一種更重要的、更科學的關于行使自由裁量權之目的、方法、理由及效力關系的基礎之上，形成了適當性原則、必要性原則和比例原則三項內容。后來日本的行政法受到了德國的影響。

我國行政法合理原則的確立深受英國合理原則理論的影響，其內容差不多全部為我國所吸納。后來又受大陸法系，特別是德國行政法的影響，把比例原則，橫平原則等吸納為合理原則。

（二）合理行政原則的含義

英國采用的是逆向測定法，即從行政自由裁量權的不合理運用角度考慮，進而得到自由裁量的合理性標準。德國把行政合理性歸納為三項基本原則：一是適當性原則，指行政行為是否能夠達到實際目的。如果手段根本無法達到目的，就是違反適當性原則。二是必要性原則，指行政主體在若干適合用于實現法律目的的方法中，只能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措施。三是比例性原則，該原則要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益之間的關系，也禁止那些對個人的損害超過了對社會的利益的措施。

我國學者對合理性原則的含義的理解主要有以下幾類：第一類觀點認為合理性原則應包括以下內容：（1）行政行為的動因應符合行政目的；（2）行政行為應建立在正當考慮的基礎上；（3）行政行為的內容應盡乎情理。第二類觀點認為行政合理性原則除了上述內容外還應補充第四點基本要求，即行政程序公正合理。第三類觀點認為合理性原則在現階段主要包括下列具體要求：（1）行政主體及其行政人必須在法定的行政自由裁量權范圍內進行行政行為，越權無效；（2）行政自由裁量權行使必須保持相當的合理性；（3）嚴重違反合理性的行政行為構成。

二、合理行政原則的內容

我國通說認為，合理行政原則包括三個方面的內容：公平公正、考慮相關因素、比例原則。

（一）公平公正原則

從詞義上講，公平，意思是處理事情合情合理，不偏袒哪一方面；公正，意思是公平正直，沒有偏私。從法律上講，公平公正原則要求行政機關中立，不偏私，平等對待行政相對人，不歧視。對同等情況應給予同等的對待，不同情況應區別對待，同時不得恣意地實施差別對待，遇到相同的情況需要作出差別對待時應給與合理的解釋和理由。公平公正原則還要求行政機關要切實保障當事人在行政程序中的聽證權利，保障當事人獲得救濟的權利等。

（二）考慮相關因素原則

考慮相關因素原則最早提出是在1890年英國。在英美法系國家，法律規定的相關因素不是窮盡性的，只要行政裁量決定作出過程中考慮了不相關因素，且這種考慮已對裁量結果產生了實質性影響，該裁量決定即是無效的，應該被撤銷；如果法律已經明示地窮盡列舉了所有必須考慮的相關因素，沒有自由裁量余地，行政機關考慮了不相關因素或沒有考慮相關因素，則違反了法律的規定，該裁量決定無效，應該被撤銷。

在我國，考慮相關因素要求行政機關在做出行政決定以及實施行政管理時，必須經過仔細考量，要正確、合法地行使行政自由量裁權，只應考慮與法律目的相關的各種因素，不得考慮與法律目的不相關的因素。

（三）比例原則

比例原則，即行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，并保持二者處于適度的比例。

比例原則要求：適當性，在行使行政裁量權時選擇的手段須有助實現行政目的。必要性，即行政機關須在所有能實現行政目的的方式中選擇對私人權益損害最小、影響最輕微的方式。均衡性，行政目的涉及的行政公益這種利益實現與采取某種手段涉及的利益支出之間應合乎比例。

我國通說認為，合理行政原則是對合法行政原則的延伸和擴展，合法行政原則是形式的法治，合理行政原則是實質的法治。因此，行政機關在行使行政權力時既要遵守合法行政原則，又應堅持合理行政原則。

參考文獻：

[1][英]威廉?韋德著.行政法[M].中國大百科全書出版社，1997：64

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一、比例原則的內涵

行政法中的比例原則是指行政行為的手段和目的的關系必須適當，國家行政機關在行使職權時，不能為了實現行政目標而采取過分損害相對人權益的措施，并且根據所追求的行政目標將這種不利影響或損害限制在最小的范圍內。比例原則包括妥當性、必要性、狹義比例原則三個子原則，每個子原則都有其特有的含義和意義，這三個子原則的關系是互相聯系，緊密相連，缺一不可的。其具體內容包括：

（一）適當性原則，又稱為妥當性原則，是指行政機關行使權力的手段應該要達到預期的目的，也就是說，所使用的手段應當要指向已定的目的。如果根本不能達成行政目的，則違反了適當性原則，也就違反了比例原則。適當性原則還應該注意以下三個基本問題：首先，行政目的本身須具有合法性；其次，目的應有一定的確定性，是既定的、清晰的和明確的；最后，是適當性原則的核心問題，即手段必須能夠達到目的。

（二）必要性原則，又稱為不可替代性原則。是指在有多種手段或者方法能夠實現既定的行政目的的情況下，國家行政機關應當選擇對行政相對人損害最小的手段。該原則要求行政機關要對兩種或者兩種以上可以達到行政目的的手段進行對比，“兩害相權取其輕”，金可能的保護行政相對人的權益。

（三）狹義比例原則，又稱比例性原則、相稱性原則或均衡原則，是指國家行政機關所采取的措施對行政相對人所造成的損害，不得超過行政目的所追求的利益。也就是說行政機關不能因為其行政行為而過分受益，兩者之間必須合比例或者相稱。

二、比例原則的科學性和功能

比例原則在眾多國家和地區的得以適用，因為其有一定的科學合理性、必要性以及可行性。

（一）是法律正義價值的體現。行政機關的目的、手段，都應該體現法律的正義性，使公共利益與個體利益相協調，保持適當的比例。

（二）體現了在公共利益和行政相對人利益雙贏，既實現了保護公共利益的需要，又不過度損害個人利益。

（三）體現了程序與效率動態的比例平衡。比例原要求對行政行為中的各種要素進行綜合斟量，使程序與效率保持一種動態的平衡，使兩者之間合比例。

在行政法的比例原則擁有眾多科學合理性的前提下，比例原則同樣具有許多功能。綜合來說，行政法的比例原則具有正義功能、規制功能、效益功能、秩序功能、保護功能這五種功能。第一，正義功能比例原則正是從法治國原則中演繹出來的，通過合理權衡公共利益與個人利益，在實現法律的目標的同時，又在最大程度上保護了行政相對人的利益，充分體現了法律的正義價值。第二，規制功能規制自由裁量權的行使，體現社會利益與個人利益的協調。第三，效益功能通常要求要以最小的投入，收到最大的行政效果，取得最大的行政效益。第四，秩序功能，使相對人的不滿情緒得以消除，從而增強公民對行政機關的信任，使社會秩序得以穩定。第五，保護功能，保護社會公共利益不受損害，個人利益得到維護。

三、比例原則適用的必要性及其在我國的應用

（一）比例原則在我國適用的必要性

雖然各國國情有所不同，但許多行政法上的基本問題是相同的，在我國建立法治國家的進程中，和其他國家一樣適用行政法的比例原則是十分有必要的。

1、是依法治國和建立社會主義法治國家的必然要求。比例原則可以起到約束國家權力的作用，是一切國家行政機關都應遵循的原則，對于規范立法起到了很重要的作用，在我國有著特殊的意義，對推進我國的法治化進程、建設社會主義法治國家也起到了重要的促進作用。

2、是保護行政相對人權益和促進社會穩定的需要。比例原則的適用將從很大程度上限制國家行政機關的自由裁量權，最大程度地保護行政相對人的權益，將對行政相對人的損害降低到最低，減少行政爭議，增進人民對政府的信賴，從而使社會秩序得以穩定和有序。

3、提高行政效益和降低行政成本的要求。行政資源是有限的，以最小的行政投入取得最大的行政效益，是行政法的必然要求之一，行政主體在行使行政權力時，盡可能對各種要素加以綜合衡量，創造最大的行政效益，為人民謀取最大的利益，這也是行政法的目標之一。

（二）比例原則在我國的應用

鑒于行政法比例原則的科學性和可行性以及必要性，比例原則在我國的行政立法和行政執法中都有相應的應用。

1、行政立法上的應用

比例原則在我國行政法中并沒有十分明確的規定，但行政法中的一些相關立法確實體現了比例原則的內容，比如我國《行政復議法》第一條；《行政處罰法》第一條規定、第四條規定等。

2、行政執法上的應用

相比行政立法，比例原則在我國的行政執法中應用更為廣泛。可以說在在行政執法的過程當中，針對每個行政行為幾乎都與比例原則有關，行政執法人員有一定的自由裁量的權利。但自由裁量如果沒有限制就很容易被濫用，從而使行政相對人的合法權益受到損害。而且由于具體行政行為又是千差萬別的和復雜多變的，立法者難以制定出具有高度概括性的法律，這就要求相關行政機關在行使行政權力的時候把我自由裁量權的尺度，充分考慮行政當事人的合法權益，規范行政行為。

比例原則在我國雖然得到了一些運用，但還存在諸如比例原則的標準不甚明確，只是在一些教科書上給予簡單的解釋，理論研究還相當的匱乏，這是遠遠不夠的，應當加強其理論研究，并應用于行政立法和執法中。另外，比例原則在實際操作性也有一些困難存在，如何具體把握什么是“”和什么是“顯失公正”等，這些都缺乏具體的標準和評判尺度。

參考文獻：

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一、行政和解脈絡梳理

在對行政和解理論基礎進行分析之前，有必要就相關問題進行梳理。一是行政和解與行政調解的關系；二是關于“公權力不可處分”的具體含義。

（一）行政和解與行政調解的關系

行政和解是一個內涵豐富的概念，通常包括行政復議和解、行政訴訟和解以及行政執行和解等。和解的本質含義在于“通過協商、達成一致”。[1]在行政法領域，行政和解和行政調解的關系呈現出其特殊性。其表現為，行政和解和行政調解的界限模糊。在民事領域里，民事和解主要是民事糾紛雙方在誠實信用，自主協商的原則下達成一致意見；而民事調解主要是在中立的第三方的主持下達成一致意見。而在行政訴訟中，說行政和解中還包含著行政調解。主要基于以下幾方面的理由：

1.就行政和解與行政調解的本質通過協商以解決問題而言，第三方是否介入只是形式上的差別，并不能因此改變其為和解的本質。

在行政主體和行政相對人協商解決行政爭議的過程中，行政和解包含有第三方介入的情形。因而無論有無第三方的介入，均屬于行政和解的范疇。傳統意義上的和解是一種爭議雙方當事人的自愿行為，第三方介入之下通過協商解決爭議的方式為調解。但是追根溯源和解本質在于“不再爭執，歸于和好”。第三方的介入僅更利于和解推動的進程，其只過程中發揮輔助作用，最終仍是通過協商，達到解決爭議的目的。由此，和解與調解的本質都是爭議雙方通過協商解決爭議。[2]

2.就和解的實質內容來講，第三方的介入僅構建一個雙方方式人平等協商的平臺以達到解決爭議的目的，且通過第三方的監督，更利于行政和解目標的實現。

由于行政糾紛中所涉及的爭議雙方，一個是處于強勢的行政機關，另一個是弱勢的行政相對人。二者間通過自愿平等談判商議解決爭議難度極大。尤其行政機關，往往利用其強勢地位，提出不對等的解決爭議的方案。這時第三方（通常為行政機關或法院）的介入就尤為重要。尤其在行政復議和行政訴訟過程中，復議機關或法院的作為第三方介入，更利于和解的順利進行。在行政復議和行政訴訟時，復議機關和人民法院的介入是通過搭建雙方平等協商的平臺的方式主持和解，使雙方當事人達成共識。其次在和解契約的履行需要復議機關和人民法院的外在審核督促的情形下，第三方的介入推動了行政和解目標的實現。

3.就行政和解在實踐過程中的實際表現形式而言，行政和解包含行政調解。我國實踐中行政審判中協調活動的真實寫照，大都是以“行政調解之名，行調解之實”[3]。即行政和解大多是在法院組織、推動的，行政訴訟雙方共同協商下解決糾紛的活動。因而通常所說的行政和解的表現形式與行政調解類似，但在實踐中卻冠之以行政和解之名。從這個角度來講，行政和解包含行政調解。

（二）行政和解與“公權力不可處分”不矛盾

行政和解的制度缺失的主要原因，在于對“公權力不可處分”原則的錯誤理解，以及對行政和解基礎的模糊，事實上公權力不是絕對的不可處分。行政裁量權的廣泛存在為行政和解奠定了理論基礎。雖然行政權不得處分原則并沒有被法制實踐，也沒有被理論駁倒，但是行政爭議的和解或調解是基于行政裁量和公眾參與共同作用所發展起來的一項爭議解決方式。總之，“依法行政原則，亦非不可與契約自由原則相互調和。”[4]

主張行政和解制度違反“公權力不可處分”原則的人認為，行政和解過程行政機關作為執行機關，不能就實體的行政權力進行任意的處分。筆者認為，此種主張是建立行政和解必須以實體權利的處分和行政糾紛中所謂的行政機關的“實體權利”已經確定這兩點前提建。若這兩個前提是正確的，那行政和解確實有違反“公權力不可處分”之嫌，但在實踐中，這樣的兩個前提并不完全存在，因而行政和解制度并沒有違反“公權力不可處分”原則。

二、行政裁量權對行政和解的分析

行政和解是行政機關進行行政裁量的過程，而不是行政機關進行實體權利處分的過程。

（一）從行政裁量權的本質來講。行政自由裁量本身就意味著行政機關在一定范圍內享有處分權。但處分權不是單純放棄行政職權，而是在法律允許的自由裁量權范圍內對事實情況重新酌情處理。法院應當就行政機關在其自由裁量范圍內與行政相對人達成的和解予以認可，促成行政糾紛的解決并保障行政相對人權益。[5]

對此，有兩種批判意見。第一種批判意見認為這種觀點把行政機關在其自由裁量權范圍內酌情處理的權力等同于行政機關在訴訟和解中對實體權力的處分權，表面是證明了行政職權處分的正當性，實際否定了行政訴訟和解的實體權利（力）處分性。[6]筆者認為不能將自由裁量權與酌情處理的權利等同。且由于“行政裁量是通過對復雜現實的經驗把握、技術性知識的專業運用、政策目的等因素的綜合考量進而運用于行政機關適用法律的過程之中”，才使得行政和解具有了可操作性和合理性。這樣，由于行政機關在執法過程中注重經驗考察和行政政策目的，行政機關才能與行政相對方構建和調的平臺。

第二種批判意見認為該觀點是有意模糊客觀公平正義觀的結果。[7]就單個案件而言，行政機關都會有相對較優的選擇方案。行政機關對自由裁量權的行使是法律兼顧公平正義和靈活性的結果。而在行政和解中行政機關對實體權力的處分是基于經濟效益、秩序平衡等目標綜合考量而放棄部分權力的體現，是有意模糊客觀公平正義觀的結果。筆者認為，在行政和解中只有雙方都比較滿意的結果才是實質的公正。行政爭議中深層次的原因在于不同主體價值追求的迥異，造成價值沖突是不可消除，只能通過調和解決爭議。

綜上，自由裁量的說法能很好地解決行政和解的理論基礎問題。它為行政和解制度提供了有力的理論支撐。

三、公眾參與對行政和解作用分析

行政是行政機關單方面意志的體現。奧托?邁耶曾指出：“行政行為的藍本是法院的裁判。”[8]行政機關單方面的意志是在封閉的環境里作出的，多數情況下相對人對行政行為作出的過程并不知情，大多只能得到行政行為的最后通知。但由于公眾參與比率及強度的增加，這一現象有所改變。

（一）公眾參與突破了行政機關的單方意志決定

20世紀以來，行政逐漸開放化民主化，公眾參與得到了迅猛的發展。行政行為的作出不僅是行政機關單方面的事，也在相對人參與下共同進行。針對個案而言，行政行為中公眾的參與表現為相對人參與到行政意志形成或行政行為的作出過程中。

相對人的訴訟參與對行政主體的意思表示起兩方面的作用。一方面行政主體有向相對人證明其意志正確性的義務，同時相對人有權要求行政主體對這種證明作出說明。這樣，使得行政意志一定程度上契合相對人的意愿。第二方面行政主體有聽取相對人意見的義務。相對人通過對行政主體的證明內容的反駁，對公共利益的維護及分配提出權利，要求行政主體在采納其意志，從而使相對人意志在行政過程中得以體現，達到行政法規范規定的強制性要求及雙方利益關系一致化。

總之，相對人的參與，交流綜合其與行政主體的意志。通過這種反復循環的溝通，可以將行政意志及相對人意志相互融合，從而使其從根本上具有雙方性，使相對人成為行政法關系真正參與主體。

（二）公眾參與為行政和解提供了理論基礎

在行政機關改變其原行政行為，雙方達成和解協議的情況下，行政和解可以視為在原行政行為改變中相對人的事前參與行為。在行政機關沒有改變其原行政行為，雙方沒有達成和解協議的情況下，行政和解可以視為相對人事后的補充性參與行為。行政爭議發生大多是因為在行政行為作出前，相對人未參與或不充分參與，雙方信息量不對等。因而對相對人未參與或不充分參與所作的行政行為應給予補充參與。在行政復議和訴訟前，行政機關與相對人所達成的和解協議，從表現形式上來看是相對人補充性參與后所形成的最終意思記載，同時是相對人根據事實及證據和法律意見對已作出的行政行為產生影響進而改變行為的記載，也是均認可的最終意志記載。同時，相對人的參與相對廣泛，其可依法參與羈束行政行為、裁量行政行為、授益行政行為、負擔行政行為，還有事實的認定及法律的適用過程。這也決定了行政和解和調解的適用范圍不受限制。

綜上，行政和解制度為社會公眾廣泛參與行政活動提供了參與機制。通過第三者―人民法院―對行政訴訟進行主持見證，即法院介入參與行政和解，對行政相對人未參與或不充分參與行政行為進行事后補救。行政訴訟和解制度的出現及發展是現代行政法上行政相對人積極參與行政行為的一種成果。

四、行政和解合理性理論基礎的綜合認識

傳統的行政理論存在兩個極端：一個是西方模式，過分注重對行政權的監督限制，而忽略了行政機關在實施社會管理、維護社會秩序等方面的積極作用。另一個是蘇聯模式，過分強調行政機關的社會管理，忽視對公民的基本權利的尊重。綜合評價兩種模式的利弊，現行的行政理念應當并重行政機關的社會管理及對行政權的監督限制。而行政和解制度很好的契合了平衡狀態。一方面，行政機關在進行行政活動的時候，可利用行政裁量權，靈活的實施行政行為；也可以運用行政和解制度，積極高效的解決行政糾紛，保護行政相對方的合法權益。另一方面，社會公眾的廣泛參與，能對行政行為進行有效的監督，使得行政活動更加合法合理。

綜上，筆者認為，行政和解制度的合理性是建立在行政機關的裁量權和社會公眾的廣泛參與基礎上的。并且這兩者是缺一不可相互依存的，行政機關的行政裁量權為行政和解制度的實施提供了可能，社會公眾的參與為行政相對方參加和解奠定了基礎。（作者單位：重慶市巫山縣人民法院辦公室）

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(2)行政處罰原則上是由行政機關實施的處罰。行政處罰原則上只能由具有獨立主體資格的行政機關實施，但行政處罰法也規定了兩種例外——經法律、法規授權的組織或行政機關依法委托的組織也可以行使行政處罰權；

(3)行政處罰應當符合法定程序。

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行政許可法對公開的具體要求主要是：

公開行政許可的法定依據。辦理審批、許可的依據包括法律、法規、規章，都應當在人大和政府的公報以及有關的傳媒上公布，不經公布的，不得作為行政許可的依據。這樣的規則，就可以在公眾的監督下，抵制和排除某些機構濫設許可。

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中圖分類號:DF31 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2011）06-083-02

行政協助行為是現代行政管理中不可或缺的重要內容，是行政管轄權的重要補充。所謂行政管轄權是指行政主體之間就某一行政事務的首次處置所做的權限劃分，這種劃分既存在于縱向主體之間，也存在于橫向主體之間。對行政機關的管轄權力作出科學合理的劃分，有利于適應社會分工的細化和專業化，確保使行政權力能有效發揮作用；有利于制約行政主體的權力，實現公權力之間的相互制衡；有利于明確行政主體的責任，避免出現推諉、扯皮；也有利于提高行政效率。

隨著社會經濟的不斷發展，社會分工日益細化和專業化，行政主體所需要面臨問題也愈發復雜多樣，有些問題更是是跨地區、跨行業，比如汶川大地震救災、甲型HINI疫情防控，這些問題依靠單一機關都不可能得到及時有效處理解決，為了彌補行政管轄權的缺陷，就需要其他行政機關協助解決問題。行政協助在這種背景下應運而生，和行政管轄權制度相互配合，一方面為各行政機關的職權劃定嚴格的范圍，避免行政權力被濫用，另一方面能夠適應社會發展的需要，避免行政權的僵化失效。

一、行政協助的含義

我國行政法學界對行政協助的概念存在幾種不同的觀點：（1）行政協調說，從行政管理學的角度出發作出論述，認為是同級行政機關之間或者不相隸屬的行政機關之間密切配合、協調一致，共同完成行政事務的方法，這種概念相當寬泛；（2）公務協助說，也叫公共協助關系，指對于某一事物無管轄權的行政機關給予有管轄權的行政機關的請求，依法運用職權給予協助，但這種理論忽略了有時行政機關請求其他機關協助執行公務并不只是沒有管轄權，也可能是出于經濟效率的考慮；（3）行政管理說，將行政協助定義為公民主動協助國家行政管理的行為，例如見義勇為，但是公民及其他不具有行政權力的個體的協助行為應劃入社會協助范圍，行政協助的主體必須是行政主體；（4）同一職權說，這一理論簡單認為行政協助是兩個以上的行政主體行使同一職權的活動，但行政協助應該是應請求機關要求而作出的，而且兩者不是簡單的共同行政，而是協助與被協助的關系，被協助的機關是主體；（5）行政職權協助說，持這種觀點的學者認為，行政協助是行政權上的協助，指行政主體在實施行政職權過程中，給予本身的條件與公務的協助，其他行政主體配合其實施同一行政行為或者共同行政行為的法律之途，將行政協助的主體界定為行政主體，一方面排除了公民個人及民間組織的協助，厘清了行政協助和社會協助的界限，另一方面將由法律授權獲得行政主體地位的社會組織納入行政協助的主體范圍，但是該概念對社會組織的范圍沒有作出明確規定；（6）執法協助說，該說法從行政執法的角度論述，認為行政協助是經其他機關的請求，任何行政機關都有在其職權范圍內請求機關提供協助的義務，但是請求機關和被請求機關是從屬關系和被請求的行政機關所協助的是自己的職責的情況下除外，這一理論雖然明確了行政協助機關的關系，但是“任何行政機關”的說法忽略了法定性。

從上述概念我們不難看出，行政協助行為的含義包括以下幾個方面：（1）作出行政協助行為的主體是平行的行政機關，他們之間不具有隸屬關系，上下級單位之間可以通過命令的方式執行職務，而不需要協助。另外，其他國家機關、組織和個人對行政機關的協助不是行政協助，行政協助只發生在行政主體之間。（2）行政協助發生在行政主體在行使某項行政職權的過程中，只是由于一些原因該職權不繼續順利有效地行使，因此需要必要的協助。如果職權尚未行使或已經行使完畢，則沒有進行協助的必要。（3）行政協助的過程和內容必須符合法律規定，即行政機關必須符合請求協助的法定條件，同時被請求機關又不存在法定可以拒絕的理由，這是被請求機關必須給予行政協助，否則將承擔法定的責任和后果。由此可以看出，行政協助統統具有義務性。（4）行者協助必須是給予執行公務的需要，而且要控制在必要的范圍內，其職權的行使同樣受到監督和制約，不得濫用。

二、我國現行行政協助制度面臨的困境

我國的法律法規中也有一些關于行政協助的規定，例如《海關法》第12條第2款規定：“海關執行職務受到暴力抗拒時，執行有關任務的公安機關和人民武裝警察部隊應當予以協助。”《突發公共衛生事件應急條例》第44條規定，公安機關應衛生行政主管部門的請求，對拒絕配合接受隔離治療、醫學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病人依法協助強制執行。《中國華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中也有一些相關規定，但總的來說，這些規定都過于原則和簡單。我國的行政協助制度還存在著很大的問題。

1.管轄權不明確。雖然行政組織法對行政組織機構的管轄權問題作出了明確的規定，但由于我國行政體系在本身組織機構方面就存在眾多問題，機構臃腫，人員冗余，因此仍存在嚴重的權責不明，當管轄權出現交叉時，有利的就爭著管，無利的就相互推諉扯皮。

2.缺乏相關立法。如上文所述，我國目前關于行政協助的立法非常籠統，對行政機關可以請求協助的情況，協助機關有權拒絕的情況，執行協助職務發生糾紛的處理，在重大活動和緊急狀態中協助方式、權限等方面都缺乏規定，因此可操作性非常弱，難以對行政機關作出行政協助行為時有可能發生的權力濫用進行約束。

3.地方保護主義嚴重。一些部門和地區，為了維護自身狹隘和短期的利益，拒絕部門和地區間的合作，使一些規模較大的行政行為難以實行，行政效率大為降低。

三、德國行政協助制度立法的概況

我國對行政協助相關的立法內容既少且非常籠統，因此外國的行政程序立法的經驗對完善我國的行政協助制度有非常重要的借鑒作用。

德國是較早在行政程序法明文對行政協助作出規定的國家，早在1966年《西德行政程序標準草案》中就已經對行政協助作出規定，1976年《聯邦行政程序法》也詳細規定了行政協助的適用范圍、地域管轄、職務協助等內容。《行政程序法》第4條第1款規定：“任何行政機關應其他行政機關的請求都應提供職務協助。”即“行政協助是所有行政機關原則上又應當遵循的處理相互之間關系的基本的行政制度。”同時，在第5條第1款規定，在下列情況下，行政機關尤其可尋求職務協助：（1）由于法定原因，公務不能獨立完成；（2）由于事實上的原因，特別是缺少必須的人力和設備而不能完成公務的；（3）不具備而且不能調查獲得為完成某一任務所需對某一事實的認識；（4）完成公務所需的書證或其他證據，由被請求機關擁有；（5）僅在支出較被請求機關所需者更高的費用的情況下，才能完成公務。關于行政協助發生的費用負擔，第8條規定：“1、請求協助機關不需要向被請求機關支付行政費用。如具體個案的墊款超過50馬克，可要求請求協助機關償還。相互間提供職務協助的，無需償還墊款。2、被請求機關為實現職務協助所為必須支付的公務，有權得到第三人所欠的費用（行政費用、使用費和墊款）。”這一規定不僅規定了償還墊款的標準，還規定了因第三人產生的費用問題。如果被請求行政主體認為需要決絕協助時，可以根據第5條第2款：“1、因法定原因，不能提供協助的；2、如果提供協助，會嚴重損害聯邦或州利益的。”以及地5條第3款規定：“1、其他機關較為方便或較小花費即可提供協助；2、被請求機關必須支出極不相稱的巨大開支方可提供協助；3、考慮到請求協助機關的只能，被請求機關如提供協助即會嚴重損及自身職能的。”拒絕協助請求，并且告之請求機關拒絕的原因。同時，其第7條規定：“（1）是否允許職務協助所擬實現的措施，應依照適用被請求協助機關的法律判斷，是否允許職務協助本身的實施，應依據適用被請求機關的法律判斷。（2）請求協助機關對所涉及措施的合法性負責，被請求機關對職務協助的實施負責。”

四、外國行政協助立法對我國的啟示

行政協助是現代行政必不可少的組成部分，對提高行政職能的靈活性、協調性，促進現代行政規模化、系統化，提高行政效率，減少浪費都有著非常重要的意義。盡管我國的行政協助制度問題重重，但其他國家的成功經驗能夠為我們解決問題，尤其是立法方面的問題提供借鑒、啟發思路。

1.充分重視行者協助的相關立法，在復雜多變的現代社會中“強調個行政機關在專業化分工基礎上的相互配合，成為科層制行政體制下行政法制度對行政機關處理器相互間關系的必然選擇。建立行政協助制度可以克服科層制行政體制的弊端，彌補單一行政機關行使其行政職權時的缺陷。”為了使行政協助行為能夠合理有效地發揮作用，建立科學完善的法律制度是必不可少的。另外，在行政程序法中作出統一規定，將分散在各個法律法規中零散的規定集中起來，作出通則性規定，可以避免因條款分散帶來的沖突，減少工作量。

2.規定行政機關可以請求協助和拒絕協助的情況。應松年教授領銜起草《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中第17條規定，“行政機關之間應當基于行政的整體性，統一性，相互提供協助，共同完成行政管理任務。有下列情形的，行政機關可以請求其他行政機關協助：（1）獨自行使職權難以達到行政目的的；（2）有特別緊急或特別危險情況發生的；（3）因人員、設備不足需要協助的；（4）執行公務需要的事實資料不得由行政機關自行調查的；（5）執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，行政機關自行收集難以獲得的；（6）其他可以請求行政協助的情形。”可以說，試擬稿對可以請求協助的規定比較完善，但是忽略了在行政成本更低的情況下可以請求協助的情況，不利于行政效益的最大化。除此之外，也缺乏對拒絕協助情況的規定，這等于是為部門和地方保護主義大開方便之門，一方面有可能導致請求協助機關出于自身利益考慮關強迫被請求機關接受不合理的請求，另一方面也給被請求機關任意拒絕合理的協助請求創造了機會。

3.對行協助提出的形式、過程中的法律責任以及解決糾紛的機制作出明確規定。可以采取德國的做法，規定協助請求除緊急情況外，需以書面形式作出，而被請求機關如果拒絕協助，也要以書面形式通知請求機關，并說明理由，為明確法律責任提供方便。對于行政協助行為中的法律責任的劃分可以借鑒德國《行政程序法》第5條第5款的規定：“被請求機關認為其本身無協助義務時，應告知請求協助機關其觀點。請求機關堅持要求協助時，由其共同的業務監督機關決定之；無此監督機關，則由被請求協助機關的業務監督機關決定。”行政程序法試擬稿第14條第4款規定：“因行政協助發生爭議的，由請求機關與協助機關共同上一級機關裁決，無共同上一級行政機關的，由各該上級機關協商解決。”但對于通過雙方上級機關協商不能達成一致時的處理辦法未有提及。同時，如果被請求機關拒接請求協助機關合理的協助請求，造成了行政成本提高，效益下降，這種情況下應由哪一方承擔責任也應作出明確的法律規定。

4.明文規定行政協助過程中產生的費用負擔問題。德國行政程序法“原則上由被請求機關復旦費用，因為被請求機關既然在法定情形出現時提供行政協助是履行行政職責，其經費開支當然已經包含在通過財政預算撥付給被請求機關的行政經費中。”而韓國的規定則有所不同，他們規定請求機關應當向被請求機關支付費用，當二者就費用數額不能達成一致時，由雙方共同的上級機關局決定。相較之下，為了鼓勵被請求協助的機關積極提供協助，而且考慮到我國目前行政管轄權利的劃分尚不完善，機構組織也不盡合理的情況下，采取韓國的做法比較有利。

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