公共管理的價值大全11篇

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一、政府公共管理的本質

胡德認為:“公共管理即‘國家的藝術’，能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題，以及政府行政部門的細微工作”。公共管理的深刻內涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務性和公民社會的合作共治性。

公共管理的“公共性”包括兩層內涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進社會公平、公正分配社會利益，公共管理者應該體現“公益人”的角色，代表公平正義等規范性的價值追求。另外，公共性還體現為公共管理活動運行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時也需要公眾及社會其它組織的參與和互動。

“服務性”作為公共管理的另一本質特征，首先來源于管理活動的服務性。政府的各種活動，無論是協商還是強制，都是為實現政府目標，即為完成公民賦予的使命創造條件、提供服務。其次，以政府為核心的公共部門的公權力，作為國家權力的重要組成部分，產生于公眾直接或間接的授權，它是公民權力的特殊轉化形式。政府是社會契約的產物，以政府為核心的公共組織，本質上是一種為公眾和社會公共利益服務的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實現公共利益。因此，政府公共管理必須為促進社會發展和文明進步服務、為廣大公眾的公共利益服務。服務是政府的政府的首要職能，也是公共管理運行的中心要義。

從公共管理的本質出發，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應通過向公眾提供優質的公共產品及服務來滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時，還應該通過與公眾的良性互動來達到公民社會的合作共治。

二、市場營銷理念中的“顧客讓渡價值”

市場營銷理念認為，企業要與消費者形成良性互動，通過充分了解顧客需求和意見，不斷改進包括生產、經營和售后等一系列營銷活動，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。

顧客讓渡價值，是指整體顧客價值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價值是顧客從給定產品和期望得到的全部利益，包括產品價值、服務價值、人員價值和形象價值。整體顧客成本則是顧客在購買商品和服務過程中所耗費的貨幣、時間、體力和精神成本。(如圖1)

要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價值”的產品和服務，企業可以通過改進產品、服務、人員與形象，提高產品的總價值，以及改善服務與渠道系統，減少顧客購買產品的時間l精神與體力的耗費，從而降低貨幣和非貨幣成本。、

三、“顧客讓渡價值”對我國政府公共管理的啟示

改革開放以來，我國政府積極推進民主和法制建設，政府管理朝科學化、民主化的方向發展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應該體現其“公共性”、‘服務性”和“合作共治性”的本質特征，因此，借鑒營銷學中的“顧客讓渡價值”，筆者認為:我國政府應該把了解和回應公眾需求作為未來公共管理發展的導向，通過向公眾提供優質的公共產品和公共服務，最終實現不斷提高公眾滿意度的目標。

1.改革公共產品供給機制，為公眾提供選擇公共服務的機會，提高公共產品及服務價值。在我國，傳統的公共產品和服務供給理念將政府看作公共服務供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負責一切公共產品和服務的生產和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問題。長此以往，我國政府將會出現機構膨脹和預算規模擴大的趨勢，同時，缺乏競爭機制的公共管理還會造成服務成本上升、政府對公眾需求反應遲鈍等問題。基于我國市場不夠成熟、市場運作仍不夠完善和第三部門發展起步晚、力量還較弱小的國情考慮，現階段對于我國公共產品和服務供給機制改革，可以通過尋求私營部門和第三部門的適度參與、打破政府獨家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產品或服務供給體制。隨著我國市場經濟的日趨成熟和第三部門的不斷發展壯大，政府就可以逐漸從公共產品和服務的供給中解放出來，形成公辦部門、私營部門和第三部門在公共服務中為公眾提供不同公共產品和服務、滿足公眾不同層次需求的良好局面。

2，保證政府公共部門提品和服務的質量，提升政府公共部門人員和形象價值。質量是企業可持續發展的生命，政府也應該對其提供的公共產品和服務進行統一規范的質量管理、建立明確的服務標準，提升政府公共部門人員和形象價值。

結合我國實情，筆者認為，我國政府可通過建立服務承諾制度和建立公民滿意度評價機制兩方面來保證政府公共部門提品和服務的質量，提升政府公共部門人員和形象價值。建立服務承諾制度就是用政策法規的形式，將政府公共部門服務的內容、標準、程序、時限、責任等公之于眾，接受公眾監督，以實現提高公共產品質量和公共服務水平的目的;二是建立包括公共服務績效評估、申述處理標準等在內的公民滿意度評價機制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績效考評的最最終評價標準。

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二、基于公共價值的政府采購績效管理創新的思考

基于公共價值的政府采購績效管理，不是簡單地從經濟的角度來評估一種交易行為。莫爾的價值鏈圖示給了我們很大的啟示:一是價值的取得不僅取決于組織的行為、過程和目標控制的科學管理，也取決于利益相關者，要重視合作伙伴的共同作用，公共價值只有通過合作生產才能形成;二是客戶滿意度取向取代了效率取向。政府采購不同于市場采購，與其他政府職能性的行政管理活動也不一樣，我們能夠較為容易地找到它與公共價值二者之間的對應點。(一)基于公共價值的政府采購績效管理的頂層設計基于對實踐中政府采購績效管理實際問題的反思，從公共價值角度對政府采購績效管理進行思考，本文嘗試建構一個以公共價值為基礎的政府采購績效管理模型(PublicValue-basedGovernmentProcurementPerformanceManagementModel)(如圖2所示)。圖2基于公共價值的政府采購績效管理架構提升政府采購價值，首先要體現和完善政府采購本身的公共價值。政府采購的實施是為了滿足公共需求，其職能本身就是一項公共服務，公共服務是公共價值存在的客觀基礎，公眾的需要是公共價值存在的主觀依據。政府采購強烈的目的性正是其自身作為公共價值主體的自覺意識，在這一內在尺度的指導下，政府采購需要相關法律、制度的保障，需要流程、方式的設計，需要第三方委托和監督評判，以確保在政府采購的每一個環節都是圍繞公共價值的實現而服務，確保每一個環節的運行不使公共價值流失或被個人利益侵蝕。政府采購中針對違規的嚴厲懲罰措施、確定公開招投標的采購方式和專家評審、集中采購目錄的審定，這些內容都是政府采購自身公共價值意識的行動表達，即為了最大限度地追求和實現公共價值。提升績效管理的價值，一方面，要圍繞完善公共財政體制機制和政府采購績效管理改革這根主線，把績效管理理念與方法貫穿政府采購管理全過程，建立健全制度體系，加強監督約束，合理確定政府采購目標，減少政府采購不必要的成本支出。另一方面，要圍繞公共價值的實現，探索建立科學的績效評估指標體系，合理測量政府采購各項績效指標，客觀公正地評價政府采購績效。此外，要從技術層面打破地域界限，推進政府采購信息化建設，減少行政壟斷和信息不對稱造成的不公平競爭，將公共價值的實現落地。基于公共價值的政府采購績效管理需要將各個參與主體納入進來，既包括政府采購權力主體，也包括私人機構和公眾，兼顧各方利益需求，形成統一多元的利益表達。在政府采購的各參與方的價值關系中，政府代表的是公共的利益，供應商代表的是私有者的利益，政府采購的實踐活動是連接公共價值主體和客體的中介和橋梁。在我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的時期，新舊體制的摩擦給政府購買權力帶來了自主運行的空間，私有者利益與公共利益發生沖突時，政府采購的公共價值經常被湮沒甚至被扭曲。基于公共價值的政府采購績效管理以公共權力為后盾，能夠保障競爭自由但又維護公共秩序，從而避免因私有者利益而使公共利益被破壞最終使私有者利益也無從實現的雙輸的結果。(二)基于公共價值的政府采購績效管理的實現路徑基于公共價值的政府采購績效管理是一個價值理念和公共權力、績效目標和實現機制、根本原則和路徑選擇緊密聯系的復雜系統。選擇什么樣的實現路徑，通過什么樣的實現機制，是政府采購創造和實現公共價值的根本問題和首要任務。政府采購實行分級管理，中央政府和地方政府在同一部政府采購法的指導下，建立各自的政府采購制度，政府采購法規定的原則和要求對中央和地方具有統一的約束力。地方可以按照本地區的經濟發展水平和實際情況制定各地的政府采購實施細則。從中央和地方的關系來看，既有中央對地方自上而下的宏觀調控，也有地方對中央自下而上的微觀促進。基于公共價值的政府采購績效管理需要通過內部控制和外部引導來實現。績效目標的實現和績效水平的提高，不僅要依賴于政府采購各相關方對政府采購政策目標認同的自覺意識，更重要的是要依靠政府對公共利益和集體偏好的集中與引導，以及這種集中和引導所創造的采購環境。政府在采購過程中要傳遞被引導的公眾偏好，而這種判斷需要來自包括政府官員、利益相關方和公眾多方參與協商才能做出。［10］因此，要為公眾建立完善而廣泛的價值主張和價值表達的渠道，沒有完善的信息交流和溝通機制，就無法實現集體偏好的收集，沒有對來自集體偏好的分析，也就無從吸引公眾的參與，對公眾偏好的研究和主導也將失去根本。(三)基于公共價值的政府采購績效管理的協同管理黨的十報告明確提出要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制。這就要求政府要在履行權力、發揮職能的過程中，在和社會、市場、公眾的協作關系中，找準定位，協同合作，既不越位也不缺位。在全面深化改革、不斷健全市場經濟體制的背景下，社會分化出不同的階級和階層，社會群體利益和需求出現多元化，因而必然使公眾形成多元的、個性化的價值主張和價值表達，政府職能也隨之由管理逐漸向服務轉變，“在公私伙伴關系中，契約代替了層級”，［11］管理的績效不僅依賴制度的控制、方法技術的運用，還依賴于政府的跨界協作能力。從政府采購的委托關系來看，所涉及的關系人有:納稅人、各級政府、各級財政部門、各級采購單位、直接采購人、供應商、招標公司、評標專家。由此可見，政府采購關聯范圍廣泛，不同的采購領域、不同的項目又使得政府與社會各行業領域、公眾之間的關聯度日益緊密。在中央對地方的轉移支付上，許多地方性基本項目的采購得到中央支持。可見，采購項目執行需要超越組織、部門、層級的合作與協調才能成為現實。因此，基于公共價值的政府采購績效管理不應該是傳統的政府主導的自上而下的單線管理，而應該是多方參與、多方合作的協調管理。(四)基于公共價值的政府采購績效評估指標體系優化政府采購績效評估是政府采購績效管理的重要內容。績效指標體系的建構是績效評估的關鍵性工作，其科學性如何，將直接決定著績效評估的結果。近年來，采購部門提出“綠色采購”、“電子采購”、“采購節能環保產品”、“電子評標”等采購理念，體現了生態資源與社會經濟和諧關系和可持續發展的價值導向，有的已在采購中被明確要求執行，由此各級政府財政預算的績效考核指標發生了調整，也正在進一步探索完善，這將促進政府采購績效考核指標的進一步優化。優化政府采購績效評估指標體系，必須從政府采購的實際出發，遵循政府績效管理的規律，充分考慮政府采購是財政支出重要組成部分的特性，以系統思維進行全面的關聯性思考，從宏觀與微觀兩個層次對評估指標體系進行優化。針對貨物和服務的政府采購項目，在宏觀層面上，需要重點考察政府采購的政策目標，圍繞政府采購的主要職能，充分發揮績效指標的價值指引與激勵功能，主要從經濟效益、社會效益、環境效益和服務對象滿意度等4個維度，構建政府采購績效的宏觀指標。在微觀層面上，需從整個采購項目周期的全過程的績效評估來考慮，評估包括項目立項、預算、招投標、采購結果驗收、采購資金支付、采購結果使用滿意度、采購過程監督等步驟，每一個步驟都可以設計幾個不同級次的量化的績效指標，不能定量的指標需要進行恰當的定性處理。在微觀指標確定之后，需要確定各個指標的權重及分值。優化后具體指標體系(如表1)。指標體系建立后，可利用層次分析法(AHP)確定政府采購績效評估指標權重，建立模糊綜合評價模型，進行政府采購績效評估。

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1.監督與介入。非政府組織不具有實際的政治權力,更不是政府組織的構成因子,但是它們卻很關心國家行政和政策的制定與實施。政府適當放權,轉變職能,使經濟領域和社會領域的發展獲得了巨大的空間,也給非政府組織參與公共管理提供了條件。同時,作為連接政府與民眾的橋梁,非政府組織還是傳達民情與表達民意的渠道。在公共政策的制定與執行中,政府的資源與能力有限,難以考慮到各個階層的利益,很難在利益的決斷過程中做到完全公正。為此,非政府組織可以充當政府政策實施的參與者與監督者的雙重角色,在一定程度上彌補現有體制的局限,從而“改造傳統的政治結構和權威形態,使其在新的基礎上重新獲致合法性并轉換成具有現代化導向的政治核心”[1]。

2.示范與引導。非政府組織具有強烈的公共責任意識,以追求公共利益的最大化作為公共管理的目標。非政府組織不以營利為目的,它的各項活動經費主要依靠政府資助或社會籌集,其內部的運作過程和資金的使用狀況直接關系著自身在公眾中的形象。公開財務狀況,就可以顯示其謀求公共利益的進程,凸顯公正與奉獻的形象,這對政府來說是一種示范,可以逐漸培育一種成熟的公共管理模式。非政府組織在服務公眾的過程中利用公眾的互動,積極調動普通民眾參與志愿行動的熱度,引導他們為公益事業作貢獻的意識。

3.實施與推進。在很多狀況下,非政府組織是很多公共項目的直接執行者,如救貧救災、防治污染等公益項目。發揮此類作用的非政府組織有兒童福利院、助學基金會、環衛協會等。除此之外,非政府組織作為一條連接政府和社會各界的紐帶和橋梁,對其所服務的基層民眾的實際需求狀況進行調查研究,得出準確結論,向媒體、社會與政府反映,保證了信息渠道的順暢。另外,非政府組織自身也可以通過傳媒,向公眾傳遞其認為有較大價值,有利于改善社會風氣和推進公共服務的信息,引起社會關注。這種信息的交流與傳遞,保證了社會各群體之間互動的正常進行,提高了群體理解力和凝聚力。部分由社會精英或影響力較大的人士所領導的非政府組織的社會認知及相關理論,極易受到大眾的討論,進而影響到政府的決策,使得公共政策的制定及公共服務的執行更具有科學性。

二、非政府組織在公共管理中的作用

非政府組織作為政府的有力補充,在公共管理中發揮的作用是巨大的。具體而言,非政府組織在公共管理中的作用主要表現在以下幾個方面:

1.推動社會民主平等網絡的建構。當代非政府組織以其獨有的專業性和靈活性,在貫徹黨的政策方針、維護公民政治權益、加強民主政治、建設政治文明方面發揮著巨大的作用,推動著基層民主化管理的進程。非政府組織不能最終完成社會制度、法律和政策的建設,但是它們在制度、法律的制定過程中具有推動和政策建議的作用,非政府組織可以反映社會各方的信息以及代表廣大民眾需求,有利于政策制定的合理性[2]。“非政府組織介入評議政府、評議官員,形成對政府及官員行為的應有的制衡及監督,有利于保護人民群眾合法利益不受侵害,監督政府行為的合法性與合理性”[3]。因而,非政府組織可以影響政府決策,促進民主平等。非政府組織推動著基層管理中民主觀念的擴展,培育著現代的民主價值觀,突破了以往管理中過度依靠政府部門行政能力的局限,直接推動了社會公共管理領域民主平等網絡的構建。改革開放以來,我國經濟呈飛躍式發展,社會急劇轉型,在此過程中,有些人逐漸被邊緣化變成弱勢群體,這樣就會導致嚴重的群體差異。而非政府組織由于不以營利為目的,致力于公共事業,著力于協調社會資源的分配,為社會提供公共服務,在一定程度上較多地關注了弱勢群體的利益。非政府組織通過其自身的獨特優勢,可較快發現操作中的問題,迅速向政府有關部門施加社會管理角色偏差的壓力,幫助其及時矯正。有時甚至可以直接參與政府公共政策的商定與修改,提高管理透明度,協調管理部門與被管理者的關系,完善社會治理結構,使其沿著正常軌道良性發展。

2.促進市場公平信用體制的成長。市場經濟本質上是一種由眾多規則約束的契約性經濟,需要成熟的約束機制和協調手段保障市場競爭和收入分配的公平。可以說,“隨著市場經濟的逐步發展,人們越來越認同利益的合理性、公正性,對自己的切身利益得失也越來越關注,社會的自治性活動機制也就隨之越加活躍”[4]。我國經濟資源尚不豐富,社會價值觀念體系尚未完全定型,人們的經濟道德觀念相對還比較薄弱,在不斷膨脹的利益誘惑下,很可能走上違背市場規則甚至違法的道路,而“中國的政府尚缺乏市場經濟下解決社會問題的經驗、手段和技能,政府的干預還時常出現失效”[5]。甚至一些地方政府自身也千方百計地為實現自己的經濟利益,運用手中的審批權,從狹隘的地方集團利益出發,大搞地方保護主義,有時還會幫助地方企業偷稅漏稅、逃避債務,嚴重擾亂了我國市場秩序和投資環境。在現代社會中,非政府組織尤其是作為非政府組織的行業協會在某種程度上對市場經濟進行管理,并以管理者的身份對市場主體進行監督,對其績效進行評估,從而凈化市場環境,維護經濟秩序,不斷促進市場公平信用體制的完善。另外,在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中,經濟利益主體日益多元化,急切需要在“市場競爭中有屬于自己的組織來維護自身的利益”[6]。在社會轉型過程中,出現了環境污染、資源浪費、貧富差距等諸多問題。這些問題單靠政府力量短時期已經難以解決,而市場受經濟規律的制約,不可能直接帶動社會公平的發展。在政府和市場雙雙“失靈”的情況下,非政府組織就可以承擔起穩定市場主體責任意識,規范市場發展秩序,緩和利益沖突,促進社會經濟健康發展等方面的責任。

3.推進群體道德文化精神的培育。服務社會是非政府組織的重要功能。活躍于基層的各類非政府組織成為社會成員與政府交流、溝通,表達民意的渠道,政府也可以由此及時了解群眾意見,適時調整社會政策,消融不同社會利益群體之間的對立情緒,避免矛盾和沖突在社會領域的過度聚集,減緩乃至避免社會成員與政府的直接對抗[7]。非政府組織自身的奉獻精神得以張揚,每個成員的服務意識也將感染被接觸的群體,內化成每一個個體的行為規范,使得民眾能夠嚴格遵守社會道德規范,起到了一種軟管理的效用。培育社會良是一項隱性而復雜的工作,也是構建和諧社會的關鍵。這項工作單純依靠政府力量的引導是很難實現的,而非政府組織參與卻有著獨特的優勢。非政府組織成員具有共同的價值取向和一致的努力方向,擁有增進社會公益、服務社會的活動宗旨。其內部的協調一致,有助于形成和擴大社會共識,使更多的社會成員認可這種公眾道德,從而有利于重塑良好的社會道德文化,促進群體道德文化精神的培育。如在多元治理結構中,非政府組織以社區民主政治體系為依托,構筑起一個普遍參與的公民文化交流平臺,引導社區居民的主人翁與服務者相結合的社會道德意識。因而,非政府組織的活動有助于培育公眾文化道德意識,推動和諧社會建設的步伐。

4.非政府組織可以參與公共物品的提供。政府、非政府組織和企業是當代社會和諧發展的“三駕馬車”,它們之間形成一種良好的合作伙伴關系。對于財力尚且薄弱的政府機構來說,政府財政基礎不足以提供充裕的公共物品,提供公共物品的任務必須由包括政府和非政府組織在內的非市場機制來完成。非政府組織可以通過提供種類繁多的多元化公共產品來滿足廣大居民的多元化需求。如扶持社會弱小群體、促進就業、扶貧開發、捐資助學、賑災救濟、危機干預、衛生健康福利事業等,這極大地提高了國民收入再分配的起點,使過程和結果具有公平性,提高了社會的整體福利水平。

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中圖分類號:C93 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)10-0190-02

收稿日期:2010-01-18

作者簡介:王崢嶸(1981-),男,甘肅酒泉人,講師,碩士研究生,從事行政發展研究。

作為公共管理的重要領域,有關政府應對公共危機管理能力問題的研究受到了日益廣泛的關注。從理論上來看,無論是對全球化和風險社會的認知,還是對現代行政和公民社會的理解,有關危機管理的研究都必須回應現代中國社會轉型的價值和理論走向。

一、公共危機管理的價值取向

1.公共危機管理的公共性。公共危機是指突然發生的,對全社會的共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況或緊急狀態。從對公共危機的界定中,我們可以看出,對公共危機的管理必須關照到諸如公共安全、公共福利、公平公正等的價值和要求。而從政府存在的本質來看,對公共利益的關照和回應就是其職能、職責和合法性的表現。首先,政府作為國家權力的執行機關,首要的任務與職能就是承擔政治責任,維護公共安全,發揮其社會管理功能。其次,政府必須以效率、公平、發展為核心進行制度選擇與安排,有效規避各種危機。再次,政府在一定程度上作為觀念的引領者和資源的配置者,必須不斷提高社會成員的創造性、積極性和社會的整體活力。由此可知,政府作為代表公共利益的公共性組織,對公共利益的追求就是其作為公共危機管理主體的合法性保證。

2.公共危機管理的效能性。隨著中國社會現代化和政治民主化的發展,政府正在由權力的集中代表者轉變為公共服務的提供者。這要求政府不僅要追求行政行為的高效率,更要重視其提供的服務的質量和水平,努力提高政府的行政效能。 對于政府而言,行政效能也是政府在公共危機管理中應當追求的核心價值,是政府職能的邏輯起點。這就要求政府必須在危機管理中,建立起一套比較完善的公共危機管理行政體系,不斷提升政府以及社會的公共危機管理能力,理順政府各個組織系統之間的關系,形成高效的危機管理行政體系。

3.公共危機管理的社會化。從理論上,普遍認為政府是危機管理主體中的核心力量,負責計劃、組織、協調、控制危機全過程。但基于對治理有效性、合法性以及對多元化的考量,必須認識到公共危機單一治理機制的局限性。隨著危機問題多樣化和復雜化,公共危機難以單純通過行政組織得以有效解決,必須要建立公共危機多元治理機制來協調各方力量,實現資源整合。由此,在現代行政體系下,有關危機的管理必須適應行政民主化的要求,在危機管理過程中,公民的民主參與應當被視為政策制定和執行恰當且必要的組成部分,同時,民主化與社會化也是提高政府和民眾危機意識及危機應對能力的需要。

二、公共危機管理的導向

1.強化政府的管理職能。黨的十六屆三中全會決定提出:“建立健全各種預警和應急機制,提高政府應對突發事件和風險的能力。”在公共危機管理的治理中,政府應當將危機管理與自身職能轉變結合起來,才能有效地應對多重社會風險,以實現全社會的共同利益。首先,從資源配置上來看,政府應當把社會發展、公共安全保障放在重要位置,加大資源配置和投入,實現經濟與社會協調發展,為減少風險因素奠定堅實的物質和社會基礎。其次,從政府發展的科學性來看,政府應當強調職能履行的全面性,政府必須在在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時,更加注重履行社會管理和公共管理職能。特別要加快建立健全各類突發事件應急機制,提高政府應對公共危機的能力,這就既是政府不斷發展和變革的方向,也是公共危機管理有效性的要求。

2.優化政府管理體制。基于危機管理要求政府要全面提高應對能力,必須通過組織整合、資源整合和行動整合,建立健全應對公共危機的管理體制。借鑒國外危機管理經驗,政府可以從以下幾個方面強化體制建設:首先,建立一個強有力的指揮協調機構。一些國家成功的經驗表明,危機管理的有效性與是否具有一個權威、高效、協調的中樞指揮系統,該系統可以將危機管理體系中的諸多行動者結合到一起,通過溝通渠道,動員和加強各方的參與和合作,協調各方的行動。其次,整合人力和組織資源。公共危機的種類繁多、影響巨大,單一的管理機構不可能對所有的危機事件都能做到高效的應對,而一些傳統的政府機構如警察局、消防局、預防局等都具有相當的危機應對能力,對這樣一些機構進行組織資源整合,將有效地擴展危機治理的功能,而且可以達到節約資源的目的。再次,危機的發生離不開特定的社會、文化、經濟和政治環境等,同樣,危機產生的影響也會波及到社會生活的各個方面。因此,危機管理強調社會各個領域互動協調發展,在建立危機管理體制時應立足于社會整體,進行綜合管理和協調。

三、公共危機管理工作機制的基本路向

1.建立多元主體的組織體系。在組織結構上,傳統的公共危機應急系統多是條塊分割的科層組織,不利于主體間的信息傳遞和資源共享,而要實現有效的危機管理,就必須建立和調適社會多元主體參與的治理模式,在這種治理模式中,政府組織、非政府組織以及其他社會組織,凡參與公共事務處理的主體都可能形成權力中心;無論政府組織與非政府組織之間,還是公共領域與私人領域之間,都形成了一種平等競爭的、合作協商性的互動關系;政府組織與其他社會組織之間,以及各類社會組織之間形成相互依賴的權力關系,并彼此交換資源、持續協調以實現各自目標,最終形成參與性的危機治理結構。在危機治理中提出多元主體參與的治理模式,并不是否定政府的地位與作用,反而意味著政府承擔更大的責任。在公共危機治理中,政府仍然是維護公眾利益的主要角色,只是將權力與責任適度地分化于包括營利組織、非政府組織、公民和媒體等的其他主體,政府主要負責指揮控制和對各參與主體的博弈進行協調,實現危機治理的合作,以整合社會資源。政府不再是危機的管理者,而是更多地引入社會力量參與,相互合作。在運行中,政府將減少對其他參與主體的管制,增強其規劃、引導、協調、服務等的功能。這樣,就可以把公共危機治理體系看做一個包括政府、營利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統的整合系統,各子系統之間相互關聯與協作,并在這種治理模式下,廣泛利用現代網絡與信息技術,以多元主體相互間的信任與合作為基礎,通過建立一系列正式和非正式制度,實現公共危機的協同治理和公共利益最大化。

2.設立有效的信息與溝通機制。信息是科學決策的基礎,特別是在一個高度復雜、快速變化流動的信息社會環境中,信息收集的及時性、準確性與全面性已經成為公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要標準。良好的信息采集與處理、及時的共享與溝通是政府危機管理有效性的現實要求。信息的公開和良好的溝通是政府與公眾互動對話,是對民眾需要訴求的回應,是對公眾知情權的尊重,也有利于提高政府在處理危機中的公信力和凝聚力。為此,政府要確立一種制度和機制安排,讓公眾及時了解和掌握危機發生、發展、處理的狀況以及政府所采取的措施等。讓社會公眾充分了解政府行為,以便參與到危機處理中來,這本身也是依靠公眾力量救援的重要內容。否則,僅僅通過政府內部機制自下而上的傳遞信息,往往會造成信息失真,從而導致對客觀實際不能準確描述和判斷,而無法作出最佳的決策。首先,政府公開公共信息要及時,要避免公眾通過非正式渠道獲取虛假信息,使政府陷入被動;其次,政府要向公眾提供優質的危機信息服務,信息要力求準確,這樣才能使得公眾心中有數;最后,政府要盡快制定公共信息公開的相應法規,以法律的形式保障公共信息得以公開,使信息公開真正做到有法可依。

3.加強危機意識,轉變傳統觀念。任何行為都是在某種意識指導下進行的,沒有危機意識,也就談不上危機管理。可以說,危機意識是危機管理的起點,也是提升政府公共危機管理能力的前提。而危機意識的強弱直接關系到政府危機管理的效果,對一個國家而言,理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富,也是整個危機管理的基礎,樹立危機意識可以有效地減少危機事件發生的可能性。政府進行危機管理,不只是危機發生后政府的迅速響應和對局勢的全面控制,更重要的是政府要有解決社會問題,防止危機爆發的意識。危機意識是這樣一種思想或觀念,它要求一個組織的決策者和管理者從長遠的、戰略的角度出發,在和平、發展的時期,就抱著遭遇和應對危機的心態,預先考慮和預測組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢,在心理上和物質上做好應對困難的準備,預先制定對抗危機的應急方案。危機意識的確立,能將危機的發生狀態和發展規律置于政府管理體系的前瞻性預測和有效防控之中,培養強烈的危機意識可以最大程度地避免與減少危機帶來的損害。為此,可定期開展危機管理專家的討論、匯總、分析專題會,就危機發生時的情勢、發生的原因、過程和結果進行分析,提高行政人員的危機意識。同時,也應該把危機管理意識灌輸到全社會,向社會民眾進行經常性的宣傳教育,讓廣大民眾樹立起危機意識,提高社會的成熟度。

參考文獻:

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一、著眼公共利益，樹立服務理念

1、為保護和促進生產力的發展提供服務。生產力始終是社會發展的最終決定力量，因此，不斷促進生產力的發展是公共部門人力資源管理的根本任務，也是檢驗公共部門人力資源管理的價值與成效的最根本標準。通過對公共部門人力資源進行有效管理，不斷提高其人力資源的思想道德素質、科學文化素質、工作技能、創造技能和公共管理水平，充分發揮他們的積極性、主動性和創造性，始終是堅持為先進生產力服務的價值取向的基本要求。

2、為維護和保住政治穩定提供服務。堅持為社會政治穩定服務的價值取向，最主要的就是維護基本政治格局和政治秩序穩定，其中最關鍵的就是保證黨的領導和執政地位。因此，公共部門進行人力資源管理時，堅持黨的領導地位，貫徹“黨管干部”的原則，忠誠地執行黨的基本路線、方針和政策，這樣就能維護基本的政治格局和政治秩序，保持政治的連續性，從而實現社會政治穩定。

3、為實現人民的意志和利益服務。公共部門人力資源是人民所授予的公共權利的執行者，是公共利益和公共意志的實現者，必須以為人民服務為基本價值取向。廣大民眾通過選舉人大代表來表達個人意愿，并使這種意識表達在國家意志中得到體現，任何機關個人都要認識到這種意志的神圣性，正確理解國家意志的意義。公共部門人力資源必須代表人民掌好權、用好權，為實現最廣大人民的利益而努力工作，決不允許。

二、引入競爭機制，兼顧效率與效益

1、實現效率的最好手段就是引入市場競爭機制。全球市場的形成使原來的經濟體制面臨巨大的挑戰，發達的信息技術使普通百姓也能獲取大量的信息和知識，教育水平的大幅提高使人們對市場的需求也趨于多樣化，這都要求公共部門給與人民更多的權利和利益。公共部門必須打破壟斷，引入市場競爭機制，高效提供各種服務。只有構建良好的績效評估體系，才能做到優勝劣汰，才能充分調動人的積極性，實現更加和諧高效的人力資源管理，同時實現公共部門對公共事務的高效管理。

2、公共部門人力資源管理的高效率不僅要求工作人員個人高效，還要求實現部門與部門合作高效。人力資源管理效率的各環節從屬于全局效率之中，服從和服務于全局效率。而全局工作的落實又要通過各環節（局部）的具體實施才能完成，可以說宏觀人力資源效率的提高有賴于微觀人力資源效率的提高。公共部門在進行人力資源管理時，應把宏觀人力資源管理和微觀人力資源管理結合起來，要突破傳統的“人事”定位，著眼全局，以更積極的態度、更具戰略性的眼光執行任務。

3、公共部門人力資源管理效益的體現是管理目標的實現。公共部門人力資源管理中的成本與所獲得的綜合社會效益成正比的關系。公共部門人力資源管理所進行的投入及所消耗的資源都來源于社會，所以社會投入的資源于所獲得的綜合效益之間的比率必然是衡量公共部門人力資源管理質量的根本標準。這就要求公共部門人力資源管理必須是高效服務性活動，必然體現國家、社會和人民的需要。在進行人力資源管理時，始終應該堅持效率和社會效益相統一的價值取向，實現戰略性、長遠性的人力資源管理。

三、堅持以人為本，實現權利與義務的統一

1、以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，要正視人的各種需要和追求，盡可能地創造條件實現個人目標和組織目標的統一，在完成工作的同時獲得個人滿足感。公共部門的人力資源管理的對象是具有各種欲望和要求的普通人，在管理中不能單純地對公職人員進行監管、控制和約束進而要求履行其責任與義務，而是用偉大的事業凝聚公務員，用崇高的精神激勵公務員，用真摯的感情關心公務員，用適當的待遇吸引公務員。充分尊重公務人員，把他們看成有理想、有道德、最求自我實現的人。因此，維護和實現公共部門人力資源的基本權利，按照權責對應的原則，實現權利和責任的有機統一，是公共部門人力資源管理的基本價值取向之一。

2、我國公共人力資源管理分權式改革的推行以及公眾民主參與愈加高漲的呼聲，促使公務員在獲得很大自由選擇權的同時，必須對自己的選擇結果承擔更多責任。在這個信息繁多、瞬息變化時代，公務員面對比以往更為復雜多變的環境，相應也要承擔多元責任。在人力資源管理過程中，不僅要培養公職人員為公眾負責的責任意識，更為重要的是將責任范圍擴展，使公職人員明確：承擔的責任不僅是傳統意義上的經濟責任、法律責任，甚至還有倫理道德責任等。公職人員應鼓勵強化公民的責任感，支持群體和個人參與公共政策的制定和執行，讓公民逐步認識到，政府是開放并可以接近的，政府是有回應力的，政府存在的目的在于滿足公眾的需要，能夠為公民服務并且為公民權利實現創造機會。

四、關注弱勢群體，助推社會公平正義

要實現公共部門人力資源管理的公平正義的價值取向，其基本要求就是力求公正，可以做好以下幾個方面：第一，立法上保證公正。要實現公共部門人力資源管理的公正，必須要基于法律的公正，通過完備的法律法規體系公正地限定公共部門及其工作人員的權利和義務。為了實現公平正義的要求，法律應針對他們不同的地位和角色分配他們的權利和義務。第二，程序上保證公正。程序公正是結果公正的必要前提和保證，結果公正則是程序公正追求的目標。不能簡單地以結果公正或程序公正來判斷公共人力資源管理的過程或行為是否符合公正的要求，應注重程序公正和結果公正相統一的角度進行全面考察。第三，任職機會上保證公正。建立健全公共部門人力資源的選拔任用制度，做到公共職位向社會公開，保證公民都享有擔任公職的均等機會，主要包括人們謀求公職的機會均等和接受教育培訓的機會均等兩個方面。第四，保證公民對公正的認同。公共部門人力資源管理過程中，通過有效的思想政治和宣傳工作，使公平正義的理念深入人心，不僅要做到實際上的公正，而且還要通過必要的形式與途徑得到人民大眾的認同。（作者單位：廣東科學技術職業學院）

篇（6）

[分類號]G258

從宏觀意義上說，圖書館的治理結構由治理單元、治理主體和治理評價三個基本要素構成。其中治理評價是測定治理效果，考量治理水平與善治實現程度的有效手段。迄今為止，我國公共圖書館界所進行的評價活動(一般統稱為“圖書館評估”)，是以辦館條件、業務管理工作和讀者服務工作為主要內容的效率評價，普遍缺乏服務結果或讀者實際感受評價，即缺乏治理成效評價。本文以善治為視角，探討重新構建我國公共圖書館治理評價體系的問題，權當拋磚引玉。

1　公共圖書館治理評價理論與實踐現狀

1.1 國現有評價理論與實踐評述

1.1.1　公共圖書館評估 在實踐方面，自1994年以來，文化部已經對全國縣以上公共圖書館進行了4次評估，但我國現行的公共圖書館評估制度基本上還是一種行政模式的評估制度，因為評估機構是政府主管部門沒立的，評估過程要靠政府部門的行政指令，缺少公民參與。盡管在2003年增加了一些讀者服務方面的指標如首次增設了讀者滿意率指標，但在我國圖書館評估實踐中讀者充其量只是偶爾被調查的對象，從來都不是對圖書館服務作出“好”與“壞”評價的決定性因素。這種缺乏公民參與的、完全由政府組織實施的圖書館評估，其實只是一種“自我評價”而稱不上真正意義上的“治理評價”。

1.1.2　圖書館績效評估研究 績效評估方法最初用于企業管理，20世紀60年代末至70年代初，美國圖書館界首次把它引入圖書館。我國圖書館的績效評估理論研究始于20世紀80年代中期，迄今已產生有不計其數的研究成果。圖書館績效評估就是對照統一的指標，采取一定的方法，對圖書館各項資源的投入和產出效益進行比較。績效評估仍然是一種效率評價，缺乏公平維度的評價，而且其評價主體中公民的地位仍然偏低，所以仍然不如人意。

1.1.3 用戶滿意度評價 也許是對上述兩種評估方法局限性的不滿，自20世紀90年代起，人們對讀者滿意度研究急劇升溫，其研究成果也多如牛毛，出現了許多自稱“科學”的讀者滿意度評價方案。由于讀者滿意度評價需要依靠讀者的直接參與，且以讀者對圖書館服務的心理感受為主要依據評價的，基本排除了政府和圖書館自身“干擾”，因而基本屬于治理評價的范疇。但是，讀者滿意度評價立足于圖書館現有的服務，因而只是圖書館治理評價的一部分。

1.2 國外與治理相關的評價體系評述

20世紀70年代開始風靡歐美發達國家的新公共管理運動，是各國在新的社會環境下適應社會新需求而掀起的一場聲勢浩大的改革運動，在這場運動中，民主理念、責任理念、回應理念，尤其是公民的廣泛參與，在歐美國家的改革中得到了普遍應用。基于上述背景，在國際上有很多機構或圖書館相關組織提出了各種各樣的圖書館評估體系或評價標準，將公民參與納入到圖書館治理中，由此產生了多種圖書館治理評價模式及其標準，比較有代表意義的有：①國際標準組織1998年公布的《信息與文獻――圖書館績效指針標準》(ISO11620)，該標準有5大類29項指標，分別就讀者滿意度、讀者服務、技術服務、推廣服務、人力資源利用等提出標準參數供各類型圖書館進行績效評估參考使用，以期評估圖書館服務效率與效能，該標準強調了讀者在績效評估中的作用。②英國文化部2001年頒布了《全面高效的現代化公共圖書館――標準與評估》，對英國所有公共圖書館開始了為期3年的評估，2008年，對該標準進行了刪減，其針對的是某個圖書館管理當局所提供的該行政區域內所有圖書館的服務而不是單指其中一家圖書館的服務，考量英國公共圖書館的整體布局和整體服務效益。該評估指標體系的一個顯著特點是幾乎所有的指標都是以服務所輻射的居民人均情況計算，如平均每千人到館次數、平均每千人購置館藏量、平均每千人用于館藏購置的經費等等。③進入21世紀后，美國圖書館界開始引入LibQUAL質量評價方法，這一方法的基本原理是：讀者意見是判斷圖書館服務質量的唯一可靠依據；服務質量表現為讀者感知服務水平與其期待水平之間的差距；服務質量包含若干不同方面，而且每個方面可以通過若干相互關聯的陳述項來測度。可見，LibQUAL體現了以結果為重心和以讀者評價為重心的評價取向。

2　基于善治的公共圖書館治理評價體系構建

2.1 公共圖書館治理評價的目的

圖書館治理評價的目的，一方面是分析圖書館治理總體狀況或一般趨勢，用于測量或跟蹤圖書館實現其職責的程度，或者跟蹤其一段時間內取得治理進展的程度，為政府提供相關信息，為其制定決策等提供依據；另一方面用于測量圖書館的實際治理狀況，發現治理現狀中的問題，以促進和改善治理的實際過程，逐步趨向善治狀態。即公共圖書館治理評價的目的在于引導圖書館走向更高管理水平――善治。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者和諧融合的最佳狀態。因此，公共圖書館治理評價應在善治目標的指引下，構建出能夠反映善治目標的評價體系。

2.2 公共圖書館治理評價的主體

究竟由誰來對公共圖書館治理進行評價，這一問題關系到圖書館治理評價能否真正做到客觀有效進而促進圖書館發展的重大問題。任何評價主體都有自身特定的優勢，同時，也具有自身難以克服的局限性。因此，為了克服單一評價主體局限性，必須選擇多元評價主體，讓各種評估主體的優勢互補。筆者認為，政府、圖書館行業組織和公民“三結合”的評價主體結構，可能是較為合理的選擇。

政府。在現代社會，政府是公共圖書館制度的主要供給主體。公共圖書館是政府向社會公眾提供的公共產品之一，公共產品的非排他性及非競爭性決定了政府必須在公共圖書館事業的發展中起主導作用，其主要職能是：制定公共圖書館事業發展的政策和長遠規劃；提供公共圖書館發展的資金保障；通過監管確保公共圖書館的公益性等”’。因此，政府作為治理評價的主體，應主要負責評價圖書館的政策執行情況、資金使用是否合符規定情況、管理和服務中堅持公益性情況等。

圖書館行業組織。由圖書館行業組織來組織實施治理評價活動，是圖書館行業管理的必然要求。圖書館行業管理，是指在政府有關部門的政策指導和監督下，以圖書館行業協會為行業內部事務的管理主體，賦予圖書館協會以規劃、規范、監督、服務等職權，對圖

書館行業進行自主管理的體制安排。圖書館協會既是圖書館行業的利益代表者，又是政府與圖書館行業之間的聯系紐帶。由圖書館協會來獨立自主地管理圖書館行業內的事務，是圖書館行業管理的基本特征。圖書館協會作為行業管理主體，在其職能中必然包含對其成員進行“治理評價”的職能。我國至今尚未成立中國圖書館協會，所以一些本應由圖書館協會履行的職能由中國圖書館學會來代行。如2004年文化部委托中國圖書館學會組織進行全國公共圖書館評估。

公民。這里所說的“公民”，其具體含義是指圖書館的利益相關人，其主要成分是納稅居民。公民既是公共圖書館的最高權力主體，又是圖書館服務的最直接受益者和感受者，因而應該成為圖書館評估的最權威主體。因此，在公共圖書館治理評價指標體系中，必須凸顯公民的意愿，必須以讀者是否滿意作為評價的主要依據。

2.3 公共圖書館治理評價體系的設計原則

公共圖書館治理評價是一個多層次、多向度的復合體系，需要從多角度、多方位的視角構建。公共圖書館治理評價體系的設計應體現如下原則：①體現國家的文化發展戰略目標。國家的文化發展戰略目標，直接影響著圖書館的改革和發展方向，因此圖書館治理評價指標必須反映國家文化發展戰略目標的實現及其進展程度。例如，“全國文化信息共享工程”落實情況已經成為公共圖書館評估指標中的一級指標之一。再如，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出縣(市)圖書館逐步實行總分館制；2004年提出了完善公共文化服務體系，2006年提出建設覆蓋全社會的公共文化服務體系，2007年把覆蓋全社會的公共文化服務體系明確為全面建設小康社會的重要目標之一，等等，這些文化政策目標應該成為構建評估指標體系的政策依據。②體現公共圖書館治理目標。從圖書館利益相關者(所有者、管理者、利用者等)的利益目標看，圖書館治理的目標就是統籌兼顧地實現利益相關者的共同利益，這種共同利益最終表現為保障讀者利用圖書館獲取知識和信息的自由權利。讀者權利最大化和資源利用最大化，可以成為圖書館治理的基本目標。③體現效率與公平的統一。公共圖書館是公益性文化服務機構，它的服務具有非排他性和非競爭性特征，因此，在公共圖書館治理評價過程中，不能簡單地套用“投入一產出”這一效率公式，而應該采用“效率+公平”的綜合評價模式。

2.4 公共圖書館治理評價體系的評價內容

一般認為，現代民主社會追求的善治應具備6個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。本文根據公共圖書館治理的目標及其評價原則。結合善治應具備的特征，嘗試設計公共圖書館治理評價指標，包括：服務性、公平性、參與性、責任性、回應性、法治、透明性7個維度。

2.4.1 服務性 服務是圖書館的天職，是圖書館的核心價值所在，圖書館的一切價值均通過服務來體現。善治意義上的服務性，主要通過公益性和便利性兩方面體現。①服務的公益性：公共圖書館服務的公益性，主要體現在免費和共享兩個環節上。聯合國教科文組織的《公共圖書館宣言》1949年版申明：“作為一種民享民有的民主化機構，公共圖書館必須依法設立和運作，對其所在民眾，應不分職業、信仰、階層或種族，一視同仁，給予同等的免費服務。”。②服務的便利性：方便快捷是公民對圖書館服務的基本要求，主要體現在：館舍位置方便讀者。資源組織方便讀者，服務設施方便讀者，服務方式方便讀者等。在服務的便利性上，尤其要重視為弱勢群體讀者提供方便服務。

2.4.2 公平性 對公共圖書館服務來說，“公平服務”的實質是“權利平等”，即指在一個國家或地區的公共圖書館服務能保障居住其中的所有人，無論其經濟地位、年齡、性別、身體狀況、種族宗教等區別，都能就近獲得其需要的知識、信息、文化資源的服務”’。善治意義上的公平度，主要通過覆蓋率和包容度來衡量。①覆蓋率是指圖書館服務所覆蓋的人口數量占這個國家或地區人口總數的比例。衡量覆蓋率的指標一般有兩個：服務人口比率和服務半徑。②包容度是指圖書館服務對各類人群無身份歧視地平等對待的程度。如果說“覆蓋率”強調的是人口學意義上的服務人口數量的“全部性”，那么“包容度”強調的是所服務人群的身份的“非歧視性”或“非排他性”。關于圖書館服務的包容性，聯合國教科文組織《公共圖書館宣言》的表述是：“每一個人都有享受公共圖書館服務的權利，公共圖書館必須為那些因為各種原因不能利用普通服務的用戶，例如殘疾人、住院人員或監獄囚犯提供特殊的服務資料。”這種“非歧視性”或“非排他性”從權利平等的角度體現了圖書館服務的公平性。

2.4.3 參與性 善治意義上的“參與性”是治理主體參與治理過程的程度。公民是公共圖書館的所有者和設置者，公共圖書館是公民的圖書館而不是政府的圖書館，因此，讀者參與圖書館的管理，是“人民”的表現，是人民對公共事務行使的表現。讀者參與圖書館管理，其目的首先是為了保證圖書館政策能夠廣泛代表民意，因為只有能夠廣泛代表民意的政策才具有合法性。再者，圖書館政策的執行過程，也需要自始至終的讀者監督；政策的執行效果評價，也要以讀者是否滿意為主要衡量指標。也就是說，圖書館政策的制定、執行及其效果評價，都需要讀者的廣泛參與，才能保證其合理性與合法性。這就是讀者參與管理權的法理依據所在。從內容分類的角度，讀者的參與管理權主要包括三方面：參與表決權、批評和建議權、申訴和控告權。

參與表決權。在任何圖書館重大政策的制定過程中，讀者有權參與其表決，讀者參與重大政策的表決過程，是讀者作為圖書館的“者”而行使的根本表現。所謂“重大政策”，主要指與多數讀者的利益緊密相關的政策，諸如圖書館發展規劃的制定，較大數額經費支出項目的確定，重要崗位人選的聘任，收費項目的確定，大型活動的開展，某種服務項目的設立與取消，新館舍或服務場地的選址，有關規章制度的制定等，都應列入“重大政策”范疇。

批評和建議權。當圖書館及其工作人員在履行職責過程中出現不當言行時，讀者有提出批評的權利；對圖書館的管理和服務工作，讀者有提出有關建議的權利。

申訴和控告權。當讀者的正當權益遭到侵害時，讀者有向相關部門提起申訴、控告或檢舉的權利。

2.4.4 責任性 善治理論中的“責任性”，是指對自己的行為負責，隱含著一層外界對組織或個人要求的含義，它特別“指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務”。公共圖書館治理中的責任性，主要指治理主體的責任，包括政府的責任、圖書館的責任和公民的責任。

政府的責任。對公共圖書館治理來說，政府應主要負三方面的責任：法律保障的責任，即為圖書館發展立法保障的責任；經費保障的責任，即為圖書館的正常運行提供所需經費的責任；監督保障的責任，即對圖

書館行為是否合法進行監督的責任。

圖書館的責任。圖書館的責任分為分內責任和分外責任兩方面。分內責任就是履行公共圖書館社會職能的責任，如文獻信息整序的職能，進行社會教育的職能，提供情報服務的職能，保存文化遺產的職能等。圖書館的分外責任一般稱其為社會責任，是指圖書館作為制度性公益組織所應承擔的確保組織的公益性的角色義務。

公民的責任。為了與上述的參與性相區別，這里的公民責任指的是公民的義務，包括公民作為讀者應履行的遵章守法的義務，尊重他人閱讀權利的義務，愛護公共財物的義務，等等。

2.4.5 回應性 善治中的“回應”是指政府機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應和回復，不得無故拖延或沒有下文，它的基本意義是在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。公共圖書館治理中的政府積極回應責任，主要體現在：①對公民需求的積極回應。當公民向政府提出提供圖書館服務的要求時，政府應作出及時的回應。②對公民問責的積極回應。當公民對圖書館的不當行為(如不為、濫為、誤為等)提出質問、批評乃至申訴時，政府應該作出積極的回應。③對發展建議的積極回應。當圖書館或者相關部門或人士(如人大代表、政協委員、社會賢達人士等)針對圖書館治理提出合理化建議時，政府應該作出積極的回應。

2.4.6 法治 善治理論中的“法治”是指治理的合法性和良好法律制度的制定和實施。“法治意指政府的全部行為都有法律依據、得到法律的授權””’。公共圖書館治理中的法治，主要體現在：一是為公共圖書館立法，二是形成有法人治理結構。

法人治理結構源于現代組織管理中的所有權與經營權分離以及由此產生的委托一模式，它由決策層、執行層和監督層三個方面的相互協調、相互制衡關系構成。公共圖書館的法人治理結構也是由這三個方面的協調與制衡關系構成。其中，決策權力由圖書館理事會行使；執行層由館長及其副職構成。行使執行理事會決策的權力；監督層由理事會和社會監督部門構成，監督方式包括內部監督和外部監督。把決策層、執行層、監督層相分離，是法人治理結構的制度性特征。建立健全法人治理結構的目的在于：建立分權制衡的體制結構來協調利益相關者的行動，尤其是協調好政府與公共圖書館之間的關系，同時通過建立由利益相關者組成的圖書館理事會來負責日常事務的管理，以此促進公共圖書館的“善治”。

2.4.7 透明性 善治理論中的“透明性”是指信息的公開性，透明性要求與公民利益相關的信息能夠及時通過各種媒介為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程進行監督。沒有透明性就沒有善治的存在。

公共圖書館治理中的透明性，其核心要求是建立和實施信息披露制度。內容包括：圖書館發展規劃，財務年報，機構設置情況及各機構負責人名單，規章制度，館長工作報告，接受社會捐贈、資助情況及使用情況，其他需要公布的重大事項。

以上從7個方面闡釋了以善治為目標的公共圖書館治理評價的主要內容。可以看出，與以往的“圖書館評估”之間存在著明顯的區別，善治意義上的評價更加強調公民權利、公民參與、公民滿意、“人民”等治理涵意，更加強調讀者導向和結果導向。如果說，以往的“圖書館評估”側重的是“效率評價”，那么，善治意義上的評價則側重“公平度評價”。需要說明的是，上述7個方面的評價內容，只是簡要地闡釋了其內涵，而沒有提出具體的測評方法。限于篇幅，關于具體的測評方法，筆者將另文討論。

參考文獻：

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[2]繆園。國際圖書館績效評價指標(ISO11620)簡介，[2010－12-15]http：／／159.226.1130.3：90／yjstx／N06／641.htm。

篇（7）

工程造價的管理和控制不僅反映在工程投資、決策等多個領域，也反映在過程管理方面，對于造價工程師而言更是一次巨大的工作技能挑戰。尤其是在工程施工合同管理方面，造價工程師更需要意識到自身在其中的意義和作用，這樣才能更好地發揮所長、進行服務，引導相關工作的推進。

1工程造價控制的基本特點

工程造價控制的基本原理在于按照事先編制的計劃和標準，采取合理的辦法對被管理和控制對象實施過程中呈現的最終值和計劃值展開對比，并進行監督、引導和糾錯，其主要呈現出以下幾方面特點。

1.1全過程控制的階段性

全過程主要包括三個階段，即目標標準確定階段、實施狀態檢查階段及事后偏差糾正階段。所謂全過程控制的階段性，也就是事前控制、事中控制、事后控制三個階段，即要在工程前期策劃階段便開始投入管理和控制，從單純的事后控制走向事前和事中控制，具體的控制要素包括人力、物資、財力、信息技術、時間成本等。

1.2強調控制的動態性

在工程造價管理的過程中，所有的管理標準和原則都并非一成不變，需要隨時根據工程的推進情況、相關細節的變化情況、具體控制的執行情況作出控制策略的調整。作為造價工程師，首先需要明確管理各項目標，并在工程推進的過程中盡可能收集與目標關聯的各項數據，并利用這些數據對比實際運營過程中所產生的各項數據，倘若對比之后發現存在比較大的偏差，就需要采取一定的糾偏措施，讓目標價值得以真正實現。

2造價工程師在工程施工合同管理中的作用及價值

施工合同管理是工程推進過程中的重要一環，是保證合同不至于成為后期工程造價陡然變化的關鍵舉措。在此過程中，造價工程師不僅要意識到自身的作用和價值，還要基于這種價值和作用更好地加強過程管理、合同管理，以期收獲良好的控制效果。

2.1在規劃設計、工程招投標階段進行的投資控制

規劃設計、工程招投標屬于施工合同管理的前期階段，也是確保后續造價管理能夠有據可依的先決條件。造價工程師在規劃設計、工程招投標階段進行的投資控制具有十分關鍵的作用和意義，更會對后續的合同管理工作產生決定性影響。此時的工程造價管理需要以重點項目投資為參考點，將更多的精力投入工程設計過程中，進行前期方案的對比。在工程設計階段進行投資控制時，有必要將設計限額目標分解到各個設計人員和設計階段，讓全部設計人員意識到需要從經濟和成本控制的角度出發，多角度選擇和呈現方案，及時糾正錯誤，確保既能夠滿足工程建設的需要和質量要求，落實相關責任，又能嚴格執行和運用設計標準和價值工程原理。（1）標準設計是指經過批準的、具有完整標準技術的文件圖紙。標準設計在很大程度上可以避免設計方面的浪費，在保證工程質量、控制工程造價的同時，也有助于標準化設計的實現和達成。（2）價值工程原理通過分析功能和成本，將技術問題和經濟問題進行整合研究，這是設計階段進行投資控制的重要方法之一。借助價值工程原理，對施工圖紙進行認真審核，判斷圖紙對材料、結構和設備的表述是否準確與合理，同時還要綜合建設單位的意見和觀點，就多種設計方案的功能和成本展開深入研究和針對性的分析，確保最終選擇出最佳方案，以便工程施工過程中各項投資能夠得到最合理且深入的控制。

2.2借助合同管理對施工進行工程造價的事前控制

在此過程中，要將開發商和承包商之間簽訂的工程施工合同作為具體的參考標準，因為合同本身會包含多項的內容，只有熟悉這些條款，才能更好地開始工作，加強造價管理。整體而言，涉及的合同內容主要包括以下三方面。（1）明顯提及工程造價的條款。這類條款中提及了明顯的價款，約定清晰明了，具有較強的制約性和可操作性。主要包括施工合同的價款（必須嚴格說明和界定固定合同總價、固定合同單價以及合同是否可以調價）、工程造價計價模式（界定了工程造價的計價模式，一旦簽訂合約，不允許修改）、工程款付款方式條款。嚴格來說，在整個工程施工過程中，施工環節所損耗的時間最長，對施工時長的控制在很大程度上就是對造價的控制。通常情況下，造價工程師對此部分內容的把握主要在于對市場行情的判斷與分析，對不可控力和非抵抗力所能產生的影響進行提前預估，并限定在合同條款中。（2）部分可以轉化為經濟責任的條款。這類條款在合同中主要表現為質量、工期及環保等的各類違約金，提及明顯的獎懲措施。雖然這類條款所呈現出的獎懲金額并不會從真正意義上構成經濟技術分析要素，但因為部分款項會直接關系到施工單位、承包商的經濟利益，故對于保障施工進度、質量和成本控制也會起到一定的約束、管控作用。（3）隱藏的經濟責任條款。這類條款主要體現在施工合同的細節之處，既有對承包商進行管理和約束的部分，也存在對甲方進行約束的內容，往往是后續出現經濟糾紛、開啟索賠的重要依據。通常情況下，索賠處理的難度會比較高，會占用相關人員的大量時間、精力，因此造價工程師有必要在前期便積極介入合同管理，減少后期糾紛的出現，減少索賠事件的發生。

2.3加強施工階段的事中控制和管理

工程施工階段的造價控制可以理解為具體的事中控制，也就是將計劃投資的費用進行控制，分析實際的投資值和目標設置之間的差距及其原因，并采取有效手段展開控制，保證投資目標能夠真正實現。在具體進行事中控制的過程中，造價工程師需要對施工組織情況進行全面審核，加強投資控制和成本分析。當然，施工方法對國內工程造價產生的影響也頗為直接，這意味著造價工程師在對合同進行審閱時必須關注組織設計過程中的不合理要求和需要增加的費用，并對其進行合理的控制，防止合同中出現任何誘導索賠的因素，為后續的審核結算工作打下基礎、做好鋪墊。倘若施工過程中發現類似簽證變更的情況，造價工程師還需要協調現場多方施工人員和開發商、業主之間的關系，既要保證工程款項的支出、撥付與控制，更要保證整個工程進度不會因為任何突發狀況而出現大范圍的拖延，維系工程質量。此外，在具體施工過程中，很容易遇到設計不細致、出現不可抗力而導致工程變更的情況。從這個角度來說，工程變更控制成為造價控制的關鍵內容，而這些內容恰恰是要在前期合同中有所標注的，后期造價工程師必須根據變更的內容核查工程量清單，并就具體變更所產生的成本進行估算，就每一項的單價、數量和金額的變化情況展開全面核查，判斷其對工程總體造價所能產生的影響。

2.4做好工程決算，隨時對比成本預算和實際成本

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1一般因素所謂一般因素，就是指那些影響土地價格普遍的共同的因素。這些因素包括很多方面，像自然條件、行政區劃、社會經濟狀況、發展前景等等。其實，這和房市中劃分一線城市、二線城市一樣，這是各個方面的因素共同影響的結果。

2區域因素土地地理位置對地價影響比較顯著。區域內的各種條件決定區域地價水平。①繁華程度②交通條件不同③其他公共設施水平④環境質量⑤其他因素。影響公共用地價格評估的其他原因。

3個別因素影響公共管理與公共服務用地地價的個別因素，指的是宗地的個性特質，像宗地的面積、形狀、用途限制和土地利用強度等，都可以對公共用地地價產生一些影響。

二、公共管理與公共服務用地地價評估方法探索

1評估因素制衡評估公共用地地價時，要注意考慮公共用地中不同的種類、用地的特點和收益水平存在差異，不同種類公共用地的投資風險和增值效益也有差異。

2地價水平參照地價水平就是一個橫向對比，公共用地應該和同等土地條件的住宅用地地價水平相當，有這樣一個參照物，就不會給評估造成太多偏差。

3具體評估方法公共用地評估方法有很多種，包括收益還原法、基準地價系數修正法、市場比較法、間接比較法、剩余法、成本逼近法等。公共建筑用地的地價評估方法，一般可采用成本逼近法、收益還原法和基準地價系數修正法。

3.1市場比較法市場比較法就是指相同宗地情況下，公共用地的市場價值是多少，就可以簡單以此類推，找到一個價格相近點，以此來確定公共用地的地價水平。由于公共用地交易、出讓、轉讓市場案例很少，市場比較就很難找到比較對象。這種地價評估方法，適用范圍比較小。

3.2成本逼近法公共用地地價評估中，成本逼近法是最簡單的評估方法。成本逼近規避了公益性用地利用效益很難確定的缺陷，在市場交易案例難找的情況下，通過成本計算逼近公共用地地價。具體計算方法是：公共用地地價=土地取得費用+土地開發成本+管理成本+投資利息+稅金+經營利潤。采用成本逼近法，比較適合新開發用地和即將開發用地，因為地價組成中的各種數據比較好掌握，計算也比較實用。成本逼近法也有不可忽視的缺陷，就是成本價并不能準確反映土地價值。成本價高不代表土地價值就高，成本價低也不說明土地價值就不高。特別是我國公共用地供給中，一些土地征用補償標準存在不確定性不合理性，這就直接影響了公共用地地價的評估結果。

3.3收益還原法收益還原法就是將公共用地未來正常情況下的年純收益，用一定的土地還原利率還原，來作為估算土地價格的方法。如公園用地，就是按照正常客流量來計算門票年總收入，加上其他租賃收入，然后去除建設成本折舊、管理費用、維修費用、利息等費用，就可以計算出年總收益。可以用公式表示：V=（a/r）[1-1（/1+r）n]V：代表土地收益價格。a：代表未來正常的土地純收益（或地租）。r：代表土地還原率。n：代表未來土地使用年期。收益還原法也有一定的局限性，只對公共用地中有明顯收益的用地比較適用，像學校、機關等經營性不強、收益不明顯性的公共用地，就不適合用收益還原法來評估地價。

3.4基準地價系數修正法基準地價系數修正法，是利用城鎮基準地價和基準地價修正系數表，利用替代原則，用待估宗地區域條件和其所處區域的平均條件相比較，然后根據修正系數表選取對應的修正系數，對基準地價進行修正。這種地價評估方法適用范圍廣泛，評估結果相對客觀科學，被普遍認可，是公共用地地價評估的常用方法。基本公式：V=V1b×(1±∑Ki)×KjV：土地價格。V1b：表示某一用地在某一土地級上的基準地價。∑Ki：代表宗地地價修正系數。Kj：表示估計日期、容積率、土地使用年期等其他修正系數。具體操作還要按照一定的程序進行。首先是收集相關基準地價資料，根據這些材料確定公共用地所處級別的同類用途基準地價。其次是分析這些公共用地影響原因，綜合考量這些地價影響因素和基準地價系數修正表，來確定待估地地價修正系數。第三步是對骨架期日、容積率和土地使用年期等進行修正計算。最后求出待估宗地地價。當采用基準地價系數修正法時，公共用地的基準地價標準及其修正體系應當參照住宅用地的基準地價標準及其修正體系。

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1.2建設工程管理中出現階段性的不重視事實上，建筑工程各個階段是非常重要的，但是，在實踐中，它的重要性往往被有意無意的忽視了，而工程的造價管理在工程初期是不能被忽視的。因此我們總結經驗、吸取教訓，提高工程造價的管理理念，同時更新觀念和想法，總結出一套完整的項目成本控制和管理方法。建設工程管理應貫穿于建設項目的全過程，而且不能忽視項目初期階段的管理，即轉移到項目決策和設計階段，一旦投資決策后，重點就要放在項目的設計階段。把管理理念貫穿與工程建筑的各個階段，做到統籌兼顧，全面把握。

1.3建設工程方面的法制不健全建設工程管理中現有的法律還有許多空白之處，在許多方面并沒有涉及到，就算有所涉及也存在許多不足和缺陷，實踐中缺乏可操作性。影響建設工程的有效管理，進而影響對工程造價的管理，使其在實際的操作中無法可依。此外還存在著許多有法不依、執法不嚴的現象。如對簽訂合同后的管理監督不到位造成許多工程合同只是“紙合同”有名無實。同時對違法行為的查處力度不嚴甚至出現的現象。法律的不完善嚴重影響到了我國建設工程管理的真實性、合理性和有效性。

2建筑工程造價管理中存在的不足

從工程建設的實施情況來看，導致建筑工程造價管理不到位的的因素有很多。把工程價格控制在合理的范圍內，讓投資方與建設方雙方都能最大程度的實現自己的經濟效益，必須加強工程造價管理，實現各方的共贏，這也是建設工程管理的宗旨和目的。

2.1籌資成本增加間接使造價工程成本增加工程款數額一般都較大，投資者一般情況下很難有承擔實力，在資金不足的情況下就向金融機構借貸，借貸利息就是工程造價成本之一，隨著近幾年借貸利息增加更加加重了投資方的建設成本，籌資成本必然也提高了，也就間接增加了工程造價的成本。

2.2在對地質進行勘察的時候不全面造成工程造價增加施工前，在對地質進行勘察的時候，忽視其中的某些因素，直接會影響后期工程的進度，甚至是導致建筑工程無法施工，后果就是增加造價成本，或者是前期的投入無法獲得任何經濟效益。所以在進行地質勘查要進行全面到位充分的勘察，特別是對地基的承載能力，是否存在地下文物，深處溶洞，這樣施工的過程中就不至于公路改線和基礎類型改變。當然，地質勘查不到位也會留下安全隱患，安全事故是個不可估量的損失值，很容易給投資放造成巨大的經濟損失。

2.3設計失誤導致工程造價增加①在設計過程中，估算材料費、技術引進費、工藝費的時候難免會出現超值估計，這些超值部分是工程造價的組成部分，這樣就增加了造價成本。②在設計中有時會出現失誤，而有些失誤往往還是很難發現的，某些嚴重的失誤會導致已經建成的部分的工程的報廢，從而造成了工程造價的增加。

3通過加強對建設工程管理進而更好的管理工程造價

3.1嚴格按基本建設程序辦事每件事情的處理和解決都有他特定的規律和程序，只有嚴格遵守已成程序才能有效的進行解決。建筑工程客觀存在的自然規律和經濟規律決定了建筑工程的基本建設程序。它不僅是高品質、高速度地完成建設任務，營造良好的投資效益和社會效益環境的管理方法，也是合理確定造價的科學依據。由于大型建設項目的規模大，建設周期長技術復雜，消耗的人力財力大。在投入使用后，考慮到經濟效益和其他因素，一旦決策失誤將造成無法彌補的巨大經濟損失。

3.2加強政策法律體系政府行業主管部門管理工程造價的主要依據是健全工程造價管理政策和法律環境，也是市場機制得以有效運行的根本保證。各部門間頒布的規章的沖突現象使建設工程造價難以運行，因此建立部門之間的聯絡機制變的至關重要。在形成規章制度頒布之前，先送往其他有關部門進行評議，保證部門規章層面存在一致性。

3.3建立健全有形工程造價咨詢市場管理部門的監管和咨詢單位的自律是目前各項政策法規得以實施的必要條件。但是相關部門在監管過程中仍存在局限性，咨詢單位的自律也難以得到真正的保證。因此除了把政府投資的項目請政府造價管理部門全方位參與管理和進行控制外，還可以把其他的與工程造價相關的業務投向市場，靈活運用，以此集火工程造價管理市場機制的作用。政府可以將不自律的企業繩之以法，更好的發揮政府對工程造價的宏觀調控職能，起到維護造價咨詢工作嚴肅、公平、公正的作用，確保對工程造價的高質量控制。有形市場的建立不僅能為工程造價咨詢單位提供良好的公平競爭環境，同時還能有效的制止國外建筑企業的不公平競爭行為。

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造價管理體制作為工程施工的關鍵問題之一，能夠對各個部分進行成本的估算，避免在施工環節之中出現資金超支的情況。但是，當前國內大部分工民建工程的施工造價管理環節中都欠缺較為完善和系統的造價管理體系，并且國家及施工企業針對于造價問題的要求也不同，在施工中很難實現統一的管理，特別是在處理一些定額套用的環節上，因為受到區域性的局限，往往在現實情況中存在比較大的差異。對此，在造價管理工作中必然會出現矛盾，很難促進造價在成本中的控制，無法提高資源的利用率。

1.2欠缺對工程造價的重視程度

當前，國內施工企業保證質量的意識日益增加，工程建工的質量得到了顯著性的提高。但是，施工企業通常都忽視了對于工程造價重要性的管理。即便是部分工程制定了造價管理的相關規章制度。但是，因為沒有得到施工單位的領導重視及落實，不能夠確實的落實到實處，很多施工人員不能夠實現良好的自我約束，從而引發其一系列的經濟問題。造成成本上的增加，資源上的浪費。

1.3欠缺對設備及材料的管理落實

材料和設備作為工程施工的關鍵。對其管理水平對于工程施工的影響是非常大的。但是，就造價管理工作的實際情況來看，大部分的建筑企業存在謊報材料價格的情況，故意對材料的進行提高，沒有按照施工圖紙中的要求來進行設備的購買，很大程度上造成了資源上的浪費，導致很大一部分的設備存在閑置的情況。

2提高工民建工程造價控制就管理的措施

工程造價一直都被作為工程施工管理的重要，它是整體貫徹于整個工程之中的，并且涉及的范疇廣、內容也比較繁多，如果稍有緩解疏漏那么勢必會對整體的工程質量及效率帶來影響。所以，提高對工民建工程的施工造價管理具有可行性。

2.1設計階段

設計任務書投資估算額作為工程造價最高的限額，也是工程造價管理最重要的參考依據。所以，在設計階段，需要進一步的結合工程多方面的因素，針對施工中可能出存在的問題做出預測。對于任務書做出有效的估算，提高其估算的準確程度，最后確定出定價的標準。設計單位的人員作為造價標準的核心人物，需要充分的樹立意識，杜絕存在不合理的行為，保證與實際相接軌。推行清單計價模式。招投標作為建筑企業選用最佳設計方案的重要方式，并且能夠對中標的項目做出整體的估算和投資，給造價管理工作提供極大的支持。所以，為了能夠全面的提高招標工作的效率，在招標的過程中，應該推行質量清單計價的形式。通過對招標的文件中相關要求，編制招標文件，發送給投標單位，然后選取最佳的報價單位，提升建筑企業在競爭方面的優勢，為造價管理工作的落實提供奠基性作用。選取性價比最高的材料及設備。材料和設備作為施工的關鍵。對于工程施工招標標準進行研究以后，就需要根據施工的具體要求，來選定材料及設備，在這一過程中不要追求高端，需要全面對市場做出分析以后，選取性價比最高的廠家來建立合作關系。尤其是大型的設備及建材，更是需要謹慎。

2.2施工階段

施工作為實現工程建設項目的關鍵環節，更是進行造價管理的關鍵所在。所以，針對于這一階段，需要加大對細節的管理。

（1）管理人員需要明確造價管理的重要性及自身的職責是什么。然后結合施工的進度來對造價進行協調、工期及質量三者之間的關系要明確。將投入產出觀念滲透到管理工作環節之中。最大程度上實現對資源的優化，提高資源使用的效率。此外，施工過程中還會因為不同的突況引起變更，比如說工程的設計粗糙，這些問題都會對施工帶來負面的影響。所以針對這一問題上一定要杜絕設計變革的情況。積極的落實分級空管制度，對必要發生的設計，最小的限度上避免損失，全面高效的提高工程造價管理工作。

（2）施工組織內容上需要全面。包括對施工的方案、施工的進度及計劃來進行完善。為了能夠更好的保證各要素之間協調的發展，提高施工的效率及施工的質量，需要采用動態的方式來對工程實行全面的管理，收集相關的造價資料，然后結合動態的要素，將動態的管理貫徹落實到整個施工中，提高對于工程變革問題的處理性。避免對于整體的施工產生不利的影響。

（3）有效的對的投資控制進行管理。包括技術及經濟等方面進行完善。至此，建設企業還需要進一步加強管理，技術人員更好的落實教育的觀念，全面的引導管理人員樹立造價意識及觀念。在現實工作之中，需要做到對各方面工作的協調及發展，科學合理的對人力、財力及物力進行安排，杜絕浪費的情況出現，徹底的實現工程招標到竣工的結算及全面的造價管理。

（4）造價管理人員還應該進一步的規劃計費的標準，積極的落實監督管理體系，引起先進的管理制度，采用科學的方式來提高對項目建設的監督及管理，提高造價管理的水平，為工民建工程的完善提供保障。

2.3結算階段

工程竣工結算造價管理工作重點是發生在施工企業級建筑企業之間，工程預算人員需要非常準確的對建筑工程施工的各個造價環做出準確的預算，避免出現施工過渡追求利益最大化二造成的謊報情況。此外，造價管理人員還需要對編制的范疇做出有效的績效審核，因為受到區域性的稅率及價格指數的影響，建筑工程收費標準一定要按照嚴格的規定，在設計變更則需要監理進行簽字才有效，不然一律都要被視為無效。通過這樣的方式，不僅僅能夠提高造價管理的時效性，還能夠提高經濟效益的最大化，實現利益最大化，對工程進行有效的成本控制。

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【關鍵詞】公路工程；施工管理；成本控制

一、前言

利潤等于價格減去成本。對于任何一個企業而言，要想實現利潤的最大化，如何在保持有競爭力的價格同時盡可能地控制成本，始終是一個重要的課題。對于公路工程建設施工企業而言，工程項目的施工成本管理和控制同樣是提高企業經濟效益的關鍵一環，是一項涉及到施工生產各方面并貫穿于施工組織和管理全過程的綜合性工作，也是全面反映施工單位經營管理水平的一個綜合指標。要想真正實現公路施工企業的經濟效益，運用必要的技術與管理手段對公路建設中的物化勞動和活勞動消耗進行嚴格組織和監督管理，在保證工程質量和工期的前提下盡可能地減少損耗、杜絕浪費、節省開支，降低工程成本是十分重要且必要的。

 

二、公路工程施工管理中成本控制存在的問題

盡管工程項目施工成本控制對于公路工程建設施工企業的贏利和發展而言至關重要，但是縱觀目前國內大多數的公路工程建設施工企業，成本管理與控制的現狀不容樂觀，這主要表現在以下幾個方面：

 

1、公路工程建設施工企業的經營管理者并未建立起成本管理意識，因此往往做出的經營決策缺乏理性。以投標階段為例，為了在激烈的市場競爭中承攬到業務，一些公路工程建設施工企業忽視成本預算，片面追求施工任務與產值，未全面考慮工程項目的客觀條件及企業自身的實力，導致大量的無效成本增加，給企業造成了嚴重的經濟損失。

 

2、工程項目的成本責任制度不健全，使得成本管理的全過程處于割裂狀態。比如成本預測和成本計劃職能在經營預算部門，成本控制職能在施工現場項目經理部和供應、勞資、設備等各管理部門，成本核算職能在財務部門；沒有建立健全的責任權利相結合的目標責任成本管理體制和獎罰分明的激勵機制，職工從事成本控制的積極性無法調動。

 

3、工程項目的成本管理存在諸多漏洞。在項目的質量成本管理中，過分強調工程質量會增加質量成本，片面追求低成本而忽視質量會增加因未達到質量標準而付出的額外質量成本；在項目的工期成本管理中，對工期成本的重視不夠，生產控制措施不當、氣候和環境變化、行政干預造成工期拖延的現象比較常見，導致工程后期盲目地趕工期、要進度，造成工程成本的額外增加。

 

三、加強公路工程施工成本控制的措施

對于公路工程建設施工企業而言，工程項目的成本管理不善，就意味著項目的贏利會減少甚至出現虧損，意味著資金和生產資料的浪費。一般而言，公路工程建設項目的成本控制，取決于施工組織設計是否科學合理，取決于工程試驗是否準確，取決于工程項目部的管理控制水平，取決于工程的質量、安全和進度能否有效地協調起來。

 

那么如何從上述幾方面入手，做好成本控制的方方面面，來實現企業效益的最大化呢？

1、建立健全的項目目標成本管理制度是根本

成本管理涉及項目組織中的所有部門、班組和員工，并與每一個員工的切身利益息息相關，因此可以通過效益引導分配來提高全員的成本意識。另外，為確保目標成本管理工作的有效運行，項目部應建立起健全的責任權利相結合的目標責任成本管理體制，明確各級崗位的成本職責和考核辦法以及目標成本管理工作的流程和原則。再有，在建設施工過程中，為了有效地控制施工費用的支出，防止損失和浪費，應組織專業技術人員對人、機、料、管理費等支出進行核算評估，對施工各項費用分別建立有效的控制制度。

 

2、合理控制工程直接成本是核心

工程的直接成本包括諸多方面：

（1）人工費控制。在人工費控制方面，由于其占全部工程費用的比例較大（一般都在10%左右），故應該選擇協調配合高效的專業隊伍，合理配置管理人員，及時發現和解決人員安排的不合理、派工不恰當、窩工、停工等問題；充分利用有效的工作時間，盡量避免工時浪費，減少工作中的非生產時間，提高勞動生產率；實行合理的獎懲制度，激發工人的勞動熱情；加強技術教育和培訓工作，不斷提高隊伍技能；加強勞動紀律，壓縮非生產用工，嚴格控制非生產人員的比例；對于技術含量較低的單位工程，采取包干控制，來激發勞動生產的積極性，提高勞動生產率，達到降低生產成本的目的。

 

（2）材料費控制。在材料費控制方面，由于其在公路工程成本中占很大的比重，因此降低成本的潛力也最大。公路工程施工單位要科學有效地組織材料供應及確定使用量；改進物料的采購、運輸、收發、保管等方面的工作，減少各個環節的損耗；合理堆放現場物料，避免和減少二次搬運；嚴格物料進場驗收和限額領料控制制度，物資的收、發、領、退要按規定進行計量、驗收，對庫存物資財產定期盤點，制定并貫徹節約材料的技術措施，合理使用材料，既要有效控制工程成本，也要保證用料，保證公路質量的萬無一失。

 

（3）機械使用費控制。在機械使用費控制方面，要在公路工程施工中，依據工程規模和工期要求，正確選配和合理利用機械設備，減少設備的投入和固定資產的占用，合理安排機械設備的使用，避免不必要的窩工與浪費，保證施工生產的需要，有效的加快施工生產進度，提高勞動生產率，降低機械使用費；做好機械設備的保養，經常保持機械設備的良好狀態，降低大修及經常性修理等費用開支，避免不正當使用造成機械設備閑置，加強租賃設備計劃管理，充分利用社會閑置機械資源。

 

3、加強工程質量、工期、安全成本的管理是關鍵

（1）質量成本。質量成本是指項目為保證和提高產品質量而支出的一切費用，以及未達到質量標準而產生的一切損失費用之和。不能為了追求經濟效益而使用劣質材料或偷工減料降低工程質量，也不能一味追求超設計的“過剩質量”出現成本的上升；貫徹“預防與把關相結合，以預防為主”的方針，控制影響工程質量的各種因素，堅持質量檢查與驗收制度，加強對施工過程各個環節的質量檢查；采用科學合理、先進實用的技術措施，在確保施工質量達到設計要求水平的前提下，盡可能地降低工程成本，以保證工程質量達到預定的目標。

 

（2）工期成本。工期成本，是指為實現工期目標或合同工期而采取相應措施所發生的一切費用，成本管理的目標是將優化工期和降低成本相結合，使工期成本的總和達到最低值。工程項目都有其特定的工期要求，要想尋求最低成本就要正確處理工期與成本的關系，在確保工期達到合同要求的前提下，盡可能降低工期成本。切不可盲目搶工期趕進度，加大項目成本，更不能因項目工期的拖延，加大項目各方面的成本。

 

（3）安全成本。在安全成本控制方面，由于公路屬于野外露天施工，會因為雷電、暴雨等不測自然災害而發生安全事故，從而耽擱工期，打亂施工計劃，造成經濟損失。因此在項目的實施過程中，要貫徹執行“安全第一、預防為主”的方針，制定相應的安全生產工作制度，而且要制定保障這些安全生產工作制度得以執行和落實的保障措施，這樣才能對安全管理工作起到規范、約束和指導作用，使其得到有效落實。同時要提高全體職工的安全意識，加強安全投入，減少和避免安全事故的發生，以減少不必要的損失。