高標準農田政策解讀大全11篇

緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇高標準農田政策解讀范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

一、前言

土地整治是以提高土地利用率、保障土地資源可持續利用為目的，對未合理利用土地的整理，因生產建設破壞和自然災害損毀土地的修復，以及未利用土地的開發等活動。土地整治規劃是開展土地整治活動的重要指南，土地整治分區是土地整治規劃的重要內容之一。土地整治分區是在綜合考慮區域自然資源、經濟社會等條件差異性的基礎上，將區域劃分為若干子區域，這些子區域的土地整治方向和工程措施相對一致，在此基礎上，結合每個子區域的土地利用特點明確區域土地整治方向。黃山市地形地貌類型多種多樣，以中、低山地和丘陵為主，開展該區域土地整治分區研究，明確各分區土地整治方向，對增加全市糧食產量、穩定全市耕地面積、提高耕地質量、促進節約集約用地等都意義重大。本文在明確黃山市土地整治目標基礎上，綜合考慮地形地貌、區域功能、產業結構、人口密度以及區域發展趨勢等因素對黃山市進行土地整治分區，分析適宜各區域的土地整治方向，并提出完善區域土地整治的相關對策，旨在為黃山市今后開展土地整治活動提供參考。

二、黃山市土地整治目標

（一）確保耕地占補平衡

大規模實施農村土地整理與補充耕地相結合的土地整治項目，有效增加耕地面積，嚴格落實耕地補充任務，確保完成省下達的年度補充耕地任務，保證等質等量足額補充，實現耕地占補平衡，提高糧食安全保障能力，保障城鎮發展用地占補平衡指標需求。

2011～2015年期間，安排農用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等土地整治總規模35286.30公頃，通過土地整治補充耕地1200.00公頃。

（二）高標準基本農田建設取得顯著成效

以“中低產田改造項目”、“農業綜合 開發項目”和其他土地整治項目為載體，大力開展基本農田建設，完善農田水利、田間道路和防護林網等配套設施，建設旱澇保收、高產穩產的高標準基本農田。

2011～2015年期間，建設高標準基本農田20000.00公頃，經整理后的基本農田質量平均提高1個等級，土地綜合生產能力顯著增強。

（三）城鄉建設用地整理規范有序推進

以城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，重點加強散亂、廢棄、閑置和低效農村建設用地整理，逐步推進自然村落的撤并與整合，發展中心村，促進農村人口從自然聚集、散落定居向集中規劃、配套建設轉變。加大舊城鎮、“城中村”和舊廠礦改造力度，土地節約集約利用水平顯著提高；城鄉建設用地布局得到優化，環境得到改善。

2011～2015年期間，整理農村建設用地214.52公頃，建設美好鄉村409個（省級中心村90個、市級中心村16個、自然村303個）。

（四）宜耕后備土地資源適度開發

堅持在保護中開發、在開發中保護原則，避開生態脆弱區和退耕還林區以及水土流失區，適度開發宜耕后備土地資源，有效補充耕地數量。

2011～2015年期間，開發宜耕后備土地資源502.82公頃，補充耕地322.69公頃。

（五）土地復墾穩步推進

加大廢棄工礦用地的復墾利用力度，拓展城市發展空間。加快實現生產建設活動新損毀土地全面復墾，確保歷史遺留損毀土地復墾率達到40%以上，及時復墾自然災害損毀土地。充分考慮區域資源生態環境承載能力，堅持保護優先，逐步恢復和增強礦山地質環境生態服務功能。

2011～2015年期間，全市土地復墾規模83.48公頃，補充耕地43.39公頃。

（六）生態環境得到明顯改善

對廢棄工礦用地和自然災害損毀土地復耕復綠、有序開展“田、水、路、林、村”綜合整治，改善局部生態環境，為打造“和諧、生態、宜居”黃山創造條件。

三、黃山市土地整治分區

（一）城市功能拓展區

該區面積33255.70公頃，占全市土地總面積的3.44%，主要分布在屯溪區和黃山區，共11個鎮（街道）。本區位于盆地及河谷地帶，城鎮用地和大型工礦用地集中，是黃山市社會經濟活動最為密集的中心區域，是未來城鎮建設發展區。該區域耕地面積比例大、農業生產水平和工業化水平較高，長期的開發建設和工業生產，對區域內自然生態環境造成了一定影響。

土地整治方向以城鄉建設用整理為主。加強舊城、“城中村”、工礦企業用地升級改造，逐步完善基礎、公共服務等配套設施，在充分挖潛現有建設用地潛力的基礎上，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤，穩步推進城鎮低效建設用地二次開發，拓展城市發展空間，提升土地價值。

（二）中部平畈崗丘區

該區面積92739.97公頃，占全市土地總面積的9.58%，主要分布在歙縣、休寧縣和徽州區，共12個鄉（鎮）。該區位于盆地及丘陵地帶，區內有部分中心城鎮和文化旅游區，工業企業分布相對集中，工業化水平相對較高，耕地面積比例較大，農業生產基礎好。

土地整治方向以高標準基本農田建設為主。進一步完善農業基礎設施，提高土地綜合生產能力，發揮耕地資源優勢，大力發展高產、穩產、高效農業；積極推進農村建設用地整理，按照新農村建設要求，合理引導農民住宅相對集中建設。

（三）北部山地旅游生態區

該區面積426000.90 公頃，占全市土地總面積的44.02%，主要分布在黃山區、休寧縣、黟縣境內，共37個鄉（鎮）。該區處于山地丘陵地帶，黃山風景區、西遞、宏村和太平湖均座落于區內，區內自然條件優越，旅游資源豐富，森林生態系統完整，具有良好的、重要的生態功能價值，對發展黃山旅游經濟和維持黃山市生態支持系統具有重要意義。

土地整治方向以土地綜合整治為主。堅持土地資源保護性開發，在不影響生態修復功能的前提下，進行荒草地和灘涂等土地后備資源開發；結合農業綜合開發建設，加大中低產田改造力度，通過修建和完善灌排系統，建設高標準基本農田；加大太平湖流域水土保持、水源涵養力度；以整村推進為平臺，調整并優化區內農村建設用地結構和布局，完善區內基礎設施體系，改善農村生產生活條件。

（四）歙縣東南部山地環境恢復區

該區面積133715.90公頃，占全市土地總面積的13.82%，均分布在歙縣境內，共18個鄉（鎮）。該區地貌以山地為主，以山地自然景觀為主要特征，新安江貫穿東西，有清涼峰省級自然保護區，更是重要的經果林生產基地和黃山貢菊原產地，但是長期的開墾耕種，區域內植被破壞嚴重，水土流失現象較為明顯。

土地整治方向以修復生態環境為主。加強水土保持、環境恢復和小流域綜合治理工作，對水土保持重點區域實施生態移民；適當開展農用地整理和農村建設用地整理， 整治中禁止開發25°以上坡耕地，積極開展以水土保持和涵養水源為目的的退耕還林、植被培育工作，力爭將該區建設成為“新安江山水畫廊”。

（五）閶江及新安江中上游水源涵養山地區

該區面積282126.25公頃，占全市土地總面積的29.15%，主要分布在休寧縣和祁門縣，共27個鄉（鎮）。地貌以山地為主，森林覆蓋率達84.2%，是黃山市主要水源涵養區，也是水資源豐富和水能開發利用的重要區域，是全市社會經濟發展的重要生態支撐。

土地整治方向以生態保護為主。以加強現有自然保護區、閶江及新安江源頭水源涵養區的保護和建設為重點，結合月潭水庫等骨干水利工程優化農田水利設施，適當開展高標準基本農田建設和一般農地整理；以整村推進為平臺，加強散亂農村居民點整理力度，減少人為活動對環境的影響；開展退耕還林還草、植被恢復和水土流失治理等生態建設工程，優化林種結構，穩定深林覆蓋率，減少水土流失。

四、土地整治對策

（一）強化規劃管控引導

土地整治規劃編制實施后，要按照“下級規劃服從上級規劃”的原則，嚴格落實規劃確定的各項目標和任務，各類土地整治活動的開展必須符合土地整治規劃。加強規劃實施監測監管和考核評價，將土地整治目標任務完成情況作為考核評價地方政府土地管理工作績效的重要內容。

（二）加強組織領導

在地方政府的統一領導下，地方各級國土資源管理部門要加強與發展改革、農業、水利、財政等部門的溝通協調，調動各方面積極性，建立“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制，合力推進土地整治工作。

（三）拓寬資金籌措渠道

按照“多籌多補、多干多補”原則，加大一事一議財政獎補力度，充分調動集體經濟組織、農民參與土地整治投資的積極性；加大土地整治項目招商力度，積極鼓勵和吸引有實力的企業參與土地整治；開展補充耕地指標和增減掛鉤指標交易，盤活農村存量土地資源，建立完善的農村土地交易市場；減輕社會資本投資主體的稅費負擔，對投資土地整治的企業實施優惠的稅收政策。

（四）建立公眾參與機制

采取“自上而下”與“自下而上”相結合的土地整治決策模式，政府部門一方面參與土地整治的決策，一方面在政策和技術方面提供指導幫助。由技術部門負責制定規劃設計方案的確定，認真征求眾多利益相關者的意見，收集處理后，按照結果制定工作目標，并讓公眾廣泛參與到土地整治實施過程中，參與實施后監督工作。

（五）加強傳統文化保護

在進行土地整治規劃時，要加強地方特色建筑保護，避免大規模拆舊建新對古村歷史風貌造成不利影響；在安排農村基礎設施建設時，要體現當地文化特色，盡量使用當地的材料和工藝；要保留傳統文化景觀用地，并將其確定為禁止建設區，同時保留原有鄉土、民俗、休閑等用地。

參考文獻：

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篇（2）

《規劃》對現階段農業現代化特征作了一個全新的基本判斷，即我國農業現代化已具有堅實基礎，進入全面推進、重點突破、梯次實現的新階段。

這個基本判斷來自雄厚的現代農業發展基礎。五年來，我國農業現代化取得顯著成就。目前，我國農田有效灌溉面積占比超過52%，農業科技進步貢獻率達到56%，農作物良種覆蓋率穩定在96%以上，主要農作物耕種收綜合機械化水平超過63%，主要農產品加工轉化率超過60%。應該說，我國農業現代化已具有堅實基礎。

《規劃》對農業現代化發展戰略作出了發展定位、發展主線和戰略重點三個層面的重大部署。韓長賦介紹，在發展定位上，提出了農業的根本出路在于現代化；在發展主線上，強調新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向；在戰略重點上，強調實施堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，突出抓好建設現代農業產業體系、生產體系、經營體系三個重點，緊緊扭住現代農業發展、增加農民收入、建設社會主義新農村三大任務。

《規劃》全面貫徹落實新的發展理念，按照新發展理念謀篇布局，這也是一大創新之處。“如果要有個通俗的說法，我總結，‘十三五’農業現代化就是要‘為全國人搞飯、為農村人搞錢、為城里人搞綠’。”韓長賦說。

農產品質量安全例行監測總體合格率要在97%以上

《規劃》緊扣“農業現代化取得明顯進展”的目標要求，從定性定量兩方面對“十三五”目標進行了描繪，提出到2020年全國農業現代化要取得明顯進展，國家糧食安全得到有效保障，農產品供給體系質量和效率顯著提高，農業國際競爭力進一步增強，農民生活達到全面小康水平，美麗宜居鄉村建設邁上新臺階。

產能方面，《規劃》提出，到“十三五”末，糧食（谷物）綜合生產能力達到5.5億噸，小麥稻谷自給率穩定在100%。在產品安全方面，“十三五”期間，農產品質量安全例行監測總體合格率要穩定在97%以上，全國“菜籃子”產品生產大縣規模種養基地基本實現生產過程標準化、規范化。此外，《規劃》提出，到“十三五”末，力爭主要農作物測土配方施肥覆蓋率達到90%以上，綠色防控覆蓋率達到30%以上。確保建成旱澇保收高標準農田8億畝，力爭完成10億畝，主要農作物耕種收綜合機械化水平達到70%，農業科技進步貢獻率達到60%，以高標準農田為基礎、以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為支撐的產能保障格局基本建立。多種形式土地適度規模經營占比達到40%，畜禽飼養規模化率、水產健康養殖示范面積比重達到65%。要堅持市場、政府兩手發力，更好地發揮政府在政策引導、宏觀調控、支持保護、公共服務等方面的作用。

今年預計調減玉米種植面積3000萬畝以上

《規劃》提出，“十三五”農業現代化要以推進農業供給側結構性改革為主線，調整優化農業結構。總的思路是，以市場需求為導向，以深化改革為動力，以綠色發展、提質增效為重點，創新體制機制，強化科技支撐，統籌保供給、保收入、保生態，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，不斷提高農業發展的質量效益和競爭力。

推進以玉米為重點的種植業結構調整，適當減少玉米種植面積，恢復和增加大豆種植面積，推進糧改飼，擴大糧豆輪作范圍，在棉花、油料、糖料、蠶桑優勢產區建設一批規模化、標準化生產基地。重點是減玉米，《規劃》提出到2020年進一步調減玉米面積，重點調減東北冷涼區、北方農牧交錯區等“鐮刀彎”地區。今年預計調減3000萬畝以上，調減面積主要用于種植大豆、馬鈴薯、雜糧雜豆和飼草。

推進以生豬和草食畜牧業為重點的畜牧業結構調整，促進南方水網地區生豬飼養布局調整，加快發展草食畜牧業，擴大優質肉牛肉羊生產，提高國產乳品質量和品牌影響力，在畜牧業主產省（區）率先實現現代化。重點是穩生豬和興奶業，穩生豬就是要在優化生豬生產布局的同時，支持發展規模飼養場，穩定豬肉供給；興奶業就是要種好草、養好牛、產好奶，加強奶源基地建設，培育國產優質品牌，加強消費引導，全面振興中國奶業，力爭到2020年整體進入世界先進行列。

篇（3）

二、毫不放松抓好農業生產，切實保障主要農產品有效供給。穩定發展糧食生產是2011年“三農”工作的首要任務，要確保穩住糧食播種面積，努力提高單產。要加快全國新增千億斤糧食生產能力規劃實施進度，抓緊制定實施全國粳稻生產發展規劃，加快健全糧食主產區利益補償機制。下大力氣抓好“菜籃子”產品生產，堅持大生產大流通，繼續利用好優勢產區的生產能力，同時加大銷區就地生產和就地供應力度。

三、大力改善農產品流通和市場調控，努力保持農產品價格合理水平，暢通農產品流通渠道，加快形成流通成本低、運行效率高的農產品營銷網絡。規范和降低集貿市場攤位費和超市進場費。強化農產品市場監管，規范糧棉油糖等主要農產品收購秩序，嚴厲查處虛假信息、惡意炒作、哄抬物價等不法行為。運用多種調控手段，努力穩定農產品市場。

四、加強農業物質技術裝備建設，強化農業發展基礎支撐。抓緊制定實施全國高標準農田建設總體規劃，力爭到2020年新建8億畝高標準農田。加強農業科技創新和推廣能力建設，力爭2011年完成在全國普遍建立健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共機構的任務。

五、著力保障和改善農村民生，建設農民幸福生活的美好家園。綜合施策、多措并舉，提高農民職業技能和創收能力，千方百計增加農民收入。繼續扎實推進農村飲水、公路、沼氣、危房改造，促進農村教育、三級醫療衛生服務體系、公共文化服務體系的建設和發展，抓好新型農村社會養老保險擴大試點工作。制定和實施未來10年農村扶貧開發綱要及相關規劃。

六、深入推進農村改革，不斷增強農村發展活力。完善農村土地管理制度，全面深化、整體推進集體林權制度改革，完善草原承包經營制度。盡快明確農村土地承包關系保持穩定并長久不變的政策含義和實施辦法，研究出臺農村土地承包經營權流轉指導意見。劃定永久基本農田，擴大征地制度改革試點。深入推進農村綜合改革，大力改善農村金融服務，統籌研究解決好農民工問題。

這次會議采取哪些措施解決農業、農村、農民問題？新華社記者在第一時間連線國家有關部門負責人及專家，對這次會議的精神進行了解讀。

首要任務是“穩糧”

中央農村工作會議確定，穩定發展糧食生產是2011年三農工作的首要任務。會議提出了確保穩住糧食播種面積，努力提高單產，加快實施全國新增千億斤糧食生產能力規劃，加快健全糧食主產區利益補償機制等一系列工作重點。

“糧食產量‘七連增’，很大程度得益于這幾年播種面積恢復性增加，今后播種面積增加的空間很小。氣候條件和自然災害也有不確定性，農業抗災奪豐收任務繁重。”農業部部長韓長賦說。

韓長賦表示，2011年繼續推動強化生產大縣獎勵政策，完善糧食最低收購價和臨時收儲等農產品市場調控政策。繼續推動落實國務院關于促進農機化發展的政策措施。

“農業部將增加粳稻生產，積極引導農民擴大玉米、雜糧等短缺品種種植面積。大力推廣防災減災、穩產增產、節本增效等關鍵技術，著力提高單產和品質。”韓長賦說。

重要信號：加快水利發展

系統部署今后一個時期水利發展與改革，是這次會議傳遞的一個重要信號。這意味著中央開始著手解決水利等影響全局的薄弱環節和重大問題。

水利部部長陳雷表示，從黨和國家事業全局高度對水利工作進行科學定位、統籌規劃、全面部署，凝聚全社會力量，形成治水興水合力，為推動水利跨越式發展提供了難得的歷史機遇。

2010年，我國干旱、洪澇、山洪災害覆蓋范圍之廣、持續時間之長、災害損失之重，為1998年以來之最。“洪澇災害頻繁仍是中華民族的心腹大患，農田水利建設滯后仍是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。”陳雷說。

據陳雷介紹，“十二五”期間，水利部將突出抓好四件大事：加強水利重點薄弱環節建設；加快解決民生水利問題；落實最嚴格的水資源管理制度；全面推進水利改革。

加大投入 夯實農業基礎

此次會議提出，2011年三農投入要做到“三個重點、三個確保”。

農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠說，“三個重點”進一步明確了中央支農資金的投入方向，而“三個確保”則表明了支農資金如何落實到位的具體手段。這些表述體現了國家支農政策的連續性、協調性和針對性。

宋洪遠解釋說，這些表述進一步明確了支農投入的重點和方向，在堅持方向不變、力度不減的同時，更加注重強化強農政策，大幅度增加生產性投入，并突出政策的針對性。

征地力保農民權益

中央農村工作會議提出，要完善農村土地管理制度，擴大征地制度改革試點。

國土資源部有關負責人解釋說，此次會議有關耕地問題的表述，根本立足點是嚴格保護耕地，保障國家糧食安全，保護農民合法權益。

這位負責人說，目前在四川、廣東等地設立耕地保護專項資金的試點，對農民每年給予每畝200元到500元補貼的探索，為我國探索構建耕地保護經濟補償機制創造了鮮活經驗。

據介紹，國土資源部門將抓緊落實“按照節約用地、保障農民權益的要求推進征地制度改革”的措施，縮小征地范圍，提高補償標準，落實同地同價原則，保護被征地農民合法權益。

到2010年9月，我國已有28個省份公布實施了新的征地補償標準，補償水平普遍提高了20％至30％。今后，各地將建立征地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2至3年對征地補償標準調整一次。

這位負責人分析，在深化征地制度改革方面，陸續選擇天津、重慶、沈陽等11個城市作為新一輪征地制度改革試點城市，重點在縮小征地范圍、完善征地補償機制、拓展安置途徑等方面進行深入的改革探索，逐步建立征地補償安置長效機制。

“菜園子”“菜籃子”“菜攤子”都要抓

此次會議提出，下大氣力抓好“菜籃子”產品生產，加大銷區就地生產和就地供應力度。同時，大力改善農產品流通和市場調控，暢通農產品流通渠道，加快形成流通成本低、運行效率高的農產品營銷網絡。

農業部部長韓長賦解釋說，農業部2011年將推動強化“菜籃子”市長負責制，切實落實城市菜地最低保有量制度，建設好“菜園子”，提高大中城市蔬菜自給能力。

農業部還提出，“十二五”時期將重點建設標準化、規模化、專業化生產基地，扶持批發市場、冷鏈系統、質量安全檢測站點建設，促進“菜籃子”產品有效供應和質量提升。

商務部市場建設司司長常曉村表示，今后將鼓勵更多的流通企業參與“農超對接”，到農產品基地直接采購，擴大農超對接政策效果，提高訂單農業比重。繼續支持建設產地預冷等冷鏈設施，完善農產品流通基礎設施。

加大氣象服務 提高防災能力

中央農村工作會議提出，加強農業物質技術裝備建設，強化農業發展基礎支撐。

中國氣象局副局長矯梅燕表示，2010年我國極端天氣氣候事件頻發，農村防災減災和農業生產面臨風險不可低估。氣象部門將加強農業氣象服務和農村氣象災害防御工作。

篇（4）

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0049-02

早在1964年三屆人大一次會議的政府工作報告中提出“全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化，使中國經濟走在世界的前列”的目標，近年來，隨著一系列利好政策的實施，工業化、城鎮化進程不斷加快，但農業現代化的相對發展較為緩慢。在世界人口不斷增加、農產品需求不斷擴張、農業資源不斷趨緊、農業環境不斷惡化的背景下，要實現農業現代化，就必須依靠先進的科技、裝備、理念、人才和發達的產業體系來提升農業發展水平和能力，由傳統農業向現代化農業轉變，土地的適度規模經營[1]是轉變農業生產經營方式的重要手段，是實現農業現代化的必由之路。

一、兵團土地經營方式的變革對農業生產的影響

兵團農場經營制度[2～3]共經歷了五個階段。第一階段，1983 —1987 年，全面推行聯產承包責任制，以興辦職工家庭農場為主體，發展職工家庭庭院經濟和開發性家庭農場。此階段改變農業“大鍋飯”的生產模式，職工從事農業生產的積極性空前高漲，同時，中國實行的是計劃經濟，農業生產方式相對滯后，求大于供，農產品實現統購統銷，促進了農業大發展。第二階段，1988 —1992 年，實行承包經營責任制和目標管理責任制，農場內部簽訂承包合同，農場內部也實行層層承包責任制。此階段農場與職工簽訂了承包土地合同，每位職工不少于30畝地身份地，生產工具（農機具、牲畜等）國有，統一調配，農場為發展農業，大力改善農機裝置，農業生產得到長足的發展。第三階段，1993—2000 年，推行了職工生產經營“兩費自理”將生產工具（農機具、牲畜等）作價歸戶的產權改革，改變了以往“農場出錢、職工種地，職工負盈不負虧”的局面。此階段因土地經營實施了“兩費自理”和生產工具作價歸農戶，職工為降低經營成本，對土地的投入下降，農機裝置的更新與換代步伐減慢，農業處在一個發展的停滯或緩慢期，嚴重影響農業現代化的發展。第四階段，2001—2005 年，兵團就農場生產經營制度出臺了“1+3”文件，重點是進一步調動職工生產經營者的積極性，實行土地長期固定、職工自主經營、加強農場服務和改革分配制度，核心是擴大基層民主和職工經營自。此階段因土地實施長期固定，土地開始流轉，大量土地從農業技術經驗不足，無生產資金的職工手中，轉向有技術、資金和懂管理的職工流轉，農機裝置的更新換代加快，農業新技術與新裝備不斷用于農業生產中，農業得到快速發展。第五階段，從 2006 年開始，在第五階段的基礎上，實行以職工家庭承包經營為基礎，統分結合的的雙層經營體制，即“土地承包經營、產權明晰到戶、產品訂單收購、農資集中采供”。此階段各種農業新技術不斷應用，農作物產物大幅度提高，農產品實現了訂單收購，解決了職工后顧之憂，農資集中采供，降低了農業生產成本，職工農業產品收入不斷增加，職工用于農業生產的資金充足，有能力的職工通過土地流轉，不斷擴大種植規模，各種新型農機裝置迅速應用到農業生產中，農場中不斷涌現出種植大戶，土地面積均在500畝以上，對實現大宗農作物全程機械化奠定了良好的條件，農業現代化逐步形成。

二、土地規模經營對兵團農業發展的現實意義

1.土地規模經營有利于解決勞力密集型產業用工匱乏問題。隨著，大量土地流轉，集中到少部分有技術、懂管理的職工手中經營。國家實施的西部大開發、小城鎮建設、工業振興計劃等一系列政策，大量農場剩余勞動力向城市轉移，為勞動密集型產業的發展輸送了大批工人，同時提高了職工的收入，在當前兵團土地面積不斷縮小的前提下，但大宗農作物，特別是棉花保持穩定發展，土地適度規模經營為棉花總產單產穩居全國第一發揮了重要作用。

2.土地規模經營有利于促進農業機械化發展。土地規模經營后，土地經營者積極性不斷提高，購買各類各型新型農業機械裝備的能力也大為提升，且愿意籌集資金、加強農業機械的更新換代，大馬力拖拉機、精量播種機、激光平地機、采棉機等遍布各農場。截至2012年10月兵團農作物耕種收綜合機械化水平達到90.1%，“兵團農業機械化水平在全國處于領先示范地位，已率先完成由中級階段向高級階段跨越目標”。

3.規模經營有利于農業新技術的應用。土地規模經營后，經營者更注農業技術技術的應用，提高生產效益，如測土施肥、膜下滴灌、選用良種等先進適用技術大面積推廣應用，不僅節約了生產成本、增加土地產出率，還大大提高了農產品質量。

4.土地規模經營有利于提高土地產出率和資源配置效率。通過土地規模經營，將原來的小塊變大片，清除了田埂，渠道、道路等，擴大了種植面積，提高了土地利用效率，同時，應土地規模化經營減少了農機具作業空運行時間，減少了水量的蒸發，提高土地產出率和資源配置效率。

5.土地規模經營加速了農業社會化服務的發展。土地規模經營后，經營者對農業社會化服務的要求更加具體，需求更加強烈。在規模經營主體的驅動下，棉花生產的耕種收等主要環節基本實現了全程機械化，農機作業服務企業，統防統治等社會化服務組織模式不斷出現，經營規模不斷擴張，農業社會化服務迅速得到發展與壯大。

三、土地規模化經營須解決的關鍵問題

1.穩定和促進土地經營權流轉政策。在確保兵團土地國有的前提下，實現土地承包經營權穩定，并在穩定的基礎上，大力發展工業、服務業，將剩余的勞動力向工業、服務業轉移。引導和鼓勵職工自愿流轉土地、促進土地規模化經營。一是明晰職工的土地權益。通過合同明確職工規模化經營土地的責權，保障經營者的合法權益。二是加強土地流轉服務與管理。建立土地流轉管理與服務中心，健全各項管理與服務相關制度。明確土地流轉政策，依據農場農業產業發展規劃加強監管和土地用途監管，防止土地向非農業產化的流轉。三是制定合理的利益分配機制。在土地流轉上要正確引導，讓職工自愿流轉，防止強迫、脫離實際人為加快流轉。引導和鼓勵土地規模化經營者與職工建立穩定合理的利益分配機制，逐步推廣實物計租結算、市場動態租金變動、土地入股分紅等利益分配辦法，穩定土地流轉政策，保護流轉雙方合法權益。

2.加大農業基礎設施建設力度。利用國家農業綜合開發項目的支持，加強高標準農田建設的投入，在農業基礎設施建設上實施灌溉排水、土地平整、道路整治、電力配套、防護林等工程建設，使其具備規模生產條件。團場要為土地規模化經營創造良好的條件，為體現支持土地規模化經營的政策導向，要建立土地流轉農業項目優先制度，農場土地平整、高標準農田建設、農業綜合開發等涉農項目盡可能與土地規模化經營相結合，優先且重點安排項目資金支持，全力保障土地規模化經營的條件。

3.大力推進農業機械化進程。農業機械化是農業現代化的重要標志，也是實現農業現代化的重要手段。團場要引導和鼓勵種植大戶加大農機的更新換代，做好農機的監理與服務工作。針對農業生產中薄弱環節和新型農業機械，團場加大引進示范的力度，把成熟的機型推廣應用到生產中，不斷提高機械作業水平。利用好國家的農機購置補貼政策。適當提高大型農機具，如大馬力拖拉機、采棉機、聯合整地機、甜菜收獲機、蕃茄收獲機等大型機械的補貼標準。每年新增農機購置補貼重點向土地規模化經營大戶和專業合作社傾斜，大力推進農業機械化進程。

4.不斷提升農業社會化服務水平。為保障農業新技術、新品種、新機型能迅速應用到農業生產中，保障土地的產出率，要在加強基層農技推廣體系建設基礎上，重點發展統防統治、機械化等社會化服務組織的發展。團場要出臺優惠政策支持規模經營主體開展社會化服務。對規模經營主體領辦農機服務、統防統治等專業合作社，在開辦運營、技術培訓、場地設備、水電暖等方面予以扶持，在用油、用藥、機械設備等方面給予補貼，不斷提升農業社會化服務水平。

5.加大金融貸款、保險、補貼、用地等政策扶持力度。土地規模化經營的前提是有足夠的資金保障，用于購置農業生產資料，農機作業等費用。團場要主動跟金融業溝通，解決種植大戶的資金短缺的問題。一是加大金融機構對種植大戶資金信貸力度。創新貸款擔保抵押方式，規模經營主體的應收賬款和農副產品的訂單等權利，以及大型機械設備使用權、房屋、廠房、汽車等財產均可探索抵（質）押的方式，使經營者有足夠的資金用于農業生產。二是加大金融保險支持。規范規模經營主體的準入標準和條件，推廣各類法人規模經營主體，提高金融支持規模經營的可行性。把規模經營的農副產品以及種子生產、大型農機具等納入中央財政保險補貼覆蓋范圍，提高補貼比例，增加補貼總量，并探索建立職工按不同費率繳納保費、保險公司分級承保的農業風險保障制度，不斷提高風險保障水平。三是增加對規模經營主體的直接補貼。在現有補貼種類基礎上，新增補貼向土地規模經營者傾斜，按照土地經營面積、產出量和商品量分等進行補貼，直接補貼種植大戶。

參考文獻：

[1] 錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究（續）[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

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2、采用多站合一的方式積極推進氣象服務站建設，目前共建成氣象服務站22個，實現全縣鄉鎮信息服務站覆蓋率100%，實現鄉鎮村信息員覆蓋率100%，氣象信息員均由鄉鎮領導、村主任或地質災害監測責任人擔任。建立鄉鎮雙向預警信息傳遞機制。

3、充分利用電視臺、廣播電臺、手機、互聯網、電子顯示屏、大喇叭等多種公共媒體，進行氣象災害預警，發揮氣象服務站和氣象信息員在氣象信息傳播最后一公里中的作用，逐步實現氣象信息進村入戶。與當地廣電局聯合發文，建立了村村通氣象信息機制，進一步理順了氣象信息渠道和機制。

（二）農業氣象服務體系建設情況

1．深入開展面向新型農業經營主體的“直通式”服務，與全縣所有種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社、22個鄉鎮、15個重點對象建立“直通式”聯系，開展針對性和快捷性的農業氣象服務，及時利用手機短信、氣象災害預警系統、電視天氣預報、LED顯示屏、氣象為農服務平臺各類氣象為農服務產品近5462人次。加快推進蔬菜病蟲害氣象適應性防御技術的應用，切實提高農業氣象服務質量。

2.根據全縣農業生產布局，針對縣域內種糧大戶、油茶、大棚蔬菜種植等農民專業合作社、涉農部門、鄉鎮等，通過走訪、發放調查問卷形式分類開展需求調研，通過對全縣“直通式”服務對象的信息收集，建立完善重點服務對象信息庫。梳理出各類新型農業經營主體的氣象信息需求，開發出用戶直接參與的實用產品：油茶和超級稻，提高了氣象為農服務的針對性。

3.選取縣農科所——袁隆平超級稻攻關示范點和縣域南部九龍嶺鎮油茶示范基地，分別建設了高標準的農田小氣候觀測系統、大棚溫濕自動監測系統、預警設施，搭建農業氣象科普宣傳陣地，建設直通式氣象信息服務站，分別打造2個集業務培訓、科普宣傳、資料查閱、專家咨詢、農情會商等于一體的現代農業氣象服務示范點綜合平臺。

4.組織專家聯盟團隊深入田間進行調查共10次，實地指導農民抓住有利天氣開展農業生產工作，保障重要農業生產活動的順利進行，進一步密切氣象服務與農業生產聯系。

5.在上級指導下完成安裝并應用氣象為農服務平臺，并與本局綜合氣象業務平臺實現有效對接，面向農民專業合作社、種植大戶、涉農部門的氣象服務產品，使其可更方便、快捷地獲取農業務氣象服務信息。

6.結合XX本地農業生產特點，編制了《優質水稻種植氣象服務周年方案》和《特色蔬菜瓜果氣象服務周年方案》，有針對性的開展水稻播種、移栽、抽穗、揚花、灌漿和特色蔬菜瓜果種植等不同農時和農事活動的農用天氣預報服務。

（三）氣象為農服務“兩個體系”體制機制建設

1.成立XX縣氣象為農服務“兩個體系”建設領導小組，分管副縣長任組長，領導小組成員包括氣象、民政、財政、水利、農業、林業、國土資源等相關部門負責人，建立聯席會議協調機制，每年召開1次以上工作會議，推動氣象為農服務“兩個體系”建設的常態化、長效化發展。明確各鄉鎮氣象為農服務相關工作實行分管領導負責制并成立鄉鎮一級氣象防災減災領導小組。

2.強化部門間共建共享。在上級部門與其他部門合作框架的基礎上，氣象、民政、水利、國土、林業、交通、農業等部門簽署合作協議或聯合印發文件等方式開展合作，實現數據資源、人力資源、網絡及技術資源、服務基礎設施等方面的共建共享，并通過縣級為農服務機構確定部門聯席會議制度，建立常態化的工作聯系機制，與縣民政局建立氣象災情信息共享機制。與農業、煙草、水利、畜牧等涉農部門建立長效的合作機制，及時聯合開展農田調查、氣象為農服務災害性天氣會商，定期聯合制作針對性強、實用性好、指導性優的氣象為農服務產品，每年12期以上。對農業氣象災害造成的損失進行評估，指導農民采取科學補救措施。同時，成立氣象、農業、林業、水利等多部門技術專家和農民專家組成的涉農專家聯盟（農業氣象專家咨詢委員），負責適時開展全縣農業氣象的決策咨詢和農業氣象服務的技術指導。

四、存在問題

1、目前，各類媒介已經普及，無論是種養大戶、家庭農場、專業合作社、農業產業化龍頭企業，獲取各類資訊包括氣象信息的途徑很多，缺的是對各類資訊的總結和綜合把握。氣象部門應當大力開展與涉農部門農技站、水利站、文化站、農業保險、農村金融部門等合作，建立聯動機制，為經營主體提供政策解讀、農技指導、防災減災、金融保險、氣象服務等“一站式”綜合信息服務。

2、基層氣象災害防御能力有待提升，特別是農村氣象災害防御能力需要進一步增強。

3、各級地方政府尚未建立穩定的氣象為農服務投入保障機制，氣象為農服務體系建設需要進一步推進

4、氣象服務產品不豐富，針對性實用性不強，氣象部門人員少、任務重、經費緊，尤其是懂專業的人才匱乏，缺少調查研究和及時掌握農業實時動態，不符合實際。

五、后期打算

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民生連著民心，民心凝聚民意，保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點。深刻指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。黨的五中全會將“民生福祉達到新水平”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。省委、省政府歷年來高度重視民生，堅持以人民為中心的發展思想，把造福人民作為最重要的政績，從2007年開始在全國率先每年系統實施民生實事工程，與全國同步實現小康。省委十四屆十二次全會提出要“切實辦好民生實事，讓老區人民過上更加幸福美好的生活”。2021年是實施“十四五”規劃，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一年，持續辦好民生實事，切實兜住民生底線意義重大、責任重大。為此，省委、省政府決定，2021年繼續實施51件民生實事工程，充分體現了鮮明的民生導向，濃濃民生情、滿滿幸福感，有利于健全基本公共服務體系，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

二、《方案》的制定過程

按照國務院常務會議“確定加強民生支出保障的措施，增強惠民政策獲得感和可持續性”的要求，在省委、省政府的領導下，在省人大、省政協監督指導下，省財政廳會同省直有關部門，堅持開門問策、集思廣益，科學謀劃、精準施策，努力問需于民、問計于民，不斷增進民生福祉，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。在具體政策制定中，方案送審稿經反復論證修改，總體經歷了三個階段。

一是開門問策。2020年9月，布置省直有關部門和市縣財政部門提出2021年民生政策建議。10月，廳黨組布置開展2021年民生實事征集調研，9個調研組深入市縣鄉村和省直有關部門，通過實地走訪、召開座談會等方式廣泛征求意見建議。同時，首次在省財政廳官方網站和微信公眾號開辟了意見征求專欄。11月，對征集的意見建議進行歸納整理，研究確定2021年民生政策框架體系，并形成方案征求意見稿。

二是評估論證。12月2日，省財政廳組織召開2021年民生實事工程評估論證會，邀請了部分人大、政協、專家、基層代表，對征求意見稿開展現場評估論證。評估論證及兩次省直部門意見反饋共收集建議147條，采納或部分采納117條。

三是完善定稿。對標對表黨的五中全會精神，按照省委經濟工作會議關于保障和改善民生的工作部署，調整優化方案內容，切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到方案中，確保中央和省委省政府關于民生的重大部署和重大舉措落實到位。12月，提請省委常委會、省政府常務會審議通過。2021年1月，省十三屆人大五次會議召開期間，以政府預算解讀的方式，向省人大代表報告2021年民生實事工程安排方案，并結合人大代表、政協委員的審議意見作進一步修改完善，形成了最終稿。

三、《方案》的主要考慮

與往年相比，2021年民生政策力度更大、舉措更實，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。一方面，在保住基本民生的前提下，在國家政策范圍內，順應人民群眾對美好生活的向往，辦一些群眾有需求、社會有期盼、政府有能力的好事實事。比如：為困難家庭孕婦提前免費基因檢測健康篩查，加快城市公共停車設施建設，鼓勵符合條件的城鎮老舊小區加裝電梯等。另一方面，結合新形勢、新要求，堅持盡力而為、量力而行，履行好公共財政調控職能，有序補齊民生領域基礎設施短板，確保民生水平與經濟發展相協調。比如：針對肺炎疫情、洪澇災害災后重建暴露出的公共衛生和水利基礎設施短板，提出了完善重大疫情醫療救治費用保障機制，實施鄱湖安瀾百姓安居工程，全面推進城鄉供水一體化等舉措。

一是聚焦重大決策部署。對表對標黨的五中全會、省委十四屆十二次全會精神，圍繞推進基本公共服務均等化，提高城鄉居民基本養老保險和醫療保險財政補助標準，擴大社保覆蓋范圍，確保多層次社會保障體系更加健全。堅持把保障人民健康放在優先發展的戰略位置，完善重大疫情醫療救治費用保障機制。提升高等教育內涵式發展水平，推動建設一流大學和一流學科，支持南昌大學創建“世界一流大學”。

二是聚焦困難特殊群體。立足財力可能，加大對困難群體、特殊群體的保障力度，持續提高城鄉低保、特困人員救助供養、特困失能人員護理、城鄉孤兒保障水平，推進城鎮貧困群眾脫貧解困，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

三是聚焦兜牢基本底線。充分發揮公共財政屬性，注重普惠性、基礎性、兜底性，圍繞民生大事急事難事，精準發力、補齊短板。既扎實做好就業、社保、教育、醫療、公共文化、住房、城鄉基礎設施建設等基本民生保障，也突出關鍵時點困難人群的基本生活保障，做好殘疾人、孤兒、特困失能人員等群體撫恤和社會救助。

四、《方案》的主要內容

2021年民生實事工程圍繞就業和創業、社會保險等八個方面，集中辦好涉及群眾切身利益的51件實事，其中，新出臺政策9件，充實完善內容24件，既保持了民生實事工程總體穩定，又不斷滿足群眾新需求。51件實事主要是：

一是就業和創業方面，涉及政策5條，主要是進一步擴大就業，加大職業技能培訓力度，實施高校畢業生“三支一扶”計劃，幫助殘疾人就業，加大創業擔保貸款支持力度。

二是社會保險方面，涉及政策6條，主要是提高退休人員基本養老金水平，進一步擴大社會保險覆蓋范圍，完善城鄉居民基本養老保險政策，完善失業保險政策，提高工傷保險長期待遇水平，為老年人辦理人身意外保險。

三是撫恤和社會救助方面，涉及政策15條，主要是提高城鄉低保保障標準和財政補差水平，提高城鄉特困人員供養標準，實施特困失能人員護理服務，提高各類困難群體財政補助標準，提高企業干部等人員生活補助標準，提高撫恤對象撫恤和生活補助標準，改善殘疾人照顧服務，做好殘疾兒童康復救助服務工作，繼續實施城鄉殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度，實施臨時救助（特別救助）制度，提高城鄉孤兒基本生活保障水平，推進養老服務體系建設發展，深化惠民綠色文明殯葬改革，落實計劃生育獎勵和特殊家庭特別扶助政策，持續推進城鎮困難群眾脫貧解困。

四是醫療保障方面，涉及政策6條，主要是完善重大疫情醫療救治費用保障機制，提高城鄉居民基本醫療保險補助標準，推進基本公共衛生服務均等化，深入開展重大疾病免費救治工作，開展免費婚前醫學檢查和孕前基因檢測，開展紅十字應急救護培訓。

五是教育、文化、體育等社會事業方面，涉及政策6條，主要是促進職業教育綜合改革提質創優，支持各級各類學校畢業生留贛就業創業，著力提升高等教育內涵式發展水平，繼續推進“一村一名大學生工程”，加強基層公共文化服務體系建設，推進國家文化公園段建設。

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河南作為農業大省和糧食生產、消費大省，做好農業供給側結構性改革意義重大且任務艱巨。本刊特刊登河南省現代農業研究會會長劉新民的署名文章，從河南農業供給側結構性改革的探索與實踐、當前存在的問題和困難、發展的思路和途徑、深入推進的建議與對策等方面，進行全面解讀與分析，以期與讀者共享。

2016年8月，在談到供給側結構性改革時指出，“要把推進供給側結構性改革作為當前和今后一個時期經濟發展和經濟工作的主線，著力優化現有生產要素配置和組合，著力優化現有供給結構，著力優化現有產品和服務功能，切實提高供給體系質量和效率，為經濟持續健康發展打造新引擎、構建新支撐”。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，是打贏脫貧攻堅戰的沖刺階段，也是全面深化農村改革、加快推進農業轉型升級的關鍵時期。面對人口、資源、環境、科技、產業、市場變化給農業發展帶來的新機遇和新挑戰，中央提出要牢固樹立和深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進農業現代化，確保億萬農民與全國人民一道邁入全面小康社會。在邁向產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路上，推進農業供給側結構性改革，構建結構更加合理、保障更加有力的農產品供給體系，已經成為目前我國推動現代農業發展的重要舉措和當務之急。河南作為農業大省和糧食生產、消費大省，做好農業供給側結構性改革意義重大且任務艱巨，省委、省政府堅定貫徹中央部署，提出以“四優四化”為主線，強力推進農業供給側結構性改革，不斷提高農產品供給能力和供給效率，加快推動河南從傳統農業大省向現代農業強省轉變。河南省現代農業研究會為服務河南貫徹落實中央戰略部署和省委改革決策，在2016年用了半年的時間，圍繞河南農業供給側結構性改革的基本情況，進行了認真的調查研究。在總結河南農業供給側結構性改革經驗、做法和存在問題的基礎上，通過理論分析和前瞻性探討，提出了河南進一步推進和深化農業供給側結構性改革的對策建議，為助推全省現代農業發展提供參考和支持。

一、河南農業供給側結構性改革的探索與實踐

長期以來，河南堅持把“三農”工作作為重中之重，全省糧食生產和現代農業發展邁出了堅實步伐，取得了長足進步。尤其是“十二五”時期，河南在夯實農業基礎地位、改善農業生產條件、優化農業生態環境、確保國家糧食安全的同時，瞄準市場需求，立足生產供給，去庫存、降成本、補短板、創品牌、作引領，大力發展優質、高效、綠色農業，全省農業供給能力有了明顯提升，農業供給質量有了較大提高，在農業供給側結構性改革上積累了一定的實踐經驗。

（一）多管齊下“去庫存”

2015年，河南糧食產量達到1213.42億斤，實現“十二連增”。在連年豐收增產的同時，也面臨國內市場糧價下跌、國際糧食市場沖擊、糧食主產區倉容不足等困境，對此河南積極采取多項措施，著力降低糧食特別是玉米庫存量。一是糧食產銷合作得到強化。2016年5月，河南省糧食局和重慶市商委（糧食局）簽訂產銷合作協議，重慶成為又一個與河南建立長期穩定糧食產銷合作關系的省份。此外，河南還通過全國糧食產銷協作洽談會等形式，鼓勵省內企業在其他省份開展儲加銷一體化經營，進行糧食直銷，同時支持其他省份糧食企業在河南發展糧食訂單生產和收購。二是農產品對外出口有所加強。圍繞“一帶一路”和“農業走出去”發展戰略，河南大力建設糧食、棉花、油料、畜牧等11大類優勢特色農產品出口基地，提升河南農業對外開放水平，促進農產品出口。到2015年底，河南實現食品農產品年出口總額153.5億元，逆勢增長20.2%。2016年3月，借助國家“一帶一路”建設，河南首批200噸玉米從太康搭乘鄭歐班列出口中亞塔吉克斯坦，為玉米去庫存，也為今后河南更多農產品出口提供了可借鑒經驗。三是農產品加工轉化有較大提升。2012年3月，河南出臺了《關于大力推進主食產業化和糧油深加工的指導意見》，大力推進河南由“中國糧倉”到“國人廚房”和“世界餐桌”的轉變，著力發展河南糧食主食加工，推動糧油精深加工和副產品循環利用。到2015年，全省糧油加工轉化率達到81.5%，主食產業化率超過32%。2016年5月，河南省政府下發了《關于消化糧食庫存促進面粉等糧食加工業健康發展的意見》，針對當前存在的“麥強面弱”問題，在永城市開展促進面粉產業健康發展試點，作為河南消化糧食庫存、促進面粉等糧食加工業健康發展的重要突破口。

（二）轉變方式“降成本”

為有效降低農業生產成本，增強農產品市場競爭力，促進農民增收和農業增效，河南積極轉變方式，不斷減少農業生產直接及間接成本。一是精細化生產進程不斷加快。河南創新農企合作，深入推進“百縣千鄉萬村”測土配方施肥工程，積極推廣節水灌溉、“物聯網+水肥一體化”、無人機植保等先進技術，推行農業投入品的科學化使用，帶來了生產成本的直接下降。從2005年河南開始實施測土配方施肥到2014年底，全省累計推廣測土配方施肥面積超過8.3億畝。截至2015年7月，全省以低壓管灌、噴灌、微灌為代表的高效節水灌溉面積超過1260.8萬畝。二是農村土地流轉加速推進。作為降低農業生產成本的根本途徑，河南多年來高度重視農村土地流轉工作，積極發展適度規模經營，推進集約化生產。2015年，河南被確定為全國土地承包經營權確權登記頒證整省推進試點省份，全省土地確權登記工作快速推進并將于2016年底完成，為推動全省農村土地加快流轉，促進規模化集約化生產經營奠定了基礎。2016年1月，省政府下發的《關于印發河南省加快轉變農業發展方式實施方案的通知》，強調要推進多種形式的農業適度規模經營發展，計劃到2020年全省60%以上耕地實現規模化集約化經營。截至2015年6月，全省農村土地流轉面積達到3783萬畝。三是政府公共服務水平明顯提升。近年來，河南堅持以簡政放權推進政府職能轉變，提升服務能力，全面清理并取消了一批收費項目、資質資格認定和非行政許可審批事項，有效減少了涉農企業的非生產性支出。2016年7月，河南省委、省政府聯合下發的《關于推進價格機制改革的實施意見》，要求積極推進農業水價綜合改革，促進農業節水降本；鼓勵中小型企業合理用電，降低生產能源成本；強化“綠色通道”政策，降低農副產品流通成本。同時，省政府下發的《河南省推進供給側結構性改革降成本專項行動方案》，在降低企業稅負成本、社會保險成本、行政費用成本、企業通關成本、檢驗檢測成本等方面做出具體要求，幫助企業降本增效。

（三）固本強根“補短板”

一是現代農業的戰略固本。河南始終肩負著農業生產和糧食生產的責任與重擔，從糧食生產核心區的規劃建設到“兩不三新”發展道路的全面實踐，從“四大工程”的強力推進到“三化”協調“四化”同步的戰略定位，歷屆省委、省政府從全省發展的戰略高度和宏觀層面，擔負起“三農”“重中之重”的河南使命，踐行著補齊農業這一“四化同步”短腿的河南責任。二是現代農業的基礎強本。河南以農業綜合開發為引領，整合涉農資金，全力推進高標準糧田“百千萬”工程建設，目前已累計建成高標準糧田5026萬畝。同時，全省農田水利設施建設持續推進，農田水利基本建設投入年增幅保持在10%以上。高效節水灌溉技術得到快速推廣，全省節水灌溉面積已達1943.8萬畝以上。農田林網建設效果明顯，截至2015年底，全省農田林網、農林間作面積8500萬畝，控制率達90%以上，形成了比較完善的農田防護林體系。農村公路實現所有鄉鎮、建制村全覆蓋，農業生產運輸條件得到顯著改善。農業氣象現代化建設不斷增強，為農業防災減災發揮重要作用。大氣、水環境、土壤污染防治與修復力度逐步加大，糧食生產核心區、“菜籃子”基地生態環境得到一定程度的改善。三是現代農業的集群支撐。河南在全國首創的農業產業化集群是農業產業化發展的重大創新，是全省農業“補短板”的重要舉措。目前，河南農業產業化集群已達540個，分布全省農業領域11個產業、50多個子產業，基本覆蓋全省優勢農產品產業和區域性特色產業，實現年銷售收入9579億元，帶動全省新增農產品加工能力800多萬噸，實現就業農民人數140.5萬人，新增農民就業24萬人，戶均增收2180元。

（四）立足優勢“創品牌”

一是畜牧業品牌建設成效顯著。以雛鷹集團、牧原集團、雙匯集團、眾品集團等為代表的生豬飼養加工企業，以花花牛公司、蒙牛集團（焦作）、伊利集團（平頂山）、科迪集團、三色鴿公司等為代表的現代乳品企業，以永達集團、大用集團、華英集團等為代表的肉雞肉鴨制品企業，以南陽科爾沁、開封皓月、焦作伊賽等為代表的肉牛飼養加工企業，立足河南畜產品原料基礎優勢、交通區位優勢，不斷創新生產模式、調整供給方向，不僅使拳頭產品得到全國消費者的認可，也使企業品牌深入人心，推動河南畜牧業發展走在了全國的前列。二是農產品加工業品牌優勢逐步形成。近年來，河南農產品加工快速發展，已成為河南經濟發展的重要支柱，隨之也成長起一批注重技術創新和產品改造升級的領軍品牌企業。其中，在主食加工方面，思念、三全、白象、多福多、、興泰等一批品牌企業成為其中的骨干；在農特產品加工方面，文新茶葉、天豫薯業、好想你、三利食品等知名企業不斷用品牌產品推升品牌產業；在糧食加工方面，家家宜米業、天源面業、一加一天然面粉、遠征面粉、雪健食品等一批糧食加工企業通過產品做品牌，通過品牌育市場，深得消費者認可。截至“十二五”末，全省規模以上農產品加工企業7315家，營業收入突破2萬億元，利潤總額達1700多億元。三是農產品種植業品牌正在興起。為進一步提升河南農產品品牌優勢，河南啟動了無公害農產品、綠色食品、有機食品和農產品地理標志（“三品一標”）品牌提升行動，并因地制宜大力發展一村一品、一鄉一特、一縣一業，加快培育特色農業產業基地。二仙坡蘋果、開封西瓜、原陽大米、中牟大蒜、永城辣椒、信陽毛尖、西峽獼猴桃、新鄭紅棗、河陰石榴等一大批名優農產品，已經成為河南的名片。

（五）創新驅動“作引領”

前瞻國際農業的發展趨勢和我國農業的產業升級，現代農業在組織結構、生產動力、科技支撐、市場格局、融合發展等方面都發生著深刻變化，對我國現代農業發展產生著巨大影響，也為農業供給側改革帶來了巨大空間。河南緊隨趨勢、緊抓機遇，創新推動全省農業發展。一是農業科技創新日益強化。在國家和河南創新驅動發展戰略的引領下，河南農業發展創新能力有了較大提升。2016年，僅河南省科技廳農業領域科技創新攻關計劃立項項目就達172項。2016年河南10項重大科技專項中，農業領域科技創新獨占三成；34個重點項目中，現代農業項目占到14.7%，食品加工項目占到11.8%。主要農作物的突破性品種選育及產業化、肉制品加工關鍵技術及裝備開發、面向中亞現代農業技術集成與示范等一批省重點農業技術創新項目為河南農業發展帶來強勁動力，也為河南涉農企業“專、新、特、精”的創新發展提供強力支撐。二是“互聯網+農業”發展迅速。河南“萬村千鄉”網絡信息化建設、農超對接、“互聯網+”行動等一批電子商務服務項目的實施，培育了一批網絡化、智能化、精準化的現代種養、營銷及零售企業，促進河南“農業4.0”的發展。雛鷹集團、永達集團、家家宜米業、手拉手集團、封丘樹莓合作社等一批現代農業龍頭企業和農民專業合作社，充分利用互聯網打造電商平臺，助推企業發展，取得了明顯實效。截至2015年底，阿里村淘項目在全省22個縣落地，1100多個村級服務站投入運營，電商企業現已超過20萬家，農村網店突破3萬家。三是農業產業金融作用漸顯。2016年4月，河南永達集團與海爾金控成功簽約10億元戰略投資，為產業金融強力助推河南現代農業發展拉開序幕。同時，海爾還計劃通過金融支持、融資租賃等方式，3年內向河南農業投資近百億元，推動河南農業的產融一體與資源共享，為破解河南涉農企業融資難的問題開拓了新模式，對工業企業、金融企業、農業企業的轉型升級、結構調整、融合發展提供了示范借鑒。2016年4月成立的河南首家農業融資租賃公司，集多個產業的資本融合，致力于全省農業的投融資發展，代表著河南農業多元化投融資平臺的支撐體系建設已初露端倪。農業產業金融現已成為推動河南農業加速發展的新生力量。四是都市生態農業和鄉村休閑觀光農業勢頭強勁。農業與旅游業的加速融合讓河南休閑農業與鄉村旅游取得了迅猛發展，已成為河南農業和旅游業新的產業形態及消費業態。河南近年來大力發展都市生態農業和鄉村休閑觀光農業，以休閑度假、觀光體驗、農事參與、農耕文化、民俗風情為主的休閑農業景點和項目加速推進，一些主題鮮明、特色突出的市民農園、民居農莊、民俗觀光村和農業公園等農業旅游景區加快建設，一批國家級、省級都市生態農業示范區和鄉村旅游示范點陸續建成。截至2015年10月，全省共有休閑農業經營主體14766個，各類休閑農業園區、休閑農莊達773個。

二、當前河南農業供給側存在的問題和困難

在經濟社會發展轉型的新形勢下，農業發展的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，河南農業“大而不強、多而不優”的結構性問題日益凸顯，主要表現為“四高、四不高”。即：粗放低端的種植業供給比重偏高，造成農業土地利用率不夠高；傳統分散的小規模經營比重偏高，導致農業勞動生產率不夠高；附加值較少的初級加工比重偏高，導致農業資源轉化率不夠高；農業生產成本偏高，導致農業綜合效益不夠高。同時，還存在著新型經營主體增長快但適應市場能力偏低，產業聚集發展快但自主創新能力偏低等問題。深化農業供給側結構性改革，不斷提高供給側對需求變化的適應性和靈活性，必須認真面對上述問題，化解以下困難和挑戰。

1.大宗農產品數量型供給與質量型需求不相適應

河南糧食雖然產量大，但優質率遠遠滿足不了新興需求下的農產品多樣化、高標準、高品質要求。以河南的優勢主導農產品小麥為例，產量占到全國的四分之一強，但加工適應性差、品質不協調、用途受限的品種占比過高，而且混收混儲的收儲方式也制約著優質糧品質作用的發揮。雖然河南也在豫北、豫中、豫南大力發展強筋、中筋、弱筋等小麥產業集群，但相對于市場對優質品種的需求還有一定的差距。

2.農產品加工初級型供給與中高端需求不相適應

一是農產品精深加工程度不高。全省種植、養殖加工業的初級加工產品仍占據著主導地位，生產的大路產品多、低檔產品多、原料產品多，產業鏈短、附加值低、同質化嚴重。河南雖然是全國面粉加工第一大省，但產品中80%是產能過剩的普通粉，而市場需求旺盛、利潤豐厚的專用粉的供給量不足10%。畜牧加工業中精深加工產品比重偏低，有的龍頭企業的熟食產品比重僅為20%左右，而發達國家畜產品加工企業的精深加工比率超過80%，差距較大。二是企業的科技創新能力不足。許多加工企業缺乏有效的技術儲備和技術支撐，科技人才不夠、科研力量薄弱、研發投入不足等問題還比較普遍。三是經營主體的現代經營理念不強。部分企業的創新驅動意識、品牌戰略意識、人力資源意識不強，產品研發水平和市場開拓能力不足，現代經營理念和現代工匠精神還比較淡薄。

3.傳統的生產方式與提升農產品競爭力不相適應

一是農產品生產的集約化程度不高。目前河南農業生產家庭經營規模偏小。盡管近年來河南土地流轉加速推進，但由于農民組織化程度不高、農業社會化服務水平較低、土地流轉成本偏高等問題導致真正實現規模化經營的土地比重較低。從河南目前的農業生產整體狀況來看，集約化生產整體上還處于相對低水平階段。二是農產品生產的綠色化程度不高。受長期粗放型農業增長方式的影響，河南農業資源數量的不足和質量的下降已進入到硬約束時期，面臨著局域性土壤退化、耕層變淺、面源污染嚴重等問題，影響著農業的生態環境和農產品質量。傳統的“大水大肥”的農業生產方式和資源利用方式已難以為繼，粗放型農業生產到綠色農業生產的轉變亟須加快。三是農產品生產的標準化程度不高。盡管河南大部分農產品的生產、加工已有國家、行業或地方標準，但還有一些農產品或沒有標準，或標準陳舊，或只有區域標準，農產品質量標準體系急待進一步健全、更新和完善。四是農業生產者的職業化程度不高。農業從業者“兼職化、副業化、老齡化”問題突出，多數農業生產經營者的專業素質與專業技能還不能夠適應現代農業的發展要求，職業化、專業化生產經營隊伍建設還有待進一步強化。

4.農業經營效益不高與改革所需內生動力不相適應

改革的目的是讓農業強起來、讓農民富起來，然而在農業的發展改革過程中，相對不高的農業經營效益時至今日依然在較大范圍存在。一是農民糧食生產成本高、收益低。農業生產資料費用、生產支出、勞動力成本的不斷上漲，帶動了農業生產成本的剛性抬升，加之糧食價格的“天花板”效應，導致農民糧食生產的收益不高。二是農業企業經營成本高、盈利少。涉農企業的生產原料、能源、人工和物流等價格上漲快、融資貸款費用高。據統計，河南勞動力成本近6年上漲一倍左右，而大部分農產品加工制品價格上漲僅為20%～60%。各項成本支出的居高不下，大大壓縮了企業的盈利空間。

篇（8）

但經過30年的改革開放，中國改革已呈現明顯的轉折性特征：一是由開局階段重點主攻經濟體制改革的單兵突進，轉向涉及經濟、政治、社會和文化等各個領域的全方位綜合配套改革。二是由開局階段以經濟體制“破舊”為主要任務，進入到“立新”階段，主要任務是制度創新和完善。這個階段的每個單項改革都“牽一發而動全身”，既繞不過去，又充滿風險。作為單一經濟功能區的開發區不能承受之重。

而“新區”，承擔起新一輪改革“探路者”的重任：探索新的歷史條件下區域協調的制度創新和發展模式。所謂新區，除了一些以開發區為主體的新區之外，還包括國家層面的綜合配套改革試驗區，以及城市劃出的以商業開發為主要目地的行政區域。新區開發，已經成為一種新的現象。

讓農民變市民是城市化的關鍵

對于新區，各地的熱情毫不遜于當年的開發區。在規模上，新區似乎有過之而無不及。

今年7月18日掛牌成立的“鄭州新區”，包括五個區一個縣，即鄭東新區、國家鄭州經濟技術開發區、白沙和官渡組團、航空港區、九龍國際產業(物流)園區，再加上中牟縣，規劃總面積約為1800平方公里。

濱海新區包括塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區和天津經濟技術開發區、天津港保稅區、天津港區以及東麗區、津南區的部分區域，規劃面積2270平方公里。

2009年8月9日零點起，浦東再一次經歷了區劃調整，從原來的532.75平方公里拓展到了1210.41平方公里。整合南匯的意圖，外界普遍解讀的重大利好之一，就是上海要為浦東新區的下一步發展，掃清土地障礙。

經濟發展的核心生產要素是土地，城市化進程的加快，會給農村帶來一些好處，大量的農民進城，脫離土地。但如何讓農民分享工業化、城市化帶來的利益，如何平衡政府、企業和農民間的利益，是目前城市化進程中的難題。

南匯的劃入使城鄉一體化任務在新浦東時代十分嚴峻。南匯并入浦東以后，新浦東農民增加到了34萬人，基本農田增加到了50萬畝。新浦東出現了三重二元結構，比如鎮保，原浦東和原南匯差異比較大，農保也有差異；不僅公共產品服務存在差異，而且包括教育、醫療衛生等公共服務的從業人員收入水平也存在差異。

“新區與開發區最大的不同在于，新區必須著眼于解決城鄉二元結構”，吳江指出。值得慶幸的是，各級政府在新區推動進程中都在嘗試解答。

據了解，浦東正在考慮一個新農村改造計劃，用幾年時間，對200多個行政村進行村莊改造，屆時將惠及20萬戶農民。浦東新區區長姜棵表示，要提高城鄉公共資源統籌配置水平，積極推動與農村城市化、農民市民化、農業集約化相適應的土地管理制度創新，要探索完善農村集體資產管理體制，充分保障農民權益。

城鄉一體化，并不是簡單地讓農民由分散務農變集中，由分散居住變小區化，變成住在城鎮的農民。需要轉變的“不是身份而是實質，也就是農民意識”。

江蘇省鎮江市副市長李小平對《中國改革》介紹了鎮江新區正在實施的“萬頃良田”工程，將通過對5.6萬畝農村各類土地的整理和調整，建成“田成方，路成網，渠相通，林成行”的適應現代化機械作業的大面積、連片的高標準農田，“不是讓原有農民換地種田，而是要用集團規模、技術優勢幫助他們應對沖擊。”鎮江新區管委會黨工委副書記王祥義對《中國改革》強調，“要借此轉變農民對單一農業的依賴心理、養成創造性和競爭意識。讓他們從根本上融入現代社會，而不只是實現物質上的現代化。”

鄭州新區則在全國率先提出了“復合型城市”理念：不是簡單的城市+農村+開發區，而是城區內有一產、二產、三產，各組團之間利用生態、交通將之連接，破除“大城市”的弊端。

讓吳江更關注的是農民的發展權問題，“失去了土地，農民的第二代怎么辦?”他強調指出，“這要求包括教育、醫療在內的公共服務要均等化。”

據介紹，鄭州新區的每個組團都將相互配套，功能齊全，必須有學校、醫院等公共服務，必須配置一部分居住用地，方便人們生活和工作。

行政體制改革居于重要位置

浦東綜改已經進行了4年，而著力轉變政府職能，探索建立適應大區域特點、體現扁平化特征的新型行政管理體制，依然被放在了進一步推動綜改工作的首位。

“小政府”一直是浦東的特色，早在浦東新區成立時就只有10個局、800名機關編制。和兄弟區縣相比，機構減少了2／3，人員減少了I／3。

不過，當地一位專家說，現在存在著為了小政府而小政府的傾向。上海市教育委員會副主任尹后慶曾擔任了四年的浦東新區社會發展局局長，他對《中國改革》介紹說，社會發展局分管教育、衛生、體育和人口，只有90個編制。“靜安區一個教育局管理40個學校，而浦東新區的一個教育處要管理400所學校。”當地專家還指出，新區政府將一些職能讓渡給社會中介組織后，“反而收費次數比以前更多了。”

據了解，浦東新一輪區級機構改革，是按照綜合統籌、經濟服務、社會建設、城建管理、法制監督5個不同職能模塊設置的。浦東政府工作部門從13個增加到了19個(仍少于目前上海其他區縣26―28個委辦局的配置)，此次機構的增加，是出于對新浦東功能建設的多種考慮。比如金融服務局的設置，把金融辦從發改委里劃出來，是為了更好地推進國際金融中心建設。把農委單列出來，是因為南匯劃入后，新浦東的農田和農民都增加了，因此“三農”問題、破解城鄉二元結構的問題，比以前都更要突出。

在濱海新區，行政體制改革同樣居于重要位置。

濱海新區的管理體制，并沒有打破原有的行政區劃，只是一個綜合協調機構，即濱海新區管委會。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成曾經指出，濱海新區的發展瓶頸主要是體制的瓶頸，表現為濱海新區內部各自為政的現象較為嚴重。濱海新區內各行政區和功能區是平級的機構，而新區管委會也只具指導和協調的功能，不是領導機構。這種狀況影響濱海新區整合

調度其內部資源。事實上，這也是目前新區普遍面臨的矛盾。

濱海新區目前的思路是，天津市政府和各區把部分行政權力讓渡給新區管委會，同時，成立了市委書記、市長負責的濱海新區發展領導小組，新區管委會主任同時擔任小組辦公室主任。“新區的問題可以直接走這個渠道向書記和市長匯報。”據介紹，濱海新區還在探索建立事權劃分機制，即按照事件的類型而不是事件大小來劃分管理權限。“如果是新區管委會管的事，各組成單位就不管。各組成單位自己管的事，新區管委會就不過問。”

作為“一國兩制”的交會點和“內外輻射”的接合部，橫琴新區的“制度創新”更有新意，其行政機構設置脫離了中國行政體制的窠臼。據介紹，橫琴新區參照港澳行政機構，只設了10個部門。除了辦公室和黨群工作部，另設8個局(委員會)：統籌發展委員會、產業發展局、財金事務局、公共建設局、社會事業局、交流合作局、行政服務促進局、警務和綜合管理局。港澳味濃厚的財金事務局和產業發展局，令人耳目一新。《橫琴總體發展規劃》中規定，新區管委會組織機構的原則是“精簡、統一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機構一般不在橫琴設立分支機構，杜絕外界行政干擾。

“先試先行”，向現代服務業和先進制造業轉型

“我希望浦東在闖上膽子大一點，重點是研究怎么通過綜合配套改革為先進制造業和現代服務業，突破發展的一些制約和瓶頸上，找出一點新的路子，做一點新的探索。”上海市委書記俞正聲在2009年兩會上說。

這實際上也是處于轉型關鍵點的中國對新區的寄望。

在金融中心和航運中心建設之外，上海也在高調推動高新技術產業化的發展，而在選定的重點發展9個領域中，浦東新區占了8席。浦東目前的高新技術產業產值約為2600億。而浦東也計劃用三年的時間產值達到全市高新技術產業產值的40％。這顯然不是個輕松的任務，但卻事關上海先進制造業的發展前景。

目前在天津濱海2270平方公里的轄區內，產業園區也已被重新規劃，其中12項專項規劃目前已經基本完成。除了開發區、保稅區之外，一些新的功能區也脫穎而出。其中，最令人矚目的是天津市將耗資2000億打造的于家堡金融區。與開發區以經濟功能為主不同，新區獲得了在區內對部分關鍵改革“先試先行”的特權：OTC(柜臺交易)市場、PE(私募股權基金)中心、離岸金融中心、“港股直通車”……濱海新區正以全面金融改革的形象出現，而其正在試點的內容無論在哪個方面都是我國當前金融改革的難點、重點。

金融創新是濱海新區的重心，但并不是全部。實現京津空港口岸直通；實行人才全球招聘制度；“建立異地報關、異地報檢、口岸放行”的監管體制；在塘沽區試點取消農業戶口，實行城鄉統一的社會保障、就業、教育、醫療等政策；“中關村”將出現在濱海新區……這份來自《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案三年實施計劃(2008―2010年)》的改革發展“清單”，讓濱海新區正在進行全方位創新。

而作為經濟新區領域內“一國兩制”的試驗區，橫琴需要為未來內地其他口岸與港澳的交流帶來新的示范意義。其最大的亮點便是通關制度創新，俗稱“二線關”。橫琴與澳門間的口岸是“一線管理”，對出入境人員和貨物查驗較松弛，比如貨物進出關只需備案。而橫琴與珠海間的“二線管理”較為嚴格，貨物進出需要報關、報檢。分析人士認為，這一通關模式賦予橫琴一定的“關外”色彩，但終究在“境內關內”，政策突破范圍有限。

1+1＞2的挑戰

城市擴容，不可避免會帶來新的融合，而將之轉化為發展動力也需要一個過程。對于希望實現“l+1＞2”的新區來說，只有把大量具體工作做細，才可能形成工作合力。

南匯劃入之后的“新浦東”，被社會各界寄予厚望。但挑戰也不小。

姜棵已坦率表示，自己到浦東新區任職時，上海市委書記俞正聲就關照自己：你到那里去，南匯的事情要放到議事日程。市長韓正也交代：臨港新城的事情不能冷下去。

陸家嘴、外高橋、張江、金橋等4個國家級開發區，在管理、品牌、團隊、政策等方面有很大優勢，而康橋工業區、南匯工業園區、國際醫學園區等市級開發區和臨港新城，在土地資源、發展空間上有明顯優勢。如何“對接雙方優勢、聯動發展”已成為大浦東的專題重點。據了解，對接的具體路徑將從規劃聯、資本聯、政策聯、產業聯、項目聯、行政聯等方法中選擇。

篇（9）

會議在保證糧食安全、農村改革、改善民生、城鎮化建設等方面提出了一系列新觀點新思路新要求，呈現出一些新亮點，現予以解讀。

落實國家糧食安全戰略，大力推進科技興糧

我省是傳統農業大省，任何時候都不能放松“三農”工作。會議要求，要落實國家糧食安全戰略要求，穩定糧食播種面積，推進科技興糧，開展整縣整鄉糧食作物高產示范建設，保障農產品有效供給。這為我省糧食安全工作指明了方向。

糧食是各個領域的基礎，始終是解決所有問題的重中之重，如果吃飯出現問題，其他所有發展將無以為繼，任何時候都不能放松糧食生產和對農業的支持。要深入貫徹落實國家糧食安全戰略，扎實抓好糧食安全工程。

一要夯實基礎。圍繞“再造一個都江堰灌區”工程，加快推進武引、亭子口等大中型水利工程建設，新建一批高標準農田，提升農業綜合生產水平。

二要提升能力。注重永續發展，轉變農業發展方式，強化科技支撐，整建制開展糧食作物高產創建，大力發展節水農業、循環農業，給糧食生產插上科技翅膀。

三要擴大新型營銷模式創新試點。加快信息化和農產品產地批發市場建設。

四要更加注重農產品質量和食品安全。注重生產源頭治理和產銷全程監管，讓人民群眾吃得飽、吃得好、吃得放心。

構建新型農業經營體系，深入推進農業農村改革

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農村平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。會議要求，要圍繞貫徹落實中央精神，深化農業農村改革，加快構建新型農業經營體系，不斷增強發展新動力和新活力。

在深化農村改革方面，2014年，要全面啟動土地承包經營權確權頒證，試點縣（市、區）要全面完成任務，自主試點縣（市、區）部分完成，其余縣（市、區）全面啟動。同時，穩步建立農村產權交易所，在有需求有條件的縣（市、區）建立產權交易平臺、調解仲裁機構和中介服務組織，有序開展農村產權流轉交易工作。堅持分類推進，試點探索盤活農村產權，增加農民財產性收入路徑；深入研究完善農村宅基地制度、農村集體建設用地制度、農村金融制度等方面的改革政策舉措。

在推進經營體制創新方面，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，推廣“龍頭企業+合作組織+農戶”的產業化新機制，健全農業社會化服務體系，發展多種形式的規模經營。制定支持新型農業經營主體發展、工商資本到農村發展現代種養業、農戶以承包經營權入股發展農業產業化經營、農村合作經濟的政策措施，鼓勵農村發展合作經濟，推進實施農民合作組織示范、龍頭企業排頭兵工程，發揮龍頭企業助農增收作用。這既給資本提供了出路，又給農業產業化提供了機遇，這是會議精神的又一個突出亮點。

更加注重制度安排，構建覆蓋城鄉、惠民富民的民生保障體系

按照守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的思路，根據經濟發展和財力狀況逐步提高人民生活水平。更加注重制度建設，花錢買制度而不是簡單花錢買穩定，著力解決地區差異大、制度碎片化問題，構建覆蓋城鄉、惠民富民的民生保障體系。這是會議提出的保障和改善民生工作的新思路和新舉措。

會議強調，2014年，繼續實施十項民生工程，持續保持對教育、就業、社會保障、醫療衛生、保障性住房等社會事業的重點投入，突出辦好19件民生實事，有針對性地解決群眾最關心、受益最直接的民生難題。穩步增加民生投入，公共財政預算用于民生支出的總量和比例只增不減。保民生不是包民生，會議指出，要堅持政府“保基本、兜底線”，不能保打天下，同時鼓勵引導社會力量、民間資本參與社會事業。堅持盡力而為、量力而行，不要作過多過高的承諾，鼓勵和引導群眾通過勤勞致富改善生活。

在經濟社會轉型的階段，尤其要抓好就業和社會保障工作，積極引導高校畢業生到城鄉基層和中小微企業就業，統籌做好農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業工作。完善城鄉社會保障體系，推進城鄉居民養老保險制度并軌、基本醫療保險制度并軌。

深入實施“四大片區扶貧攻堅行動”，推進基礎扶貧、產業扶貧、新村扶貧、能力扶貧、生態扶貧“五大扶貧工程”，全面提升貧困地區自我發展能力。

堅持以人為核心，走具有四川特點的新型城鎮化路子

城鎮化是推動城鄉、區域發展的重要動力，也是擴大內需、轉型升級的戰略重點。會議要求，要緊緊圍繞提升城鎮化質量，以人的城鎮化為核心，推進城鎮化轉型發展、加快發展，走出一條形態適宜、產城融合、城鄉一體、集約高效的新型城鎮化路子。

會議從人到哪里去、錢從哪里來、地怎么管等方面傳遞出了一系列重要信息，對社會普遍關切的問題給予了充分回應。

一是推進農業轉移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從城鎮化的要求看，目前主要任務是解決好“半市民化”問題。會議提出，要深化戶籍制度改革，除成都外全面放開大中小城市和小城鎮戶籍限制，按照自愿、分類、有序的原則，引導已經轉移到城鎮就業的農村轉移人口落戶，但不能逼農民進城，讓農民工“被落戶”。推進住房保障體系建設，實施“百萬安居工程建設行動”，繼續開展“農民工住房保障行動”，降低進城落戶門檻。逐步推行居住證制度，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

二是建立多元化可持續的資金保障機制。會議提出，要建立合理的城市基礎設施服務價格，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城鎮基礎設施建設和營運，充分發揮省級投融資平臺作用，多渠道籌措城市建設資金。目前，大量民間資金找不到投資渠道，只要政府能夠提供公平競爭條件，創造良好市場環境，一定能發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動社會力量共同推動新型城鎮化發展。

三是提高城鎮建設用地利用效率。堅持集約節約用地，以盤活存量為主，統籌地上地下空間，提高開發強度，建立城鎮用地規模結構調控機制，合理確定城市開發邊界，防止搞片面的“土地城鎮化”。人多地少是我省的基本省情。從一定程度上看，經過多年快速發展，我省城鎮化進程是對土地相對粗放的利用。但面對糧食安全這個大問題，我們的城鎮化不可能永遠無節制占用耕地。耕地紅線不能觸碰，騰挪的空間要通過土地集約化來實現，在總量控制的前提下，著力提高城鎮建設用地利用效率。未來城鎮化的過程，必將是土地集約化的過程。

會議還要求統籌推進幸福美麗新村建設，打造新農村建設升級版，這體現了統籌城鄉發展、加快推進新型城鎮化的內在要求，體現了尊重群眾意愿、順應群眾對幸福美好生活的新期盼。

（作者單位：省委政策研究室）

2014年經濟工作的主要任務

促進工業經濟穩定增長

推進農業和農村經濟發展

加快發展現代服務業

大力推進重點區域發展

篇（10）

中圖分類號S788文獻標識碼B文章編號 1007-5739(2009)11-0106-02

2009年3月11日國家林業局局長賈治邦在答記者問時說,林業部門不僅僅是挖坑種樹,還是生態建設的總體部門。林業今后發展的路子就是:發展現代林業、建設生態文明、促進科學發展。這是林業發展的總體思路,也是今后我國林業發展的方向。同時,也從理論的高度指明了包公鎮林業發展的方向,這與黨的十七大報告中提出的“科學發展”、“社會和諧”、“生態文明”的科學論斷是一脈相承的。如何把這些理論落實到包公鎮現代林業建設的實踐中來,促進該鎮現代林業的發展,是包公鎮做好林業工作的關鍵。現將包公鎮現代林業發展的現狀及對策總結如下,以供林業工作者參考。

1發展現狀

包公鎮位于安徽省肥東縣東部,與巢湖市、滁州市毗鄰,屬合肥地區最大的林業鄉鎮,境內地勢東高西低,地形東北至西南走向,低山、丘陵、平原相間,山水相依,交通便捷,風景秀麗。截至2008年底,全鎮已實施國家公益林1 267hm2,退耕還林1 400hm2,商品林267hm2,道路綠化67hm2,村莊綠化200hm2,農田林網333hm2。截至目前,全鎮有林地面積3 533hm2,全鎮綠化覆蓋率達到了25.6%。全鎮林業工作建設取得了明顯的成效,林業在包公鎮生態環境建設中已經占有舉足輕重的地位,在鎮域經濟中也占有十分重要地位。

2存在的問題

2.1林業產業化基礎較弱

目前與“產業化”結合較為緊密的主要為用于木材加工,林、漿、紙一體化的速生豐產林,其他經濟(果)林建設、苗木花卉的種植和森林旅游業等,尚未形成成熟的產業鏈。林產品加工企業規模小、技術水平不高、產品檔次低、附加值低,沒有形成特色產業或龍頭企業,缺乏知名品牌。

2.2對林業招商引資工作的認識不足

例如,在招商引資中,主要的招商項目基本集中在消耗資源的工礦業,而對既能充分利用資源又能保護資源的生態旅游業認識不足,重視不夠,開發建設速度較慢。

2.3政府對林業項目資金投入不足

森林生態旅游前期的建設投資大,回報周期長,缺乏吸引外資的“短、平、快”優勢,建設資金籌集困難重重,導致森林生態資源是屬于“政府花錢買生態”的項目。綜觀國際上林業發達國家,無一不是在國家政策的扶持下發展起來的,其發展經驗具有一定的借鑒意義。

2.4森林生態資源未與包公文化旅游、三國古戰場、宋街古色旅游有機結合

森林與旅游有著天然的聯系。在森林生態資源和包公文化開發上沒有形成成熟的旅游線路。加之宣傳力度不夠,除少數慕名而來的包姓后裔和大客商外,普通老百姓知之甚少,只知開封、肇慶之包公,不知廬州是包公的出生地,仍處于“養在深閨人未知”的尷尬境地。

2.5森林資源的挖掘程度不高

隨著國家林業宏觀政策的逐步調整,林業發展已進入由木材生產為主轉向以生態建設為主的重大歷史時期,林業經濟也由原來單一的依賴木材生產轉向依靠林地開發、多種經營和綜合利用的發展態勢。目前,包公鎮森林生態資源的利用還是停留在簡單的木材采伐上,而不是綜合利用,缺乏參與性的娛樂旅游項目,如農家飯莊、度假村、生態園等項目,沒有體現資源的多功能價值。

3發展對策

針對包公鎮林業目前的現狀和存在的問題,首先應理清思路,編制生態林業總體規劃,積極推廣林業產業化進程,以生態建設為核心,大力發展森林旅游業,最終實現現代林業的可持續發展,達到現代林業所具有的生態、經濟和社會效益三者綜合效益的最大化。

3.1建設包公鎮生態林業的目標與指導思想

為了把握好包公鎮生態林業建設“該如何走”的問題,首先應從宏觀上理清思路,明確發展方向。根據林業發展的規律以及生態建設的要求,將發展生態林業的目標定為“建設生態林業強鎮,促進森林旅游興鎮”,即“生態立鎮、旅游興鎮”。指導思想是:以科學發展觀為指導,以生態文明建設為核心,以林業經濟建設為重要內容,以林業結構調整和科技興林為動力,嚴格保護,合理利用,高效開發,最終實現現代林業的可持續發展,達到現代林業所具有的生態、經濟和社會效益三者綜合效益的最大化,真正把包公鎮建設成山更青、樹更大、水更綠、民更富的生態林業強鎮。

3.2立足生態建設,科學編制和實施生態林業發展的總體規劃

做好林業規劃,不僅是森林資源開發取得成功的保障,也是預防資源和環境遭到破壞的重要措施。在編制生態林業總體規劃時需要把握3個原則和3個層次。

3.2.13個層次。①編制中、長期戰略發展規劃。根據“生態立鎮”發展思路,立足本地資源優勢,以市場為導向,不斷探索、總結和完善符合包公鎮實際的林業產業發展思路。確定以東部山區、沿巢湖邊界線為骨架的森林綠色生態線,以丘陵、崗地和坡耕地的防護林、商品用材林為主,輔以苗木花卉、綠色長廊林帶、村莊綠化和農田林網,間以培育珍貴用材林,大力支持依托于林業的種植(養殖)業,科學編制全鎮林業產業發展規劃,正確引導全鎮林業產業健康快速發展,最終全面完善和提升生態包公鎮建設的品位和質量。②編制近期發展規劃。即每年度的造林規劃和年度作業設計,以確保在扎實有效地推進造林綠化工作的同時,還能切實加強森林資源的管理。③把握鎮內部各部門之間和林業系統從上到下的子規劃,以實現生態林業發展的可持續性和政策的一貫性。

3.2.23個原則。①在編制本地區林業發展總體規劃前,要全面開展森林資源普查、評價工作,摸清家底,拓寬資源觀,搞清楚林區的地質資源、生物資源和各種物質資源指標,為規劃提供科學的依據。②規劃要體現高起點、高標準、科學性、法定性及持續性。項目規劃要按“合理布局、重點開發、適度有序”的原則進行,提倡以自然景觀為主,就地取材,依景就勢,體現自然之美。③要運用景觀生態學原理科學地融合本地歷史、人文、山水資源,由點到面地將本地區散布的各類資源串連起來,并力求各類資源的協調、合理布局,形成有機整體。總之,林業資源開發要依規劃執行,規劃的實施要最大限度地實現林業潛在的三大效益,把可能發生的環境破壞降低到最小限度。

3.3以山為本,積極推進林業產業化進程

如前所述,林業具有生態、經濟和社會效益,林業生態建設是林業產業化的物質基礎,林業產業化則可促使現代林業的可持續發展。從林業在整個社會產業中所處的地位和具有的功能解讀,林業可持續發展的核心就是發展林業生態系統。

3.3.1借助林業生態系統,大力發展森林旅游業。綠色不能只是養眼的風景,更應變成巨大的財富。包公鎮森林資源豐富,歷史文化厚重,旅游人文資源豐富多彩。包公鎮的實際情況和林業發展的規律表明:發展森林旅游業是包公鎮現代林業發展的主導方向。森林旅游業廣義上是指一切與林業有關的旅游。一言以概之,森林生態旅游就是指在被保護的森林生態系統內,以自然景觀為主體,融合區域內人文、社會景觀為對象的郊野性旅游,是旅游者通過與自然的接近,達到了解自然、享受自然生態功能的好處,產生回歸自然的意境,從而自覺保護自然、保護環境的一種科學、高雅、文明的旅游方式。森林生態旅游的核心是環境保護,是對自然景觀的保護,只能有選擇地滿足游客需要,其發展應與自然和諧,并且必須使當代人享受自然景觀和人文景觀的機會與后代人相平等,并且在森林生態旅游的全過程中,必須使旅游者受到生動具體的生態教育。森林生態旅游的受益者除游客和經營者外,還有本地的居民、當前的經濟、未來居民、未來經濟,其效果必須強調以生態效益為前提,以經濟效益為依據,以社會效益為目的,力求達到三者綜合效益的最大化,實現森林資源和旅游的可持續發展。包公鎮發展森林旅游業的有利條件:①地理位置優越,森林資源豐富。包公鎮地處合巢滁3市交界,擁有豐富的林業資源,并已形成了景觀各異的林業生態空間,自東北至西南走向依次有依托高亮林場的高亮良種豬繁殖場、山徐特種林場、孟陶私有林場、塔山生態園、峴山休閑旅游觀光園等,像一條綴滿珍珠的綠色走廊,使得包公鎮發展森林旅游業具備了天然的優勢。②人文基礎條件好,有厚重的歷史文化底蘊。包公鎮是北宋名臣包拯的出生地,也是三國時期古戰場;保存完好的景點有包公宗祠、張勁夫故居、曹操練兵時的旱水馬槽、太子山、棋盤石等;民間文化遺產有大邵洋蛇、石獅獅子舞、闞集折子戲等。歷史文化資源極為豐富,為森林旅游業增強了吸引力。③森林旅游業投入少、收益高。森林旅游業項目可以就地取材,建設費用相對較小,而且由于項目的分期投資和開發,使得啟動資金較小。另一方面,森林旅游業項目建設周期較短,能迅速產生經濟效益,包括林業收入和旅游收入,而兩者的結合使得其效益優于傳統林業。目前包公鎮可從事森林旅游業開發的主要場所有山徐特種林場、孟陶私有林場、塔山生態園、峴山休閑旅游觀光園及包公文化生態觀光園等。可參與開發的項目有登山野(營)餐、游覽、避暑、觀光、散步、騎馬、狩獵、繪畫、攝影、采集標本、釣魚、游泳、休息療養、考察和教育等,這些陶冶情操、增進身心健康的旅游活動都是其他大眾旅游所不能替代的。森林生態旅游市場的定位:以滿足城市居民休閑生活為主的生態旅游度假。客源主要為合肥、南京周邊城市居民;中期瞄準京、滬等大中城市客源,適當加大客源市場的開發力度,使潛在的客源變成現實的游客;遠期還應將目標市場擴大至深圳、香港和澳門等國內大中城市和臺灣地區,并延伸到東亞、東南亞等地。森林旅游開發時要把握的幾個原則:①低收費原則。森林生態旅游近郊出游率高,重游率大,出游人數多(多以家庭、單位職工群體為單位),故各種收費不宜過高,有些高檔項目還可實行優惠的會員制。②保持自然性原則。景區建設要盡量保持原有的自然風貌,人造建筑原則要少,并與環境相融洽、協調,相得益彰。③多層次性原則。現代城市居民收入相差很大,為滿足不同層次旅游度假要求,設施檔次可拉開,但結構要合理。此外,各級政府要在森林旅游中發揮作用。一是國家要加強對森林旅游業的導向性投入,用于森林旅游的對外促銷、總體形象樹立、基本建設;二是地方政府要加大投入,發展森林旅游業,地方是最大的受益者,也是最重要的推動者;三是森林旅游單位要積極拓展融資渠道,在進行資產評估的前提下,通過有限度的經營權轉讓、合資、合作等方式吸引外部資金的投入。

3.3.2推進林權改革。集體林權制度改革是農村基本經營制度的重大創新和完善,是解放和發展農村生產力的必然選擇,也是林業產業化進程的必由之路。應按照“明晰產權、規范流轉、放活經營”的要求,以“山定權、樹定根、人定心”為根本,不栽無主樹,所有林地、林木應及時確權發證,群眾栽植的樹木成材后,允許更新采伐,并實行縣、鎮財政以獎代補和民辦公助的辦法,對通道綠化進行獎勵。讓林權改革充分調動廣大干部群眾和社會各界投資林業的積極性和主動性,加快綠化進程。還應把發展非公有制林業、實行個體承包作為加快生態林業建設的一項重要措施來抓,鼓勵多成分、多形式、多元化開發,讓“誰造誰有,合造共有”、“誰投資、誰受益”的林業政策家喻戶曉,深入民心,鼓勵廣大群眾和社會各界以承包、租賃、拍賣、轉讓等形式興辦林場、建生態園。

3.3.3科技興林。在推進林業產業化進程中,必須要發揮科技的作用,真正走科技興林之路。在基地建設中,要尊重科學,按技術要求辦事,大力推廣良種良法;在龍頭企業建設方面,要鼓勵技術改造,提高技術含量,增加林業產品附加值,提高林業資源綜合利用率。為此,應做到以下幾點:①積極開展與各林學院等高等科研院所的全面合作,讓包公鎮成為這些擁有強大科技力量的試驗、技術應用基地,縮小與發達地區在林業科技上的距離。②讓科技培訓“進現場”。將培訓地點從原來的鄉鎮講授移到村里、山上培訓,現場指導,使理論知識變為實用技術,按植物的生長特性進行培訓,注重時效性。針對其不同的生長時期采取不同的培育措施,按時節進行技術培訓。③實行科技示范、科技推廣,形成科技推廣體系。以專家講解為主,鄉鎮林業技術骨干推廣為輔,村一級要形成若干個技術示范戶,通過示范帶動林業科技全面普及。

3.3.4森林資源管理。森林資源管理也是林業產業化進程中非常重要的一環。它包括3個方面的內容:林政管理、病蟲害防治和森林防火。①制訂目標管理方案,強化目標管理制度。應把林政管理、病蟲害防治和森林防火等森林資源管理日常工作納入政府目標管理制度中來,真正發揮林業部門在生態林業建設中的重要作用,通過建立以獎為主,賞罰分明的目標管理來調動方方面面的工作積極性。真正形成既合理分工,又相互配合、良好互動的工作局面。②加強森林資源管理力度,林政、森林公安充分發揮管理職能,嚴厲打擊盜砍濫伐林木和非法占用林地行為,保護造林成果,加大征占用林地管理工作力度,強化木材運輸管理。③高度重視森林防火工作,研究加強林區野外火源管理的新措施新辦法,切實加強火源管理、火情處置和督促檢查工作,成立森林防火專業隊,提高防撲火能力,防“火”于未然。

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中圖分類號：TS201.6 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2012）12-0112-07

現代科學技術的飛速發展極大改善了人們的物質生活，對食品質量安全的提升起到了積極的作用。解決食品數量問題要依靠科技，保障食品質量安全同樣要依靠科技。如何利用現代科學技術提高食品安全管理水平是食品安全研究的重點課題。1 食品安全檢測技術對食品安全管理的支撐作用 食品安全檢測技術是監管部門對食品安全進行監管的必要手段，因此加快科技創新，提高食品安全檢測技術水平，對于提高食品安全監管能力起到了重要的作用。

1.1 食品安全檢測技術對食品安全管理的支撐作用分析

食品安全檢測技術是指食品安全指標的檢測技術，既包含了食品中的農藥、獸藥殘留和致病菌等食品安全指標的檢測技術，還包括其它一些影響食品安全的擴展及衍生指標，如食品的原料及包裝材料各種指標，食品生產環境的檢測技術，食品的生產、運輸及保存的各個環節的檢測技術等，包括了食品從農田到餐桌的全過程[1]。因此，僅對食品的最終產品進行安全指標的檢測，不足以對食品的安全性進行全面的評價，還應該對食品生產的每一個過程可能存在的安全隱患進行檢測，才能真正保證食品的安全。同理，食品安全的監管也應包括食品生產、運輸、儲藏的全過程，每個過程的監管都需要相應的檢測技術的支持。所以食品安全檢測技術是一切食品安全監管手段的前提，是食品安全監管的先決條件。

1.2 國外食品安全檢測技術的研究及應用

現代的食品安全檢測技術源自于美國、歐盟以及日本等國家，如美國的EPA、FDA食品檢測方法，歐盟標準委員會的食品檢測技術等[2]，代表了目前國際上先進的食品安全檢測技術，陸續被其他國家所采用，其最新檢測技術研發，特別是對食品中未知危害因子的檢測技術開發，更是保持著一定的優勢。食品安全的有效監管與檢測技術的發展息息相關，正是因為具備完備的檢測技術體系和相關的制度，具備完善的食品安全檢測技術手段和儀器設備，發達國家的食品安全質量處于較高的水平。

1.3 國內食品安全檢測技術研究現狀

隨著我國科技發展水平不斷提高，食品安全檢測技術也取得了長足的進步。20世紀80年代以前，我國關于食品安全的可檢測指標較少，僅限于一些比較簡單的理化指標。此后，一些現代化的食品安全檢測技術逐步引入我國，首先引入的是以色譜技術為依托的農藥、獸藥殘留和生物毒素等食品中痕量有毒物質的檢測技術，初步形成了以色譜、光譜等儀器為基礎，以酶免等快速檢測技術為補充的食品安全檢測技術體系。

我國食品檢測技術與國外相比還存在一定的差距。一是檢測技術多為國外引進，自主研發檢測技術較少，不利于食品的對外貿易。二是檢測技術手段相比落后，主要體現在高、精、尖檢測儀器的配備上。三是食品安全檢測技術實驗室發展不平衡，東部地區及大中城市發展較好，西部地區及基層檢測技術相對較弱。四是從事食品安全檢測技術的科技人員較少，技術能力參差不齊，經費投入不足，制約了食品檢測技術的發展。

1.4 食品安全檢測技術發展趨勢

科技的發展使食品變的更加豐富，但是同時也給食品安全帶來了新的風險，因此需要食品安全檢測技術不斷創新，才能滿足食品安全監管的需要，當前對于快速檢測技術的需求尤為迫切。

傳統的食品檢測主要在實驗室完成，一般需要采用大型儀器設備，檢測周期較長，成本較高，對檢測人員的技術要求也較高，無法進行現場檢測，使得食品安全的監管存在盲區。免疫檢測等快速檢測技術的發展，使得食品現場檢測成為可能。雖然現在的快速檢測技術還存在著一定的缺陷，譬如靈敏度、準確性等與儀器檢測方法還有一定的差距，但對食品安全的全過程監管起到了積極作用。隨著納米檢測技術、生物傳感器檢測技術、無損檢測技術等新型快速檢測技術的發展，食品安全的監管水平將會得到有效提高。2 食品安全風險評估技術對食品安全監管的支撐作用 食品安全風險評估是制定食品安全國家標準的重要依據，對科學指導食品質量安全管理、促進食品產業健康發展具有十分重要的意義。

2.1 食品安全風險評估技術對食品安全監管的支撐作用分析

食品安全風險評估指對食品及添加劑中生物性、化學性和物理性危害對人體健康可能造成的不良影響所進行的科學評估，包括危害識別、危害特征描述、暴露評估、風險特征描述等。

食品安全風險由三個方面因素決定：食物中含有對健康有不良影響的可能性，這種影響的嚴重性以及由此而導致的危害。即食品的風險可以看成是概率、影響和危害的函數[3]。風險評估是食品安全風險分析三部分內容之一，是一種系統地組織相關技術信息及其不確定度，用以回答有關健康風險特定問題的方法。風險評估的基本模式主要按照危害物的性質分為化學危害物、生物危害物和物理危害物風險評估[4]。

食品安全監管要解決的根本問題就是保證食品的安全，保護消費者的身體健康。一種食品里面有什么物質是對人體有害的，人體攝入多少才有害，這需要食品安全風險評估來確定；與此相對應，食品中各種有害物質的限量標準，均來源于風險評估的結果。食品安全風險評估是食品安全監管的前提，監管部門可以根據風險評估結果由被動應對危機走向風險監管預警，改變目前的食品安全監管模式。

2.2 國外食品安全風險評估技術研究進展

歐盟自20世紀60年代就開始了食品安全風險評估工作，先后了《食品安全綠皮書》和《食品安全白皮書》，提出食品安全立法應以科學證據和風險評估為基礎，明確食品風險評估的功能定位，是歐盟食品安全政策的藍本。美國的風險評估制度比較成熟，1996年《食品質量保護法》規定在形成有關食品安全方面的法規時，要基于現有公開的科學信息進行風險評估，并且征求公眾建議。美國食品與藥品管理局（FDA）負責大約80%的食品安全風險評估與監測工作，而農業部（USD）下屬的食品安全檢查局（FSIS）負責剩余的20%。食品安全風險評估領域主要集中在化學物質和微生物方面[5]。

目前國際進行風險評估的機構主要是食品添加劑FAO/WHO聯席委員會（JECFA）和農藥殘留聯席會議（JMPR），二者對風險評估進行指導并提出一般性要求[6]。由于在化學分析、毒理評估和風險評估步驟的明顯進展，2001年11月由FAO和WHO舉行JECFA與JMPR風險評估的國際會議，啟動食品中化學物質的風險評估方法和原則升級規劃，食品中化學物質風險評估方法有了很大改進。

2.3 我國食品安全風險評估技術研究應用現狀

我國食品安全風險評估技術研究及相關工作起步較晚，與一些發達國家相比還有較大的差距。衛生部自2000年以來在全國范圍內開始進行食品安全風險評估工作。根據2009年頒布的《食品安全法》，衛生部組建了由醫學、農業、食品、營養等方面專家所組成的國家食品安全風險評估專家委員會，制定與食品安全風險評估相關的監測和評估計劃，擬定國家食品安全風險評估技術規則，解釋食品安全風險評估結果，開展風險評估交流，承擔衛生部委托的其他風險評估相關任務。與此同時，衛生部、農業部等部門于2010年開始相繼建立了國家及地方食品安全風險評估研究中心、農產品質量安全風險評估實驗室等專業研究機構，開展食品安全相關的風險評估研究及監測工作，食品安全風險評估研究及監測體系初具規模。我國食品安全風險評估在基于科學數據分析的基礎上，初步采用國際通用的風險評估原則和方法，借鑒發達國家的經驗，對國內外部分食品安全熱點問題進行了風險評估。2012年的《國家食品安全監管體系“十二五”規劃》對食品安全風險評估做出了規劃，這對加強食品安全監管具有重要意義。3 危害控制技術在食品安全監管中的支撐作用 食品的危害控制技術是指在食品生產、儲藏、流通及消費過程中可能發生危害的環節，應用相應的控制方法來防止食品安全問題發生的一種技術體系，對于食品的安全監管起到重要的支撐作用。

3.1 危害控制技術在食品安全監管中的作用分析

隨著科學技術的發展，食品供應鏈的環節不斷增加，從農場、牧場的原料生產到食品生產企業的加工、包裝、儲藏、運輸和銷售，食品的不安全因素貫穿于食品供應的全過程，因此食品安全監管與控制應該涵蓋從農田到餐桌的食品供應鏈的所有方面，建立對食品安全進行全程控制的技術體系。國內外各種先進的食品安全危害控制技術體系不斷出現，其中主要有GAP和HACCP控制體系[7]。

良好農業操作規范（GAP）是初級農產品從田間到餐桌的全程質量控制體系，其目的是提供解決農產品產量與質量矛盾的切實有效途徑，并建立流通與國際貿易的質量誠信機制。GAP主要針對未加工或最簡單加工狀態下出售給消費者或加工企業的大多數果蔬的種植、采收、清洗、擺放、包裝或運輸過程中常見的危害控制。危害分析與關鍵控制點體系（HACCP）是作為一種世界公認確保食品安全的有效措施，正廣泛應用于食品行業各個領域，并將成為未來食品安全控制的基礎體系。危害分析是HACCP 系統方法的基本內容和關鍵步驟，對食品生產全過程中可能引起食品污染發生的各種因素進行系統分析，發現和確定有害污染物及影響其發生發展的各種因素，并針對可能發生問題的生產環節采取防控措施，以保證最終產品的安全。

食品安全危害控制技術也屬于食品安全監管的范疇，其作用主要在于預防。不同控制技術相互關聯，相互促進，并有各自不同的著重點，通過危害控制技術體系運用，可以有效提高食品安全監管的效率。

3.2 國外危害控制技術在食品生產及食品安全監管中的應用

食品生產中的危害控制技術也是國外最先提出并推行。由于農業生產經營不當導致的生態災難，以及大量化學物質和能源投入對環境的嚴重傷害，導致土壤板結、土壤肥力下降、農產品農藥殘留超標等現象的出現。1991年聯合國糧農組織（FAO）發表了“博斯登宣言”，提出了“可持續農業和農村發展”的概念。在保證農產品產量的同時，尋求農業生產和環境保護之間平衡，達到農產品安全生產的目的，從而產生了良好農業規范（GAP），并成為可持續農業發展的關鍵[8]。

HACCP最初是由美國太空總署于20世紀60年代為了生產百分之百安全的航天食品而產生的食品安全控制系統[9]。1971年美國食品藥品管理局開始研究HACCP體系在食品企業的應用，成為第一個將HACCP應用到強制性法規的國家。除美國之外，歐盟、加拿大、日本等發達國家和地區也相繼出籠了實施HACCP體系的法規和命令。目前，HACCP正在普遍受到世界各國食品衛生主管當局和食品生產行業的認同和采納，HACCP證書是一些國家和地區貿易食品的通行證。以GAP和HACCP為代表的食品安全危害控制技術在國外已成為食品安全監管內容之一[10]。

3.3 我國食品安全危害控制技術應用現狀

目前我國所采用各種食品危害控制技術均借鑒國外先進的控制技術，結合國內食品生產現狀和特點發展而來。在諸多的危害控制技術體系中，GAP和HACCP已在我國農產品和食品的生產中得到了運用。

為提高農產品安全質量水平，國家認監委于2003年起開展了良好農業規范國家系列標準的研究工作。中國《GAP良好農業規范》于2005年12月31日，2006年5月1日起正式實施[11]。GAP標準的制定有助于中國企業突破技術壁壘、促進農產品出口、提高食品安全、保護環境以及人民的身體健康。

我國的HACCP開始自20世紀80年代，起初對于HACCP的實施只是探討和應對進口國的要求，主要在出口食品企業實施。2000年以后，HACCP體系開始在我國全面推廣應用。2002年國家認監委了《食品生產企業危害分析與關鍵控制點（HACCP）管理體系認證管理規定》，拉開了我國食品企業HACCP認證的序幕。2004年國家了《基于HACCP的食品安全管理體系規范》，使全國范圍內的食品生產企業和各認證機構對食品安全體系的建立和認證的實施有了統一的依據。

目前，由于我國食品業基礎條件的限制，食品安全危害控制技術管理體系僅在一些大型生產基地、企業以及意識超前的中小企業中實施，所占比例較低。隨著經濟發展、人民生活水平提高以及我國政府對食品安全的重視，食品安全危害控制技術管理體系的實施勢必會全面展開。4 食品安全標準化技術對食品安全監管的支撐作用 食品安全標準是食品安全管理和監督執法的基本依據，也是生產經營者在生產經營活動中所必須遵守的準則。

4.1 食品安全標準化對食品安全監管的支撐作用分析

食品安全標準是我國標準體系重要的組成部分。《食品安全法》沒有對食品安全標準作出明確的定義，僅對食品和食品安全的涵義作了界定。食品安全標準是指，以在一定的范圍內獲得最佳食品安全秩序、促進最佳社會效益為目的，以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，經各有關方協商一致并經一個公認機構批準的，對食品的安全性能規定共同的和重復使用的規則、導則或特性的文件。

由于食品安全本身是一個橫貫從農田到餐桌整個食品鏈條的概念，具有全過程預防和控制的特征，涵蓋了從產地環境、農業投入品、動物疫病防治、食用農產品種養殖到食品加工、運輸、儲藏、銷售等的各個環節。因此，食品安全標準也是一個涵蓋食品鏈條各個環節相關標準的集合性概念，所指的是與食品安全相關的標準。從標準的性質上講食品安全標準全是強制性標準；從標準的級別上講食品安全標準包括國家標準、地方標準、企業標準；從標準的內容上講食品安全標準包括基礎標準、產品標準、方法標準、安全衛生及環境保護標準[12]。

食品安全標準具有科學性、可靠性、漸進性、強制性的特點。作為重要的食品安全監管工具，食品安全標準不僅是食品安全監管部門日常監管的重要依據，也是生產經營者在生產經營活動中所必須遵守的準則，也為消費者識別食品質量提供了具體的導引。食品安全標準作為法律法規體系組成部分，是實施食品安全法律法規的重要保障，是食品安全監管的法律依據。因此建立完善的食品安全標準體系，是食品監管部門對食品安全進行有效監管的先決條件。食品安全標準是貫穿行政執法工作的一條基線，一切監管活動都必須以食品安全標準為基本依據。

4.2 國外食品安全標準研究進展

以歐盟、美國、日本為代表的發達國家歷來重視食品安全，制訂了嚴格、復雜的系列食品安全標準。聯合國糧農組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）于1962年成立的食品法典委員會（CAC）是以保障消費者健康和確保食品貿易公平為宗旨的一個制定國際食品標準的政府間組織，自1961年第11屆糧農組織大會和1963年第16屆世界衛生大會分別通過了創建CAC的決議以來，已有173個成員國和1個成員國組織（歐盟）加入該組織，覆蓋全球99%的人口。CAC下設秘書處、執行委員會、6個地區協調委員會、21個專業委員會和1個政府間特別工作組。所有國際食品法典標準都主要在其各下屬委員會中討論和制定，然后經CAC大會審議后通過。自從1961年開始制定國際食品法典以來，負責這一工作的CAC在食品質量和安全方面的工作已得到世界的重視，在相關食品標準制定方面，CAC標準也因此成為唯一的、最重要的國際參考標準[13]。

4.3 我國食品安全標準化技術研究現狀

我國關于食品質量安全規章制度早在建國初期就已開展，20世紀80年代后，逐步加快了制定食品標準的步伐。1988年12月頒布的《中華人民共和國標準化法》將標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四級。在2009年《食品安全法》頒布之前，我國食品行業有1 070項國家標準、1 164項行業標準和578項進出口食品檢驗方法行業標準指標[14]。

《食品安全法》頒布之后，國內加快了食品安全標準制定的步伐。《食品安全法》規定食品安全標準的性質是強制標準，2010年12月頒布實施《食品安全國家標準管理辦法》，對食品安全標準做出了嚴格規定。我國現行食品安全標準主要有食品衛生標準、產品標準、包裝標準、添加劑標準、加工機械標準、食品安全檢測方法標準等。

我國的食品安全標準與國外比仍有較大差距。以農藥殘留限量標準為例，國際食品法典委員會（CAC）評價了200多種農藥，了3 000多項限量標準；歐盟評價了400多種農藥，了145 000多項限量標準；美國評價了380多種農藥，了11 000多項限量標準；日本通過實施“肯定列表制度”，了579種農藥51 600多項限量標準[15]。截止2011年底我國農藥殘留限量標準僅對230多種進行了評價，了1 150項國家標準。因此，我國食品安全標準需要不斷完善，以滿足食品安全監管需要。5 可追溯技術對食品安全監管的支撐作用 食品可追溯技術是監管者對食品生產、流通、消費等全過程監管的有力武器，在利用現代信息技術的基礎上，建立健全食品追溯制度將成為政府對食品安全進行有效監管的一種必然的選擇。

5.1 可追溯技術在食品安全監管中的應用分析

食品可追溯技術就是采用現代信息技術對“從農田到餐桌”食品供應鏈的每一件食品的生產、加工、包裝、運輸、銷售環節進行全面跟蹤記錄，并且利用這些跟蹤記錄信息回溯到每一件食品在整個食品供應鏈中所處的具置及其具體信息。

食品可追溯系統是一種制度設計和技術設計的統一體，其本質是對食品生產-流通-儲藏-銷售等過程的全程監管，以及在此基礎上實現對商品信息和經營責任的追溯。食品可追溯系統由食品經營者內部的食品可追溯系統、食品可追溯信息數據中心、公眾服務信息系統、第三方審核系統和政府監管服務系統五大部分組成。食品可追溯系統行為主體涉及到食品生產者、銷售者、消費者和政府監管者。政府作為食品可追溯系統的主體之一，在其中起到決定性作用。

5.2 國外可追溯技術應用及研究進展

歐盟的可追溯系統是國際上應用最早的體系，尤其是活牛和牛肉制品的可追溯系統。歐盟把食品可追溯系統納入到法律框架下。2000年1月歐盟發表了《食品安全白皮書》，提出一項根本性改革，就是以控制從農田到餐桌全過程為基礎，明確所有相關生產經營者的責任。2002年1月歐盟頒布了178/2002號法令，規定每一個農產品企業必須對其生產、加工和銷售過程中所使用的原料、輔料及相關材料提供保證措施和數據，確保其安全性和可追溯性。

美國的食品可追溯系統，政府主要起推動和促進作用，行業協會和企業建立了自愿性可追溯系統。由70多個協會、組織和100余名畜牧獸醫專業人員組成了家畜開發標識小組，共同參與制定并建立家畜標識與可追溯工作計劃，其目的是在發現外來疫病的情況下，能夠在48 小時內確定所有涉及或與其有直接接觸的企業[16]。

5.3 國內可追溯技術應用現狀

我國關于食品溯源體系的研究始于2002年，在研究和實施過程中，逐步制定了一些相關的標準和指南。如為了應對歐盟2005年開始實施水產品貿易可追溯制度，國家質檢總局出臺了《出境水產品溯源規程（試行）》，中國物品編碼中心會同有關專家在借鑒歐盟國家經驗的基礎上，編制了《牛肉制品溯源指南》。

目前，我國食品可追溯體系制度建設還處于推行階段。北京市制定了食品追溯編碼規則，啟用了食品追溯系統，在超市設立終端查詢系統，對食品的產地、培育過程、加工、運輸過程等進行全程追溯；南京市2003年啟動農產品質量IC卡管理體系，2009年經過升級改造，建成全市飼料生產企業地理信息系統、農資連鎖經營店監管地理信息系統和農產品產地環境質量安全監管地理信息系統；2005年中國物品編碼中心通過實施“中國條碼推進工程”，推動條碼技術在我國食品可追溯系統中的應用，先后在陜西、北京、上海、山東等地開展食品追溯技術研究和試點；上海市開發“上海食用農產品質量安全條碼查詢系統”，利用ERP軟件、條碼識別和網絡查詢等對農產品的種源情況、生產基地環境質量、栽種養殖過程、用料用藥情況等各個環節進行記錄，并進行數據統計分析，從源頭上保證食品的安全；2010年海南首次采用EAN-UCC系統，對該省水產品質量安全進行追溯，實現了從養殖到銷售的全程跟蹤[17]。

5.4 完善食品安全可追溯體系與生產經營者誠信體系

我國實行分段管理為主、品種管理為輔的食品監管模式，各個部門監管的內容不同，造成監管的不連續。在這種管理模式下，實現食品從農田到餐桌的信息可追溯，需要各個部門協調與配合，這也增加了可追溯體系在供應鏈全程推廣的難度。因此，應將可追溯體系與生產者誠信體系相互配合，有效實行食品安全的監管。

食品生產經營者既是可追溯系統行為主體，又是食品安全的第一責任人。因此圍繞遵紀守法為核心，失信懲治為手段，加強食品行業誠信體系建設，探索建立食品生產經營者誠信信息數據庫和信用管理制度。在信用管理中，以企業數據庫為基礎，為每個企業建立質量檔案數據庫。根據企業的信用情況，實行例行監督和重點抽查。對于質量記錄不佳的企業則嚴加檢查，增強企業的自律性。政府監管部門充分利用可追溯系統，加強對食品生產經營者監管，完善生產經營者誠信體系，有效保證食品質量安全。6 提升食品安全監管科技水平

《國家食品安全監管體系“十二五”規劃》將食品安全科技支撐能力建設作為重要內容納入規劃，要著力提升食品安全管理科技支撐水平。

6.1 依靠科技提升食品產業發展水平

首先依靠現代科技改造、提升傳統農業，加快農業現代化，逐步實現農業規模化、產業化、標準化，研究制定技術先進、系統完整、切實可行的農產品安全生產技術規程。通過實施國家食品安全戰略，建立統一、持續、高效的國家食品安全管理體系。進一步優化產業布局，加快技術進步，淘汰落后產能，促進食品工業結構調整和優化升級。依靠科技手段，通過制度創新，提升生產加工過程管理水平，從源頭上提升食品安全保障水平。

6.2 依靠科技加強食品檢驗檢測能力建設

開展可靠、快速、便攜、精確的食品安全檢測技術的研究，重點加快現代快速檢測技術研發，研發出一批成本低、檢測時間短、精確度高的速測技術和設備。

建立健全食品質量安全檢測檢驗體系，在有機整合現有檢驗檢測資源的基礎上，加強各級食品檢驗檢測技術機構和重點實驗室建設，積極引進國外先進檢驗檢測技術和設備，鼓勵檢驗檢測方法創新，形成布局合理、功能完善、科學高效的適合我國國情的檢驗檢測體系。強化檢驗檢測隊伍建設，通過請進來走出去，學習國外先進檢測技術，積極培養食品安全高層次復合型人才，建立一支具備創新能力的檢驗檢測隊伍；完善基層食品安全檢測隊伍，依托大專院校和科研單位，建立多層次教育培訓體系，不斷提高隊伍素質和工作能力，滿足基層監管部門對檢測人才的需求。

6.3 依靠科技強化食品安全風險治理意識

積極運用先進適用技術，加快建設集食品安全風險排查、監測、評估、預警等于一體的食品安全風險控制體系，全面提高食品安全風險防控能力。

一是加強風險評估預警研究。要強化食品中非法添加物、農獸藥殘留、生物毒素、病原微生物、重金屬等五大危害因子及其他未知污染物及其危害的研究和評估，建立風險評估預警系統。

二是樹立食品安全風險治理理念。加強風險排查監測工作，對我國迫切需要控制的食品污染物殘留危險性評估技術進行系統攻關，全面做好食品安全風險源普查工作。

三是加強與公眾風險溝通并合理引導輿論監督。通過現有信息傳播技術促使人們更為理性地認知食品安全風險和看待食品安全事件。

四是做好食品污染物監測網和食源性疾病監測工作，把食品安全風險評估結果作為制定食品安全標準、確定食源性疾病控制對策的重要依據，動態掌握食源性疾病、食品污染以及食品中存在的有害因素，及時發現問題苗頭并果斷采取措施。

6.4 依靠科技完善食品安全標準體系

制定食品安全國家標準，應當依據食品安全風險評估結果，參照相關的國際標準，并廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見。作為食品生產和消費的大國，必須主動將國內標準與國際標準接軌，建立起適應國際經濟發展的食品安全標準體系。

一方面要建立健全國家標準、地方標準和企業操作規范3個層次的食品質量標準體系。另一方面建立健全食品質量安全檢測檢驗體系。根據中國現實和發展情況以及與國際標準接軌的能力，對以往制定的指標低的標準進行修訂，對目前已經檢出的尚無標準的食品不安全因素盡快制定標準和檢測方法；優先做好各類急需標準的制修訂工作，以農獸藥類殘留為重點，以科學實驗和風險評估數據為依據，以我國居民日常膳食結構為基礎，不斷提高標準的完整性、科學性和適用性。

6.5 依靠科技建立健全食品可追溯系統

建立農產品質量安全追溯體系是有效保障農產品安全的重要手段。在我國現有管理模式下，實現食品從農田到餐桌的信息可追溯，需要各個部門密切配合，在管理方法和技術標準上有效對接，建立健全適合我國國情的可追溯系統，有效實現食品安全的監管。要加強追溯技術研究，利用現代信息技術，研究建立數據交換、通識通查的質量追溯系統，實現從農業投入品以及農產品生產、收購、加工、包裝、運輸到銷售全過程的信息記錄與溯源，降低追溯標簽標志成本。要充分利用現代信息技術的成果，提高可追溯系統有效性，建立完善生產經營者誠信體系，普及消費者食品安全科技知識，使得全社會都成為促進食品安全質量水平提高的參與者。參 考 文 獻：

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