土地儲備制度大全11篇

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篇（1）

第二條*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的固有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，并根據(jù)土地市場供求現(xiàn)狀和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回和需收購盤活的土地進(jìn)行儲備，經(jīng)前期開發(fā)后，為建設(shè)項(xiàng)目用地提供前期服務(wù)的行為。

第四條市國土資源局主管全市的土地儲備工作;市土地儲備中心具體承辦*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲備的相關(guān)工作，包括土地征用、收回、收購、儲備以及土地出讓前期準(zhǔn)備工作。

第五條國有土地的儲備范圍:

(一)為實(shí)施城市規(guī)劃而批準(zhǔn)征用和農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地。

(二)為公共利益需要收回的土地。

(三)因單位撤銷、解散、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、遷移等原因停止使用的行政劃撥土地。

(四)公路、鐵路、機(jī)場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的土地。

(五)土地出讓等有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地。

(六)為實(shí)施城市規(guī)劃收回的土地。

(七)市政府依法收回的閑置土地。

(八)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中申報(bào)價(jià)格比標(biāo)定地價(jià)低20%以上，市政

府行使優(yōu)先購買權(quán)而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申請收回的土地。

(十)市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的無主土地。

(十一)其他需要儲備的土地。

非工業(yè)區(qū)的現(xiàn)有工業(yè)用地及工業(yè)廠房用地，無論是出讓地還是劃撥地，不改變用途轉(zhuǎn)讓或補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，以及所出讓用地閑置兩年以上的，在進(jìn)入土地交易市場前，一律先由市土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性研究，認(rèn)為值得盤整收回或收購的，經(jīng)報(bào)市政府討論同意后，依法有償收回，進(jìn)入市土地儲備中心儲備。

第六條市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)未征(轉(zhuǎn))用的農(nóng)用地，列入土地儲備規(guī)劃，進(jìn)行規(guī)劃控制。

市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地需要儲備的，市土地儲備中心必須依法辦理征用手續(xù)。

第七條土地儲備須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃實(shí)施的需要，符合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，依法保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

第八條儲備的土地應(yīng)優(yōu)先用于符合城市規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目。進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)使用儲備土地的，須通過有形土地市場公開交易。

第九條納入儲備范圍的固有土地，由市土地儲備中心統(tǒng)一收回、收購儲備，原土地使用權(quán)人不得自行處置和拒絕收回、收購。

土地使用權(quán)被依法收回或收購的單位或個(gè)人，必須按期、按規(guī)定交付土地。

第十條市土地儲備中心應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地市場供求狀況，擬定土地儲備計(jì)劃。土地儲備計(jì)劃經(jīng)市國土資源局報(bào)市政府審批后，由市土地儲備中心具體組織實(shí)施。

經(jīng)批準(zhǔn)列入土地儲備計(jì)劃范圍內(nèi)的土地，應(yīng)向社會(huì)公告。

第十一條市土地儲備中心應(yīng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，通過招標(biāo)，選擇有相應(yīng)資質(zhì)的施工單位對儲備的土地進(jìn)行前期開發(fā)。

第十二條土地收購儲備應(yīng)依法辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。

第十三條市計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、房產(chǎn)等管理部門應(yīng)按各自職責(zé)，協(xié)助做好土地儲備的相關(guān)工作。

第二章土地儲備

第十四條土地儲備可采用下列方式:

(一)征用。根據(jù)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定將集體土地征收轉(zhuǎn)為固有建設(shè)用地。

(二)收購。根據(jù)原土地使用權(quán)人的投入情況進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，同時(shí)收回土地使用權(quán)。

(三)異地置換。根據(jù)原土地使用權(quán)人的投入情況，在另一地段置換同等價(jià)值的土地，同時(shí)收回原土地使用權(quán)。

(四)收回。依法應(yīng)收回的土地，按有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定收回。

土地儲備機(jī)構(gòu)在對前款規(guī)定的土地進(jìn)行收回或征用時(shí)，應(yīng)當(dāng)對原土地所有權(quán)人、使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償并辦理有關(guān)土地權(quán)屬變更手續(xù)后，對土地予以儲備。

第十五條收賄、收回儲備土地按下列程序進(jìn)行:

(一)儲備土地的認(rèn)定。

1、對土地使用權(quán)人申請收賄的用地，申請人攜有關(guān)資料向市國土資源局提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后由市土地儲備中心具體組織實(shí)施。

2、經(jīng)市政府批準(zhǔn)收購、收回的用地，由市國土資源局向原土地使用權(quán)人發(fā)出收賄、收回通知，原土地使用權(quán)人按通知要求向市土地儲備中心提供有關(guān)資料，由市土地儲備中心具體組織實(shí)施。

(二)權(quán)屬核查。市土地儲備中心對擬儲備的土地的權(quán)屬、土地面積、四至范圍、土地用途及地上建筑物、附著物等情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和審核。

(三)征詢意見。市土地儲備中心根據(jù)實(shí)際調(diào)查的情況，向市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等部門征求意見。

(四)確定規(guī)劃條件。由市規(guī)劃部門根據(jù)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃方案，提出擬儲備地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。

(五)費(fèi)用測算。市土地儲備中心根據(jù)調(diào)查結(jié)果和地塊的規(guī)劃使用條件，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行土地收購補(bǔ)償費(fèi)用的測算評估;實(shí)行土地置換的，進(jìn)行相應(yīng)的土地費(fèi)用測算。

(六)方案報(bào)批。市土地儲備中心根據(jù)土地權(quán)屬情況、規(guī)劃使用條件、及補(bǔ)償費(fèi)用測算結(jié)果提出土地收購的具體方案，經(jīng)市國土資源局報(bào)市政府審批。

(七)簽訂合同。收購方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市土地儲備中心與原土地使用權(quán)人簽訂《固有土地使用權(quán)收購合同》。

(八)收購補(bǔ)償。市土地儲備中心根據(jù)《固有土地使用權(quán)收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)用;實(shí)行土地置換的，按照土地置換的差價(jià)進(jìn)行結(jié)算。

(九)權(quán)屬變更。原土地使用權(quán)人與市土地儲備中心按規(guī)定申辦土地、房產(chǎn)權(quán)屬變更或注銷手續(xù)。

(十)交付土地。根據(jù)《固有土地使用權(quán)收購合同》約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地儲備中心交付土地和地上建(構(gòu))筑物。被收購的土地使用權(quán)一經(jīng)交付，即納入土地儲備。

第十六條土地使用權(quán)人申請土地收購須提供下列資料:

(一)土地收購申請書。

(二)法人資格證明書和營業(yè)執(zhí)照副本(屬個(gè)人的，應(yīng)提供本人有效身份證明)，委托他人辦理的應(yīng)提供授權(quán)委托書。

(三)土地使用權(quán)合法憑證。

(四)房屋所有權(quán)合法憑證。

(五)宗地圖。

(六)主管部門意見。

(七)其他需要提交的資料。

第十七條《固有土地使用權(quán)收殉合同》應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容:

(一)合同雙方當(dāng)事人。

(二)收殉土地的位置、面積、用途及權(quán)屬依據(jù)。

(三)由規(guī)劃部門提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。

(四)土地收胸補(bǔ)償費(fèi)用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)創(chuàng)雙方的權(quán)利和義務(wù)。

(七)違約責(zé)任。

(八)解決爭議的方法。

(九)雙方約定的其他事項(xiàng)。

第十八條實(shí)施收購的土地以出讓方式取得土地使用權(quán)的，原《固有土地使用權(quán)出讓合同》從《固有土地使用權(quán)收購合同》生效之日起自行解除;由市國土資源局依法收回原《國有土地使用證》，并予以注銷。

第十九條土地收購補(bǔ)償費(fèi)一般按收胸土地的開發(fā)成本計(jì)算。以出讓方式取得的土地使用權(quán)的，土地收購補(bǔ)償費(fèi)還應(yīng)包括對土地使用權(quán)人已支付的土地出讓金的補(bǔ)償，但應(yīng)扣除原土地使用權(quán)人已實(shí)際使用土地期間應(yīng)支付的土地出讓金部分。

第二十條土地收購補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)通過以下方式確定:

(一)由具有土地評估資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)依據(jù)市政府確定的土地基準(zhǔn)地價(jià)和國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評估后，由市國土資源局依法確定。

(二)按住宅用地和工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的中間價(jià)確定。

(三)按收購合同約定的土地招標(biāo)、拍賣所得的比例確定。

(四)涉及房屋拆遷的，按照《中華人民共和國房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定確定補(bǔ)償費(fèi)。

以土地置換方式進(jìn)行儲備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購補(bǔ)償費(fèi)，由土地儲備機(jī)構(gòu)與原土地使用權(quán)人結(jié)算差價(jià)。

第三章儲備土地前期開發(fā)

第二十一條市土地儲備中心對收購儲備的土地通過以下方式進(jìn)行土地前期開發(fā):

(一)市土地儲備中心在儲備的土地使用權(quán)出讓前，完成地上建筑物及其附屬物的拆遷、土地平整和設(shè)施配套等前期開發(fā)工作。

(二)原土地使用權(quán)人交付土地后，儲備土地使用權(quán)出讓前，市土地儲備中心可以依法將儲備土地使用權(quán)抵押貸款等。

儲備土地使用權(quán)抵押貸款的具體辦法，由市政府另行制定。

第二十二條土地儲備機(jī)構(gòu)如需對儲備土地地上建筑物及附屬物實(shí)施拆遷、或進(jìn)行土地平整和配套設(shè)施建設(shè)的，須依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定采取招標(biāo)投標(biāo)的辦法，確定有資質(zhì)的拆遷人或施工隊(duì)伍。

第二十三條土地儲備前期開發(fā)中涉及該土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建筑物抵押或臨時(shí)改變用途的、或地上建筑物及其附屬物拆遷的，市土地儲備中心應(yīng)持有關(guān)用地批準(zhǔn)文件及土地收購合同，依法向有關(guān)部門辦理審批或登記手續(xù)。

第二十四條土地儲備前期開發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和市政府的有關(guān)規(guī)定，并不得損害公眾利益。

第四章儲備土地供應(yīng)

第二十五條儲備土地供應(yīng)實(shí)行年度計(jì)劃管理，納入當(dāng)年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。市國土資源局應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度土地供應(yīng)計(jì)劃、城市規(guī)劃、土地儲備計(jì)劃和土地市場需求情況，制定儲備土地供應(yīng)計(jì)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)的土地供應(yīng)計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布。

第二十六條儲備土地供應(yīng)必須堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格執(zhí)行國家國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《協(xié)議出讓固有土地使用權(quán)規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。

第二十七條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)將土地供應(yīng)計(jì)劃提交土地交易中心，土地交易中心應(yīng)以公告方式公布土地供應(yīng)計(jì)劃。公布內(nèi)容包括擬供應(yīng)土地的位置、面積、用途、土地出讓底價(jià)、土地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖等。

第二十八條用于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營性項(xiàng)目的土地，必須依法采取拍賣、招標(biāo)、掛牌方式進(jìn)行出讓。

前款規(guī)定以外用途的儲備土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)依法采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

出讓國有土地使用權(quán)，應(yīng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式，采取協(xié)議方式的，不得違背有關(guān)規(guī)定。

第二十九條嚴(yán)格限制以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)，因城市建設(shè)重大引資、投資確需以協(xié)議方式供應(yīng)土地的而且符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，必須在地價(jià)評估基礎(chǔ)上，報(bào)市政府研究批準(zhǔn)?并將協(xié)議結(jié)果予以公布。

第五章土地儲備資金管理

第三十條儲備土地資金運(yùn)作實(shí)行收支兩條線管理，并接受財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)督。

(一)土地儲備機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)與土地儲備運(yùn)作收支實(shí)行分戶分帳核算。土地儲備機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理;土地儲備機(jī)構(gòu)開展土地儲備的資金實(shí)行專戶封閉運(yùn)作。

(二)土地儲備機(jī)構(gòu)出讓儲備土地使用權(quán)的收入，按現(xiàn)行財(cái)政規(guī)定實(shí)行"票款分離、委托銀行代收款"的收支兩條線管理辦法。即由繳款單位(受讓方)直接將地價(jià)款繳入財(cái)政在銀行開設(shè)的征收帳戶。

第三十一條土地儲備資金及其相關(guān)業(yè)務(wù)工作經(jīng)費(fèi)的管理與使用，由市國土資源局提出并由市財(cái)政局核準(zhǔn)后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。

第六章法律責(zé)任

第三十二條屬于本辦法規(guī)定的土地儲備范圍的國有土地不得自行轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)人對符合儲備條件的土地，未申請儲備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、地上建筑物及其附屬物的，有關(guān)部門不得為其辦理審批、登記手續(xù)，并應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規(guī)定簽訂《固有土地使用權(quán)收附合同》并支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除《固有土地使用權(quán)收附合同》，并拒絕交付土地。

篇（2）

關(guān)鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個(gè)部門的工作既要代表政府制定收購儲備計(jì)劃并根據(jù)土地利用年度計(jì)劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價(jià)格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價(jià)收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時(shí)，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵(lì)、約束、風(fēng)險(xiǎn)保障等方面。

篇（3）

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個(gè)部門的工作既要代表政府制定收購儲備計(jì)劃并根據(jù)土地利用年度計(jì)劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價(jià)格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價(jià)收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時(shí)，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵(lì)、約束、風(fēng)險(xiǎn)保障等方面。

篇（4）

第二條本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。

土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

第三條土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。

第四條市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第五條建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財(cái)政及人民銀行相關(guān)分支行要將土地儲備與供應(yīng)數(shù)量、儲備資金收支、貸款數(shù)量等信息按季逐級匯總上報(bào)主管部門，并在同級部門間進(jìn)行信息交換。

第二章計(jì)劃與管理

第六條各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地。

第七條土地儲備實(shí)行計(jì)劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計(jì)劃，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級國土資源管理部門備案。

第八條年度土地儲備計(jì)劃應(yīng)包括：

(一)年度儲備土地規(guī)模；

(二)年度儲備土地前期開發(fā)規(guī)模；

(三)年度儲備土地供應(yīng)規(guī)模；

(四)年度儲備土地臨時(shí)利用計(jì)劃；

(五)計(jì)劃年度末儲備土地規(guī)模。

第九條市、縣人民政府國土資源管理部門實(shí)施土地儲備計(jì)劃，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，作為辦理相關(guān)審批手續(xù)的依據(jù)。

第三章范圍與程序

第十條下列土地可以納入土地儲備范圍：

(一)依法收回的國有土地；

(二)收購的土地；

(三)行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；

(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一條市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

第十二條因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

第十三條根據(jù)土地儲備計(jì)劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購程序后的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

第十四條政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

第十五條已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。

第四章開發(fā)與利用

第十六條對納入儲備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)，土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。

第十七條市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除。

第十八條土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。

第十九條前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。

第二十條土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護(hù)管理，防止侵害儲備土地權(quán)利行為的發(fā)生。

第二十一條在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機(jī)構(gòu)可將儲備土地或連同地上建(構(gòu))筑物，通過出租、臨時(shí)使用等方式加以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時(shí)利用，應(yīng)征得抵押權(quán)人同意。儲備土地的臨時(shí)利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)。

第五章土地供應(yīng)

第二十二條儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。

第二十三條依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收后的土地，納入儲備滿兩年未供應(yīng)的，在下達(dá)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃時(shí)扣減相應(yīng)指標(biāo)。

第六章資金管理

第二十四條土地儲備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行《土地儲備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》(財(cái)綜〔2007〕17號)的規(guī)定。

第二十五條土地儲備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機(jī)構(gòu)必須滿足商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的貸款要求。土地儲備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲備計(jì)劃、土地儲備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并報(bào)經(jīng)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。土地儲備機(jī)構(gòu)申請貸款時(shí)，應(yīng)持財(cái)政部門的貸款規(guī)模批準(zhǔn)文件及同級人民政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案等書面材料向當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)申請擔(dān)保貸款。商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照商業(yè)原則在批準(zhǔn)的規(guī)模內(nèi)發(fā)放土地儲備貸款。土地儲備貸款應(yīng)實(shí)行專款專用、封閉管理，不得挪用。

政府儲備土地設(shè)定抵押權(quán)，其價(jià)值按照市場評估價(jià)值扣除應(yīng)當(dāng)上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權(quán)抵押程序執(zhí)行。

商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地向人民銀行建立的全國統(tǒng)一的企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫報(bào)送土地儲備機(jī)構(gòu)的土地儲備貸款相關(guān)信息。在貸款發(fā)放前，商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查詢貸款儲備機(jī)構(gòu)的信息，對有不良記錄的土地儲備機(jī)構(gòu)審慎發(fā)放貸款。商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管要求，合理、科學(xué)確定貸款期限。

第二十六條土地儲備機(jī)構(gòu)舉借商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款的，必須按貸款合同約定，及時(shí)足額償還貸款本息。

第二十七條各類財(cái)政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔(dān)保。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。

第七章附則

篇（5）

0 引言

土地儲備制度作為一項(xiàng)重要的土地管理制度，在19世紀(jì)末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發(fā)展中心，是我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)。2007年11月，國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277號），對完善土地儲備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點(diǎn)，使其運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)程度較高，在相當(dāng)程度上制約了城市土地儲備制度的實(shí)施，影響了其社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調(diào)控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)整理、儲存，并向社會(huì)供應(yīng)土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調(diào)控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調(diào)控土地市場，促進(jìn)土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應(yīng)的各環(huán)節(jié)，均能體現(xiàn)土地儲備制度的公益性。

收購統(tǒng)一性。土地儲備收購統(tǒng)一性就是通常講的“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。

連續(xù)性與周期性。土地儲備制度的實(shí)施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權(quán)、開發(fā)、儲備、出讓或出租等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)通過產(chǎn)權(quán)流、資金流得以緊密結(jié)合在一起，形成土地收購儲備供應(yīng)循環(huán)機(jī)制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補(bǔ)償安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出讓手續(xù)辦理等事項(xiàng)，需要大量的時(shí)間成本和資金成本。

2 土地儲備的風(fēng)險(xiǎn)識別

土地儲備的風(fēng)險(xiǎn)可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)[2]。

2.1 內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

按照土地儲備的流程，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)可以分為收購風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、儲備過程中的風(fēng)險(xiǎn)、出讓風(fēng)險(xiǎn)。

收購風(fēng)險(xiǎn)指土地收儲過程中的風(fēng)險(xiǎn)，主要有收購價(jià)格不確定風(fēng)險(xiǎn)和被收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風(fēng)險(xiǎn)。無論是征收農(nóng)用地還是舊城區(qū)拆遷改造，土地收儲價(jià)格都是雙方談判的結(jié)果，而收儲方和被收儲方對土地收購價(jià)格的認(rèn)知存在很大差異[3]。在我國現(xiàn)階段，多數(shù)被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產(chǎn)生抵觸，認(rèn)為土地征用、收儲補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時(shí)間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產(chǎn)權(quán)，地理結(jié)構(gòu)、地下設(shè)施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復(fù)雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結(jié)構(gòu)對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發(fā)成本減少限制。

開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)是土地開發(fā)中開發(fā)成本過高或開發(fā)時(shí)間過長的風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對收儲的土地進(jìn)行科學(xué)有序的開發(fā)整理，如果將開發(fā)整理工程發(fā)包給開發(fā)企業(yè)，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)有效控制工程造價(jià)、質(zhì)量和進(jìn)度，規(guī)避開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

儲備過程中的風(fēng)險(xiǎn)指的是進(jìn)入土地儲備庫的土地臨時(shí)經(jīng)營時(shí)，或者將儲備土地抵押融資過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。土地臨時(shí)出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)控制儲備庫中的土地?cái)?shù)量，既要避免土地儲備量太少達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風(fēng)險(xiǎn)是指土地出讓、出租過程中的風(fēng)險(xiǎn)，主要是土地變現(xiàn)性差的風(fēng)險(xiǎn)。由于土地的位置固定性和價(jià)值巨大性，使得土地變現(xiàn)能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場環(huán)境和政府政策影響，增加了土地出讓風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 外部風(fēng)險(xiǎn)

土地儲備的外部風(fēng)險(xiǎn)主要指房地產(chǎn)市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)市場存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點(diǎn)是難以預(yù)測的。一方面，土地儲備機(jī)構(gòu)的作用是調(diào)控土地市場，減小房地產(chǎn)市場波動(dòng)的振幅；另一方面，儲備機(jī)構(gòu)本身也面臨房地產(chǎn)市場波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)市場波動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)主要影響儲備機(jī)構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)。由于我國的土地儲備資金執(zhí)行收支兩條線管理，當(dāng)房地產(chǎn)市場處于繁榮時(shí)期，土地出讓產(chǎn)生的收益大部分歸地方財(cái)政獲取；當(dāng)房地產(chǎn)市場處于蕭條時(shí)期，土地流拍比例增加，儲備機(jī)構(gòu)的土地不能及時(shí)變現(xiàn)，已投入的土地一級開發(fā)成本不能收回，如果地方財(cái)政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機(jī)構(gòu)將會(huì)面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指政府對土地儲備進(jìn)行干預(yù)而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。由于我國的土地公有制性質(zhì)，土地屬于國家或者農(nóng)民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預(yù)。政府對房地產(chǎn)市場干預(yù)的主要形式有：通過行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等措施對某些項(xiàng)目予以優(yōu)惠支持；通過頒布規(guī)章制度、實(shí)施辦法等法律文件制約房地產(chǎn)企業(yè)行為；大型國企直接涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域。由于政府干預(yù)的局限性和非市場性，經(jīng)常使得政府干預(yù)不能帶來理想效果。實(shí)施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預(yù)土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)管理，通過采用合理的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律手段對風(fēng)險(xiǎn)加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實(shí)施主體，主要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略有以下幾種。

規(guī)范政府職能，調(diào)整政府行為。土地儲備機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的從事土地資產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的非盈利性事業(yè)單位，具有行政性與市場性。儲備機(jī)構(gòu)既要嚴(yán)格執(zhí)行政府的土地收購、儲備和出讓計(jì)劃，在很多情況下，又要尋求社會(huì)資本，借助市場力量進(jìn)行土地一級開發(fā)。在與土地一級開發(fā)單位建立合作關(guān)系時(shí)，儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)借助法律手段和行政手段約束開發(fā)單位的行為。昆明市政府出臺了《昆明市土地儲備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號）和《昆明市土地一級開發(fā)整理管理辦法》（昆政發(fā)[2010]74號），又配套出臺了《昆明市社會(huì)資金參與土地一級開發(fā)整理項(xiàng)目的辦法》（昆政發(fā)[2010]69號）和《昆明市土地儲備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監(jiān)督，有效約束了土地儲備和一級開發(fā)行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲備財(cái)務(wù)管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發(fā)整理、出讓環(huán)節(jié)，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、土地物理形態(tài)的改變，伴隨著大量資金的投入與轉(zhuǎn)移，所以，土地儲備財(cái)務(wù)管理非常重要。財(cái)務(wù)管理手段主要包括：建立和完善成本控制機(jī)制，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，建立一個(gè)多渠道的、穩(wěn)定的資金體系[5]。

建立土地儲備的市場化運(yùn)作機(jī)制，充分借助市場力量進(jìn)行土地整理風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。土地儲備機(jī)構(gòu)可以與某開發(fā)單位進(jìn)行土地一級開發(fā)整理合作，儲備機(jī)構(gòu)借助開發(fā)單位的資金、人員、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，完成土地一級開發(fā)工作。

4 總結(jié)與展望

城市土地儲備制度的實(shí)施在盤活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度，土地儲備制度的理論和實(shí)踐都缺乏深入的研究，在實(shí)施中存在風(fēng)險(xiǎn)因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點(diǎn)介紹，指出了制度中的風(fēng)險(xiǎn)因素與應(yīng)對策略。地方政府應(yīng)根據(jù)本地特色，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮土地儲備制度調(diào)控土地市場的作用。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王夢誠.集體土地征收與農(nóng)民利益補(bǔ)償平衡研究[J].價(jià)值工程，2011(2)：324.

[4]張曉晶，孫濤.中國房地產(chǎn)周期與金融穩(wěn)定[J].經(jīng)濟(jì)研究，2006(1)：23-33.

篇（6）

土地儲備制度最早于1896年產(chǎn)生于荷蘭。在20世紀(jì)初期，瑞典也開展了土地儲備工作，隨后在一些歐洲國家先后推行了土地儲備制度。美國的紐約、夏威夷等部分地區(qū)也推行過類似于土地儲備的制度。借鑒國外的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，我國于1996年在上海市成立了第一家土地收購機(jī)構(gòu)――上海市土地發(fā)展中心，緊接著杭州市于1997年8月成立了杭州市土地儲備中心。1999年，杭州市土地儲備制度建設(shè)的成果和經(jīng)驗(yàn)在全國集約用地市場研討班上推出，得到了各地政府和土地管理部門的認(rèn)同，隨后，南通、青島、武漢等地紛紛成立土地儲備機(jī)構(gòu)。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》中指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

關(guān)于土地儲備制度的定義，國外學(xué)者有多種不同的理解，綜合來看，土地儲備的基本含義是：在土地尚未需要開發(fā)利用之前，預(yù)先有公共機(jī)構(gòu)（團(tuán)體）將其獲取并持有，以作為未來開發(fā)之用或用作實(shí)現(xiàn)某一公共利益。

結(jié)合目前我國各地城市土地儲備制度的運(yùn)作模式和實(shí)踐過程及其所實(shí)現(xiàn)的功能和作用，筆者認(rèn)為：土地儲備制度是政府為加強(qiáng)土地市場的宏觀調(diào)控，成立專門的土地儲備機(jī)構(gòu)，運(yùn)用市場機(jī)制收購、征購閑置或低效使用的土地，進(jìn)行開發(fā)和整理，并予以儲備，然后根據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地出讓年度計(jì)劃和市場供求狀況，按時(shí)、定量的將土地投放市場，以達(dá)到壟斷土地一級市場和引導(dǎo)土地市場健康有序發(fā)展的目標(biāo)的一種制度。

二、土地儲備制度在完善我國城市土地市場中的作用

1、壟斷城市土地一級市場，合理控制城市土地供給量，保證城市建設(shè)用地的可持續(xù)供應(yīng)。隨著土地使用制度改革的深入，土地價(jià)值越來越凸現(xiàn)，在利益機(jī)制的誘導(dǎo)下，使得大量城市郊區(qū)的農(nóng)村集體土地和城市劃撥土地隱性入市，造成了目前國有土地資產(chǎn)大量流失和土地市場運(yùn)行混亂。通過土地儲備制度的建立，政府可以統(tǒng)一掌握城市土地的收購利供應(yīng)，從而可確保土地供應(yīng)的有序性和合法性，制止城郊農(nóng)村集體土地的隱性入市、違法用地和越權(quán)批地等違法行為的發(fā)生，有效調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模和節(jié)奏，同時(shí)建立科學(xué)的土地供求狀況分析體系，準(zhǔn)確確定城市土地市場供需狀況，然后據(jù)以確定土地供應(yīng)規(guī)模，保證供應(yīng)的有序和有效性。

2、盤活城市存量土地資產(chǎn)，提高土地利用績效。我國的城市土地所有權(quán)歸國家所有，長期以來實(shí)行土地劃撥使用，造成土地使用權(quán)主體分散，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不好協(xié)調(diào)，閑置土地和未開發(fā)土地的開發(fā)難度加大，開發(fā)商不愿在閑置土地上投資開發(fā)。土地儲備制度建立后，土地儲備機(jī)構(gòu)可首先將收購的土地進(jìn)行開發(fā)整理為“熟地”出讓，減少開發(fā)過程中遇到的一些不確定因素，縮短開發(fā)時(shí)間，降低交易成本，使閑置土地統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，加快城市存量土地盤活的進(jìn)度，提高土地利用績效。

3、增加政府土地收益，防止國有土地資產(chǎn)流失。目前我國國有土地使用權(quán)出讓以協(xié)議方式居多，大約占總量的95%，而招標(biāo)、拍賣等市場化程度高的方式所占比例僅為5%。由于土地儲備制度實(shí)行存量土地統(tǒng)一收購和壟斷供應(yīng)，可以有效杜絕土地隱性市場、灰色交易和“尋租”，提高土地招標(biāo)、拍賣方式使用的比例，防止國有土地資產(chǎn)流失。同時(shí)，開發(fā)后土地所實(shí)現(xiàn)的土地增值能夠通過出讓政策確保上繳政府，從經(jīng)濟(jì)上體現(xiàn)土地國有的性質(zhì)。

4、提高城市居民的生活質(zhì)量，有效調(diào)節(jié)住房價(jià)格。通過城市土地儲備制度能充分發(fā)揮市場中在政府的作用（一個(gè)正常和成熟的市場中，政府的主要職能應(yīng)是提供法制、產(chǎn)權(quán)維護(hù)、市場秩序和基礎(chǔ)設(shè)施――樊綱），保證整個(gè)城市交通、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的用地，使城市居民擁有暢通的交通系統(tǒng)、良好的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的公共設(shè)施。同時(shí)，通過城市土地儲備制度的建立，能夠有效抑制土地倒賣和炒作等投機(jī)行為的發(fā)生，調(diào)控土地價(jià)格，使土地價(jià)格維持在合理的水平之上，從而使包含土地價(jià)格的住房價(jià)格保持在合理的水平之上，為居民提供可負(fù)擔(dān)的住房。

5、支持國有企業(yè)改革，調(diào)整城市土地的空間布局。由于體制性原因，我國有相當(dāng)一部分國有企業(yè)長期處于虧損或經(jīng)營不善的狀態(tài)。要搞活這些企業(yè)，就必須實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身的造血功能，實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)這些，最人的障礙是資金問題。通過實(shí)施土地儲備制度，政府可以將處于較好地段的企業(yè)用地統(tǒng)一收回，進(jìn)行整合和適當(dāng)開發(fā)，推向土地市場。所得土地出讓金得適當(dāng)比例返還企業(yè)，由企業(yè)自行選址創(chuàng)業(yè)，并激活企業(yè)的技術(shù)更新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)企業(yè)的活力。由于企業(yè)的改造和搬遷，在一定程度上也能改善城市用地的布局，從而發(fā)揮各個(gè)地塊的區(qū)位優(yōu)勢和土地潛力，實(shí)現(xiàn)城市政府土地經(jīng)營收益最大化。

三、土地儲備制度運(yùn)作程序設(shè)計(jì)及應(yīng)注意的問題

借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合國內(nèi)各地實(shí)施土地儲備制度的實(shí)踐操作，筆者認(rèn)為土地儲備制度的運(yùn)作程序大致可設(shè)計(jì)為如下：

1、土地調(diào)查和規(guī)劃。通過與土地管理相關(guān)部門的協(xié)作取得土地利用相關(guān)的資料，包括城市土地總量、土地利用分類狀況、可納入儲備體系土地供應(yīng)量等等。同時(shí)結(jié)合城市規(guī)劃、城市發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃等，做好土地年度利用計(jì)劃，把握土地供應(yīng)的源頭。

2、土地的征用收購。這一階段是土地儲備機(jī)構(gòu)取得土地的過程。土地的來源主要有兩個(gè)方面：新增土地和存量土地。對于新增城市用地，即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”用地，必須嚴(yán)格按照城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃，從量上嚴(yán)格控制新增土地。對于存量土地的置換、購買和回收要結(jié)合土地利用的實(shí)際情況給予原土地使用權(quán)主體一定的補(bǔ)償，減少這一過程執(zhí)行的障礙。

3、土地的儲備。這其中包括土地的開發(fā)、土地的整理、土地的歸集。對于進(jìn)入儲備體系的土地，儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)將收購起來的土地進(jìn)行開發(fā)和再開發(fā)，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，使其達(dá)到建設(shè)所需的“三通一平”或“五通一平”的條件，形成可供出讓和出租的“熟地”。然后儲備機(jī)構(gòu)將已完成開發(fā)的土地進(jìn)行儲備，等待出讓。

篇（7）

土地儲備制度在我國的興起

綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的深圳和上海得以實(shí)施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機(jī)構(gòu)，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數(shù)的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理，并予儲存，根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，將所儲備的土地以招標(biāo)、拍賣等方式有計(jì)劃地投入市場，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。

城市土地儲備制度應(yīng)用狀況

近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運(yùn)作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應(yīng)、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的優(yōu)越性已逐步表現(xiàn)出來。但是，隨著土地儲備實(shí)踐的深入，人們對該制度在房地產(chǎn)市場的影響方面存在著許多疑慮。

地價(jià)房價(jià)上漲，開發(fā)市場起點(diǎn)不公

在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價(jià)格大幅上揚(yáng)，商品房價(jià)格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價(jià)、房價(jià)呈不斷上揚(yáng)趨勢。同時(shí)，與目前的土地出讓價(jià)格比較，實(shí)施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價(jià)格很低，制度實(shí)施前后地價(jià)差異很大。相鄰地塊的兩個(gè)項(xiàng)目由于土地成本的差異，導(dǎo)致開發(fā)的起跑線不公平。如何平衡制度實(shí)施前后一級市場的價(jià)格差異，如何在歷史與現(xiàn)實(shí)之間找到平衡點(diǎn)，是當(dāng)前困擾我國許多城市政府的一個(gè)急需解決的問題。

市場結(jié)構(gòu)失衡，多層次需求難滿足

我國推行房產(chǎn)改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮(zhèn)居民不同層次的住房需求。有人認(rèn)為，土地儲備的實(shí)施在一定程度上影響了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它導(dǎo)致房產(chǎn)開發(fā)走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實(shí)力強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)所占據(jù)，小型與實(shí)力較弱的開發(fā)企業(yè)被淘汰出局，而當(dāng)前實(shí)力強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)著眼于高檔和高回報(bào)開發(fā)，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用房，開發(fā)檔次和市場價(jià)格也較高，部分消費(fèi)者難以承受。房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。

土地儲備制度對房地產(chǎn)市場影響的分析

作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實(shí)施必然對房地產(chǎn)市場、土地資本市場產(chǎn)生影響。但是，該制度是否是引起城市地價(jià)上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關(guān)系到我國城市土地儲備制度今后的發(fā)展與完善。

對城市土地價(jià)格上漲的分析

糾正扭曲的地價(jià)是城市地價(jià)上漲的直接原因我國土地儲備制度是在土地真實(shí)價(jià)值受到抑制，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲的情況下建立起來的，招標(biāo)、拍賣方式帶來的地價(jià)合理上漲是土地價(jià)值的真實(shí)體現(xiàn)。在先前不規(guī)范土地市場中，地價(jià)或成交價(jià)低，一方面是土地隱型市場不注重價(jià)格杠桿作用的結(jié)果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴(yán)重?fù)p失。據(jù)測算，我國的土地資產(chǎn)有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產(chǎn)每年流失近100億元。實(shí)施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運(yùn)作，必然帶來地價(jià)的上漲，其實(shí)質(zhì)是國家作為土地所有者對土地收益權(quán)的體現(xiàn)。

土地市場無序炒作是地價(jià)上揚(yáng)的重要原因目前在建立土地儲備制度的城市中，招標(biāo)拍賣出讓土地出現(xiàn)了地價(jià)的非正常上漲。日本學(xué)者野口悠紀(jì)雄曾用現(xiàn)實(shí)地價(jià)與理論地價(jià)的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價(jià)是指地租的資本化。結(jié)合我國的實(shí)踐，政府在土地的出讓環(huán)節(jié)中都要確定基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和出讓底價(jià)。其中，基準(zhǔn)地價(jià)是指政府按土地級別、用地類型或區(qū)段位置評估確定的平均價(jià)格。它是政府宏觀調(diào)控地價(jià)和進(jìn)一步評估標(biāo)定地價(jià)、出讓底價(jià)的基礎(chǔ)；標(biāo)定地價(jià)是政府根據(jù)需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經(jīng)營管理?xiàng)l件下某一日期的土地使用權(quán)價(jià)格。它是政府出讓土地使用權(quán)時(shí)確定出讓金額的依據(jù)；出讓底價(jià)是指經(jīng)具有土地評估資格的機(jī)構(gòu)按規(guī)定的程序進(jìn)行評估后，由市土地行政主管部門根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)所確定的土地使用權(quán)價(jià)格。由此可見，這三種價(jià)格在一定程度上具備了理論地價(jià)的含義，土地出讓價(jià)格只有在理論地價(jià)的合理范圍內(nèi)波動(dòng)才是正常的。

土地儲備對土地價(jià)格的影響不大以杭州市為例，對該市自實(shí)施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價(jià)格進(jìn)行相關(guān)分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價(jià)格(DP)的相關(guān)系數(shù)為0.659，為顯著相關(guān)。但在對該樣本相關(guān)系數(shù)進(jìn)行顯著性檢驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)t值偏小，總體相關(guān)系數(shù)接近零值，土地儲備量與土地價(jià)格呈弱相關(guān)關(guān)系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價(jià)格（DP）進(jìn)行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價(jià)的解釋能力較弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.435，F(xiàn)=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.206，F(xiàn)=1.038，DW=1.819

由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價(jià)間的相關(guān)關(guān)系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價(jià)平均有13.92元/平方米上漲的貢獻(xiàn)。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價(jià)只變動(dòng)0.221%。通過以上分析可知，土地價(jià)格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價(jià)格的影響不大。

對商品房價(jià)格上漲的分析

房價(jià)上漲是多種因素共同作用的結(jié)果。其中，開發(fā)成本、市場需求等因素是主要的。

開發(fā)成本上升是房價(jià)上漲的主要原因在土地拍賣供應(yīng)方式中，開發(fā)商的土地成本投入數(shù)額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價(jià)才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉(zhuǎn)嫁至房價(jià)是開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實(shí)施土地儲備制度以來的商品房銷售價(jià)格和土地交易價(jià)格進(jìn)行相關(guān)分析：房價(jià)（HP）與土地交易價(jià)格（DP）的相關(guān)系數(shù)為0.980，為高度相關(guān)。對房價(jià)（HP）與土地交易價(jià)格（DP）進(jìn)行簡單回歸分析，土地交易價(jià)格對房價(jià)有很好的解釋能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.960，F(xiàn)=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.659，F(xiàn)=7.73，DW=3.355

由以上回歸模型的解釋，房價(jià)與地價(jià)之間有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。土地交易價(jià)格每增加1元/平方米，對房價(jià)平均有1.079元/平方米上漲的貢獻(xiàn)。按照彈性解釋，如果土地交易價(jià)格增加1%，房價(jià)將變動(dòng)0.718%。

房地產(chǎn)市場需求的相對旺盛是拉動(dòng)房價(jià)上漲的又一因素目前我國正處于城市化的加快發(fā)展階段，土地供應(yīng)的高度壟斷直接導(dǎo)致城市用地需求猛增，間接影響城市房地產(chǎn)開發(fā)進(jìn)程和總量增加，進(jìn)一步導(dǎo)致房屋需求上升。需求的相對旺盛必然引起房價(jià)的上漲。以杭州市為例，對其近年來的商品房銷售價(jià)格和商品房銷售面積進(jìn)行相關(guān)分析：房價(jià)（HP）與商品房銷售面積（M）的相關(guān)系數(shù)為0.969，為高度相關(guān)。對房價(jià)（HP）與商品房銷售面積（M）進(jìn)行簡單回歸分析，商品房銷售面積對房價(jià)有較好的解釋能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.940，F(xiàn)=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

擬和優(yōu)度檢驗(yàn)R=0.646，F(xiàn)=7.30，DW=3.444

由以上回歸模型的解釋，房價(jià)與房屋銷售面積之間有較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。商品房銷售面積每增加1萬平方米，對房價(jià)平均有12.814元/平方米上漲的貢獻(xiàn)。按照彈性解釋，如果銷售面積增加1%，房價(jià)變動(dòng)1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影響了房屋的整體價(jià)格水平我國一些城市從鼓勵(lì)扶持某一事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，曾相繼出臺了一系列土地優(yōu)惠政策，主要針對經(jīng)濟(jì)適用房、以房帶路、招商引資、扶持骨干企業(yè)、幫助特困企業(yè)等等。由于政策執(zhí)行上的自由度大，管理很難到位，造成土地資產(chǎn)流失，也沒有達(dá)到扶持的目的。此外，由于國家對經(jīng)濟(jì)適用房土地獲取、設(shè)計(jì)方案、購房對象范圍限定等方面還缺乏嚴(yán)格有效的管理，一些房地產(chǎn)開發(fā)商千方百計(jì)以經(jīng)濟(jì)適用房名義取得劃撥土地后，不按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，造成了房地產(chǎn)市場競爭不公、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理和土地供應(yīng)的無序。

因而土地儲備制度對我國房地產(chǎn)市場的負(fù)面影響不大，不會(huì)直接導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上揚(yáng)。

完善土地儲備制度的對策建議

為了使土地儲備制度對我國城市建設(shè)發(fā)揮更大的作用，有必要對該制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善，具體建議如下：

合理控制土地儲備的范圍和數(shù)量

土地儲備制度是確保政府切實(shí)壟斷土地一級市場的一種管理制度。但必須指出，不能以壟斷影響土地市場的發(fā)育，也不能盲目擴(kuò)大土地一級市場的邊界，必須正確處理政府調(diào)控與市場配置的關(guān)系，合理控制進(jìn)入土地儲備的范圍和數(shù)量。我們認(rèn)為，在地價(jià)上漲過快的城市，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業(yè)上市交易，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動(dòng)起來，增加土地供應(yīng)量，也可避免土地資源浪費(fèi)。科學(xué)合理地確定土地儲備數(shù)量是土地儲備制度正常運(yùn)行的重要保證。但土地儲備過多，會(huì)造成資金占用過多，加大土地儲備機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。合理的土地儲備數(shù)量要根據(jù)土地市場供求關(guān)系來確定，而土地供求取決于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等若干因素，要通過對相關(guān)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，設(shè)計(jì)需求預(yù)測模型，進(jìn)而得出最佳土地儲備數(shù)量。

加大土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度

土地供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前我國一些城市已出現(xiàn)地價(jià)、房價(jià)大幅上漲的情況下，土地儲備機(jī)構(gòu)不僅要根據(jù)市場的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際及時(shí)地掌握土地投放總量，更要從市場細(xì)分的角度，適時(shí)調(diào)整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。就當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場狀況而言，當(dāng)務(wù)之急是緊縮城市中心區(qū)住宅用地和城市高檔房地產(chǎn)用地，對開發(fā)高檔商品房，不僅要從供給源頭上進(jìn)行限制，還要以高地價(jià)、高稅收等手段加以限制；落實(shí)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當(dāng)放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時(shí)，要切實(shí)規(guī)范土地行政管理行為，避免土地供應(yīng)政策帶來的漏洞。

建立健全相關(guān)配套的法律法規(guī)

建立健全相關(guān)配套的法律法規(guī)，用配套的法律手段解決現(xiàn)實(shí)中的問題如公益型用地的收購與管理、原建成區(qū)的隱形土地市場問題等等；同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進(jìn)行。建立依法監(jiān)督的機(jī)制，對儲備機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督，以保障儲備目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機(jī)構(gòu)在土地收購、開發(fā)、儲備和出讓環(huán)節(jié)中的資料和信息，便于各方的監(jiān)督和投訴。同時(shí)，通過公開如年度土地出租、出讓計(jì)劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數(shù)量等市場信息，促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)市場的理性發(fā)展，引導(dǎo)市場化的開發(fā)商能夠根據(jù)信息進(jìn)行分析預(yù)測，做出理性的投資決策。

強(qiáng)化土地儲備管理的監(jiān)控職能

土地儲備管理監(jiān)控職能的弱化嚴(yán)重地阻礙了城市土地市場和房地產(chǎn)市場的健康有序發(fā)展。因此，要強(qiáng)化土地儲備管理的監(jiān)控職能，加強(qiáng)對土地使用狀況和土地價(jià)格的全程監(jiān)控和跟蹤管理。具體來講，監(jiān)控的內(nèi)容一是建設(shè)用地的選址、用途是否符合城市土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的要求；二是建設(shè)項(xiàng)目是否按法定程序和審批權(quán)限申請和審批，有無違反規(guī)定用途使用土地；三是土地利用是否按規(guī)定的進(jìn)度進(jìn)行建設(shè)，有無占而未用的土地；四是土地價(jià)格是否合理，是否故意抬高地價(jià)或壓低地價(jià)，從事炒賣地皮的非法活動(dòng)。同時(shí)，與房地產(chǎn)管理部門密切配合，實(shí)行地價(jià)與房價(jià)的鏈接管理，杜絕房地產(chǎn)市場不合理定價(jià)行為。

重構(gòu)土地儲備的組織體系

在我國城市建立土地儲備制度的初期，以杭州市為代表的分層次兩級管理模式的組織體制的運(yùn)行比較順利。但隨著土地儲備制度實(shí)踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機(jī)構(gòu)掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領(lǐng)導(dǎo)，致使其地位弱化，運(yùn)作效率不高；另一方面，在土地儲備實(shí)施中需要相互配合的城市規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、環(huán)保、房管等多個(gè)政府職能部門之間的責(zé)任不清，未形成協(xié)作的格局。

為此，應(yīng)該對土地儲備機(jī)構(gòu)掛靠于土地行政管理部門的現(xiàn)有體系進(jìn)行改革。其目標(biāo)是，建立由市土地與房產(chǎn)管理委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)土地儲備機(jī)構(gòu)的新體系。具體內(nèi)容是：城市政府通過機(jī)構(gòu)改革，對與城市土地利用和管理直接有關(guān)的部門進(jìn)行整合，組建土地與房產(chǎn)管理委員會(huì)。該委員會(huì)下設(shè)土地管理、房產(chǎn)管理、城市規(guī)劃以及土地儲備等若干辦公室。新的組織體系有利于提高土地儲備機(jī)構(gòu)的地位，為充分發(fā)揮其作用提供條件也有利于各部門之間的協(xié)調(diào)。

參考資料：

1.楊遴杰、林堅(jiān)、高永，國外土地儲備制度及借鑒，中國土地，2002（5）

2.吳次芳、譚永忠，我國城市土地儲備的幾個(gè)問題，城市問題，2002（5）

3.劉田，構(gòu)筑土地市場巍峨大廈——紅五月縱橫談，中國土地，2002（6）

4.(日)野口悠紀(jì)雄著，汪斌譯，土地經(jīng)濟(jì)學(xué)，北京：商務(wù)印書館，1997

篇（8）

一、引言

建設(shè)用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時(shí)，建設(shè)用地可能是尚未拆遷、補(bǔ)償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經(jīng)征收、拆遷、補(bǔ)償、安置完畢并達(dá)到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實(shí)行了土地儲備制度，使得相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地來自土地儲備機(jī)構(gòu)的供應(yīng)，相應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)的取得，便以“熟地”作為標(biāo)的物。

鑒于建設(shè)用地使用權(quán)與土地儲備制度的關(guān)聯(lián)如此密切，而實(shí)際運(yùn)作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲備制度與建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系，牽涉幾方主體及其所承受的權(quán)利義務(wù)，也鑒于其中某些設(shè)計(jì)和規(guī)定尚有完善的余地，加上實(shí)務(wù)中仍有未盡符合規(guī)定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規(guī)定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)(第2條第2款)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位(第3條)。各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地(第6條)。土地儲備實(shí)行計(jì)劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計(jì)劃，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關(guān)于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第11條)。因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第12條)。根據(jù)土地儲備計(jì)劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購程序后的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第13條)。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納人土地儲備(第14條)。已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第15條)。

關(guān)于開發(fā)商等用地者從儲備的土地中取得建設(shè)用地使用權(quán)，《土地儲備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件(第18條)。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納人當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規(guī)定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機(jī)構(gòu)可將儲備土地或連同地上建(構(gòu))筑物，通過出租、臨時(shí)使用等方式加以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時(shí)利用，應(yīng)征得抵押權(quán)人同意。儲備土地的臨時(shí)利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關(guān)于土地儲備制度的功能和定位

關(guān)于土地儲備制度的功能和定位，應(yīng)從以下方面來認(rèn)識:(1)它改變了我國土地征收和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，完善了政府壟斷一級土地取得與供應(yīng)的制度。[1]土地儲備制度使土地供應(yīng)方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉(zhuǎn)向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協(xié)議出讓為主轉(zhuǎn)向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設(shè)用地使用權(quán)出讓的收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷地討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與土地出讓價(jià)格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實(shí)施土地規(guī)劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能，增強(qiáng)了政府對土地市場的調(diào)控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價(jià)值，對一些地段比較偏僻、開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，有利于政府實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計(jì)劃和整體安排，加快企業(yè)存量土地盤活進(jìn)度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實(shí)現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。(5)促進(jìn)土地保值、增值，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理。(6)有助于防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。[4]

(二)土地儲備機(jī)構(gòu)的法律地位和功能

土地儲備機(jī)構(gòu)并非建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經(jīng)儲備的土地。建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實(shí)際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定(第11條以下)和實(shí)務(wù)中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論

已經(jīng)儲備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅以國家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規(guī)定儲備土地設(shè)立抵押權(quán)，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在我國現(xiàn)行法上，土地所有權(quán)不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設(shè)用地使用權(quán)、“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設(shè)用地使用權(quán)。既然所儲備土地中不含有建設(shè)用地使用權(quán)，即欠缺作為獨(dú)立之物的抵押物，談何以儲備土地設(shè)立抵押權(quán)？!

(五)建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物

土地儲備制度下，建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經(jīng)完成了征地、拆遷、補(bǔ)償、安置等項(xiàng)工作，土地已經(jīng)達(dá)到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發(fā)完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發(fā)整理儲備土地的當(dāng)事人及其法律關(guān)系

1.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規(guī)定意義上的土地儲備機(jī)構(gòu)。雖然(土地儲備管理辦法》規(guī)定它應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件(第18條)，但往往并不親自實(shí)施實(shí)際的“七通一平”等具體工作，而是經(jīng)市、縣人民政府土地資源管理部門授權(quán)，來委托特定的企業(yè)承做土地的一級開發(fā)，或者說從事前期開發(fā)整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)之間的關(guān)系，屬于人和相對人之間的關(guān)系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學(xué)說表示支持，但由于土地征收為行政權(quán)力的運(yùn)作，屬于政府機(jī)關(guān)的職能，而土地儲備中心并非行政機(jī)關(guān)，而是事業(yè)單位，所以，不應(yīng)將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機(jī)關(guān)授權(quán)土地儲備中心，實(shí)施征收、拆遷、補(bǔ)償、安置等土地一級開發(fā)的具體工作，此時(shí)，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當(dāng)事人，當(dāng)事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發(fā)整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實(shí)施土地一級開發(fā)的商家各為當(dāng)事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔(dān)的義務(wù)是向該企業(yè)支付補(bǔ)償款，享有的權(quán)利是適時(shí)收回建設(shè)用地。

3.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者

前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間的關(guān)系，有些人認(rèn)為屬于建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系，尤其是有些市也確實(shí)要求前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以及補(bǔ)償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應(yīng)是，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間本來沒有直接的合同關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)和國土資源管理部門之間具有法律關(guān)系，國土資源管理部門與實(shí)際用地者之間發(fā)生建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在該企業(yè)和國土資源管理部門之間的關(guān)系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手收回建設(shè)用地，向其支付補(bǔ)償款。在國土資源管理部門和實(shí)際用地者之間的合同關(guān)系中，國土資源管理局向用地者移轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，用地者支付出讓金。支付補(bǔ)償款的合理流程應(yīng)為:國土資源管理局向該企業(yè)支付補(bǔ)償款，實(shí)際用地者向國土資源管理局支付地價(jià)款。但實(shí)務(wù)的運(yùn)作時(shí)常將上述流程做一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將建設(shè)用地使用權(quán)先出讓給實(shí)際用地者，同時(shí)獲取地價(jià)款;實(shí)際用地者和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)依政府部門的指示而簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議》，實(shí)際用地者將地價(jià)款的一部分付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)，實(shí)際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)補(bǔ)償款;而后，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)將建設(shè)用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際出讓給用地者。本來，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)擁有的建設(shè)用地使用權(quán)和用地者將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項(xiàng)不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設(shè)用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認(rèn)書》。《成交確認(rèn)書》規(guī)定:“請持此確認(rèn)書于巧個(gè)工作日內(nèi)向W市土地整理儲備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在《成交確認(rèn)書》簽訂之日起15個(gè)工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》。”隨后，甲公司與乙單位簽訂了《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補(bǔ)償費(fèi)。

在實(shí)際的履行過程中，乙單位認(rèn)為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)等提出異議，并導(dǎo)致甲公司無法辦理報(bào)建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關(guān)系如何？甲公司能取得A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)的行為，應(yīng)被認(rèn)定為建設(shè)用地使用權(quán)出讓，而不是建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體

建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是國家將建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價(jià)款的行為。而建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)與。(注：《中華人民共和國物權(quán)法》第15條等將物權(quán)變動(dòng)與引起變動(dòng)的原因行為區(qū)分開來，若循此路，建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓可作為物權(quán)變動(dòng)，就不同于建設(shè)用地使用權(quán)出售、贈(zèng)與。)可見出讓和轉(zhuǎn)讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉(zhuǎn)讓行為中的轉(zhuǎn)讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉(zhuǎn)貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)。招標(biāo)拍賣是土地使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設(shè)用地使用權(quán)交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據(jù)《W市掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告》和《建設(shè)用地使用權(quán)掛牌競買須知》予以證明。《建設(shè)用地使用權(quán)成交確認(rèn)書》規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關(guān)資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗(yàn)收手續(xù)，簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，上述內(nèi)容證明了W市國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓方。同時(shí)，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發(fā)出的《工作聯(lián)系函》就是否繼續(xù)履行《成交確認(rèn)書》進(jìn)行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設(shè)用地使用權(quán)，其法律基礎(chǔ)是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設(shè)用地使用權(quán)，而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)，該建設(shè)用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;其二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移;其三，土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據(jù)哎土地使用權(quán)證》表明該宗地塊的土地使用權(quán)的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權(quán)的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)《成交確認(rèn)書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告》顯示，甲公司取得的建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途是商業(yè)用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)已不是(乙單位擁有的)原物及原權(quán)利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設(shè)用地使用期的年限已為40年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的剩余期限35年。如果主張?jiān)摻ㄔO(shè)用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行為，則既違反了上述《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也不符合本案的事實(shí)。此外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。《W市土地儲備管理辦法》第8條也規(guī)定，對于改變批準(zhǔn)用途用于商業(yè)等經(jīng)營性用地或以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力進(jìn)行開發(fā)的，應(yīng)由政府收回進(jìn)人土地儲備。可見，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設(shè)用地使用權(quán)是W市國土資源管理局出讓的建設(shè)用地使用權(quán)。

第三，《成交確認(rèn)書》并沒有規(guī)定在合同簽訂當(dāng)時(shí)或稍后辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預(yù)售合同時(shí)享有所有權(quán)，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認(rèn)書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應(yīng)比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認(rèn)定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點(diǎn)之所以成立，是因?yàn)槲覈F(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán)自合同成立時(shí)移轉(zhuǎn)，而是奉行買賣物所有權(quán)自交付或登記時(shí)移轉(zhuǎn)的原則，建設(shè)用地使用權(quán)自辦理變更登記時(shí)轉(zhuǎn)移。只要在履行期限屆滿時(shí)出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)，就達(dá)到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時(shí)即擁有買賣物的所有權(quán)。

2.《成交確認(rèn)書》規(guī)定的“請持此確認(rèn)書于15個(gè)工作日內(nèi)向W市土地整理儲備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在《成交確認(rèn)書》簽訂之日起15個(gè)工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》”的條款，是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一個(gè)組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據(jù)此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》正是為了實(shí)際履行上述地價(jià)款而產(chǎn)生的。

根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第20條第1款關(guān)于“以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，中標(biāo)人、競得人支付的投標(biāo)、競買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書或者與競得人簽訂成交確認(rèn)書”的規(guī)定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認(rèn)書》，并約定了成交價(jià)款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，對雙方的權(quán)利義務(wù)作了分配。之所以在《成交確認(rèn)書》中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，其目的是為了保證《成交確認(rèn)書》中所確認(rèn)的合同內(nèi)容的履行。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應(yīng)根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)《W市土地儲備管理辦法》第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應(yīng)由W市土地儲備供應(yīng)中心負(fù)責(zé)退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內(nèi)建筑物進(jìn)行補(bǔ)償。政府在出讓土地前應(yīng)將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權(quán)人補(bǔ)償時(shí)，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權(quán)人墊付款項(xiàng)。本案即屬于政府提前收回土地使用權(quán)的情形，W市國土資源管理局應(yīng)當(dāng)向乙單位支付提前收回土地的補(bǔ)償，只是補(bǔ)償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補(bǔ)償款的方式，而是通過《成交確認(rèn)書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實(shí)現(xiàn)的。本來應(yīng)有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)，同時(shí)支付補(bǔ)償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質(zhì)不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運(yùn)作實(shí)際將上述流程做了一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”先出讓給甲公司，同時(shí)獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實(shí)際上是代國土資源管理局支付給乙單位補(bǔ)償款;而后，乙單位將土地使用權(quán)退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項(xiàng)不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議》，只是具有中國特色的實(shí)務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款，所謂的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橐覇挝徊⒉幌碛屑坠驹谄浜髴?yīng)取得的A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。

上述分析并不表明乙單位在《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權(quán)。按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補(bǔ)償款權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)負(fù)有交出建設(shè)用地和土地使用權(quán)的義務(wù);從甲公司取得補(bǔ)償款，向國土資源管理局退回土地使用權(quán)。與此相適應(yīng)，乙單位對其將要退回土地使用權(quán)也負(fù)有義務(wù)，如擔(dān)保沒有第三人主張租賃權(quán)、他物權(quán)等權(quán)利，以保障甲公司實(shí)現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權(quán)利，甲公司有權(quán)暫時(shí)拒付補(bǔ)償款。

3.甲公司有權(quán)向乙單位中止付款

根據(jù)《合同法》第60條第1款的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。在對方不依約履行合同時(shí)，當(dāng)事人一方有權(quán)行使抗辯權(quán)。本案適用先履行抗辯權(quán)，即在當(dāng)事人互負(fù)債務(wù)、有先后履行順序的時(shí)候，先履行一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行要求。根據(jù)甲公司與乙單位簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，甲公司應(yīng)于本合同簽訂后60日內(nèi)辦理拆遷手續(xù)，乙單位應(yīng)于辦完拆遷手續(xù)后30天內(nèi)對地上建筑物進(jìn)行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內(nèi)將A號地塊交付給甲公司，實(shí)質(zhì)上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款。可見雙方的權(quán)利義務(wù)履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報(bào)建手續(xù)無法辦理，乙單位負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)，對此負(fù)有責(zé)任，甲公司有權(quán)援用《合同法》第67條的規(guī)定，行使抗辯權(quán)，中止付款。

4.乙單位無權(quán)解除合同

一方面，甲公司中止支付價(jià)款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規(guī)劃局停止辦理甲公司的報(bào)建手續(xù)。從《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》的規(guī)定來看，乙單位負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價(jià)款具有正當(dāng)性，不構(gòu)成違約，乙單位自不享有解除權(quán)，無權(quán)解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實(shí)質(zhì)上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權(quán)是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認(rèn)書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權(quán)利義務(wù)。《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》是為了實(shí)現(xiàn)出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補(bǔ)償款而簽訂的，其目的是協(xié)助國土資源管理局與甲公司的土地使用權(quán)交易順利實(shí)施，乙單位并不是與甲公司進(jìn)行土地使用權(quán)交易的主體;在《工作聯(lián)系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進(jìn)行置換，希望甲公司明確是否繼續(xù)討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續(xù)履行合同的意愿。故乙單位無權(quán)解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

篇（9）

    一、我國城市土地儲備制度的建立 

    我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月,深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán),開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河,成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn),1996年,上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日,國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出,為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。 

    土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具,通過土地儲備制度,可以確保政府壟斷土地一級市場,有效控制土地供給,防止多頭供地;有利于企業(yè)改制解困,盤活存量土地資產(chǎn),高效合理配置存量土地;土地收購后,進(jìn)行開發(fā)和整理,使一些規(guī)劃不合理,環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用;出讓后的土地升值,增加政府土地收益,保證國有土地資產(chǎn)的增值。 

    二、我國城市土地儲備制度存在的問題 

    1 土地儲備運(yùn)作主體界定不清。 

    從目前來看,全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu),明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu),形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中,城市土地發(fā)展中心一個(gè)部門的工作既要代表政府制定收購儲備計(jì)劃并根據(jù)土地利用年度計(jì)劃,具體實(shí)施土地收購儲備等工作;又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中,與開發(fā)商共同經(jīng)營土地,便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

    2 土地出讓傾向于高端住宅。

    隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展,土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前,部分城市住宅價(jià)格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng),部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中,存在單純追求土地高收益的傾向,居民房價(jià)收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍,引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

    3 土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

    土地儲備中心在征購、回收土地時(shí),需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低,導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”,拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

    三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵(lì)、約束、風(fēng)險(xiǎn)保障等方面。

篇（10）

引言

土地儲備最早起源于1896年的荷蘭，20世紀(jì)80年代初期香港實(shí)行土地儲備制度，1996年上海進(jìn)行土地儲備試點(diǎn)工作，此后各地城市也紛紛推行土地儲備制度，并在實(shí)踐中加強(qiáng)理論研究，不斷完善城市土地收購制度的運(yùn)作模式。由于不同城市實(shí)際情況不同，各地建立城市土地收購儲備制度的功能定位和目標(biāo)也不同，實(shí)際運(yùn)作模式也有所不同。綜合分析目前國內(nèi)正在實(shí)施的城市土地收購儲備的運(yùn)作模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)，可以分為市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和市場政府混合型三種模式。

1 研究區(qū)概況

濟(jì)寧市位于山東省西南部，地處魯蘇豫皖四省結(jié)合部，東經(jīng)115°52′-117°36′，北緯34°26′-35°57′。東連臨沂，西接菏澤，南鄰棗莊市和江蘇省徐州市，北面與泰安市交界；南北長167千米，東西寬158千米，總面積11，194.27平方千米，約占全省總面積的7.13%。屬魯南泰沂低山丘陵與魯西南黃淮海平原交接地帶，地質(zhì)構(gòu)造上屬華北地區(qū)魯西南斷塊凹陷區(qū)。全市地形以平原洼地為主，地勢東高西低，地貌較為復(fù)雜。

2 研究方法

本文以城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論為基礎(chǔ)，結(jié)合我國土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)和土地使用權(quán)的歷史遺留問題，采用理論分析與實(shí)證分析相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，研究城市土地儲備的發(fā)展模式和相關(guān)政策法規(guī)方面的問題。

3 濟(jì)寧市城市土地儲備運(yùn)作過程

濟(jì)寧市城區(qū)內(nèi)的所有土地儲備工作以濟(jì)寧市土地儲備中心為主，各區(qū)政府、管委會(huì)、各相關(guān)部門密切配合，實(shí)行統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一融資、統(tǒng)一出讓的“五統(tǒng)一”土地儲備管理模式。濟(jì)寧市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有擬儲備地塊，均納入市級土地儲備庫。實(shí)行先儲后供、收供分離的土地儲備和供應(yīng)模式。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和協(xié)調(diào)相關(guān)部門關(guān)系的基礎(chǔ)上，濟(jì)寧市政府初步規(guī)范了土地儲備體系的運(yùn)作模式和程序，大致分為土地收儲、收儲土地管理和土地供應(yīng)準(zhǔn)備、土地出讓三個(gè)階段。

3.1 土地收儲

土地收儲范圍為：1）經(jīng)認(rèn)定為閑置土地且閑置時(shí)間超過兩年的土地；2）土地出讓等有償使用合同約定的建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿且建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的土地；3）濟(jì)寧市城區(qū)范圍內(nèi)所有行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、破產(chǎn)企業(yè)和其他劃撥土地使用者，因城市規(guī)劃調(diào)整、遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)等原因不再使用的土地；4）以出讓、租賃等有償使用方式使用的國有建設(shè)用地使用權(quán)，土地使用者申請收購、有償收回的土地；5）以出讓、租賃等有償使用方式使用土地的土地使用者，因城市規(guī)劃調(diào)整、遷移等原因不能再使用的土地；6）以劃撥方式取得土地使用權(quán)的工業(yè)企業(yè)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施“退城進(jìn)園”的土地；7）以出讓方式取得土地使用權(quán)的工業(yè)企業(yè)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施“退城進(jìn)園”的土地；8）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；9）政府依法實(shí)施國有土地上房屋征收后取得的國有土地。

3.2 收儲土地管理和土地供應(yīng)準(zhǔn)備

完成土地征收的集體土地、依法收回、收購的國有土地、完成房屋征收的國有土地及其他可納入儲備的土地，在土地供應(yīng)前由具體組織實(shí)施土地收儲工作的單位負(fù)責(zé)管護(hù)、承擔(dān)管護(hù)費(fèi)用、處理管護(hù)期間發(fā)生的一切問題。具體組織實(shí)施土地收儲工作的單位可臨時(shí)利用管護(hù)土地，但不得修建永久性建筑物。在土地供應(yīng)前應(yīng)進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)查。對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，可直接申請辦理土地登記手續(xù)。納入政府土地儲備庫的土地即為具備土地供應(yīng)條件的土地。

3.3 土地出讓

具備土地供應(yīng)條件的土地，可根據(jù)年度土地供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施土地出讓。濟(jì)寧市城區(qū)內(nèi)的土地出讓由市土地儲備運(yùn)營工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和市局建設(shè)項(xiàng)目會(huì)審會(huì)議進(jìn)行決策。土地出讓分為協(xié)議出讓和招標(biāo)拍賣掛牌出讓。

4 結(jié)果與分析

目前，有關(guān)濟(jì)寧市城市土地儲備的理論研究較少，對土地儲備的功能、理論基礎(chǔ)與運(yùn)行機(jī)理等理論問題的認(rèn)識不夠全面與深入，來自于其它相關(guān)學(xué)科的研究也較少。在實(shí)際運(yùn)作過程中，也存在著一些問題：（1）法律法規(guī)不健全；（2）土地儲備機(jī)制的有效運(yùn)作缺乏相關(guān)部門的積極配合和支持；（3）資金籌措、資金運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制有待完善。

4.1 土地經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不健全

目前，全市市縣政府行政首長負(fù)責(zé)的土地決策機(jī)構(gòu)還未建立起來。以行政首長為考核對象的土地經(jīng)營目標(biāo)考核和問責(zé)機(jī)制還沒有建立，土地經(jīng)營的宏觀政策保障體系尚未完善，部門分割、政出多門的現(xiàn)象依然存在，部門之間、市區(qū)之間良好的協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚未形成，土地經(jīng)營的規(guī)劃、計(jì)劃等宏觀管理機(jī)制有待建立。

4.2 集中統(tǒng)一的收儲經(jīng)營體制不健全

政府高度壟斷土地供應(yīng)，集中統(tǒng)一管理制度和“一個(gè)渠道進(jìn)、一個(gè)池子蓄、一個(gè)口子出”的經(jīng)營管理模式還沒有建立起來，多頭供地現(xiàn)象突出。土地市場運(yùn)作融資功能和法人資格還不到位，資金運(yùn)作環(huán)節(jié)多，效率低，效益低。征地拆遷的屬地化管理體系尚未建立起來，拆遷難度大，造成土地收儲規(guī)模小。市區(qū)土地收益分配體系還沒有建立起來。土地市場的信息披露和公開化程度低，土地市場的服務(wù)功能不完善，土地有形市場尚未完全建立，僅有招拍掛的土地進(jìn)入了土地有形市場。

4.3 土地市場監(jiān)管機(jī)制不健全

監(jiān)管制約機(jī)制還沒有建立起來，各類用地的批后監(jiān)管沒有到位，土地供應(yīng)不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在，土地巡查制度沒有落實(shí)到位，土地非法交易特別是集體土地非法入市的問題還非常突出，違章建設(shè)、非法建設(shè)屢禁不止，土地收益流失問題還沒有從根本上遏止。

5 結(jié)論與討論

5.1 法定土地儲備開發(fā)模式

我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的出臺，為土地儲備制度的建立提供了法律依據(jù)，但在土地儲備制度的具體運(yùn)行操作上，法律體系還不夠健全，對土地儲備機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制收購和優(yōu)先購買權(quán)缺乏詳細(xì)的規(guī)定，一些城市只能通過地方行政政策來限制土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓，并規(guī)定儲備機(jī)構(gòu)擁有土地的強(qiáng)制優(yōu)先收購權(quán)。為了使土地儲備順利實(shí)施，立法機(jī)構(gòu)必須制定頒布一系列法律加以配合，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)，保證土地儲備正常運(yùn)行。

5.2 創(chuàng)新融資渠道

隨著城市化進(jìn)程的加快，全國各地的土地儲備機(jī)構(gòu)都承擔(dān)了大量的土地融資和土地征收出讓業(yè)務(wù)。當(dāng)前各地土地收購儲備資金，大部分依賴銀行貸款，且所占比例相當(dāng)高，一些城市的貸款比例已經(jīng)高達(dá)95%。城市土地儲備機(jī)制的運(yùn)行必須以連續(xù)的資金流為保證，但傳統(tǒng)融資渠道，如財(cái)政撥款和銀行貸款已不能滿足當(dāng)前城市土地整理及開發(fā)中巨大的資金需求。要大力創(chuàng)新城市土地儲備制度融資渠道，以加強(qiáng)土地儲備機(jī)構(gòu)抵御各方面風(fēng)險(xiǎn)的能力。

5.3 科學(xué)規(guī)范的城市土地儲備管理模式

優(yōu)化土地儲備管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，通過經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)土地儲備經(jīng)營主體實(shí)體化，完善土地儲備發(fā)展公司的運(yùn)作模式，法定針對不同儲備對象采用不同的儲備方式，盡量縮短實(shí)物儲備的周期。

參考文獻(xiàn)：

[1] 冷宏志，宮玉泉.建立土地收購儲備制度壟斷存量土地供應(yīng)〔M〕.北京：地質(zhì)出版社.

篇（11）

一、土地儲備制度實(shí)施的作用

1、一是有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市化是工業(yè)化發(fā)展到一定程度的必然趨勢，它不僅僅指城市規(guī)范的擴(kuò)張和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，人與自然是否和諧。要完成這些目標(biāo)，必須對原來的城市土地進(jìn)行重新的定位和調(diào)整。目前，我國大多數(shù)城市的功能都是殘缺不全的，由于缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，造成道路擁堵、排水不暢、商業(yè)布點(diǎn)不均，以致出現(xiàn)工業(yè)、商業(yè)、居住混雜現(xiàn)象。為了改變這種狀況，就必須對舊城進(jìn)行拆遷改造，按照規(guī)劃對原有土地實(shí)行收購、置換等處置，土地儲備制度的出臺，為舊城改造(土地處置)提供了體制機(jī)制上的支撐，為城市化建設(shè)奠定用地保障。

2、二是有利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，一個(gè)城市根據(jù)各自的區(qū)位優(yōu)勢，必然對產(chǎn)業(yè)有一個(gè)合理的定位。而在促進(jìn)一、二、三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)劃定功能區(qū)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集聚，在各產(chǎn)業(yè)的合理流向時(shí)，勢必涉及到土地資源的如何配置。在城市中心區(qū)如何做好“退二進(jìn)三”扶持三產(chǎn)發(fā)展，二產(chǎn)進(jìn)園區(qū)既要保證其生產(chǎn)經(jīng)營所需的必要功能，又要考慮其產(chǎn)業(yè)鏈之間的相互聯(lián)系，盡量縮短產(chǎn)業(yè)鏈之間的空間距離，節(jié)省生產(chǎn)成本提高產(chǎn)品競爭力。擺正一產(chǎn)的位置，科學(xué)規(guī)劃，發(fā)展精品產(chǎn)業(yè)、生態(tài)種植(養(yǎng)殖)，它除了提供居民必需的生活資料外，它還能為美化城市清潔環(huán)境起到無可替代的作用。因此，在科學(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中土地儲備制度起到了分配器的作為。

二、土地儲備制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1、制度風(fēng)險(xiǎn)。由于土地儲備制度起步較晚，目前對土地儲備制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一系列問題，還沒有專門的法律條文可執(zhí)行，致使制度運(yùn)行過程中面臨較大的不確定性。目前與土地儲備有關(guān)的法律、法規(guī)主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、國務(wù)院55號令《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、國土資發(fā)〔2007〕277號《土地儲備條例》等，但這些法律、法規(guī)都沒有對土地儲備的具體行為做出明確的規(guī)定。這就使土地儲備的一些行為缺乏法律支撐，甚至有些行為與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，從而為產(chǎn)生法律糾紛埋下了隱患。由于法律上的不確定，導(dǎo)致土地儲備在收購過程中可能面臨種種障礙，直接影響土地收購成本和運(yùn)作成本，經(jīng)常出現(xiàn)一戶人家或一小塊地而影響已收購成片地的統(tǒng)一規(guī)劃和整體出讓，使其面臨巨大的違約風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，由于法律上的不確定，還存在著政策變動(dòng)、政府的不規(guī)范操作和過度干預(yù)、部門之間的協(xié)調(diào)都會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備制度由于缺乏法律的支撐，往往表現(xiàn)出比較脆弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

2、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備機(jī)構(gòu)兼有企業(yè)的特性和政府機(jī)構(gòu)的職能。一方面它要壟斷城市土地一級市場，實(shí)行地方政府的土地市場宏觀調(diào)控職能，防止土地市場地價(jià)過高和過低；另一方面，它的經(jīng)營往往是自負(fù)盈虧，財(cái)政收支兩條線使大部分盈利都由地方財(cái)政獲取，土地儲備機(jī)構(gòu)自我調(diào)節(jié)的能力相當(dāng)有限，具有較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在土地收購、儲備、出讓各環(huán)節(jié)很難科學(xué)把握，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)帶來經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。雖然，控制收購成本、核定儲備規(guī)模、適時(shí)出讓，是防止經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，但是在具體操作中往往出現(xiàn)許多不盡人意的現(xiàn)象，壓力主要來自于政府的干預(yù)。例如收購某些地塊時(shí)，由于政府干預(yù)虛增土地收購價(jià)格，代替地方財(cái)政承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的職能，本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)借到土地收儲機(jī)構(gòu)身上。儲備中沒有找準(zhǔn)既能滿足市場需求起到調(diào)控作用又能節(jié)省儲備費(fèi)用的平衡點(diǎn)，而是盲目擴(kuò)大儲備規(guī)模且不注重質(zhì)量，造成資源和資金的雙重積壓。未能準(zhǔn)確把握市場信息、城市建設(shè)時(shí)序和儲備地塊包裝準(zhǔn)備，造成賣的找不到買的，該開發(fā)的地塊得不到開發(fā)，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致地價(jià)低于成本價(jià)出售或積壓。

三、完善土地儲備制度法律、政策和管理機(jī)制的幾點(diǎn)建議

1、制定和細(xì)化土地儲備制度相關(guān)的法律及政策法規(guī)。土地收購過程是土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓過程，必須制定相關(guān)法律對土地收購儲備的主體和客體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定，使處理土地收購問題時(shí)有法可依，保證收購過程的合法性和規(guī)范性。雖然《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律中規(guī)定，在特殊情況下，可依法收回國有土地和集體土地。但是這些法律法規(guī)對土地儲備機(jī)構(gòu)的地位、性質(zhì)和職能等方面沒有明確規(guī)定。由于缺乏法律法規(guī)的的支撐，土地儲備制度的實(shí)際操作中難免會(huì)出現(xiàn)“底氣不足”的問題，影響了土地儲備制度實(shí)施的效率和作用的發(fā)揮。因此，建議有關(guān)部門就土地儲備制度中尚未界定清楚的地方以法律法規(guī)的形式予以明確；如將土地儲備機(jī)構(gòu)從法律上定位為政府和土地行政主管部門授權(quán)，按照管辦分離、政事分開的原則，以調(diào)控土地一級市場和經(jīng)營土地資產(chǎn)為目的而設(shè)立的政府事業(yè)單位，并具有壟斷土地一級市場的合法權(quán)利。為土地儲備制度的建立和運(yùn)行提供良好的法律支撐。