政策管理論文大全11篇

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篇（1）

在我國國債政策中，由于重視和研究不夠，在國債工作方面，曾經存在“發行國債行為短期化”問題，在國債運行、使用中則存在“財政赤字化，赤字債務化，債務消費化”等主要問題。

(一)發債行為短期化。

我國國債工作中曾經存在的國債行為短期化，主要表現在以下幾個方面：一是籌資行為短期化，具體表現為國債期限短、利率高，國債的金邊債券優勢沒有得到充分發揮。二是國債發行機制的設計不合理。目前國債發行機制是：當前發債規模=當年赤字當前國債還本當年國債付息。這種機制不是從國債作為市場經濟條件下國家宏觀調控重要手段的角度進行設計的，只是從解決當前財政的暫時困難出發，因而不利于對財政支出的控制和管理，對財政赤字控制無自律作用，對國債規模的膨脹失去約束，容易導致國債規模的盲目擴大。在國外國債利用支出列入經常性預算，同時對財政赤字占GDP的比重又加以限制，這樣國債利息支出的增長，對財政支出增長進行控制產生一種“倒逼”機制，從而對國債規模的膨脹產生了一種內在的制約作用。三是國債資金分配使用投向上消費化的問題。在分配上，重消費(只管彌補赤字)、輕發展，重眼前利益、輕長遠利益。在使用上，重直接效益、輕社會效益，重短、平、快項目建設，輕公共事業發展和基礎設施建設，導致基礎設施發展欠賬太多，影響國民經濟的持續、快速、健康發展。四是在國債持有對象的選擇上，重視個人投資者，忽視機構投資者，這不利于國家宏觀調控。產生這些問題的主要原因就是忽視了國債在宏觀調控中應該發展的作用，也忽視了對我國中長期國債政策的研究和運用。重視我國中長期國債政策的研究及其正確實施，可以防止債務行為短期化，更好地發揮國債在宏觀經濟調控中的重要作用。

(二)赤字債務化、債務消費化。

我國國債政策存在的另一個主要問題是“赤字債務化、債務消費化”。我們應該從防止債務危機的高度來充分認識這一嚴重問題。為了解決這一問題，我們應該嚴格按照《預算法》的規定，來編制復式預算。也就是說，經常性支出項目必須支持用經常性的收入來安排，財政用稅收解決經常性支出和一部分經濟建設的費用。這樣，經常性收支項目不能打赤字，不需要也不允許國債的介入，只有建設性項目才允許動用國債收入進行安排。投向經濟建設的(信用資金)國債應該是帶利收回的(投入后的新增量應該大于或等于投入量)，也就是“國債運行所‘內生’償還能力大于償還能力為支撐的國債總量規模為適度國債規模”，并且內生效益來還舊債，而不能每年都用借新債償還舊債，老是債滾債如同滾雪球，越滾越大，難免會釀成債務危機。只有每年新借債應用于政府新項目的投入，每一筆國債都有相應的項目確立，每一筆還債款項的來源都有相應的項目建設款收回作保證。靠國債的“內生”效益來償還，方能保證國債規模的合理性、適度性，才能促進經濟的穩定發展。

(三)國債政策并未真正成為財政政策與貨幣政策的結合部。

在發達經濟國家，國債利率通常較低，并成為其他金融商品利率的參照物—基準利率，起著非常重要的作用。而在我國則恰恰相反，國債利率是以銀行利率為依據并高于銀行利率一至兩個百分點來制定的，這種扭曲的利率結構一方面導致國債還本付息壓力膨脹過快，增加財政負擔。另一方面，影響市場利率的形成，阻礙資本市場的發展。

發揮國債政策聯結財政政策與貨幣政策結合部作用的公開市場業務，我國自1996年4月9日雖然已經運作，但由于種種原因，公開市場操作力度一直較弱，使國債政策對財政政策與貨幣政策聯結作用并未得到應有的發揮。

(四)國債規模膨脹過快，累積風險加大。

進入90年代以來，我國國債規模呈加速累積趨勢，1994年以來國債余額占GDP的比例為5.08%，1995年為5.71%，1996年為6.29%，1997年為8.12%，1998年達到10.3%，與財政收入占GDP的比例大致相當。國債余額的快速累積會給經濟運行帶來兩方面的風險。一是使財政失去償債能力。國債本息是需要財政償還的，一旦超過財政償還能力，會影響政府信譽，影響社會穩定。二是會造成國民經濟比例失調。國債具有擠出效應，國債規模越大，說明從私人部門抽取的資本越多，因此累積余額過大會影響私人部門的發展，影響經濟按比例發展。目前我國國債規模雖仍處在可控階段，但是余額累積風險也容忽視，特別是不能產生效益的國債或是用于消費化的國債余額累積風險更不能忽視。1998年發行2700億元的30年期特別國債，實際上是一種債務的轉換，利用了我國長期債券短缺的空間，用來改善商業銀行的資本結構和穩定國家金融市場的一項戰略決策。1998年增發的1000億國債雖然對經濟回升有著積極作用，但不能作為長期措施加以運用，要特別注意經濟啟動后的國債政策調整，注意保持國債規模的適度性，防止債務累積過大所出現的風險。

(五)國債結構不合理，嚴重弱化了國債職能。

(1)國債期限結構不合理。我國國債期限大部為3—5年，缺少短期(如3、6、9個月等)以及超長期(10、20、30年)國債。這種單一的期限結構是很不合理的。一是因為期限過于集中，加大了國債償還的壓力，容易造成償還高峰和國債規模(主要指流量)膨脹過快。二是因為不同性質的資金對國債期限的需求不同。各種社會保障和保險機構希望購買長期國債(如10、20、30年等)作投資，而金融機構則希望有中短期國債以便于流動性和資產負債管理。所以期限結構不合理不利于國債高效率、低成本籌資。

(2)持有者結構不合理。在恢復國債發行之初主要以行政方式向企業和單位攤派。后來逐漸把發行對象擴大到個人，并形成了以個人為主的國債持有者結構。這種現象雖然比較符合我國國情，但卻存在許多弊端。一是增加了國債發行成本。國債利率居高與不合理的持有者結構是互為因果的，向個人銷售國債也大大增加國債發行費用。二是降低了國債的流動性。國債個人持有者大都是到期兌付，很少中余進行流通。三是不利于國債宏觀調控作用的發揮。以個人為主，缺乏流動性的國債市場對宏觀調控的反應是遲鈍的。四是不利于完善和發揮國債市場的作用。

二、我國中長期國債政策選擇

針對目前我國中長期國債政策中存在的問題，并借鑒國際經驗，我國國債政策應作出如下選擇：

(一)充分發揮國債的“內生”效益，促進形成“債務生產化，生產效益化”的機制。

適度國債規模標準是，既要有利于國家宏觀調控的需要，使國債余額的大小與中央銀行開憎愛分明公開市場業務的要求相適應，又要使國家財政債務負擔保持在合理限度內。為此，要改進國債規模調控手段，實行比例控制。這就要對國債余額占GDP比例的合理界限進行認真探討。國際上不同國家，國債余額占GDP比例各不相同，《馬斯林里赫特條約》規定，國債余額占GDP比例不得超過60%。在參考借鑒國際上成功經驗的同時，還要從我國的實際出發，應考慮多種因素的影響，特別是從宏觀經濟調控的需要與國民經濟長期發展目標的要求出發，科學合理地確定國債規模。

在研究、制定和實施中長期國債政策的過程中，我們要注意防止和杜絕“赤字債務化、債務消費化”的不良傾向的惡性循環、采取積極的行之有效的手段，確保經常性預算不出赤字。

同時要積極促進“債務生產化，生產效益化”機制的形成，確保國債自身的償還與滾動發展，能夠達到促進經濟持續、快速、健康增長的目標。

(二)實行國債結構調整，進一步優化國債結構。

合理的債務結構既有利于充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國家降低籌資成本，減輕財政未來負擔。從我國目前的國債結構情況來看，建立合理的國債結構，應解決如下三個問題：

一是調整國債的期限結構，適當增加長期國債的比重。國債期限結構包含國債流量期限結構和存量期限結構兩方面內容。對于國債償還來說，存量期限分布合理能使國債到期日形成一個合理的序列，從而避免償債高峰的出現，均衡還本付息壓力。因此，我國應增加短期和長期國債的比重。特別在當前經濟形勢下，可適當增加長期國債的發行數量，用于增加基礎設施建設投資。長期以來，我國國債基本上是以3—5年期的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和一年期以內的短期國債，國債期限結構缺乏均衡合理的分布。這種單一的期限結構，使國債嚴重缺乏選擇性，不利于投資者進行選擇，很難滿足持有者對金融資產期限的多樣化的需要，而且使國債發行規模在較短時期內急劇膨脹，國家財政還本付息的壓力也過于集中，客觀上為進一步擴大國債發行規模設置了障礙。因此，可考慮適當增加長期國債的發行數量。債券期限短，項目單位在產生效益前就要還債，容易使項目單位產生沉重的債務負擔，形成債務危機，陷入三角債的困境中，使信用鏈條破裂。發行長期債券，既可以使政府在較長時間內使用發行國債籌集的資金，分散財政還本付息的壓力。同時，也可以使政府根據財政狀況和宏觀調控的需要，按市場價格購回部分國債券，達到執行貨幣政策和調節市場貨幣流通量的目的。在發行時間方面，我國國債發行時間相對集中，一般一年為一或二次，在做這種具體政策安排時，應考慮充分發揮其靈活性、均衡性，減少對社會經濟活動的沖擊，確保社會經濟的穩定發展。

二是積極進行國債品種創新，不斷豐富國債品種結構。國債品種創新的目的是增強國債的吸引力。為此，可借鑒國外的一些先進經驗，引進諸如儲蓄債券、預付稅款債券等新品種。同時還應提高可轉讓國債所占比重。目前，我國可轉讓國債的比重在30—80%之間(不可轉讓國債比重在20—70%之間)，這一比重遠低于發達國家水平。國債品種結構的進一步豐富、多樣，既可以滿足國家財政的不同需要，又擴大了投資者的選擇余地，適應了不同機構、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求，并使國民應債能力得到充分的釋放。這對于減少巨額國債發行的壓力，挖掘國債的經濟功能是在非常有意義的。

三是調整國債的持有者結構，發掘各經濟主體對國債的需求。國債的持有者包括中央銀行、商業銀行、機構投資者、企事業單位、居民個人和國外持有者等。首先，要允許商業銀行更大規模地直接進入國債市場。近些年商業銀行持有國債的份額有了一定的提高，但與有效實行公開市場操作，轉換中央銀行宏觀調控方式的要求相比，銀行持有的國債份額依然偏低。商業銀行進入國債市場，持有一定份額的國債，不僅有助于擴大國債發行規模，降低國債發行成本，也有利于調節其資產結構，降低商業銀行的信用風險。與持有現金、同業存款和在中央銀行存款相比，持有國債風險小、收益高、流動性強，對商業銀行來說，不失為最理想的二級儲備資產。更為重要的是，中央和商業銀行持有足夠份額的國債是形成規模化的公開市場業務的基礎，是財政政策和貨幣政策協調配合的前提。其次，著力培育機構投資者。機構投資者作為規避風險以追求利潤最大化為經營目標的組織機構，它的培育和成長及成熟，將帶來國債投資技術的不斷提高與投資戰略的多元化，并由此促使國債市場發生質的飛躍和量的拓展。再次，要允許國外投資者持有一定比例的國債。這既是充分利用國際資源的要求，同時也可以拓展國債的發展空間。

(三)積極培育和完善國債市場。

國債市場包括一級市場和二級市場兩個組成部分，一級市場是國債發行市場，二級市場是國債流通市場，一、二級市場應協調發展。

1.進一步探索和完善國債的市場化發行方式。我國恢復國債發行之初，采取的是行政分配方式。1991年試行國債承購包銷方式，隨后于1993年建立了國債一級自營商制度。1996年開始全面試行國債招標發行方式，向市場化方面邁出了可喜的一步。我們應繼續堅持國債的市場化發行方向，并進一步探索和完善國債的市場化發行制度。發行程序應規范化，發行時間應固定并提前公布，以利于購買主體靈活按排資金。并且應改革現行的一年一次發行、發行時間很長的作法，實行多次、均勻分布的發行方法，減少發債行為對社會資金流動的沖擊。

2.規范、發展場外市場，逐步建立起以場外市場為主，場內市場為輔的國債市場結構。國債場外市場的重要性是由國債的性質決定的，國債不同于股票，其價格波動比較平穩，買賣差價較小，投資性遠低于股票。因此，國債市場更大程度上是一種利率與資金市場。這本身決定國債沒有必要象股票一樣主要集中到交易所內公開競價交易。而且由于國債交易數量巨大，交易所系統也無法滿足此要求。我國國債流通雖然是從場外市場起步，但由于缺乏統一的托管體系，監管不嚴，導致風險較大。場外市場也因此停滯，幾近乎名存實亡。目前場內市場的交易量還占我國國債交易量的95%以上。這與國外發達國家恰恰相反。場內市場不可能長期取代場外市場，場外市場的滯后必將阻礙國債市場的進一步發展，發展我國國債場外市場，關鍵是加強制度和法制建設。

3.加強國債市場基礎設施建設。目前，我國國債市場基礎設施建設相對滯后，市場分割，尚未建立一個全國統一的國債托管結構體系，缺乏一個高效的市場信息傳遞和統計監督系統，導致市場潛在風險較大，也降低了市場運作效率。為此，我們應進一步建立、健全政策法規，同時，加速統一國債托管結算體系，并以此為突破口，促進市場基礎設施建設，以保障國債市場健康、有序發展。

4.大力培育投資者。因為機構投資者的積極參與能使國債市場長期穩定地成為聯系儲蓄和國債投資之間的橋梁，使個人購買與集中性、批量性的國債購買協調銜接起來，活躍了交易，促進了流通，機構投資者確實是以提高流通性為目標的完善的國債市場不可缺少的。

(四)調整國債利率，逐步實現國債利率市場化。

利率作為宏觀調控的重要手段之一，不同的利率水平與結構對經濟運行產生著不同的影響。比如，利率水平高對經濟具有緊縮效應，利率水平低對經濟具有擴張效應。因此，在經濟高漲繁榮期提高利率水平，在蕭條期降低利率水平。

隨著我國商業銀行化過程的逐步完成，根據經濟發展狀況和資金市場情況來決定債券利率水平，改變過去國債利率唯一依據銀行存款利率來決定債券利率的確定方法，逐步實現國債利率市場化創造了條件。

調整、建立合理的國債利率結構，必須適當提高長期國債利率，理順國債期限結構和利率結構的關系；國債利率的確定除參考依據銀行存款利率外，還應考慮通貨膨脹率、市場利率的發展趨勢、投資者的投資偏好等。

隨著國債市場的完善和發展，國債利率才有可能逐步實現市場化。如：1996年4月，中央銀行開始運用公開市場業務操作，以國債回購交易收益率競爭指標的形式，向14家商業銀行總行購買了2.9億元面值的國債，這說明貨幣政策市場化執行方式已經正式開始，也說明中央銀行在宏觀調控上為逐步實現和運用市場化開始創造條件。只有中央銀行通過國債市場開展公開市場業務操作，利用國債交易吞吐基礎貨幣，向社會釋放調整利率的信號，改變原來傳統性的由行政依據銀行存款利率規定利率的辦法，實現利率市場化，同時注意防止利率自由化。

(五)加強國債的使用管理，注重直接經濟效益和間接經濟效益的結合。

國債的不同使用方向、方式、效益，對于平衡財政預算有著特別重要的影響。因此，我們必須糾正國債資金長期以來使用方向不明確、使用方式不規范、效益無法考核等不符合經濟科學規律的做法。國債作為國家財政信用資金，其使用要由國家統一安排，先從大處做新的發展戰略性安排，如：調整產業結構、加強基礎設施建設、調節經濟的平衡發展程度，增加對西部經濟發展的投入與國有企業的投入等。并且加強投入后的管理。再做具體調配。隨著國債依存度的不斷提高，我們應更好地加強國債的使用管理，做好財政信用預算管理(亦稱第二預算)，增強國債資金投向和用途的透明度，在復式預算中明確債務收入的使用方向和數量，真正做到專款專用，建立和完善基本建設支出的預算編制制度，投資項目的概算、預算、決算與財務報表審核制度，以及投資效益跟蹤分析報告制度等。

在國債使用上，還要注重直接經濟效益和間接社會效益的結合。要重視社會效益，積極發展公益事業和基礎設施建設，優化經濟結構，努力改善經濟發展的硬環境。以此來增加稅收總量，改善財政狀況。根據我國目前的情況，國債資金的使用效益要從以下幾方面進行考核和評價：

1.整體效益評價：從全部的國債使用情況來考核評價其使用效益；評價的依據是看國債的使用對國民經濟全局發展的作用。

2.項目效益評價：科學合理安排好每一項資金，落實到具體項目后對所投資具體項目的效益進行評價和考核。力求以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。

總之，既要考察整體效益，又要考核項目個體效益；既要算好大賬，也要算好細賬；既要重視當前，也要考慮長遠。加強國債的使用管理，爭取最大的微觀效益和宏觀效益，爭取最大的直接經濟效益和間接經濟效益的完善結合。

(六)建立償債基金制度，實行還本付息分開的政策。

篇（2）

1、融資能力強

與中小型跨國公司相比，大型跨國公司在融資方面具有渠道多、方式多等獨到優勢。大型跨國公司既可以使用公司體系內的內部資金，也可以在母國、東道國或第三國的資金市場上融資。大型跨國公司的融資方式有國際銀行信貸、國際資本市場融資、國際貿易融資以及其他國際金融機構的融資。總之，大型跨國公司可以憑借其雄厚的經濟基礎、全球的分支機構和自身良好的信譽，以最佳的方式籌集到最低成本的資金。大型跨國公司強大的融資能力如果應用到其對我國分支機構的投資，則在本地融資有利于調動我國的儲蓄，在我國上市有利于我國的投資者直接分享其利益，最重要的還是非本地融資有利于擴大對我國的投資。

2、技術水平先進

一些研究表明，自20世紀90年代后期以來，大型跨國公司向我國投資的速度明顯加快，同時，對我國的技術貢獻越來越大，成為新產品和新技術的重要提供者，主要表現為：在高新技術產業的增加值中約占55％，申請的發明專利約占高新技術產業申請專利數的2／3，在高新產品出口額中約占81％，在高新技術產業利潤額中約占79％。據統計，多數大型跨國公司提供了其最先進和比較先進的產品和技術，多數企業提供了填補我國國內空白的技術，使用一般技術的很少。

3、研究開發本土化

與中小型跨國公司不同，大型跨國公司的戰略目標具有長期性，而且后備力量雄厚。近年來，他們在我國建立的研發機構增加較快。到2001年8月底，大型跨國公司在我國設立的獨立研發機構至少有100家，主要集中在信息通訊、生物制藥、精細化工和運輸設備等先進行業。早期主要以適應型、專用型技術研發為主，最近兩年，大型跨國公司在我國研發機構的檔次不斷提高，主要表現為：（1）研發機構規模較大，投入了較多的人力和物力資源。（2）研發的內容從適應型技術發展到基礎型和創新型技術。研發機構的增加說明了大型跨國公司高度重視我國市場，真正融入了我國經濟，成為我國經濟有機整體的一部分，同時，跨國公司把我國全面納入其全球網絡，加快了我國參與國際分工的步伐。

二、我國吸引大型跨國公司的必要性

1、融入國際分工的需要

在經濟全球化、貿易投資一體化迅速發展的同時，國際分工也發生了變化，已經從產品分工過渡到要素分工，與此同時，跨國公司的經營活動也處于動態調整之中，根據比較優勢在全球范圍內配置資源，全球產業結構開始了新一輪的動態調整。在這種環境下，我國要想加強融入國際分工的廣度和深度，就必須加大引進大型跨國公司的力度，因為他們具有中小型跨國公司所沒有的優勢，而且是全球經濟活動的主體。我國以融入大型跨國公司的生產經營體系為載體，不僅可以更快地參與到國際分工中去，而且可以提高我國在國際分工中的地位。

2、可持續發展的需要

大型跨國公司進入我國不是一時沖動，而是出于長遠的戰略考慮。事實證明，具有長遠投資戰略的大型跨國公司要么較早進入我國，搶占先機，要么逐漸擴大其在我國的投資和經營規模。大型跨國公司于1993年提出建立投資性公司的要求，并從1994年開始建立了大量的投資性公司。這是大型跨國公司在我國系統化、長期性投資和對其投資企業進行系統性管理的標志。大型跨國公司長遠的戰略方針和積極的態度與我國的可持續發展政策具有高度的內在一致性。在特殊情況下，與中小型跨國公司相比，有利于維護我國的經濟安全。

3、特殊社會責任的需要

由于大型跨國公司的投資行為具有長期性，與中小型跨國公司相比，大型跨國公司具體承擔了以下幾方面的特殊社會責任：

（1）大型跨國公司致力于技術知識的傳播，積極參與東道國的信息、

科技和教育基礎設施項目，由于大型跨國公司面對全球激烈的競爭，要在全球范圍內配置資源，把各種工序放到最有優勢的國家或地區進行生產，在此基礎上，只有提高各個工序的比較優勢，才能進一步提高自身的競爭優勢；

（2）大型跨國公司在人力資源的培養和管理上承擔了較多的社會責任，這是因為企業當地化趨勢加強，全球競爭加劇，人才成為獲得競爭優勢的來源之一；（3）大型跨國公司對東道國的經濟安全與穩定負有特殊的社會責任，隨著國際分工的深化，各個國家、各個企業處于相互聯系之中，當東道國的經濟安全與穩定受到威脅時，跨國公司本身的利益也會受到很大的影響；

（4）大型跨國公司對改善東道國的環境質量承擔了更多的社會責任，這是由于產品的國際環境標準越來越高，世界對環境的重視程度也越來越高。

4、外資政策的需要

與中小型跨國公司相比，大型跨國公司一般都以最具競爭力的核心業務、拳頭產品先進入我國，然后，其他業務和產品跟進，形成全部或大部分業務進入我國的投資局面。這樣的行為方式與我國的引資政策具有一致性：

（l）現有企業向上下游產品和相關產業延伸。大型跨國公司以單個項目進入我國，在我國運行一段時間后，對我國的投資前景看好，就會產生新的投資，企業規模越大，增資的規模就越大。這與我國的引資政策要求擴大引資規模具有高度的一致性。

（2）推出新的產品和技術。隨著大型跨國公司的不斷增加，其在我國市場上的競爭也越來越激烈，我國市場潛力巨大，為了獲得這一市場，許多企業不得不主動加快產品和技術的更新速度，從而保持和獲得競爭優勢，這與我國的引資政策要求提高引資質量具有高度的一致性。

（3）本地采購增加，也與我國的引資政策要求提高國產含量具有高度的一致性。

5、綜合能力的需要

隨著國際和國內經濟環境的變化，我國利用外資已不僅僅是利用資本本身，更重要的是利用外資所帶來的外部和內部效應。與中小型跨國公司相比，大型跨國公司的進人，不僅帶來了先進的技術、新型的管理模式和科學的組織形式，還帶來了全新的市場經濟觀念，對我國經濟的整體發展和提高以及產業結構的調整，有著非常重大的意義。

通過以上分析可以發現，大型跨國公司主動或者不自覺的行為，不僅與我國的外資政策和可持續發展政策具有高度的內在一致性，而且可以加快我國融入國際分工的速度，提高我國在國際分工中的地位。

三、積極引進大型跨國公司的對策

1、引資方式問題-拓展外商投資渠道，大力引進并購投資方式

隨著經濟全球化的進一步深化，大型跨國公司出于全球戰略的考慮，需對其企業具有絕對或相對的支配權和控股權，同時面對激烈的國際競爭和科技、產品生命周期的日益縮短，大型跨國公司更傾向于以并購的方式進行投資。只有緊跟國際潮流，才能達到最大的引資效果，才能把大型跨國公司引到我國來。跨國并購作為國際上通行的外商直接投資方式，有其自身的優勢，跨國并購能使產權多元化，有利于當前我國正在進行的國企改革。進行跨國并購的多是一些有實力的大公司，有助于改善企業的經營效率。另一方面，大型跨國公司并購我國企業以后，就成為外商獨資或控股企業了，最終都是外商企業，只是實現形式不同。并購不僅引進了外資，而且有利于國有企業的改造、重組，對外資達到了雙重利用的效果，對我國十分有利。

面對各國對外資的激烈爭奪，目前最主要的問題是借鑒國際并購的經驗和做法，結合我國經濟體制的特點和企業的具體情況，加緊完善和制定外商以并購方式投資的可操作性政策和規定，鼓勵大型跨國公司通過受讓股權、買斷資產等不同方式參與國有企業的改革。

2、引資環境問題-以改善外商投資軟環境為重點

大型跨國公司由于其目標利益具有長遠性，因此格外注重東道國的投資環境，特別是經濟發展水平、市場規模和政策的穩定性與透明度等對其長遠經營活動影響較大的因素。對東道國的優惠政策他們卻缺乏興趣，因為一般說來優惠政策越多，東道國政策的穩定性和透明度越差，越不利于他們的發展。針對這一問題，為了吸引大型跨國公司，我國應以改善外商投資軟環境為重點，努力為外商投資創造一個更好的投資環境。

（l）完善政策環境和法律法規環境

我國政府應不斷完善關于外商投資的政策和法律法規環境，如放寬對外商投資的限制，鼓勵外商到西部地區投資，并根據對世界貿易組織的承諾，清理有關利用外資的法律法規，在對現行法律法規進行清理、修訂的同時，要特別注重保持外商投資法律的相對穩定性、連續性、可預期性和可操作性，努力為外商創造良好的政策和法律環境。

（2）維護公平開放的市場環境

我國政府應打破地方保護和行業壟斷，加大保護知識產權的執法力度，打擊侵權盜版行為，堅決制止對外商投資企業亂收費。亂檢查等行為，進一步完善外商投資企業投訴制度，依法保護外商的合法權益不受侵犯。

（3）進一步簡化政府審批程序，改善行政環境

我國應該加快政府職能和工作方式的轉變，依據合理性、有效性、公開性和責任性等原則，進一步簡化外資審批程序，實施規范化、標準化的審批制度，簡化立項、可行性研究報告、合同、章程的審批，增強政府部門工作人員的法制觀念，減少隨意性，做到公開、公正、透明，努力建設廉潔、務實、高效的政府，不斷提高依法行政的水平，努力為外商創造良好的行政環境。

（4）減少貿易保護，降低與外資有關的關稅和非關稅壁壘

入世后，我國的經濟活動已經納入到國際市場中，我國的經濟利益將進行重新整合，跨國公司的投資也將面對這種利益的整合而重新定位，加快某些特定產業貿易投資自由化的步伐，這不僅有利于吸引效率尋找型大型跨國公司的投資，減少市場、資源尋找型大型跨國公司的投資，提高引資的質量，而且也符合世貿組織減少貿易保護，降低各種關稅和非關稅壁壘的要求。特別值得注意的是，在一些特定行業里（例如汽車行業），由于占主導地位的幾乎是外資企業，這樣受到保護的是外資企業，并不是我國的內資企業，保護也就發生了錯位。在這樣的行業里減少保護，對我國來講具有上述雙重意義。

（5）培育我國的要素優勢，為大型跨國公司的進入做好準備

培育我國的要素優勢主要有兩種：一是勞動力優勢，我國雖然人口眾多，但是技能性勞動力缺乏，符合外商要求的高級技術人員更是緊缺。只有加大科教投資，通過各種形式對有關人員進行培訓，才能解決這一問題；二是企業優勢，企業優勢是建立在勞動力優勢基礎之上的。我國企業只有符合大型跨國公司的要求以后，才能融入其分工體系，才能吸引更多的與之相關的實施全球戰略大型跨國公司的進人，才能形成吸引大型跨國公司進入的聚集效應。

3、引資領域問題-加大服務業開放的廣度和深度

目前，由于各方面的原因，服務貿易領域在吸引外商投資中的作用還沒有完全發揮出來。我國應真正擴大服務貿易領域的對外開放，不斷完善服務貿易領域的法律法規，建立統一規范的市場準入制度，鼓勵引進國外服務業的現代化理念和技術手段，改善我國服務業結構，提高我國服務業的水平。隨著服務業開放廣度和深度的加大，國內法律環境的改善，服務行業、制造行業等各種行業大型跨國公司的進入都將達到一個階段。

四、適度控制大型跨國公司的政策

由于大型跨國公司實力雄厚，有可能在我國市場上形成壟斷，會對我國的內資企業、現有市場結構、國家經濟安全產生一定的影響，因此我國在積極引進大型跨國公司的同時，還應對其進行適度限制。對大型跨國公司適度控制的最好辦法是建立和維護市場的有效競爭，可以通過以下幾種方式：

1、大型跨國公司與國內企業之間的競爭

雖然大型跨國公司有較強的競爭力，但是，國內企業也有一定的優勢，特別是在家用電器等行業具有一定的競爭力，其中紡織行業是國內企業的主導產業，使得大型跨國公司只能以新產品、低價格、零利潤的方式生存。但是，國內企業總體上處于明顯的劣勢。所以，要想利用這種方式，就必須培育自己的企業，也就是說，要與國有企業的改革緊緊聯系在一起。

2、外來大型跨國公司之間的直接競爭

在一些資金和技術壁壘很高的領域內，國內企業短期內還無法具備競爭力，在這種情況下，每個產品領域中至少應引進兩家大型跨國公司，使不同大型跨國公司之間形成競爭，由原來的寡頭壟斷變成競爭壟斷，這時大型跨國公司的行為就會大不相同。所以，引入的大型跨國公司要多元化，不僅是同一項目的企業數目不要單一，而且在項目上也要多元化，不能只集中于某個產業，這對我國的產業結構調整不利。大型跨國公司的地區來源也要多元化，不要過分集中于某國，這樣容易產生對某國的依賴性，加大政治風險和經濟風險，不利于我國的可持續發展。

篇（3）

論文摘要:環境稅是解決環境問題的一種重要的經濟手段。我國現行環境稅費制度存在諸多弊端,未體現資源環境的稀缺性和價值性,難以達到預防污染、保護資源的目的。為有效發揮環境稅的調節作用,需要以生態理念為基礎,體現可持續發展的思想,以環境友好的方式來設計我國的環境稅法律制度,依法確定環境稅稅種、稅率、納稅人、征收征管規程和優惠政策等。

當前,人類環境正遭受日益嚴重的破壞和威脅———氣候變暖、大氣污染、資源枯竭等。從經濟學上講,環境污染是市場經濟體制下外部不經濟的典型表現,為了克服這一市場機制的缺陷,西方主要發達國家開始求助于環境稅,希望通過稅收手段達到保護環境資源的目的。現代法治社會中,我國已明確規定了稅收法定主義的原則。環境稅作為集政策性、技術性、經濟性以及法律性于一體的強制性手段,也需要以法律的形式固定下來。目前專家學者們從經濟角度對環境稅的研究已經很多,但是如何通過法律來構建和保障環境稅收體系卻研究甚少。本文將對環境稅法律制度作以粗淺的探討。

一、構建我國環境稅法律制度的政策性基礎

1992年聯合國環境與發展大會通過的《關于環境與發展的里約宣言》曾呼吁:“各國應制定關于污染和其他環境損害的責任和賠償受害者的國家法律”,“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點,國家當局應該努力促使內部負擔環境費用。”許多經濟發達國家據此先后建立起有關防止污染,保護生態環境的專門性稅法[2]。我國在《環境與發展十大對策》中指出:“各級政府應當更好地運用經濟手段來達到保護環境的目的”;《中國21世紀議程》在建立社會主義市場經濟體制,充分運用經濟手段,促進保護資源和環境,實現資源的可持續利用的戰略中指出:“按照資源有償使用的原則,國家將著手研究制定自然資源開發利用補償收費政策和環境稅收政策。”雖然我國還沒有專門的環境稅,但是,根據這些政策性要求,已在相關稅種中規定了一定的環保稅收措施。

如今我國已是世界貿易組織的正式成員國,遵循世界貿易組織協議和規則的要求完善國內的法律制度是我國必須履行的一項國際義務。根據《GATT》第2條的規定,締約方可以在國民待遇的基礎上,按照自己的環境計劃自行決定對進出口產品征收各種旨在保護環境和資源的稅收。目前許多發達國家已有專門的環境稅,而我國在此卻是空白。結果可能會導致那些易于造成環境污染的外國產品輕易進入我國,而我國企業的產品進人別國時則會面臨征收環境稅的境遇,這對我國非常不利[3]。為遵循世界貿易組織協議和規則,也為保護我國的生態環境以及企業利益,環境稅立法應提到日程上來。對此,我國在《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中作出了相應的規定。如:“推行有利于環境保護的經濟政策”;“建立健全有利于環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購等政策體系”;“運用市場機制推進污染治理”;“經濟綜合和有關主管部門要制定有利于環境保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策”等。這表明,我國也十分重視環境稅等經濟手段在保護生態環境中的重要功能。

“政策與法律的制定和執行是一個連續體,而不是兩個孤立的階段。政策發展后,法律即應隨后而至,法律法規是政策在制定實施并取得良好效果后的歸宿。”這些政策性的要求為構建我國的環境稅法律制度提供了支持。

二、我國環境稅費制度的問題分析

我國現行的稅制中,涉及環境保護內容的措施散見于某些稅種的規定中,包括資源稅、消費稅、城建稅、車輛使用稅、固定資產投資方向稅、關稅等。如:在消費稅中將對環境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車、小汽車等消費品列入征收范圍,并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率;在企業所得稅中規定了保護環境、治理污染的獎勵措施,例如《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》規定,企業利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的,可在五年內減征或免征所得稅。這些規定的確起到了改善環境的作用,但是,稅收手段在環保中的效用性卻沒有很好地體現出來。

究其根本原因,是在我國還沒有形成專門的、獨立的環境稅,專門的、獨立的環境稅是應該體現環境價值的,是以環境保護為直接目的的。環境資源的效用性和稀缺性決定了環境的價值性,而進入市場交易則是其價值得以實現的社會基礎。同時,環境資源又具有公共性,單憑市場機制不可能使公共物品的生產和利用達到社會所需要的最佳狀態,低成本甚至無須成本的自由取用方式必然驅使市場主體基于自身利益的最大化而盡可能多地占用資源,同時又肆無忌憚地向環境排污,這就需要國家公權力的介入,通過稅收杠桿的調節作用,對污染環境的行為和自然資源的市場流動及合理配置進行干預。因而,環境稅體現的應該是環境的價值。可是,現行涉及環保內容的稅種并不是以環境價值為基礎的。以消費稅為例,它的設立主要為調節消費結構,抑制超前消費需求的,不是直接以環境保護為目的的,相關稅率(稅額)在最初確定時并未充分考慮到這些產品的消費所產生的環境外部成本。因此它沒有把容易給環境造成污染的消費品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國當前的稅收政策不可能像國外直接以環保為目的的環境稅那樣,在控制環境污染、保護自然資源方面取得顯著的效果,它只能對環境保護起到微弱的補充性的作用。

除了含有環保內容的相關稅制外,我國還將收取排污費作為控制污染的主要經濟調節手段。我國《環保法》規定“超過國家規定的標準排放污染物,要按照排放污染物的數量和濃度,根據規定收取排污費”;“征收的超標排污費必須用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,對排污活動收費必然加大排污者的財務負擔,從而促使排污者為減少排污費開支而減少排污,另一方面,收取的排污費可以用來治理污染。這似乎起到了有效防治污染的作用。但是,換個角度考慮,排污收費制度實際上是承認了污染的不可避免,并讓污染者以“付費”的形式取得了污染環境的合法身份,使得排污者心安理得地認為是花錢買污染,而不采取其他預防性措施控制污染。這是建立在“污染不可避免”的認識基礎之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的體現。而環境稅是基于庇古的“外部效應內部理論”,使企業承擔環境污染造成的外部成本,促使企業改變生產方式,預防污染的產生。顯然,排污收費制度與環境稅的精神是相悖的。那么,我國就應加快環境“費改稅”步伐,通過立法的方式開征專門的環境稅,以充分發揮稅收在環境保護中的調節作用。

三、環境稅法律制度之構建

一些發達國家都將稅收等經濟手段作為保護環境的一項重要措施,將環境稅引入其稅收體系。經過不斷的發展,已由分散的、個別的環境稅發展為比較完善的環境稅收制度體系,并且被廣為運用,效果良好。實施比較成功的有美國、荷蘭等國家。如美國通過其完善的環保立法,形成了一套相對完備的環境稅收政策體系,其環境稅大致有十類,即氯氟烴稅、形成“超級基金”的稅收、形成漏油責任基金的稅收、形成地下儲藏罐泄漏基金的稅收、形成廢棄礦井再利用基金的稅收、對空氣污染課征的稅收、開采稅、高耗油車稅、煤炭稅、環境收費,此外,美國聯邦和州法律中還規定了環境稅收優惠政策;荷蘭政府為了控制污染、保護環境,同時也為了籌集環保資金,推行了各項環境稅收政策,其稅種主要包括燃料稅、能源調節稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅等,環境稅的收入主要用于環保支出,由荷蘭環境部來負擔掌握,實行專款專用。

根據控制污染、保護自然資源的現實需要,借鑒國外環境稅制度的成功經驗,并結合我國目前的稅收制度和稅制改革的趨勢,對我國環境稅法律制度作如下構想。

(一)環境稅法律制度的基本原則

1.以生態理念為基礎

稅收活動是國家參與社會產品分配和再分配的重要手段,稅收收入是國家財政收入的主要來源。因此傳統的稅法更多關注的是稅收對經濟增長和財政收入的作用。以保護環境為目的的環境稅則是要在維持生態系統平衡的基礎上促進經濟發展。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中講到“倡導生態文明”,“強化環境法治”。這就要求我們構建環境稅法律制度時,不能僅考慮到經濟發展,“而更應該關注人們賴以生存的生態自然環境,牢固樹立環境本位的思想”,“從生態利益的角度”出發來建立有利于環境和資源的合理的稅收結構。正如國外正在進行的以保護生態環境為理念的環境稅收改革那樣,把稅收負擔“從經濟產品轉移到環境破壞方面”;“從有益于社會經濟發展方面,如就業、投資等,轉移到那些不利于社會經濟發展方面,如污染、資源耗竭和浪費等”。從而構建一種以生態理念為基礎、體現環境價值的環境稅法律制度。

2.體現可持續發展戰略

目前,包括我國在內的許多國家都將可持續發展作為其制定政策、法律的指導思想和基本原則。可持續發展是經濟社會發展與環境保護協調發展的理論,其實質是要求“經濟的持續發展既不能忽視環境的制約因素,更不能建立在破壞自然資源的基礎上”,“在發展中落實保護,在保護中促進發展,實現可持續的科學發展”。可持續發展戰略的推行需要有完善的法律制度作為保障,因為“制度是一個社會中的游戲規則,更規范地說,它們是為決定人們相互關系而設定的一些制約”。環境稅是要通過稅收制約破壞環境資源的行為,是實現可持續發展的途徑之一。因而環境稅法律制度在稅種的設置和納稅環節的選擇、稅率的設計,以及環境稅收的專款專用和補償等方面,要符合可持續發展的思想,使環境稅能為可持續發展的實現發揮引導作用。

3.以環境友好的方式調整稅制

《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出建設“環境友好型社會”,實現人與自然的和諧相處,經濟發展與環境保護的互惠共贏。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》再一次提出“環境友好型社會”。《綱要》的這一規定將對我國的國民經濟和社會發展規劃的制定和實施產生良好的影響,推進環境法制向環境友好:型方向發展。環境稅法律制度也需要在生態文明理念下,體現人類對環境的“友好”,以一種“環境友好”的方式調整環境稅制。例如對一些容易造成污染的產品和行為征稅,從而降低污染、減少資源使用量,使生態環境得到改善。

(二)環境稅法律制度的內容

1.稅種

基于我國還沒有專門的環境稅,在稅種的設計上,應立足于開征各種環境稅(主要是對污染物和污染行為征收污染稅,對自然資源的開發、利用征收資源稅),同時從保護環境的角度出發,完善現有的與環境保護有關的相關稅種。

(1)污染稅。污染稅是根據污染物排放量或有污染的產品的數量征收的一種稅。它主要是調節污染行為,控制污染物的產生,是一種最能體現環境稅本質的稅種。具體的內容包括:對廢氣排放征收的二氧化碳稅、二氧化硫稅,對廢水排放課征的水污染稅,對垃圾排放課征的垃圾稅。二氧化碳稅是根據油、煤炭、天然氣、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一種稅目,目的是抑制產生二氧化碳的燃料的使用,促使釋放二氧化碳的企業改變生產工藝和流程,采用清潔生產方式。二氧化硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅,是為了督促生產者采用污染控制措施減少二氧化硫的釋放,進而轉向使用含硫量低的燃料。水污染稅以企事業單位、其他經濟組織、個體經營者及城鎮居民排放的含有污染物質的工業廢水和生活污水為課征對象。垃圾稅不僅是對企業排放的工業垃圾征稅,而且還應對家庭排放的生活垃圾征稅,改變只象征性地征收衛生費的做法,為收集和處理垃圾而籌集一定的資金。總之,征收污染稅的意義在于促進企業和個人減少污染物的排放,刺激企業提高資源利用率、使用節能生產技術和清潔工藝,把排污量降到最低。

(2)資源稅。資源稅是對開發、利用自然資源的行為征收的一個稅種。我國目前的資源稅是以資源的銷售量或使用量為計稅依據,以土地、耕地、礦產資源等部分資源為征稅對象的。從保護自然資源的角度看,這種模式是不合理的。資源稅應從保護自然資源生態環境,促進或限制自然資源開發利用的角度重新設計,體現資源的稀缺性和實際價值性。首先資源稅應盡可能涉及所有應該給予保護和節約的資源,如水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動物資源等。如果考慮到目前的征收管理能力還不足以對所有資源征收資源稅的話,至少應當將目前高消費比較嚴重的可再生資源,如水資源、森林資源、草場資源等納入征稅范圍。其次是將資源稅的計稅依據由銷售量改為開采量,而不論是否從資源開采中獲利。這可使企業開采后而無法銷售的或自用的資源也成為應稅資源,增加企業的成本壓力,改變其不計成本濫采濫伐的粗放式生產經營模式,避免造成不必要的開采和浪費。

(3)完善消費稅。現有稅收體制中的消費稅的職能是調節消費結構、抑制提前消費。在當前我國建設環境友好型社會時期,應以生態的理念,對消費稅的職能進行重新定位,使其在環境保護方面發揮充分的作用。將對環境容易產生影響的產品征稅,引導消費者改變消費方式,減少對環境不友好產品的消費使用,倡導健康消費、綠色消費,提高產品和服務的利用效率。完善消費稅的基本思路有:將電池和餐飲容器、塑料袋等一次性產品納入征稅范圍;為減輕大氣污染壓力,可考慮增設煤炭資源消費稅稅目,對清潔型煤炭則免征消費稅;將汽油和汽車類征稅項目分離出來設立獨立稅種,實行含鉛和無鉛汽油的差別稅率,抑制對含鉛汽油的消費;在農業發達地區征收化肥和農藥稅等。

2.稅率

稅率是衡量稅負高低的重要指標,是稅法的核心要素。因而環境稅稅率的設計是至關重要的。筆者以為,應注意以下幾點。其一,稅率往往是相互沖突的目標和利益集團之間妥協的反映,那么,環境稅率的設計應遵循公平、效益原。一方面要達到控制排污、保護自然資源的目的一方面又不能抑制社會生產,為治理污染付出過高的代價。其二,環境稅的稅率不能高度統一。因為各地的經濟發展水平不同,自然資源的分布量不同,環境污染的程度不同對清潔環境的要求不同,因而環境稅稅率的確定應從各地實際出發,將各方面因素結合起來考慮。其三,環境稅的稅率要適時調整。環境稅的稅率并不是一成不變的,而是根據治理污染和保護環境所需資金不斷調整具體的環境稅稅目的稅率。主要依據是治理污染的技術不斷提高,用于改善環境的成本就會降低。體現了稅賦與污染相適應的公平原則。其四,應實行定額稅率。基于廢物排放的特點以及稅制的簡化、便利原則,環境稅的稅率結構不宜過于復雜應盡量采用定額稅率,如荷蘭除燃料稅外均實行定額稅率美國、瑞典等國都采用定額稅率。

3.納稅人

納稅人是直接負有納稅義務的主體。建立環境稅收法律制度,必須要將納稅人以法律的形式確立下來。依據我國環境稅稅種的設計,納稅人的范圍大體包括:實施污染環境行為、排放污染物的單位或個人;開采、利用應稅自然資源的單位或個人;消費列入環境消費稅范圍的消費品的單位或個人。

4.征收征管

環境稅的征收征管制度直接關系到環境稅實現的有效性,因而在這一制度的設計上必須處理好幾種關系和問題。

篇（4）

一、公共政策的價值定位

一般說來,學術界對公共政策的概念性界定主要有以下幾種:其一,認為公共政策是一種政治行為,是政府選擇的作為或不作為。其代表人物是托馬斯.戴伊;其二,認為公共政策是一個復雜的政治過程,是一個有目的的活動過程,而這些活動是由一個或一批行為者,為處理某一問題或有關事務而采取的。其代表人物是詹姆斯.安德森;其三,認為公共政策是對全社會的價值所作的權威性分配。其代表人物是戴維·伊斯頓;其四,認為公共政策是主體與主體以及主體與周圍環境之間的一種關系,它是集體成員之間的一種默契,是鼓勵良性社會期望行為的刺激源,其代表人物是卡爾.弗里德里希等。盡管角度各異,見仁見智,但其核心要素只有兩個:價值蘊涵和利益訴求,無論公共政策是一種政治行為、政治過程、政治關系,抑或是一種政治規范,但它總是和一定的核心價值相關聯,并且總是以公共利益的訴求為旨歸。所謂公共利益就是指在特定社會條件下,能滿足作為共同體的人生存和發展的各種資源和條件的總和,即具有共享性的社會整體共同利益。具體來說,以公共利益價值取向下的公共政策的制定和執行應該遵循公正、公平、公開的原則。

首先,公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現代公共政策的基本概念之一,也是公共政策所追求的基本價值之一。理性而又科學的決策是公共政策決定和政策合法化的基礎和前提。美國政治學家P.狄辛曾描述了公共政策所追求的五種理性:技術理性、經濟理性、法理理性、社會理性、實質理性。按照理性的原則制定公共政策時,要求制定者重視“分析”的作用,占有充分的信息,重視數據和資料,建立數理模型,進行嚴密的邏輯推理,以降低未來預測的不確定性;同時,公正性也反映在公共政策的合法性上。合法性包括內容合法性和形式合法性。內容合法性指公共政策所做出的決定符合社會上多數人的利益,能被公眾認可和接受,而不僅僅是維護一部分人的利益。形式合法性則指公共政策的制定過程嚴格遵守法定程序,.并且是由特定的法定主體做出的,形式上的合法性也是公眾認可和接受公共政策的不可或缺的條件。沒有公正性,也就無從談起合法性,沒有合法性,那當然就缺失公正性,公共政策也就喪失了存在的基礎。

其次,公平性指公共政策體現出來的公平價值觀。公平是現代社會個人擁有的基本權利,這種權利是與生俱來的,而不受制于政治的交易和社會利益的制約,同時,公平已不僅是一種倫理價值,而且也是法律、社會制度和社會結構的一種理性追求。美國政治哲學家羅爾斯在《正義論》中指出,作為一種公平的正義觀包括兩個最基本的原則,第一個正義原則,每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利(平等自由原則);第二個正義原則,社會的和經濟的不平等應這樣安排,使它們:在與正義的儲存原則一致的情況下,適合于最少受惠者的最大利益(差別原則);系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放(機會的公正平等原則)。公平在公共政策中是調節社會成員權利與義務、貢獻與報酬的基礎性價值。

再次,公開性指公共政策在制定過程中的開放性和透明度,尤其是公民的參與程度。在公共領域和公共事務中,公民通過自我理性,而不是單純的個人偏好,對公共事務進行關注和公開討論。現代社會的一個重要特征就是,民主政治的發展,民眾政治參與的擴大。公民具有對公共政策的基一切重大社會公共事務的知情權、參與權與監督權。公共政策的公開性價值標準體現了公共政策的“政治性”,民主社會中很少有人全然希望放棄他們在政策制定中的政治作用及其利益。為了保證公共政策的公正性價值標準,我們要在公共政策的制定過程中提高公民的參與程度,具體說來,可以增強公民的組織性,拓寬公民政治參與的渠道等等。總之,只有具備了一定的公開性,公民及公民團體才可能了解公共政策是否合理、合法和合公眾利益。從一定的意義上講,公共政策就是公眾政策,它是公眾的愿望和要求在公共領域上的公開表達。

二、轉型期公共政策價值的偏離

通過上面的分析,我們知道公共政策應該恪守“公共精神”,體現公共利益。然而,由于中國社會正處于整體的轉型過程中,這是是一種全方位的社會轉型。經濟上,逐漸由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡;政治上,政府的結構、功能在隨著市場經濟改革的深入不斷調整、轉變;文化上,出現了文化價值多元化的現象,這些既存在沖突和摩擦的一面,也存在逐漸走向整合的一面。在這種背景下,公共政策在和制定執行過程中普遍存在著價值偏離的現象。這主要表現在以下三個方面:

第一,對公正性的偏離。一方面,轉型期的社會環境處在不斷的變化之中,社會環境較之以往更加復雜。因此,政策制定者在制定公共政策的過程中,由于信息的不對稱,很難對社會環境的變化做出正確的判斷。此外,政策制定者往往是根據以前的經驗判斷去制定政策,而對當前社會的現狀缺乏足夠的認識和深入調查,因此,如果沒有一套行之有效的政策體制和深入調查分析的情況下,單純從主觀出發制定出的政策往往缺乏合理性。在現實執行中,政策的效力就會大打折扣。另一方面,由于當前我國法制的不健全,政策制定過程中缺乏監督機制和責任機制,造成在公共政策的制定往往具有很大的隨意性,程序不合法的情況屢見不鮮。

第二,對公平性的偏離。公平性在我國當前階段主要表現在“效率”和“公平”的價值權的權衡上。我們當前采取的是“效率優先,兼顧公平”的政策,甚至為了效率而在一定范圍內可以犧牲公平。比如,中國實行改革開放政策以來,政府給與東南沿海地區較多政策優惠,使其自我積累和發展的能力大大增強。這種“政策傾斜”在推動經濟成長的積極作用方面顯而易見。但是東部地區經濟成就是以西部地區繼續沿用計劃經濟體制下的舊政策為前提的,結果是西部的企業和稅收受損從而制約了西部的發展。從長遠看,共同富裕是政府公共政策的目標,政府希望通過東部沿海地區的率先富裕來帶動西部地區的發展,而現實情況是在東部得到發展的情況下,區域經濟發展中的“擴散效應”并未出現。這種由功利主義原則導致的區域間發展的不平衡無疑是對公平的一種偏離。

第三,對公開性的偏離。公開性要求政策執行者和公眾之間有充分的互動,要求一套健全的信息溝通機制來確保公眾對政策的了解和參與。在這個過程中,信息發揮著至關重要的作用。信息子系統作為現代政策系統的基礎部分,它的主要功能就是通過各種渠道溝通領導者和執行者,政策主體和政策客體或政策執行系統和社會的關系。從信息論的角度看,公共政策執行就是一個信息的發散和匯集的過程:一方面,政策執行者向社會或某些社會團體釋放和傳遞有效的信息;另一方面,也在設法不斷地從社會攝取必要的有利于政策執行的大量信息。溝通在政策執行過程中具有舉足輕重的地位,以至于有的學者甚至將其比作“政府的神經”。但當前由于我國信息溝通機制不健全,政策的制定與政策執行時缺乏公眾參與機制,這導致公共政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內容和目標一無所知,或者道聽途說,一知半解,因而難以在短期內認同這一政策,政策執行難度和風險當然加大。

三、公共政策價值重塑的措施

上述問題都是公共政策在制定和執行過程中對其價值的偏離,這種偏離既是公共政策有效執行的一個障礙,也是社會和諧發展的一大隱患。因此,我們必須采取行之有效的措施來糾正這種偏差,重塑公共政策的價值。

篇（5）

這一理論的內涵是，在市場經濟規則下，以利潤最大化為目標，經營者自主確定經營的產品種類、規格、經營方式、經營周期、森林更新方法、樹木品種等，特別強調根據市場即時需求做出經營決策，需苗挖苗，需材采材，需大采大，需小采小，以保證商品林經營者將潛在的獲利機會轉變為現實收益。森林市場成熟理論區別于其他森林（林木）成熟理論還在于其目的產品不僅包括木材，還可以經營苗木、能源材料等產品。同時，森林市場成熟理論不但強調高產出，也注重通過降低經營成本實現利潤最大化。

現實：商品林經營面臨政策束縛

商品林的培育目的在于滿足市場對森林的多元化產品需求，但我國現行的限額采伐制度在某種程度上已經成為落實商品林的經營權和處置權的障礙，削弱了森林經營方案的規范指導作用。森林市場成熟理論則進一步強調了商品林作為商品經營的本質特征，有利于盡快擺脫傳統經營思想的束縛，促進商品林經營管理政策的調整。

1995年～1997年，河北省華北落葉松經營性采伐生產過程中，曾出現過小頭直徑8厘米～10厘米的桿材價格高于10厘米以上規格木材價格的現象。特定的市場需求，要求經營者摒棄傳統思維與決策方式，及時調整產品結構和采伐期。

森林市場成熟理論的實踐同樣有助于保障公益林的發展，推動森林分類經營。截至2005年底，河北省有生態公益林4048萬畝，占有林地的62.16%；商品林2464萬畝，占37.84%。最大限度地提高商品林的經濟效益，有助于生態公益林的經營管護和效益發揮。

核心：市場需要什么就生產什么

傳統的森林經營理論強調林木蓄積生長的最大化和木材永續利用的思想，對降低經營成本與利潤最大化和森林的可持續發展則強調得不夠。這就是為什么在過去的森林經營活動中，林木長輪伐期、大徑材、高質量卻并不能獲得最佳經濟效益的原因。森林市場成熟理論的目的，就是指導商品林所有者像經營工農業產品一樣經營森林。市場需要什么樹種就發展什么樹種，需求什么產品就生產什么產品。通過經營產品多元化，按市場需求生產園林用大規格苗木、圣誕等節日用樹、紙漿與纖維類原料、人造板用原料等，最大限度地規避經營風險。

以塞罕壩機械林場經營的云杉和油松試驗林為例，胸徑15厘米時，單株材積0.072立方米，木材售價僅為56元/株，而銷售園林用大苗的價格達到3000元/株，苗木收益是木材銷售價格的53.6倍。壩上地區、山區平緩地區的云杉、樟子松、油松和平原地區的楊樹、銀杏等采用以育代造模式，初植密度可達到200株～3000株/畝。在經營過程中，不斷地間挖不同規格的綠化苗木，逐步達到最終定植密度要求。如云杉苗高3米時，基本沒有木材價值，而作為園林綠化苗木的價格則高達150元/株。胸徑5厘米～10厘米的毛白楊綠化苗木的市場價也在10元～50元/株。這種培育模式，既充分利用了林地空間，保證了生態效益，又極大提高了商品林的經濟效益。

釋疑：市場成熟不以生態為代價

森林市場成熟理論還突破了原有的主伐期和撫育強度的限制，特別是短輪伐、大強度的經營撫育方法，通過大幅度降低采伐作業、更新造林等經營成本，提高商品林林地的生產力和經營效益。在冀北山地進行了中齡和近熟落葉松林大強度經營撫育試驗，改3次間伐為一次大強度間伐，達到最終主伐密度，此舉節約了50%的撫育成本，使更新費用降低了60%～80%。

有人憂慮，商品林經營以利潤最大化為目標，會不會以犧牲生態效益為代價？答案是否定的。森林市場成熟理論強調在森林經營工作中注意保持和增加森林的生物多樣性，減少病蟲害發生，保持和增加土壤肥力，這樣也能達到降低病蟲防治成本和提高林地生產力的目的。

篇（6）

一、TPRM的由來

1947年關貿總協定最初并沒有建立一項約束締約方貿易行為的一般監督機制①，它主要通過有關條文來促進各締約方貿易政策措施的透明度，從而監督多邊貿易規則的實施。這些條文主要有第10條、第11條、第22條等。其中，第10條規定締約方有義務公布其貿易規章，第11條規定僅允許使用關稅作為國內工業的保護手段，第22條規定了協商義務。另外，對于實踐中業已發生的違反關貿總協定義務的情形，受害的締約方可依據第23條，提出“利益的喪失或損害”的指控，訴求爭端解決程序，恢復締約方之間權利和義務的平衡。上述兩種監督方式表明關貿總協定的實施主要依賴于締約方之間的相互“盯梢”（peer），總協定本身則非常被動，這在關貿總協定早期，締約國數目有限并且各締約方主要使用關稅作為貿易保護手段的情況下，尚可奏效。60年代，隨著大批新獨立的國家加入關貿總協定，關貿總協定締約國數目巨增；70年代，主要資本主義國家經濟陷入滯脹困境之中，市場競爭更加激烈，各國貿易保護主義開始重新抬頭。此時，由于經過關貿總協定前7次談判，關稅已大幅削減，關稅作為貿易保護手段已失去了昔日的意義，美、歐、日等主要資本主義國家紛紛轉向那些透明度較低，不易監督和預測的非關稅措施。此外，一些處于關貿總協定邊緣之上或之外的“灰區”措施，如“自動數量限制”、“有秩序的銷售安排”更是紛至沓來，關貿總協定的通知和公布義務被踐踏。以上諸種情況的存在，使得關貿總協定締約方之間的相互監視變得異常困難，多邊貿易體制遭到了嚴重侵蝕，國際貿易環境日益惡化，締約國之間的貿易爭端驟然增加，國際社會因此對關貿總協定體制的有效性產生了一種普遍懷疑。在此情況下，如何增加國際貿易的透明度，加強對總協定實施的監督，避免國際貿易重新滑向二、三十年代的無政府狀態，成為關貿總協定亟待解決的問題。

關貿總協定東京回合曾試圖在加強對締約方貿易政策和實踐的監督方面有所作為。這次談判通過了《關于通知、協商、爭端解決和監督問題的諒解》。諒解重申了締約各方貿易法規和措施的公布和通知義務。在監督問題上，它授權締約國全體“經常、系統地審議貿易體制的發展情況”②。1980年3月26日，總協定又通過了《總干事關于通知和監督問題的建議書》，使諒解中的有關規定進一步具體化。根據建議書的規定，貿易體制的發展情況由理事會每半年召開一次特別會議進行審議；審議前，由關貿總協定秘書處起草一份報告以供理事會特別會議討論之用。特別會議之后，有關文件報告予以出版。由于秘書處的報告以及理事會的審議多停留在事實描述上，加上這種審議只是針對國際貿易體制一般情況的討論，而非對各個締約方的貿易政策和實踐的全面評估，故作用非常有限③。東京回合之后，各國的貿易保護主義做法繼續蔓延。

1983年11月，關貿總協定總干事鄧克爾邀請7位著名的經濟和金融界權威人士組成7人小組對國際貿易制度及其面臨的問題進行研究。經過長達兩年的考察，1985年7人小組發表了題為《爭取較好未來的貿易政策》一書，即著名的“七賢報告”。報告在分析了目前危及國際貿易的主要問題之后，提出了解決危機的15條建議。在第8條，專家們倡儀加強貿易政策措施的國際透明度，具體做法就是“應要求各國政府定期說明其總的貿易政策，并進行答辯。為此，一個可行的辦法就是定期審查，……”④這樣，“七賢報告”就正式提出了對關貿總協定締約方貿易政策進行定期審議的建議，勾畫了未來貿易政策審議機制的輪廓，并為達成這一機制提供了廣泛、堅實的輿論基礎。

1986年9月，在發動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》中，來自90多個國家和地位的100多名部長們莊嚴宣稱，“談判應旨在增加諒解和達成協議，保證關貿總協定的監督機構能夠對締約方的貿易政策和做法及其對多邊貿易體制運作的影響進行定期監視。”這樣，加強關貿總協定對締約方貿易政策和措施的監督作用就被確定為烏拉圭回合的一項談判議題。為此，烏拉圭回合專門確定由關貿總協定體制作用（FOGS）談判小組就上述議題進行談判。FOGS談判小組一方面借鑒了國際貨幣基金組織（IMF）和經濟合作發展組織（OECD）長期以來對成員國的宏觀經濟政策進行審議的成功經驗，另一方面又吸收了“七賢報告”的研究成果，初步達成了貿易政策審議機制協議草案。烏拉圭回合中期評審會議通過了該協議，并決定從即日（1989年4月12日）起臨時運用。烏拉圭回合于談判結束之際，對關貿總協定貿易政策審議機制進行了一定修改，并將其作為附件三列入烏拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴隨著建立WTO協定的生效，世貿組織的貿易政策審議機制亦開始正式運作。

二、TPRM的主要內容

根據建立WTO協定附件三，即貿易政策審議機制協議的規定，建立這一機制目的有二，一是改善世界貿易組織成員對多邊貿易體制的規則、紀律以及承諾的遵守；二是通過對各成員貿易政策與實踐的理解和提高透明度，更有效地發揮多邊貿易體制在世界經濟中的作用。

貿易政策審議機制的內容主要包括以下幾個方面：

（一）審議機構貿易政策審議機構（TPRB）負責對各成員的貿易政策進行審議。TPRB并非世貿組織三大機關之外的又一個單獨的機關，它跟總理會的關系實際上是“一套班子，兩塊牌子”，即當總理會行使貿易政策審議職能時，它就被稱作TPRB.不過，TPRB可另設主席，亦可以有自己的議事規則和文件編號⑤。

（二）審議周期世貿組織所有成員的貿易政策和實踐無一例外地受到評審，但不同的成員可以有不同的審議周期。一成員的貿易政策和行為對多邊貿易體制運作的影響是決定審議周期長短的因素；而對多邊貿易體制運作影響的大小又取決于該成員在某一代表性時期內在世界貿易中所占份額的大小。依此計算方式，4個最大的貿易實體，即歐共體（作為一個實體計算）、美國、日本、加拿大，每2年接受一次審議；排列其后的16個實體每4年接受一次審議；其他成員每6年審議一次，最不發達國家的審議周期可以更長。在例外情況下，當某一成員的貿易政策和實踐發生變化，并對其貿易伙伴發生重大影響時，TPRB在與該成員磋商后，可要求其提前進行下一次審議。

（三）定期報告

凡輪到接受評審的成員，必須在當年向貿易政策審議機構提交其貿易政策和做法的詳盡報告。該報告是按照TPRB規定的統一格式進行。在兩次審議中間，若一成員的貿易政策發生重大變動，必須及時向TPRB提供簡要報告。此外，每一成員還必須按照統一格式提供最新年度統計數據。最不發達國家可在其提交的貿易政策報告中，詳細說明其所面臨的困難，以便TPRB在審議中予以特別考慮。

（四）審議過程

首先，TPRB應與接受審議的成員磋商，以確定每年的審議方案，同時完成其他審議前的準備工作。接受審議的成員可以派出人員在審議過程中介紹有關情況。

其次，被審議的成員提供一份上文中述及的貿易政策和實踐報告。世貿組織秘書處，亦根據其所掌握的有關資料以及其他有關成員提供的資料，另外做成一份報告。在此過程中，秘書處可要求有關成員對其貿易政策和做法加以澄清。

接著，TPRB召開會議，審議接受評審的成員呈交的報告以及秘書處起草的報告。由TPRB任命的主發言人，以個人身份引導TPRB的討論。任何與接受審議的國家有利害關系的成員均可出席審議會議，并針對有關的貿易政策和實踐提出質詢、批評或表揚。最后，接受審議方的貿易代表針對各方提問進行答辯。

審議結束后，WTO秘書處負責將成員提交的報告，秘書處的報告，以及TPRB會議記錄概要三份文件合訂一起，印刷出版。所有這些文件將提交給部長會議，部長會議對這些文件記錄在案。

三、TPRM的特點

（一）從內容上看，貿易政策審議機制是一項“三合一”的制度

在貿易政策審議機制協議中，世貿組織成員首先一致認可了貿易政策問題上政府決策的國內透明度的必要性。作為貿易政策和實踐的國際透明度的對應部分，國內貿易決策透明度對于各國立法機關在決策中頂住國內貿易保護主義壓力，廣泛聽取社會各方意見，更好地權衡一項貿易政策的損益，制定出真正符合本國長遠經濟利益的貿易政策是非常重要的。“七賢報告”也將國內決策透明度作為改善國際貿易環境的15項行動建議的第一項列出。盡管如此，目前要在世貿組織體系內建立一種要求成員對其貿易政策和實踐進行自查的強制機制，尚為時過早。因而，貿易政策審議機制協議對成員國內貿易決策透明度的規定不是強制性的，成員們只承諾“在它們自己的體制內鼓勵和促進更大的透明度”⑥。其次，貿易政策審議機制協議中還授權貿易政策審議機構就對多邊貿易體制產生影響的國際貿易環境進行年度回顧。第三，也就是貿易政策審議機制協議中最為重要的方面，即規定了對各成員的貿易政策和做法進行定期檢查的審議程序———即真正的貿易政策審議機制。因此，可以認為貿易政策審議機制是一項“合三為一”的制度。

（二）從性質上看，TPRM不僅是一個透明度工具，它更是世貿組織的一項監督機制

貿易透明度是世界貿易組織的一項內在原則，其含義是：WTO成員正式實施的有關國際貿易的各項政策措施，以及成員間簽定的影響國際貿易的現行協定，都必須公布，以使各國政府和貿易商都可以得到并了解這些法律和規章⑦。為確保這一原則得以實現，WTO建立了一整套透明約束機制，包括，成員有義務公布自己的經貿政策，設立咨詢點以供經貿政策查詢，履行通知義務等。貿易政策審議機制的目標之一就是“通過更加了解各成員的貿易政策和實踐，實現其更大的透明度，從而使多邊貿易體制更加平穩地運作⑧。”另外，從TPRM的運作上看，成員的定期報告制度，審議過程中各有關方之間的質詢與答辯，以及審議結束后，各方報告的公布，均體現了透明度的要求；不僅如此，TPRM還倡導成員國內貿易決策的透明度。因此，把TPRM視為世貿組織的一個透明度工具無疑有充分的理由和根據。但是，對TPRM的認識又不能僅僅停留于透明度工具上，從根本意義上講，它是世貿組織的一項監督機制，因為無論是發動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》，還是建立WTO協定附件三，均把加強對締約方／成員貿易政策和做法的監視，確保多邊貿易體制更加平穩的運作，視為TPRM的最終目的；再從TPRM的運作上看，審議活動不僅僅只是通報各成員的貿易政策和做法，更為重要的是，各參加方要對接受審議的成員的貿易政策和做法作出集體評估，他們或批評、或表揚、或敦促改正。可見，TPRM扮演著世貿組織監督機制的角色，而透明度則是其中一個不可或缺的前提條件。

（三）依據TPRM對各成員的貿易政策進行鑒定和評估的標準是法律標準，具體說，就是WTO協定的原則、規則、制度。

貿易政策審議機制既然是要通過對WTO各成員的貿易政策和實踐進行定期集中鑒定和評估，從而審查其對多邊貿易體制的影響，這就意味著必然存在一個作為鑒定和評估參照系的標準。至于這個標準是什么，TPRM協定并無明確說明。但通過以下分析，不難看出，這一標準就是構成多邊貿易體制的各項原則、規則、制度以及各成員作出的有效承諾。首先，TPRM的目標是“對改進所有成員遵守在多邊貿易協議和適用的諸邊貿易協議項下的規則、紀律和承諾做出貢獻”，“使多邊貿易體制更加平穩地運作”⑨。其次，在TPRM的審議程序中，各參加方往往對接受審議的成員的那些符合多邊貿易法律制度的政策措施表示欣賞，給予褒揚，而對那些與多邊貿易體制背道而馳的做法則表示不滿、失望、并給予批評指正。而接受評審的成員在答辯中，亦往往聲稱他們的做法符合WTO的有關規定，對那些實在不能掩人耳目的錯誤做法，則極力尋找遁詞或承諾日后消除。當然，TPRM的法律標準并不意味著在審議活動中，一定要將成員的貿易政策和實踐貼上合法或不合法、與世貿組織法一致或不一致的標簽。實踐中，TPRB往往從多邊貿易體制的基本原則出發，使用經濟分析的方法，評估成員的貿易政策和實踐及其對多邊貿易體制的影響，而較少對這些貿易措施的法律地位作出判斷。

（四）從方式上看，TPRM是對世貿組織成員的貿易政策和實踐進行的國別式、定期、輪流審查

首先，與關貿總協定東京回合之后理事會每半年召開一次特別會議審議國際貿易體制的一般發展情況所不同，TPRM采用的是國別式審查，即對WTO各成員的貿易政策和做法逐個進行審議，任何國家，無論是貿易大國還是小國，亦無論是發達國家還是發展中國家，均得接受審議。其次，對各成員的貿易政策和實踐的審議并非同時進行，而是根據不同成員對多邊貿易體制作用和影響的程度不同，規定不同的周期，定期輪流進行。可見，TPRM在確保其一般性的同時，又兼顧了WTO各成員貿易發展不平衡的現實，側重對占世界貿易額較大份的成員進行監視，體現了TPRM的靈活與務實。

（五）從效果上看，TPRM有利于改善WTO成員間的貿易關系，預防和減少貿易爭端

WTO成員定期向TPRM呈交本國經貿政策報告，并提供最新年度的統計數據，有利于提高各成員經貿政策透明度，從總體上改善國際貿易環境。此外，貿易政策審議機制為貿易上有利害關系的各方保持經常性的對話與磋商，提供了便利，這有利于增加WTO成員對彼此貿易政策和實踐的理解和相互信任，有利于及時化解貿易關系中的矛盾，預防和減少貿易爭端的發生，起到防微杜漸的作用。

四、我國的對策

我國加入世貿組織后，應積極利用貿易政策審議機制來改善我國的外貿環境，拓展對外貿易。具體說，應掌握以下策略：

第一，在接受定期經貿政策審議時，我國所呈交的經貿政策報告應全面反映我國的現行經貿政策措施，并重點闡明我國為經貿政策逐步向世貿組織法律制度靠攏所作的努力和取得的成績。另外，報告還應詳細說明我國的政策目標、經濟發展需要、所面臨的內外部經濟環境、經濟體制進一步改革計劃。對于我國某些暫時與世貿組織規則不符的方面，仍要如實報告，但應對實際困難加以詳細說明。

第二，我國政府還應積極參與貿易政策審議活動。一方面，當我國處于被評審的地位時，應認真聽取其他成員針對我國的貿易政策和實踐提出的問題和發表的看法。這些問題有可能是我們在貿易決策時所未曾考慮到或認識到的，因而，認真聽取其他成員方合理的意見，對于我們日后進一步完善貿易政策、法規是非常有益的。此外，針對其他成員對我國貿易政策和實踐提出的質詢，我們亦應耐心、細致地作答。對于那些明顯與世貿組織規則不符的做法，詳細說明存在的實際困難，以求其他成員的體恤和諒解，并為我們援引適用于發展中國家的優惠待遇打下輿論基礎。另一方面，我國還應積極參加對我國貿易伙伴貿易政策的審議，因為他們的貿易政策和做法直接關系到我方的切身利益，參與對他們的貿易政策的審議，一則可以更好地了解與理解這些成員的貿易政策和做法，二則可以針對他們采取的貿易政策措施提出質詢，對于那些明確違反世貿組織規則、制度或承諾的行為提出早期警告，以確保我國的對外貿易渠道保持暢通。

第三，我國的企業應充分利用世貿組織秘書處出版的《貿易政策審議報告》。WTO成員提交的經貿政策報告內容十分廣泛，涉及到一國總體經濟現狀、經濟發展目標、貿易政策目標、經貿法律制度、金融政策、管理進出口的措施、與其他國家或地區簽定的貿易協定、已完成的貿易自由化改革和即將實施的經貿政策改革規劃。世貿組織秘書處的報告，內容結構上與成員提交的報告大致相同，但由于它更具客觀性，因而參考價值更高。企業作為貿易行為的主體，應認真研究這些報告，做到在經貿活動中“知己知彼，百戰不殆”。

注：①根據VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的觀點，一般監督機制應具有以下幾個特征：一、根據國際協定設立；二、經常性；三、普遍性，即該組織內的各成員必須一視同仁地接受監視；四、全面性，即對成員的有關行為進行全面監視，而不局限于對某一特定事件的處理。

②《關于通知、協商、爭端解決和監督問題的諒解》第24條。

③SeeVictoriacurzonPrize：GATTSNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.

④見《爭取較好未來的貿易政策———行動建議》，載《國際貿易》，1985年第9期，第27頁。

⑤《建立WTO協定》第4條。

⑥《建立WTO協定附件三：貿易政策審議機制》B部分。

篇（7）

改革之初,為了抓住機遇促進發展,我國公共政策采取“效率優先,兼顧公平”的原則。這一政策取向打破了“大鍋飯”、“平均主義”的僵死局面,調動了全國人民的積極性、主動性和創造性,促使我國改革開放取得了舉世矚目的成績,同時也使得自然生態矛盾突出,人口、資源、環境之間的關系極不諧調。這些沖突和矛盾是公共政策在社會全面改革和轉型過程中的價值偏頗的集中體現。面對改革開放進程中出現的新情況、新問題,公共政策的人本價值取向的重要性日益凸顯。黨的十六屆三中全會明確指出,要“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”,第一次把以人為本提升到了公共政策核心價值的地位,明確了我國公共政策必須堅持以人為本的價值取向。

我國公共政策人本取向的理論與現實依據

第一,“以人為本”是哲學的基本思想,是對哲學的總概括,是的實質和精髓。哲學蘊含著豐富的人本思想。在哲學視野中,人是世界之“本”,認為人是世界的本質和終極本質;人是價值之“本”,認為人是世界上最有價值意義的生命存在;人是歷史之“本”,認為歷史是人的活動史,人是歷史的主體,人類創造并主導著歷史。

第二,以人為本的公共政策價值理念,是全面建設小康社會的內在要求。改革開放以來,經過全黨和全國人民同心協心、共同奮斗,我國已經實現了現代化建設“三步走”戰略目標的第一、第二步,人民生活總體上達到了小康水平。其實,這種小康只解決了人民的物質層面的需求,是低水平的、不全面的、不平衡的小康。而要實現全面建設小康社會的戰略目標,僅僅滿足了人民的物質方面的要求,是遠遠不夠的。所以,以人為本的公共政策,在提高人民群眾物質文化生活水平的同時,又要以豐富人民群眾精神文化生活為目的,實現人的全面發展,才能達到全面建設小康社會的要求。

第三,以人為本的公共政策價值取向,是落實科學發展觀的客觀要求。科學發展觀把以人為本置于首位,強調把人民群眾的利益作為一切工作的出發點和落腳點,強調把滿足人的全面需求和促進人的全面發展作為公共政策的終極目標。這就要求我國的公共政策從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展,不斷滿足人民群眾追求物質生活、政治生活和精神生活的愿望,切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益,讓發展的成果惠及全體人民。

第四,公共政策秉持以人為本的價值理念是構建社會主義和諧社會的必然要求。我國提出了建設社會主義和諧社會的目標,和諧社會的內涵就是要讓社會各成員、群體、階層、集團之間的關系融洽、協調,沒有根本的利害沖突,人與人之間相互尊重、相互信任和相互幫助,氣氛良好。當前我國社會正處于由傳統社會向現代社會的轉型時期,這一過渡和變革時期的一個顯著特點就是利益主體多元化、利益取向多極化、利益差別顯性化、利益矛盾尖銳化。在這樣一個不穩定的特定狀態下,如何有效整合社會各成員、各階層、各利益群體、各地區之間的利益關系,實現社會和諧,關鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價值理念。

“以物為中心”的公共政策的弊端

第一,城鄉差距不斷擴大。目前,無論從人均收入水平、消費水平、城鄉勞動生產率、工農技術裝備水平等經濟差距看,還是從教育、衛生、社會保障等社會差距看,我國城鄉差距都很大,并且呈現出繼續擴大的趨勢。衡量城鄉差距是否適度的標尺,通常是基尼系數。據國家統計局公布的數據,我國城鎮居民基尼系數和農村居民基尼系數均在波動中呈現擴大的趨勢。1990年,我國農村居民基尼系數為0.31,城鎮居民基尼系數為0.23;到2002年,我國農村居民的基尼系數上升到0.365,城鎮居民的基尼系數為0.32,從中可以看出擴大的趨勢是十分明顯的。

第二,地區差距不斷擴大。我國實施經濟體制改革和對外開放政策以來,實現了國民經濟持續、高速增長,取得了舉世矚目的經濟和社會發展成就,但由于自然稟賦、歷史基礎、區位條件、政策取向等種種差異,我國地區經濟發展仍然是不平衡的,地區差距不斷擴大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現在:經濟增長速度的差距在不斷擴大;東中西部地區人均GDP和人均可支配收入差距也明顯擴大;東中西部地區的工業化和城市化水平差距也在拉大。

第三,強勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經濟體制的逐步確立與市場機制作用的強化,社會公眾的利益正在分化,有些人成為市場化的正收益者,有些人則成為市場化的負收益者。因此市場機制在某種意義上可以實現資源配置的效率最優,但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡,具體表現為強勢群體與弱勢群體利益失衡。在現實中,強勢利益群體已經結成正式的或非正式的團體,有能力利用各種資源,以各種形式訴求自身利益,影響公共政策制定。有些強勢利益集團在某些地方政府決策中甚至會影響政府,使得政府決策向強勢利益集團偏向。但另一方面,弱勢群體自身既沒有資源,也沒有能力利用資源,缺少有效途徑和渠道來訴求利益,他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機制過程中利益已經受損,而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映,因此社會利益格局愈發失衡。

人本思想在公共政策中的具體應用

(一)建立“以人為本”的公共政策決策機制

公共決策要堅持以人為本就要改革和完善決策機制,健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制,推進決策科學化、民主化,筆者認為要做到以下幾方面:

首先,決策目標人性化。決策目標人性化就是決策目標不僅要滿足人民群眾的物質需求,而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求,切實關心人民群眾的切身利益,必須把維護好、發展好人民的利益作為公共政策的出發點和歸宿,使人民不斷獲得經濟、政治、文化利益,為人民群眾造福。

其次,決策程序民主化。決策程序民主化,是公共決策以人為本的關鍵之所在。所謂決策程序民主化,就是在整個決策過程中充分發揚民主,調動全體決策參與者的積極性和創造性,實現正確決策。無數的事實證明,凡是堅持以人為本,按民主集中制進行的決策,決策方案一般來講是正確的或比較正確的,即使有了缺點或錯誤也比較容易發現和糾正;而凡是搞家長制、“一言堂”、個人專斷所作出的決策,由于沒有決策的民主化,決策的原材料不足,信息不夠,決策過程簡單,缺乏科學可靠的依據,主觀隨意性大,根本談不上科學,決策失誤就在所難免。

再次,決策主體群眾化。長期以來,我國公共決策一直實行“精英”決策模式,公共決策由少數人操縱,而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風,必然導致決策失誤。所以,公共決策必須堅持人民群眾的主體地位。只有這樣,才能克服決策中的主觀主義、唯意志論、獨斷專行的作風;才能真正反映人民的意志。筆者強調人民群眾是決策的主體,并不是否定領導者在決策中的重要作用,其在決策中的“拍板定案”的作用是其他任何人都不能替代的。我們只是想通過強調人民群眾在決策中的主體地位,使領導者在深入了解民情、廣泛集中民智的基礎上作出的公共決策能充分反映人民群眾的利益。

(二)構建“以人為本”為核心價值的公共政策制定模式

這就意味著制定任何公共政策時,都必須把尊重人民群眾的意愿、實現人民群眾的利益、維護人民群眾的權利作為根本前提。

首先,公共政策的制定要彰顯公共利益取向。公共政策作為對社會利益的權威性分配,集中反映了社會利益,從而決定了公共政策必須反映大多數人的利益才能使其具有合法性。因而,許多學者都將公共政策的目標導向定位于公共利益的實現,認為公共利益是公共政策的價值取向和邏輯起點,是公共政策的本質與歸屬、出發點和最終目的。“對于公共政策應該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題,絕大多數人將選擇公共利益。”堅持公共利益取向,就是制定公共政策必須反映、綜合、表達絕大多數人們的利益,滿足絕大多數人們的利益需要,必須從維護和謀取人民的利益出發。只有符合人民利益的政策,才能得到人民群眾的認可和接受,才能調動人民群眾執行政策的熱情,才能維護社會穩定,才有利于社會主義事業的發展。

其次,探索公民參與公共政策制定的方法和渠道。“以人為本”的公共政策將更加重視人在政策制定過程中的作用,充分尊重人的知情權、表達權、參與權和監督權,在民主基礎上通過充分討論來完成政策制定過程。隨著公民社會的發展,公民的獨立自主意識、政治參與意識以及政治民主化的要求不斷增強。一方面,探索公民參與公共政策制定的方法,如政府組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、聽證制度和網上公開征求民意等;另一方面,探索公民影響公共政策制定的渠道,如利用政府門戶網站、個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道。

(三)以人為本的公共政策應弘揚公平原則

公平是公共政策的基本價值,公共政策是實現公平的媒介、手段。公平主要包括兩個方面內容:一是代內公平,即當代人之間的公平,它要求消除不同階層之層、不同地域之間在機會選擇和成果占有上差別懸殊和兩極分化現象,尤其把消除貧困作為優先考慮的問題。二是代際公平,即當代人與后代人之間的公平。代際公平強調,人類賴于生存的自然資源是有限的,所以,當代人不要為自己的發展和需要而掠奪式地使用資源,從而損害后代人發展和需要的條件,要給世世代代以公平利用自然資源和環境的權利。因此,這就要求政府在利用公共政策落實科學發展觀的過程中要在其目標取向上做到:以橫向的代內公平,促進經濟社會現實的發展;以縱向的代際公平保障經濟社會未來不間斷的發展。公共政策要以立體公平為目標,促進和保障經濟社會持續發展。

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4.潘爾春.論哲學視野中的“以人為本”[J].四川師范大學學報(社會科學版),2005

篇（8）

一、適當控制當前國債規模的增長速度

我國從1994年開始完全依靠發行國債來彌補財政赤字，因此自1994年以來，我國的國債規模增長很快（見表1），其中年度發行規模平均增長28．5％左右，年底累計余額的年均增幅約為34．3％。由于我國國債規模的基數較小，雖然年均增長百分比較高，但從絕對數額來看，年度發行規模年均增長在300－600億元之間，增幅不算太大。不過，年底累計余額每年增長均在1000億元以上。

表11994－1997年內債規模及其增幅單位：億元

年份年度發行規模年底累計余額

19941028．572286．40

19951510．86（32．8％）3300．30（44．3％）

19961847．77（22．3％）4361．43（32．2％）

19972411．79（30．5％）5508．93（26．3％）

資料來源：《中國證券期貨統計年鑒1998》，中國證券會主編。

在國債規模增長較快的同時，國民經濟依然保持著穩定增長態，因此近幾年我國國債負擔率（即某年年底國債余額占當年GDP的百分比）的變化并不算大。1997年的國債負擔率為7．37％，即使把統借統還外債算進來，也不過8．12％。這就為1998年增發100億元10年期附息國債，實施更加積極的、反經濟周期的財政政策提供了相應的空間。

1998年的國債發行額達到3808．77億元（若計入統借統還外債，為3891．55億元），比1997年增長57．9％。1998年的國債余額約為7862億元，占GDP的比重約為9．88％，若考慮到沒有列入財政預算的補充國有獨資商業銀行資本金的2700億元特別國債和轉貸地方政府使用的580億元國債等因素，則1998年的國債負擔率約為13．6％。

國際上一般把《馬斯特里赫特條約》規定的60％這一國債負擔率水平，作為衡量一個國家國債規模大小的指標。與之相比，不難看出目前我國的國債負擔率并不算高。但是考慮到我國恢復國債發行的時間不長，財政收入占GDP的比重較低，以及近幾年來國債余額的增長大大高于GDP的增長率這一事實，從中長期來看，我們必須執行適度從緊的財政政策，適當控制國債規模的增長速度。

改革開放以來，我國歷年的財政赤字占GDP的比重為1－2％，低于國際公認的3％這一警戒線。但是世界銀行和其他學者的研究表明，我國的財政赤字在改革開放期間平均占GDP的8－9％，而不是公布的1－2％。他們把養老金支付缺口和銀行不良貸款均劃為財政赤字。

美國著名經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨認為，由于目前中國正處于由計劃向市場經濟體制轉軌時期，因此與國有企業改革密切相關的退休職工養老金問題和銀行系統不良貸款問題，都會對中國的公共財政構成巨大的資金壓力。鑒于中國所進行的改革事業帶來的是游戲規則的重大改變，因此在轉軌時期，道德風險問題并不重要。為此，通過發行國債來在一定程度上解決養老金支付問題和銀行不良貸款問題，則是一種較為明智和必然的選擇。

銀行系統的不良貸款和退休職工的養老金支付制品是困擾當前及今后中國經濟發展的兩大問題。但是，不良貸款到底有多少，養老金缺口究竟有多大，對此，世界銀行和國際貨幣基金組織的經濟學家們有過許多估算，標準·普爾評級公司和許多投資銀行（如美林證券公司）也有過不少研究，可以說是眾口不一。

根據標準·普爾評級公司的估算，1997年年初我國銀行系統的不良貸款為2000億美元（折合人民幣16600億元），占1996年GDP的25％；還有的認為，中國的不良貸款比例高達40％，并認為中國四大國有商業銀行在技術上已經破產。至于養老金缺口的大小，世界銀行認為，中國國有企業潛的養老金債務約占GDP的50％（比其它轉軌國家和發展中國家小得多）。暫且不論推算的不良貸款和養老金缺口的準確率有多高，但不難看出，不良貸款問題和養老金問題所產生的資金缺口還是很大的。

當然，養老金問題和銀行不良貸款問題的最終解決絕不僅是單純依靠財政出資這一種方法，但它顯然會對目前的狀況構成巨大的壓力。對于政府財政而言，在目前財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重短期內不可能大幅提高的情況下，發行國債似乎是解決這兩大資金缺口的較為可行的途徑。

如果說60％這一國債負擔率水平較為合適，那么考慮到銀行不良貸款和養老金支付缺口對于國債發行所構成的巨大壓力，我們認為，必須適當控制當前國債規模的增長速度，以便為金融體制改革、社會保障體制改革等各項改革措施的深入推進奠定穩固的制度基礎和堅實的物質基礎，促進國民經濟的持續、穩定、健康發展。如1998年發行的2700億元特別國債，其實質就是用于補充四家國有商業銀行資本金，保障四家國有商業銀行的穩健經營，從而進一步有效地防范金融風險。

二、適度增加面向金融機構發行國債的份額

我國的國債主要是面向個人發行的，其利率水平則是參照銀行存款利率確定的。這就決定了國債發行利率必須高于銀行存款利率，而且期限不能太長。1994年以來（1996年除外），我國主要是采取向個人發行憑證式國債的方式，期限大多是2－5年，以3年為主，很受個人投資者的歡迎。

1996年，財政部通過上海和深圳兩個證券交易所進行了面向金融機構發行記賬式國債的試點工作。這一年，財政部不僅發行了長至7年和10年、短至6個月和3個月的國債，使得國債的期限結構較為合理，而且發行期大大縮短。這既滿足了金融機構資產負債管理的需要，又為當年中央銀行開展公開市場業務提供了規范的操作工具。

一方面我國國債場外市場的交易秩序較為混亂，當時國債的上市交易主要選擇在上海和深圳兩證券交易所；另一方面，國債作為一種安全性最高的固定收益工具，從其性質來說適宜在場外市場采取談判成交的方式進行交易。如果國債的交易選擇在交易內進行的話，其價格波動會較為劇烈。與此同時，面向個人發行國債，滿足城鄉居民的投資需求，始終是我國國債發行的一條重要原則。于是近兩年來，我國主要是面向個人發行不可流通但可提前變現的憑證式國債。1997年我國發行了1643．32億元憑證式國債，1998年憑證式國債的發行規模達到2200．10億元。

一般來說，只要憑證式國債的利率水平高出銀行存款利率一定的幅度，在目前我國居民的投資渠道較少、居民儲蓄傾向較高城鄉儲蓄存款穩定增長的情況下，面向個人發行憑證式國債不失為一種較為穩健的做法。

但考慮到憑證式國債存在發行期過長、發行成本偏高、債券期限較短等問題，以及國債規模越來越大的實際情況，我們還必須同時面向金融機構發行記賬式國債。如1998年財政部就向四家國有獨資商業銀行發行了1000億元國債，向其它商業銀行發行了423．5億元7年期專項國債。

面向金融機構發行國債，不僅可以使國債期限品種多樣化，而且能降低國債發行成本。同時，由于國債在金融機構的資產中發揮著“二級準備金”的作用，因此中央財政基本上無須考慮金融機構所持國債的還本問題，通常按“借新還舊”方式處理即可。而隨著金融機構的資產規模不斷增大，其持有的國債余額也將不斷增加，毫無疑問，我國的國債發行將因此獲得一個規模極大且非常穩定的市場。

我們知道，在市場經濟發達國家，商業銀行持有的各種國債大約占其資產總額的10％左右。同時在這些國家的國債持有者結構中，金融機構占有相當顯著的份額，如1996年年底，美國為50％，英國為80％，德國為60％。從這里不難看出，個人和在國債市場上只是起著微不足道的作用。如果我們用10％這一比例進行簡單的套算，我國的國債市場大約可以有1000億元的規模。

既然金融機構持有大量國債，并且這些市場經濟發達國家的中央銀行主要是通過國債公開市場操作這一手段來調節基礎貨幣的供應量，而且基礎貨幣的供應量是不斷增長的，因此對于中央銀行持有的國債，中央財政同樣無須考慮還本問題。這樣大致算下來，中國人民銀行可以持有近15000億元的國債。對于國債市場來說，這顯然又是一個巨大的應債來源。

由上述分析可知，僅金融機構就可以持有近25000億元的國債余額，而1998年年底的國債余額不過11000億元。在國債規模越來越大、城鄉居民儲蓄存款增長趨緩的背景下，我們必須適度增加面向金融機構發行國債的份額。

三、建立具有較高安全性和流動性的國債市場

一般而言，國債市場問題比發行問題更為重要。一個具有較高安全性和流動性的國債市場，不僅便于確定新發國債的發行條件，而且能為其它籌資人發行債券建立成本標準。同時，一個具有較高安全性和流動性的國債市場的建立，不僅有利于金融機構的資產負債管理，而且便于中央銀行利用國債市場開展公開市場業務。

我國的國債市場是于1988年從國債中介機構的柜臺交易開始的。從當時出發點來看，主要是為了方便個人將手中持有的國債進行變現。這和現代意義上的國債市場還不是一回事，然而畢竟是邁出了第一步。但在后幾年柜臺市場（又稱“場外市場”）的發展過程中，由于國債托管、結算等設施建設的滯后和對場外市場的監管沒有跟上，因此在場外市場上國債的買空賣空現象較為嚴重，導致場外市場的交易秩序較為混亂。

由于場外市場國債交易的安全性較差，機構投資者不愿涉足這一領域，因此場外市場名存實亡。絕大部分國債交易就自然轉到了上海和深圳兩個證券交易所（又稱“場內市場”）。交易所利用相對發達的股票托管、結算系統，辦理了國債的托管、結算，提高了國債的交易效率，減少了市場風險，因此交易所的國債量很快占到全國國債交易量的90％以上。但是，國債交易過于集中，對于國債市場乃至貨幣市場和資本市場的進一步發展有著非常不利的一面。

眾所周知，與企業發行的股票有所不同，國債作為一種固定收益工具，是由中央政府的信譽作為擔保的，其安全性最高，因此在許多市場經濟發達的國家，國債的托管、結算系統都與風險性較高的股票的長管、結算系統相分離。與此相關，這些國家的國債交易絕大多數都是在場外市場進行的，而在交易所進行的國債量僅占很小的比重。就美國而言，國債交易幾乎全是通過銀行和交易商在場外市場進行的，而美國國債之所以在紐約證券交易所上市，僅僅是出于便利海外投資者購買這一考慮－美國的證券法律規定，海外投資者只能購買在紐約證券交易所上市的證券。

鑒于國債的托管、結算系統必須與風險性較高的股票的托管、結算系統相分離這一情況，在1996年年初，財政部和中國人民銀行聯合籌建了中央國債登記結算有限責任公司。1997年6月，按照國務院的指示，各商業銀行在從所撤出的同時，利用中央國債登記結算公司的托管、結算系統，開辦了以逐筆談判成交為特點的銀行間債券市場（屬于集中性的場外市場）。

銀行間債券市場的建立，既體現了當時防止銀行信貸資金流入股市的保證銀行資產安全的管理要求，同時也符合國債市場以及貨幣市場和資本市場的長遠發展目標。但是目前銀行間債券市場上的國債卻不夠活躍，始終處于低迷狀態。這既不能滿足商業銀行資產負債管理的需要，又不能為中央財政確定新發國債的發行條件提供參照，更不利于傳導中央銀行的貨幣政策信號。

為促進國債市場的進一步發展和完善，提高國債市場的流動性和安全性，我們認為，今后隨著存款準備金制度的進一步改革和中央銀行逐步加大國債公開市場業務的比重，中央財政既要堅持面向個人發行憑證式國債，又要依托中央國債登記結算公司和銀行間債券市場，逐步增大發行面向金融機構的記賬式國債的份額。

就目前來看，國債市場的發展應以銀行間債券市場為中心，而為了提高銀行間債券市場的流動性，財政部和中國人民銀行應積極主動配合，著重采取如下幾項穩妥而有效的措施：

第一，逐步擴大銀行間債券市場的參與者，尤其是應增加信譽良好、資金實力雄厚的保險公司、證券公司，以及部分商業銀行的授權分行等，使之成為“金融同業市場”。

第二，把國債一級自營商制度和公開市場一級交易商制度合二為一，完善國債一級交易商（PrimaryDealer）制度，充分發揮國債一級交易商的做市商作用，使之既能支持財政部的國債發行，又能配合中國人民銀行的公開市場業務。

第三，在條件成熟時，打通銀行間債券市場和其它債券市場（如交易所債券市場），促進國債市場以及貨幣市場和資本市場的共同發展。

四、現階段地方政府不宜發行債券

由于受到亞洲金融危機的影響，1998年以來我國國民經濟增長乏力。為此，1998年上半年曾有人提議，允許省級地方政府在中央的宏觀調控下發行本地政府債券。其實，盡管《預算法》明文規定不允許地方政府發行債券，然而實際上各級地方政府都在借款，只是名義不同罷了。而且地方政府債務規模越來越大，主要用于公路、橋梁等基礎設施項目。

眾所周知，公共財政是政府集中一部分國民生產總值來滿足社會公共需要的收支活動，并通過收支活動調節總需求與總供給的平衡，以達到優化配置、公平分配、經濟穩定和發展的目標。而地方性的公共需要（如文教、衛生保健和市政建設等）適于由地方政府提供，因而市場經濟發達國家普遍實行分級預算體制，允許地方政府發行債券或向銀行借款，地方預算相對獨立，自求平衡。

一般說來，在市場經濟發達國家，中央財政實際可支配收入占全國財政收入的比重較高，而且金融市場（包括國債市場）較為發達。因此，這些國家的地方政府在出現財政赤字的情況下，可以通過發行債券或向銀行借款來予以彌補。至于目前我國是否應該允許地方政府發行債券，還需結合我國的情況進行具體的分析。

1994年分稅制改革之后，中央財政組織的收入占全國財政收入的比重有所提高（在50％以上），但中央財政實際可支配收入的比重（20％左右）和全國財政收入占GDP的比重（10－12％）仍然很低。在目前中央財政實際可支配收入所占比重較低的情況下，如果允許地方政府發行債券，勢必會造成財力更加分散的局面。

篇（9）

的技術裝備水平

工業部門勞動力的技術裝備程度是反映一個國家工業化水平和結構優化程度的重要標志。分析表明，長期以來，外商投資主要集中于勞動密集型產業，結構性因素對產業結構的提升作用反而產生了負向影響。因此，如果能夠引導外商更多向資本裝備程度比較高的行業投資，外商投資的資本密集優勢與這種結構性因素的乘數效果結合在一起，對整體技術裝備水平的提升效果將會明顯上升。另一方面，作為中國這樣的人口大國，資本是各種生產要素中最為稀缺的要素，因此，提高資本的產出效率應當是整體經濟結構升級的主要標志之一。從實證分析結果來看，黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、電子及通訊設備制造業、化學纖維制造業、有色金屬、醫藥制造業、交通運輸設備制造業、電氣設備制造業等產業的人均資產水平、單位資產的產出效率明顯高于工業部門平均水平，如果鼓勵外商投資于這些行業領域、各相關產業以及工業部門整體的技術裝備程度和資本產出效率將會顯著提高。此外，這些產業投資的增長將產生對裝備和生產技術手段的大量需求，能夠為國內裝備工業生產提供更多參與市場競爭的機會。中國投入產出表分析結果表明，在最終需求中，固定資產投資對總需求增長的誘發效果高于其他最終需求項目。因此，如果上述產業發展帶動了國內裝備工業的需求增長，將會在很大程度上提高總需求的增長水平。

根據行業分析的結果，在一些國家應當鼓勵投資的資本密集型產業領域，綜合稅負高于工業平均稅負水平，而且長期以來成為影響外商面向這些行業投資決策的負面因素。另一方面，資本密集型行業投資中設備和技術投資占有相當高的比重，在國內缺乏足夠替代能力和設備進口關稅水平仍然比較高的條件下，對投資設備進口征收關稅及進口環節增值稅將明顯提高投資成本，嚴重制約資本密集型行業吸收外資的增長和結構調整。為了解決這一矛盾，應適當調整行業稅收結構，減輕國家鼓勵發展行業的企業稅負水平；另一方面，對列為鼓勵性行業目錄的外商投資項目的設備進口繼續實施減免稅優惠政策，以保持政策調控的有效性。

二、通過吸引外商投資改造和提升傳統產業部門的技術水平、產品質量

今后一個相當長時期，紡織、普通機械、冶金、建材、石化、化工等傳統產業作為基礎材料和投資材料在我國具有廣泛的市場需求，在整體工業中仍然占有較大比重。這些行業是國家工業化的基礎，也是比較優勢的所在。這些領域的結構調整政府已經不可能拿出大量資金投入，應當大力吸引包括外商投資在內的資金參與這些傳統產業的升級改造。由于這些行業的產品多數已經在市場上供過于求，而且行業中國有企業的比重較大，技術改造和設備更新的進展相對滯后。因此，應當盡量減少增加新的項目，注重現有企業的技術改造、增加新技術新品種，提高產品性能、質量和勞動生產率，提升工藝技術和裝備水平。為了達到這樣的目的，應當結合這些傳統產業國有經濟基礎雄厚的特點，完善國有企業的產權交易和購并環境，鼓勵外資以技術和設備等方式參股、購并和進行資產重組。為傳統產業盡快實現技術升級創造條件。

三、允許外商風險資金參與創業型企業投資，促進高新技術產業發展

加快高新技術產業的發展是適應經濟全球化趨勢，奠定經濟長期增長的基礎和提高國際競爭力的需要，應當區別不同領域技術發展的現狀采用不同的利用外資方式。對于經過努力可以自主開發并形成優勢的高新技術，要通過吸引外商投資引進尖端技術，增強自主開發研究的技術手段和能力，對于具備一定實力而且市場前景廣闊的技術產業，應當與外商投資企業合作，尋求共同發展。對于投資巨大，技術不容易引進，依靠自身能力難以取得較快發展的產業，要放開股權、規模等方面的限制，允許外商獨資經營，在中國獲得發展。目前，世界各國在完善高科技風險企業投資環境方面采取了許多積極措施，其中發揮資本市場創業板塊以及風險投資基金的作用是改善風險投資環境的重要環節。中國目前的風險投資基金規模有限、機制不夠靈活，證券市場的創業板塊遲遲未能推出，尤其在外資參與風險投資的政策和制度環境尚未形成。為了鼓勵外資積極參與高新技術產業投資、引進先進技術和管理人才，這些方面的問題應當盡快予以解決。

四、放寬市場準入限制，吸引外商投資促進壟斷行業的改革和升級

由于長期的計劃經濟體制的影響，我國的一些基礎設施和社會公共服務部門形成了大量的壟斷行業，大大提高了社會成本，對整體經濟效率的提高形成制約。隨著加入WTO和市場經濟體制改革的深化，壟斷部門的市場化改革成為今后經濟體制改革的一項重要內容。為了適應對外開放和經濟結構調整的需要，應當逐步減少壟斷行業的市場準入限制，允許外商投資金融、保險、證券、旅游、能源生產與供應、交通設施建設、環保等領域。這樣可以充分利用國外資金發展基礎產業和社會基礎設施，提高產業和經濟發展的配套和服務能力。在一些基礎設施和領域可以更多通過BOT等項目融資方式或者其他一些金融創新手段籌集資金，在提高社會基礎設施供給能力的同時，確保投資者和消費者的利益取得最大均衡。

五、繼續鼓勵外商投資于第三產業和資本裝備程度比較高的勞動密集型產業，擴大社會就業基礎

中國是一個人口大國，解決勞動力的就業問題將是一個長期的課題。改革開放以來，外商投資為中國的勞動力提供了大量與資本要素結合的機會，在農村勞動力向工業部門轉移過程中發揮了重要作用。根據中國經濟可持續發展的基本目標，在今后相當長時期，這種方式仍然是中國吸收過剩勞動力的主要途徑之一。為此，繼續鼓勵外商向服裝、紡織、家具制造業、文教體育用品、皮革毛皮制品等傳統勞動密集型產業增加投資，顯然會對擴大就業需求產生良好效果。但是從提高產業技術水平等結構調整的長期目標來看，還是應當選擇一些具有一定技術含量、同時勞動力吸納效果明顯的行業吸引外商投資，這樣既有利于增加勞動力就業機會，緩解結構調整和國有企業改革帶來的失業壓力，同時有助于產業技術和結構升級。

例如，電子通訊設備產業是工業部門中具有較高技術含量的行業，目前，這一行業的“三資”企業就業人數占全部“三資”企業就業人數的11.5％，就吸收就業規模而言僅次于服裝行業的11.9％居第二位。電氣機械、交通運輸設備、金屬制品也具有類似的特點。由于這些行業不論是資產裝備還是吸收就業的規模都超過了其他工業部門，勞動力需求每增長1％帶來的新增就業人數大于其他行業的平均水平。因此，鼓勵外商增加在這些行業的投資，有利于擴大就業總量規模，同時有利于提高工業部門整體的技術裝備水平。此外，從市場需求的角度來看，復雜或者深加工產品，由于其生產鏈條長、需要較多配套生產等特點，每增加單位需求對勞動力需求的綜合（直接和間接）誘發效果可能會高于工業平均水平。例如根據投入產出分析結果（趙晉平：“中國勞動力投入的產業關聯結構——與日本的比較”《亞洲經濟》（日本亞洲經濟研究所），1994年第7期），社會總需求增加帶來的就業需求誘發效果最大的行業，除了紡織品制造業、建筑材料等典型的勞動密集型產業之外，還包括了一般機械、金屬制品、化工、電氣機械等資金密集型產業。主要原因：一是這些行業本身就業規模在全部工業中的比重比較高；二是由于最終誘發效果中包括了對其他上游配套工業的間接誘發部分。因此，鼓勵外商投資于以上述產品為主要原材料、零部件、生產手段和出口商品來源的行業部門，將會增加對這些產品的市場需求，并產生明顯的勞動力吸納效果。

在中國的“十五”計劃中，明確提出了大力發展第三產業、促進產業結構升級的戰略目標。目前，服務業是中國經濟發展中基礎最為薄弱、最缺乏國際競爭力的領域之一。因此，通過鼓勵外商向服務業投資，不僅僅是適應經濟全球化發展和兌現入世承諾的需要，實際上也是中國實現結構調整目標、改善服務質量和環境，提高經濟整體實力的必要舉措。另一方面，多數服務業屬于勞動密集型行業，擴大這些行業規模，有利于提供更多的勞動力就業機會。同樣根據投入產出分析的結果，在服務業中，單位總需求產生的勞動力誘發需求都比較高。商業、飲食業高居第一位，其次是教育科研醫療部門、運輸、社會服務等，從這些主要服務業的相對勞動力吸納效果來看，普遍高于工業部門中的勞動密集型產業，即這些行業投資每增長一個單位帶來的勞動力需求增長率超過工業部門的平均水平。如果能夠通過吸收外商投資于第三產業，對于解決勞動力由第一產業向第三產業的轉移將發揮十分有效的作用。

六、鼓勵外商向需求誘發效果明顯的產業投資，有效利用跨國公司的全球網絡和市場資源，擴大對外貿易出口

不同產業需求增長對社會總需求的拉動效果存在明顯差別，有些產業由于生產所需要的較長零部件、原材料供應鏈條，單位產品需求增長對各產業需求的波及效果高于社會平均水平。在投入產出分析中一般把反映某種產品需求增長對各部門需求增長影響程度的指標稱為影響力系數，把影響力系數大于1的產業稱作前關聯產業。刺激這些產品需求增長往往是總需求政策的重點。根據中國1997年投入產出表的計算結果，自行車制造業、日用電子器具、有色金屬壓延加工、電氣機械、文化辦公用機械、電子計算機制造業、農林機械制造業、汽車制造業、金屬制品業等產業的影響力系數高于社會平均水平，具有明顯的前關聯產業特點。因此，通過鼓勵跨國公司在這些領域的投資，并利用其營銷網絡和國際化優勢擴大產品出口，帶動相關產業和社會總需求增長的效果明顯超過其他行業部門。為了達到這樣的目的，應當注重培養前關聯產業的零部件配套能力，通過中間產品的進口替代，延長國內產業鏈條。

此外，從單位銷售收入的出口比重來看，皮革毛皮制品、家具制造業、機械、金屬制品、塑料制品、紡織、食品、服裝等行業的出口含量最高，表明這些產品的外向型程度超過其他產業，進入國際市場的競爭能力比較強。擴大這些領域的外商投資規模，有利于促進整體工業出口比例的提高，有利于中國工業產品擴大在國際市場中的份額。為了實現促進出口長期持續增長的政策目標，應當進一步完善貿易管理體制，按照我國的入世承諾，盡快實行全面的外貿登記制，并恢復出口“零稅率”的正常退稅制度，這將有利于加工貿易出口的零部件進口替代，帶動國內相關配套產業的發展。

七、完善外商中小企業投資的政策環境，提高主導產業的配套能力

按照企業分工的一般性特點，大型跨國公司的生產加工需要大量中小企業為之配套。因此，當地的配套能力如何也是跨國公司投資目的地選擇的重要參考因素之一。目前，許多主導產業、特別是外商投資企業比較集中的產業，大量的零部件和材料依賴于從國外進口的主要原因之一就是因為國內現有中小企業缺乏符合要求的配套能力。因此，逐步形成跨國公司大型生產加工基地所需要的配套能力，不但有利于降低生產加工成本、提高主導產業的國際競爭力，而且可以為國內眾多中小企業提供直接進入國際市場的途徑，延長產業鏈條，帶動相關上游產業發展，增加就業機會。由此可見，如何促進中小企業發展是今后中國產業政策的重要課題之一。為了形成主導產業的配套能力，一方面可以發揮當地中小企業、特別是民營企業和鄉鎮企業的作用，通過市場導向和政策扶持培育配套能力。近年來，國外許多投資者對民營企業表現出濃厚的興趣，如果進一步放開對民營企業的市場準入限制、建立和完善產權交易市場，允許國外資金通過參股和購并等方式與民營企業形成資產或戰略同盟關系，有利于促進中小企業發展。另一方面，吸引外國中小企業投資是盡快形成主導產業配套能力的有效捷徑。據調查，目前許多中小企業來華投資的主要目的是為具有供貨關系的大型跨國公司繼續從事配套生產和服務。但是客觀上看，中小企業投資在融資、稅收、跨國經營、雇傭當地勞動力和技術、管理人員等方面面臨的困難遠遠超過大型企業，而且國內目前也缺乏必要的中小企業政策扶持。因此，為外商中小企業投資創造良好投資環境，鼓勵并扶持這些企業為跨國公司發展境內加工基地提供配套，擴大“產業聚積效應”（產業聚積效應是指在中國一些地區的特定產業群體形成過程。譬如，就某一個地區而言，最初階段首先僅僅是由一些外商投資企業進入該地區，設立加工組裝企業；由于這些企業的零部件需求吸引一些國外相關零部件生產商也進入該地區投資設立零部件生產企業；由于當地開始具備零部件配套能力，進一步吸引新的加工組裝企業進入該地區，周而復始，在該地區形成某一產品的完整生產體系，并聚集了大批企業，形成既包括本地企業，也包括外資企業的巨大生產基地。參見（日本）黑田篤郎《中國制造》，東洋經濟新報社，2001年5月），應當成為利用外資產業政策調整的重要內容。

篇（10）

歐洲理事會；歐盟；跨國廣播電視；公共廣播電視

歐洲國家眾多，廣播電視業發達。為促進泛歐框架下廣播電視業的發展，歐洲理事會與歐盟一直致力于跨國廣播電視與公共廣播電視領域的立法規范工作，并且卓有成效。

一、歐洲廣播電視法規及其變化

1989年5月，歐理會制定了《歐洲跨國廣播電視協議》。協議規定各國不得妨礙跨國廣播電視，提出了保護未成年人權益、實行反駁權制度、播出歐洲制作的節目等原則。其中要求成員國用半數以上的時間播放歐洲制作的節目。該組織還專門成立了“跨國電視常設委員會”，作為成員國之間進行協調并監督協議執行的常設機構。其實，協議中的規定仍處于各國討論之中，直至同年10月，當時的歐共體十二國頒布《無國界電視指導原則》，才將協議中規定的上述原則確定下來。指導原則中關于節目播出的標準最為突出，即要求各國電視節目總量中應保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節目)最少不得低于50％(不含新聞、體育、廣告、電視購物等節目)；而且10％以上的節目時間或節目預算屬于獨立制作人制作的歐洲節目。另外，還對節目贊助與廣告也有相應的規定。歐共體也設立了一個聯絡小組，在各成員國與歐共體之間就指導原則實施方面的問題與意見進行交流，以保證其順利實施。指導原則于1991年10月生效，至1993年底，歐盟所屬國家已全部通過此項立法，而上述協議則于1993年5月才正式生效。

《歐洲跨國廣播電視協議》只適用于跨國廣播電視及其節目流通，對各國國內廣播電視并無制約作用。《無國界電視指導原則》所規定的節目與廣告標準既適用于歐盟成員國國內廣播電視，也適用于歐盟國家之間的跨國廣播電視。顯然，后者的約束力強于前者。因此，指導原則真正在歐共體范圍內為歐洲跨國廣播電視規定了具體標準。

跨國廣播電視還涉及作品著作權、鄰接權等權利及其經濟利益等問題。起初，各國對此各執己見，頗有分歧。歐盟委員會于1993年9月制定了《關于調整衛星廣播及有線系統轉播中著作權及相關諸權利處置規則的指導原則》，1995年1月生效。1994年，歐理會通過了《鄰接權宣言》與《關于跨國衛星廣播中著作權及鄰接權諸問題的歐洲協議》。這些文件在保護跨國廣播電視作品著作權、鄰接權等權利的同時，不妨礙新傳播技術的利用，保證跨國廣播電視節目的傳播與接收，為跨國廣播電視協議與指導原則的有效實施與修改提供了法律支持。1997年7月，歐盟委員會與各成員國廣播電視的立法與行政部門互相協調，修訂其1989年指導原則。新指導原則詳細規定了國家管轄廣播電視服務的具體標準，繼續執行歐洲節目配額制，但允許各國在執行時保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國與非成員國合制的節目，并對“獨立制作人”如何更容易更有效地幫助各國執行原則中的標準重新作了規定。歐理會為完善1989年協議的內容，并與已經修改的《無國界電視指導原則》相一致，也于1998年9月修改了原有協議。其中對廣播者、廣告等概念重新進行界定，對答辯權、公眾獲取信息權、廣告及電視購物等內容重新作了表述，著重增強協議執行的操作性。修改后的協議與指導原則在目的與內容上相輔相成。

2001年11月，歐理會通過關于音像遺產保護的協議及議定書。2002年1月，歐理會還成立了名為“未來歐洲跨國電視協議”的專家組，討論該協議如何適應不斷變化的廣播電視環境。相信歐理會與歐盟將會有更新的廣播電視管理規范出臺。

在公共廣播電視方面，歐理會曾于1994年在布拉格召開會議，主要討論“新聞自由與人權”和“公共服務廣播電視的未來”兩個議題。此次會議之后，歐理會通過了“保證公共服務廣播電視獨立”的決議，旨在消除政府對廣播電視的負面影響，并提出一些咨詢建議。布拉格會議標志著歐理會在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規劃歐洲的公共服務廣播電視業。①在1999年1月促進媒介多元化的建議中，歐理會強調公共服務廣播電視應該體現社會不同階層的呼聲與利益，并在節目中反映出來，要求各成員國保證公共廣播電視機構的編輯獨立與組織自，在運作與資金方面確保公共廣播電視實現其在民主社會中的作用，各國應根據傳媒技術革新與經濟發展狀況適當調整相關政策法規，有效保障媒體多元性。2000年6月，歐理會40個成員國召開以“未來的媒體政策”為主題的部長級會議。會議指出，在全球經濟一體化和傳播網絡化時代，歐洲傳媒應反映歐洲文化的多樣性，保持私營媒體與公共媒體機構的運作平衡。與會者批評了媒體集中及其趨利取向，認為公共廣播電視在歐洲社會民主、經濟、文化發展中具有不可替代的作用。②12月，部長代表會議頒布《文化多樣性宣言》，重申公共服務廣播電視對維護文化多樣性的重要作用。

歐盟對公共廣播電視機制也給予肯定與認同。1996年9月，歐盟議會決議指出：“歐洲的媒體政策在成員國內以及在歐洲大的范圍內都應該大力支持公共廣播電視事業的發展。在公共廣播電視事業中引入競爭機制時，應充分考慮到廣播電視在達成歐盟其他目標方面所起到的不可忽視的積極作用。”次年6月，歐盟委員會在荷蘭阿姆斯特丹召開會議，通過了關于公共廣播電視事業問題的議定書，并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規定，將在不侵犯每個成員國權限的前提下，為公共廣播電視機構提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機構用于完成每個成員國具有公共服務價值的事項。議定書中還闡明了各成員國的權能；建立和組織公共廣播電視機構；確定公共廣播電視機構的社會價值；等等。這是歐盟立憲機構第一次明確承認公共廣播電視的作用。③1998年，歐盟委員會還通過一項所謂“媒介融合”時期廣播電視法制的綠皮書，認為有必要深入討論公共服務廣播電視機構應承擔的公共利益的內容，并檢驗其在市場競爭中提供公共服務的程度。④這些規定為歐洲各國維護公共廣播電視事業提供了法律依據。

二、歐理會與歐盟的目標

歐理會與歐盟十分重視歐洲范圍內廣播電視政策法規的制定與完善工作，主要是因為自上個世紀80年代以來，整個世界的傳播技術與環境發生了深刻變化。這些變化具體表現為三個方面：

第一，大眾傳播技術日新月異。衛星電視傳輸技術的普及與革新，使廣播電視結構發生了質的飛躍。歐洲國家眾多，經濟發達，電視信號的跨國溢出與接收和各國廣播電視業密切相關。90年代以后，數字信息壓縮與傳輸技術同網絡服務又成為時代寵兒，為開發新的頻道提供了技術前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標準，消除原有規定因技術進步而引起的模糊性。

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第二，市場競爭日趨激烈。從20世紀80年代初美國有線電視新聞網與默多克進軍歐洲以后，歐洲各國面臨著一個共同的問題就是抵制美國影視業的大舉入侵。美國影視業一直是其對歐盟出口中的第二大創匯產業，這不僅嚴重阻礙歐洲廣播電視業的發展，也使歐洲在經濟上遭受重大損失。另外，歐洲廣播電視內部市場也面臨越來越多的問題，電臺電視臺數量增多，規模擴大，媒體并購變化無常，各國之間的廣播電視糾紛也時有發生。1996年，歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國家針對兒童的廣播電視廣告；歐盟還要求法國允許播放含有酒類廣告的體育電視節目。*這促使歐理會與歐盟對協議和指導原則進行修改，盡量減少歐洲各國在跨國廣播電視方面的磨擦，從而達到互惠互利。

第三，私營化浪潮方興未艾。當前廣播電視業私營化的規模與勢頭已經嚴重威脅到公共廣播電視業的生存環境，再若缺乏法律上的保障，其資金與經營將面臨越來越多的困難。私營化浪潮與美國影視業的大舉入侵，同時還使歐洲原有的社會生活與文化觀念發生了很大變化。因此，維護公共廣播電視業的生存及其作用，增強“歐洲意識”，成為理事會與歐盟在跨國廣播電視與公共廣播電視領域的重要任務。

在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲，這三方面因素交互作用，共同推動著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因，歐理會與歐盟力圖通過這些廣播電視法規達到以下兩個目標：

一、構建歐洲信息與思想自由交流平臺，推廣“歐洲意識”。《歐洲跨國廣播電視協議》與《電視無國界指導原則》充分體現了《歐洲人權公約》與歐洲《表達與信息自由宣言》中的相關規定，⑥在歐洲各國共同，遵守的標準之上，鼓勵利用新技術、新方式進行廣播電視節目的自由流通，促進信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業，繼續發揮其促進歐洲政治民主化與文化多元化，維護與發揚歐洲文化及其價值觀念的功能。

中、東歐國家在90年代初經歷了政治體制劇變之后，廣播電視業也開始轉型，它們在跨國廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國一樣的問題。目前，歐理會與歐盟的相當一部分工作就集中在如何使這些地區原來國有廣播電視機構轉變為公共廣播電視機構，并趁此機會將協議與指導原則等法規中的規定推廣到這些國家。

二、建立歐洲廣播電視業的統一市場，與美國抗衡。歐洲各國通過協議與指導原則中有關節目與廣告內容的標準，遵守共同的著作權與鄰接權等相關規定，逐步統一歐洲范圍內的廣播電視立法規范；通過保護歐洲作品扶持歐洲影視業的發展，將廣播電視業納入歐洲經濟一體化的軌道，最終建立歐洲廣播電視業統一市場，增強整體競爭力，扭轉美國影視產業在歐洲獨占鰲頭的局面。

協議與指導原則生效以后，美國對“歐洲作品”及其制作的規定十分不滿。在1993年前后進行的關貿總協定烏拉圭回合談判中，美國極力推崇包括影視及文化產業在內的“自由貿易”原則。以法國為主的歐盟國家則針鋒相對，一再強調要將文化產品排除于談判范圍之外，并最終取得勝利。歐盟堅持“歐洲作品”標準的規定，成為緩解美國影視業在歐洲入侵程度的殺手锏。

歐洲的共同目標需要各國共同努力。從1993年至2002年4月，已有23個歐理會成員國和一個非成員國先后執行《歐洲跨國廣播電視協議》，另外，還有11個成員國已經簽署該項協議。但是，各國在執行歐理會與歐盟法規規定，尤其是歐洲節目的配額標準方面很難統一，而且差距甚遠。歐盟委員會對指導原則的執行情況做過調查。在1994年第二次調查中，抽查歐洲各國頻道148個，只有91個頻道播出的節目內容符合規定，其余均未達到規定要求，其中英國未達標的衛星與有線電視頻道就有21個之多。⑦法國與德國為維護各自民族文化，也主要是為了抵制美國影視業的入侵，在達標比例上大大高于其它歐洲國家。法國規定：公營電視臺播出的節目中，60％應為歐洲視聽節目，40％須為原版法語視聽節目。公營電視臺還應制作17％的原版法語視聽節目，并將每年凈營業額的16％用于獨立制作。私營電視臺必須嚴守職業道德、信息多元化以及未成年人保護等原則。在節目播放中，也應遵循公營電視臺的標準，并將每年凈營業額的15％用于制作原版法語作品。⑧德國主要電視頻道播出的歐洲節目比例比法國還要高，將近70％。至1997—1998年度，“歐洲作品’’達標率基本令人滿意，大多數歐盟國家對節目播出的規定均高于歐盟所制定的標準，而且大部分電視頻道歐洲內容的節目比例超過半數，從53．3％到81．7％不等。但仍有一些國家難以達標，其中葡萄牙的達標率最低，僅為43％。⑨此外，還有一個比較突出的問題是歐洲一些新的專業頻道和特殊利益頻道難以實現歐盟所制定的標準。

各國同時也努力在傳媒商業化浪潮中繼續扶持公共廣播電視業。1994年，英國通過了《英國廣播公司的未來》白皮書，在注重商業運作的同時，仍然確立英國廣播公司的核心地位。次年11月，英國政府頒布新的特許狀和協議，其有效期至2006年底。與此同時，政府還對英國廣播公司進行機構調整，力求提高工作效率。德國公共廣播電視的地位與功能由聯邦法院確認，法院要求各級立法機構應對公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規定，以便增強其與商業廣播電視的競爭能力。同時，各州政府還對電視電影業提供政府補貼，鼓勵與美國影視業的競爭。法國最高視聽委員會名義上是一個獨立的廣播電視管理機構，但其權威性實際上使它成為一個政府部門，該機構成立了一個由30人組成的執法隊伍，對所有電視機構播出的節目進行監督，加強電視中公共利益的維護力度。

歐理會成員國遠遠多于歐盟，作為一個泛歐組織，其工作重心在于促進歐洲社會的民主進程，對泛歐廣播電視的立法管理自然側重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起，積極推動歐洲的經濟一體化進程，因而在廣播電視法規方面多從消費者服務、競爭與投資保護等經濟角度出發。”二者相輔相成，共同形成了一種全方位的法規管理框架。它們制定或修改的各項政策法規，有利于統一與協調歐洲廣播電視業的技術標準，為歐洲廣播電視統一市場的形成奠定了基礎。隨著傳播技術的不斷革新，歐理會與歐盟在應對公私營廣播電視體制的沖突與美國影視業的沖擊中，立法工作任重而道遠。

中國加入世貿組織以后，在新聞出版、影視文化領域必將向國外開放，與世界接軌。作為一個市場潛力巨大的國家，中國有必要借鑒并學習歐洲的一些方法，保護本國的經濟與文化利益。

注釋：

①AmediapolicyfortomorrowfiftyyearsOfmediapolicyintheCouncilofEurope—areview，http：//www．humanrights．coe．int．

②《歐委會召開“未來的媒體政策”會議》，《世界廣播電視參考》，2000年第10期，第40頁。

③[德]卡爾—歐根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業》，（世界廣播電視參考），2000年第5期，第3—6頁。

④《歐盟研討媒介融合時代的法制)，（世界廣播電視參考），1999年第5期，第30頁。

⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著，甄春亮等譯：（全球媒體：全球資本主義的新傳教士），天津人民出版社，2001年2月，第53頁。

⑥《歐洲人權公約》第l0條規定：“人人有言論自由的權利。此項權利應包括保持主張的自由，以及在不受公共機關干預和不分國界的情況下，接受并傳播消息和思想的自由……”《表達與信息自由宣言》也強調不分國界表達思想與接收信息的自由。

篇（11）

我國現行的養老保險制度是一種以社會統籌與個人賬戶相結合為特征“統賬結合”的養老保險模式。新制度運行八年來，存在著三個最突出問題：養老保險的覆蓋面依然較窄，其應有的保障功能遠未實現；養老保險體系面臨巨大的財務壓力；民眾對政府承諾的養老保障信心不足。社會統籌資金缺口問題日益嚴峻，隱性債務逐漸顯現，特別是個人賬戶的“空賬”問題已引起社會各界廣泛的關注。

一、現行養老保險個人賬戶“空賬”的原因及危害

隨著我國養老保險制度改革的深入，養老保險隱性債務與個人賬戶空賬運行問題日益暴露出來。社會統籌保險基金入不敷出，挪用個人賬戶資金，其結果是個人賬戶“空賬”運行。“從法律上來講，個人賬戶是個人私有的”。所以做實個人賬戶對增進民眾對政府的信心，促進和諧社會的建立具有十分重要的意義。什么原因造成了個人賬戶“空賬”運行？

其一、養老金隱性債務。1997年之前，我國實行的是現收現付的養老模式，而現在執行的是社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式，模式的轉換必然涉及一個巨大的養老金隱性債務。在沒有外部資金注入的情況下，統籌基金的不足，用個人賬戶基金填補，造成個人賬戶空賬。

其二、制度缺陷。“統賬結合”的養老保險制度，從理論上看，它吸收了國際上“現收現付”制和“完全積累”制兩種模式的優點。該模式在實際運行中，政府主管部門為了保證當期養老金支付，確保基本養老金按時足額發放，保障離退休人員基本生活，必然會有統籌部分透支個人賬戶資金情況的發生。“如果當初統賬結合模式是兩個板塊的話，這個制度就不會出現個人賬戶的空賬。”

其三、提前退休因素。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養老保險基金。它一方面減少了參保人數，使養老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養老保險金的年限，使得養老保險基金支出又相應增加。加劇了個人賬戶空賬化程度。

其四、人口老齡化。隨著我國人口出生率的下降和壽命的延長，老年人口贍養率不斷提高。人口年齡結構變化和老齡人口比重增大，中國的養老金的支出總規模將呈上升趨勢，造成養老基金入不敷出，客觀上延緩了個人賬戶實賬化的進程。

其五、《養老保險條例》執行不力。目前的《養老保險條例》是指導我國開展養老保險工作的法規性文件。在執行過程中，由于企業經濟效益不好、本位主義和它自身的缺陷等原因，使我國養老保險的覆蓋面不全，收繳率不高，繳費工資基數不實，直接導致統籌基金收支出現赤字，個人賬戶由部分空賬變為完全空賬。

個人賬戶“空賬”運行對中國的養老保險制度取信于民造成了極大的危害性。

一是對養老保險制度心存疑慮。我國現階段養老保險繳費的個人群體中，中青年人的貢獻率最大，他們離領取養老金的時間還有20-30年，或更長的時間。由于付出與回報不能在短期內實現，如果養老保險個人賬戶長期處于空賬運行，他們會失去對政府養老保險政策的信賴，不愿意主動參加養老保險。

二是擔心退休時的生活質量下降。現行的養老保險基金的管理辦法，養老保險基金尚無有效的增值保值手段，人們愿意選擇購買商業保險。

三是商業保險機構不惜余力地宣傳自己產品的財富效應，某種程度也降低了民眾對中國養老保險制度的信任。二、做實現行養老保險個人賬戶的重要意義

社會統籌與個人賬戶結合的制度模式，是我國社會保險制度改革的重要成果，具有里程碑價值。做實個人賬戶的是增強民眾對中國養老保險制度信心的重要步驟，在構建和諧社會的今天，意義深遠。

1、做實個人賬戶有利于構建和諧社會。填實個人賬戶，既是我國綜合經濟實力的體現，也是政府誠信和國民共擔風險的體現，否則會最終影響政府的形象和凝聚力。

2、做實個人賬戶有利于現行社會養老保險模式的健康發展。它不僅可以避免社會統籌和個人賬戶混賬管理的局面，而且有利于形成規范的制度結構，有助于現行制度的平穩運行和健康發展。

3、做實個人賬戶有利于個人賬戶基金保值增值。做實個人賬戶有助于社會統籌和個人賬戶分開管理，由于個人賬戶實賬可以執行市場化運作，個人賬戶資金便可享受到經濟快速增長的成果，達到保值增值的目的，既維護了參保者的利益，又增強了參保者的信心，從容應對人口老齡化高峰的到來。

4、個人賬戶還可更加明確個人在養老保險中的責任，進而有助于參保者加強對單位繳費的監督，有利于減少拒繳、少繳現象的發生。

三、現行養老保險個人賬戶的政策建議

1、多渠道籌集資金，減少養老保險隱性債務，明確政府的管理責任。在“現收現付制”轉向“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度設計時，沒有專門處理轉制成本。政府應當承擔責任，主動消化轉制成本，由政府向離退休職工支付養老金。擴大養老基金的資金籌措渠道，從政策的制定上，加大國有資產變現力度，推進國有企業的股份制改造；加大對各級政府年度財政預算對養老保險事業的投入；發行特種國債；開征社會保障稅等多種渠道。調整財政支出結構，從根本上解決養老保險的隱性債務問題。

2、在安全性和收益性原則之間找到平衡點，加大個人賬戶基金的投資力度。近幾年來，養老保險個人賬戶的積累資金收益率只有2%左右。“個人賬戶的低收益率已經影響到受益人的利益和基本養老社會保險制度的可持續發展。”加強養老保險基金自身的運營管理，在政策上支持養老保險基金的市場化運作，實現基金保值增值。

3、加強法制化建設，加大社會保險征繳和監管力度。隨著市場經濟的逐步發展，立法成為社會保障制度順利實施的關鍵。上海“社保案”的教訓再一次告誡我們，必須健全法制，完善機制，強化監督。社會保險基金違規動用，不僅影響到養老基金的支付，同時削弱了社會保險基金的抗風險能力，損害了政府的信譽與民眾對社會保險制度的信心，更不利于社會保險制度的正常運作與可持續性。我們認為，養老保險覆蓋面不僅要擴大到城鎮非國有經濟即股份制、股份合作制，還要擴大到行政機關和事業單位，逐步消除現行基本養老保險制度的政企分割、條塊分割，國有經濟與非國有經濟分割的不合理狀況，實現公民平等。

4、建立個人基金專用賬戶，提高個人賬戶的運行效率。堅持“社會統籌和個人賬戶相結合”的制度走向，建立有中國特色的個人投保激勵機制。首先，實行分賬管理。在管理方式上把統籌賬戶與個人賬戶分兩本賬管理，杜絕相互之間擠占挪用，從根本上鎖定政府的財務責任，建立各級政府、企業和個人的分擔機制。其次，建立個人基金賬戶。在養老保險個人賬戶“空賬”充實的條件下，將養老保險的個人賬戶從基本養老保險中分離出來，與住房公積金、醫療保險中的個人賬戶合并，組成個人基金專用賬戶。以法律的形式保護個人基金賬戶的合法權益，允許自由融通使用，保護投保者的個人利益。

【參考文獻】